Тема 5. Принципы федерализма, разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве

Обоснование. Анализитруя в целом принципы федерализма мы уже неоднократно подчеркивали, что азграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами — один из основных конституционных принципов федерализма, который является предме­том федералогии. От уровня решения данного вопроса во многом зави­сит характер всего комплекса федеративных отношений во всех сферах жизни общества и государства. Скажем так: как разграничишь полномо­чия и ответственность, так и будешь жить. Статья 5 Конституции Рос­сий-ской Федерации и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации» определяют правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий в Россий-ской Федерации. Прежде всего следует уяснить, что понятие «предмет веде­ния» относится к федерации в целом и ее субъектам, а понятие «разгра­ничение предметов ведения и полномочий между органами власти Рос­сийской Федерации и органами власти субъектов Федерации» — здесь уже речь может идти в большей степени о полномочиях конкретных ор­ганов власти. «Компетенция» — это скорее функциональная характери­стика полномочий отдельных органов власти в отдельных отраслях. В Конституции Российской Федерации частично допускается смешение этих понятий. В частности, в ст. 71 и 72 «предмет ведения» иногда при­ближен к понятию «компетенция». Исследователь И. А. Умнова счита­ет, что компетенция органа власти «определяется через два ее элемента: предмет ведения и полномочия»1. Однако если бы это было так, то дос-

1 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского феде­рализма. М., 2000. С. 170.

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    159

таточно было бы во всех этих случаях использовать только понятие «компетенция». В отличие от Федеративного Договора, где предмет ве­дения и полномочия отнесены к органам власти, в Конституции эти воп­росы обозначены как предметы ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72,76 Конституции Российской Федерации). Такой подход ближе к классическому пониманию данного понятийного аппарата.

Федералогия и практика федерализма: анализ понятийно-катего­риального аппарата. На практике реализацию предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами определяют правовые отношения между различными субъектами — участниками в федера­тивном государстве. В них участвуют все органы власти по всей верти­кали государственной системы. Доминирующее положение в этой сис­теме занимают исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов, основные принципы законода­тельных и исполнительных функций субъектов федерации при исклю­чительной законодательной юрисдикции федеральных органов власти. Вместе с тем верховенство — это не право командовать, а право осуще­ствлять общегосударственные функции от имени всех и отвечая перед всеми. При этом очевиден вспомогательный характер полномочий субъектов федерации, их функционирование на уже определенных зако­нодателем «правилах игры». Важное значение имеет рамочное законода­тельство федерации, на основе которого осуществляется законотворче­ство ее субъектов. Общие принципы законодательства и формирования органов власти определяет федерация. Остаточное законодательство — это сфера деятельности субъектов федерации.

Уточним понятия, которые используются в данной теме по разгра­ничению предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации:

Предмет ведения — конституционно закрепленная сфера обществен­ных отношений, правовое регулирование которой осуществляют соот­ветствующие органы государственной власти федерации и ее субъектов.

Компетенция — включает в себя функции (направления, сферы де­ятельности) и конкретные властные полномочия (права и обязанно­сти), закрепленные нормативными правовыми актами за органом го­сударственной власти.

Полномочия — юридически закрепленные за органом государствен­ной власти (должностным лицом, выполняющим управленческие фун­кции) права и обязанности принимать правовые акты и осуществлять иные властные действия, направленные на решение конкретных задач

160                          Тема 5

и выполнение функций этого органа. Являются составной частью ком­петенции соответствующего органа.

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами — конституционное закрепление сфер общественных от­ношений за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации — норматив­ный правовой акт, определяющий права, обязанности и ответствен­ность сторон по предметам ведения Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации, подписываемый на добровольной основе в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Договор не мо­жет устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации. Не подлежат передаче полномочия федераль­ных органов исполнительной власти по обеспечению основ конститу­ционного строя страны.

Соглашение о разграничении полномочий по конкретным предме­там совместного ведения между федеральными органами исполни­тельной власти и органом исполнительной власти субъекта Россий­ской Федерации — правовая форма (нормативный правовой акт) определения прав, обязанностей и ответственности федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по конкретному предмету совмест­ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации. Является, как правило, неотъемлемой составной частью Дого­вора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Соглашение о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации — правовая форма (нормативный правовой акт) передачи в соответствии со ст. 78 Консти­туции Российской Федерации прав на осуществление части полномочий органом исполнительной власти, правомочным осуществлять данные полномочия, другому органу исполнительной власти, установление ус­ловий их осуществления и ответственности за нарушение.

Конституционно-правовыми принципами федерализма, которые необходимо учесть и при разграничении полномочий, являются: соче­тание централизма и децентрализации; единство органов власти; зако­нодательное оформление разграничения полномочий между Федера­цией и ее субъектами; наличие собственных органов власти в субъектах Федерации; единая система государственной власти в Российской Фе-

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    161

дерации; влияние субъектов Федерации на формирование федераль­ных органов власти (представительство в Совете Федерации, выборы депутатов Государственной Думы и т. д.). Принцип разделения пред­метов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации является одним из основных принципов федерализма. Более того, в принципе разграничения полно­мочий проявляется практика более общего комплекса — принципов федерализма. К примеру, принцип государственного суверенитета и принцип конституционности являются основополагающими при раз­граничении предметов ведения и полномочий. Согласно ст. 3 ч. 1 Феде­рального закона «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» разграничение проводится на базе Конституции, федеральных консти­туционных законов и федеральных законов, а также конституций, уста­вов, законов субъектов Российской Федерации. При этом без измене­ния в Конституции никто не имеет права передавать, исключать, перераспределять предмет ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения (нормы Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Вот почему важна терминологическая четкость при опреде­лении сути понятий «предмет ведения» и «компетенция». Правильное использование конституционных понятий и терминов — необходимое условие для функционирования правовой системы. Одной из главных задач этой системы является создание единого правового поля при чет­ком правотворчестве и правоприменении Российской Федерации в сво­их исключительных и совместных полномочиях и дополняющего право­творчества субъектов Федерации в совместных полномочиях и в своих исключительных полномочиях. При этом принцип недопустимости из­менения конституционно-правового статуса субъектов Федерации защи­щает их от конституционного вмешательства. Понятие «статус субъекта федерации» — это не только объем полномочий, но и политико-правовое состояние субъекта. Конституционно-правовой статус субъектов Феде­рации определяется федеральной Конституцией, конституциями и уста­вами субъектов Федерации и подразумевает не только «объем полномо­чий», но еще и функции, предметы ведения, обязанности, гарантии их обеспечения, ответственность субъекта, совокупность особенностей его политико-правового состояния как государственного образования в со­ставе Российской Федерации.1 Кроме того, это равные возможности в ре-

1 Нарутто С. В. Федерализм и единство государственной системы. Хаба­ровск, 2001. С. 255.

11-531

162          Тема 5

ализации своих полномочий. Названия «республика», «область», «край» — это понятия статусные по форме, но не по содержанию.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации также является составляющей принципа равноправия. «Равноправие» и «статус субъекта федерации» — это не одно и тоже.

Еще один важный принцип правовой системы федерализма — это принцип недопустимости изменения или утраты установленных Кон­ституцией прав и свобод гражданина и человека. Это касается всех уровней власти. Региональный законодатель с учетом местных осо­бенностей может лишь уточнять, конкретизировать применение базо­вых норм. Он может установить дополнительные льготы и гарантии, но не снижать уровень социальной защищенности граждан, ограничи­вать их права. Поэтому Федерация должна нести ответственность за состояние прав и свобод человека в стране. В связи с этим важен ин­ститут уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, как, например, в Саратовской области (А. С. Ландо), однако поправка, предложенная мною (А. Р.) для внесения в действующее законода­тельство, не прошла в Государственной Думе.

Принцип разделения властей в Российской Федерации охватывает весь его вертикальный срез. Практика разграничения полномочий при разных моделях федерализма — договорном, кооперативном, центра-листском — может быть различна, но конституционные основы при этом должны быть незыблемы.

Федерализм есть в конечном итоге средство децентрализации госу­дарственной власти, разумная форма соотношения независимости и взаимозависимости уровней функционирования государственной вла­сти. Принцип разделения властей не только по горизонтали, но и по вер­тикали разрабатывался еще в учениях Дж. Локка и Ш. Монтескье. Практическую реализацию он получил в Декларации независимости Североамериканских Соединенных Штатов (4 июля 1776 г.) и во фран­цузской Декларации прав человека и гражданина (26 августа 1789 г.). Принцип разделения властей включен в конституции почти всех стран мира. Следует отметить, что в федеративном государстве этот принцип имеет не только горизонтальный, но и вертикальный срез. Горизонталь­ный — это исполнительная, законодательная и судебная ветви власти; а вертикальный — это разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным органом власти и органами власти субъектов фе­дерации, а также органами местного самоуправления. При этом долж­ны быть соблюдены общие принципы организации государственной власти, но таким образом, чтобы избежать унификации и однообразия,

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    163

которые имеют место в унитарном государстве. Одним из гарантов функ­ционирования вертикальных механизмов федеративного государства стали Федеральные округа, которые прослеживают практику реализа­ции исключительных полномочий Федерации в целом и совместных полномочий. Можно предположить, что они были бы более восприня­ты обществом, если бы прослеживали прежде всего состояние прав и свобод граждан на всей территории страны. А этим они, к сожалению, почти не заняты — в их деятельности чрезмерно много политики.

Принцип государственной целостности Российской Федерации — это прежде всего недопущение нарушений федеральной Конституции и законов, сохранение единого правового пространства. Исключитель­ные полномочия Российской Федерации даны в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Делегирование исключительных полномочий и их передача невозможны без изменений в действующей Конституции. Важно при этом обеспечить единство системы государственной власти, соблюдение прав и свобод человека и гражданина на всей территории страны. Здесь же действует принцип верховенства Конституции и зако­нов Российской Федерации, но при этом редко подчеркивается отсутствие права Федерации вторгаться в исключительные полномочия субъектов Федерации. Совместные полномочия федеральных органов власти и ор­ганов власти субъектов Федерации — это предмет не для споров и конф­ликтов, а для кооперации общих усилий при определении «правил игры» прежде всего федеральным законодательством в сотрудничестве с зако­нодателем субъектов Федерации. Здесь необходимо действовать исходя из принципа согласия и достижения паритета интересов.

Равноправие субъектов федерации при разграничении полномо­чий — также является важным принципом и при этом одним из самых спорных не только в нашей стране, но и во всех федерациях. Некоторые понимают равноправие как полную унификацию, в том числе и в назва­ниях1. Можно согласиться с мнением ученых, что различия подобного рода имеют и будут иметь место всегда. Но они затрагивают лишь атри­бутивные, формальные стороны, а не функциональную деятельность субъектов Российской Федерации2. Кроме того, важно уяснить тот факт, что разграничение полномочий в исполнительных органах власти в различных сферах функционирования государства имеет свои осо-

1              См., например: Умнова И. А. Конституционные основы современного рос­

сийского федерализма. М., 2000. С. 199-204.

2              Конституция Российской Федерации. Комментарии / Под ред. Б. Н. То-

порнина. М., 1994. С. 35-36.

164          Тема 5

бенности. Но опять-таки с учетом указанных общих принципов феде­рализма. В случае их нарушения, как и при нарушении Конституции и законов Российской Федерации, вступает в силу институт федерально­го вмешательства в дела и действия субъектов Федерации по их приве­дению в соответствие с федеральной Конституцией и законами. Меха­низмы преодоления споров и конфликтов в системе федеративных отношений могут быть различны — это договорные механизмы, согла­сительные процедуры, Конституционный Суд. В целом же в Федера­ции важен и принцип гармонизации правовых систем Федерации и ее субъектов, который является частью принципа субсидиарное™.

Развитие местного самоуправления в системе разграничения пол­номочий в российском государстве означает доведение государствен­ной федеральной политики до учета интересов и потребностей мест­ных сообществ, гражданина. М. Фоллет пишет о невозможности предоставления права на самоуправление, ибо «самоуправление все­гда должно вырасти само»1. Главное — это достижение баланса инте­ресов в федеративном государстве в защите интересов не власти, а граждан на всех уровнях функционирования самой власти. Федера­тивная власть как государственная исходит непосредственно от наро­да и имеет выход на народ, на граждан напрямую, а не только через субъекты Федерации. Поэтому согласование интересов надо учиты­вать везде, во всем многообразии федеративных отношений, и не толь­ко между органами власти по вертикали. Кроме того, при федерализ­ме речь идет не о независимости частей одного целого, а о прямых полномочиях, механизмах их сочетания для удовлетворения полно­мочий целого и частей в целях защиты интересов граждан страны.

Федеративная демократия — это правовая и управленческая система доведения преимуществ учета интересов как составных частей, так и це­лого государства, вплоть до интересов местных сообществ, прав и свобод конкретных граждан. И в этой связи важно отметить, что федеративная реформа Президента В. В. Путина как раз и пытается выйти на этот уро­вень, на обеспеченность ресурсами в системе реализации и конкретизации принципа разграничения полномочий. И прежде всего здесь речь идет об уровне местного самоуправления. Это выводит нас на принцип взаимной ответственности при разграничении и реализации полномочий по всей вертикали функционирования публичной власти как таковой.

Упорядочение системы федеративных отношений. Недавно по инициативе Президента В. В. Путина начата бесспорно важная и

1 Поздняков Э. А. Философия государства и права. М., 1995. С. 171.

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    165

нужная работа по упорядочению и укреплению вертикали государ­ственной власти. Прежде всего, это насыщение федеративных отно­шений правовыми механизмами, над чем работает и президентская комиссия во главе с Д. Н. Козаком. Однако довольно часто на прак­тике вместо принципа согласования интересов всех участников феде­ративных отношений имеют место тенденции возврата к механизмам и рычагам администрирования, больше свойственным унитарной системе. Если эти тенденции будут преобладать, то процесс строи­тельства демократического правового государства, утверждение норм федеративной демократии пойдет не вперед, по пути совершен­ствования, а по кругу уже испробованных и не очень оправдавших себя подходов унитаризма. К тому же он более привычен, и к тому же представляет собой более примитивную форму государственного ус­тройства и управления, удобную для бюрократии и непригодную для отдельных сообществ, для граждан.

Итак, в основе правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий лежат конституционно-правовые принципы го­сударственного суверенитета Российской Федерации, конституцион­ности, верховенства Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов, недопустимости изменения политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления или ут­раты установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, государственной целостности Российской Федерации, не­допустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, обес­печения ресурсами, конституционно-правовой ответственности Рос­сийской Федерации и ее субъектов, органов власти и должностных лиц.1 И эти принципы должны соблюдаться на всех уровнях власти. Федерализм — это более высокий, демократический тип государствен­ного устройства, который позволяет согласовать многообразие интере­сов и потребностей с задачей сохранения государственного единства.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель. На занятии представляется необходимым дать обоснование всего комплекса проблем разграничения предметов ведения и полно­мочия властей по вертикали как центрального для федеративного го-

1 Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой систе­мы. Хабаровск, 2001. С. 276.

166          Тема 5

сударства. В качестве повторения еще раз проанализировать природу федеративного государства с учетом многообразия федеративных от­ношений. Продолжить обсуждение на диспутах и конференциях, прежде всего обращаясь к опыту федерализма Российской Федерации и конкретных субъектов Федерации.

Осознать, что речь идет о разграничении не только полномочий, но и ответственности. Раскрыть данное положение, в том числе и через возможности реализации полномочий.

Ход занятия. Настолько ли разрушителен (как его характеризуют многие ученые и политики России) тезис Б. Н. Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько проглотите»? Или это можно считать принципом федерализма? Как вы думаете? Представьте свои аргументы.

Преимущества и недостатки федеративного государства. Почему В. Жириновский отвергает федерализм как принцип государственно­го устройства, а Б. Клинтон защищает?

Составьте сравнительную таблицу различнымх типов государ­ственного устройства.

Наряду с принципом разграничения полномочий какие еще консти­туционно-правовые принципы федерации вы можете перечислить?

Что такое «статус субъекта федерации» по форме и содержанию и как он влияет на равноправие субъектов федерации?

Характеристика понятия «федеративная демократия» в процессе разграничения предметов ведения и полномочий.

Кадры и культура управления в системе федеративных отношений.

Меры по повышению эффективности функционирования федера­тивных государств и обществ.

Материалы и конспекты по теме 5

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве: системный анализ достижений и ошибок российского федерализма

Правильное разграничение полномочий и предметов ведения — это условие эффективно действующего крепкого государства.

Когда разграничение полномочий близко к оптимальному, уровень текущей и потенциальный конфликтности резко снижается.

* * *

Политический советник Совета Европы Иржи Фогль в беседе с кор­респондентом «Независимой Газеты» заявил, что Совет Европы не ви-

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    167

дит другой модели устройства России, кроме федеративного государ­ства. Для этого, по его мнению, необходимо предоставить больше влас­ти регионам, укрепляя в то же время Центр. Подчеркнув, что говорит очень откровенно, г-н Фогль заметил: «Сегодня Совет Европы не уст­раивают темпы, которыми в России идет создание правовой базы для государственного строительства. С 1993 г. и до сих пор не принято око­ло десятка законов, которые должны способствовать укреплению феде­рализма. В первую очередь, законы о разграничении полномочий меж­ду Центром и регионами и о бюджетном федерализме».

В поиске оптимальной модели государственного устройства России первостепенное значение приобретает сохранение баланса общих ин­тересов между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.

Мнения специалистов

Преимуществом федеративного государственного устройства явля­ется возможность рассредоточения полномочий власти, устранение источников напряженности и недовольства, которые могут концент­рироваться вокруг одного центра. Федерация может и должна стать гарантом сохранения политической системы, исключающей произвол властей — как центральных, так и региональных.

«Непременным условием взаимодействия должно быть нормаль­ное финансирование федеральных целевых программ» (В. Кресс, гла­ва администрации Томской области).

«Межрегиональная интеграция может способствовать более четкой реализации принципа субсидиарности и децентрализации управле­ния, укреплению российской государственности. Отсутствует четкая концепция развития межрегиональных формирований. Очевидно, важна диагностика происходящих процессов, выработка четких реко­мендаций, учитывающих и европейский опыт развития межстрано-вых интеграционных процессов» (В. Муха, Новосибирск).

«Подписание Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами положило нача­ло смене парадигмы управления государством. Для дальнейшего раз­вития современных федеративных отношений необходим системный подход к правовому перераспределению полномочий, разработка но­вой модели федеративного устройства, обеспечивающей адекватную реализацию каждым народом, личностью своих прав и свобод». (Д. Аяцков, Саратов).

168          Тема 5

«Четко определив функции и объем ответственности всех уровней власти, комиссия подготовит предложения и по механизмам их фи­нансирования. Пока в вопросе, кто за что отвечает, до конца нет ясно­сти. Бесполезно спорить о том, в какой пропорции распределять фи­нансовые средства» (Д. Козак).

Предложения по разграничению полномочий, выдвинутые рабочей группой Госсовета под председательством президента Татарстана М. Ш. Шаймиева1

Начатая президентом федеративная реформа настолько масштаб­на, что в ходе ее выполнения постоянно будут всплывать различного рода проблемы на первый взгляд прямо к делу не относящиеся. Вме­сте с политическим администрированием предстоит наводить поря­док в сфере межбюджетных отношений. Изменения налогового зако­нодательства в сфере недропользования свидетельствуют о том, что команда президента понимает, насколько важна эта проблема. Тем не менее в качестве первоочередной цели комиссия Дмитрия Козака выбрала ревизию договоров о разграничении полномочий и намерева­ется лишить губернаторов самой возможности легитимного перехвата исключительных полномочий федерального Центра в свою пользу, чем регионы грешили в эпоху «парада суверенитетов». Только восста­новив право федерального Центра беспрепятственно осуществлять свои конституционные полномочия, можно приступать к разделу предметов совместного ведения.

Когда полпредам дадут контроль над бюджетными средствами?

Г. Павловский

Ясно всем, что контроль и распоряжение — это разные функции. Если бы было распоряжение — придать позиции полпреда хотя бы в малой степени позиции собственника, — то это могло бы обернуться катастрофой.

Полпреды видят, что все инструменты управления находятся у ме­

стных территориальных собственников, губернаторов, тогда они сами

начинают искать собственные рычаги. Это очевидно, если взглянуть

на информационные рынки: все полпреды стремятся обзавестись соб­

ственными медиа-холдингами.

1 См. Интернет-версию газеты «ВЕК». 2001. № 27.

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    169

Любой человеческий институт, в том числе и полпредов Президента в Федеральных округах, ухудшается по определению. Поэтому он дол­жен находиться под прессингом — под прессингом других федеральных структур, под прессингом вообще. Контролирующих инстанций у нас более чем достаточно. Но чтобы они заработали, нужен низовой прес­синг. Без этого не обходилась даже советская система, а демократия и подавно. Если федеральная власть не получит поддержки в виде мест­ных оппозиций неправовым режимам власти, если низовые оппозиции губернаторскому произволу не сложатся в стабильный, укорененный в жизни региона институт контроля местной администрации, будет беда.

Первоначально предполагалось, что они будут что-нибудь выраба­тывать, но поскольку они только жаловались, с ними перестали встре­чаться. Группа, кажется, все еще существует, но разве кто-то помнит, кто в нее входит?

10 июля 2001 года. Президент Республики Марий Эл Леонид Мар-келов обратился к главе Российского государства Путину с предложе­нием признать договор о предметах совместного ведения между Рос­сийской Федерацией и республикой утратившим силу.

«Целый ряд пунктов заключенного ранее между президентом Рос­сии Ельциным и прежним президентом республики Кислициным до­говора не выполняется или противоречит во многом федеральному за­конодательству. В договоре шло упоминание об оффшорной зоне республики и предоставлении ей ряда налоговых льгот. Безусловно, сейчас, в условиях жесткой налоговой дисциплины, эти положения выполняться не будут.

По словам Маркелова, в письме, направленном главе государства, он предложил заключить новый договор о предметах совместного ведения».

Комментарий. Таким образом, Маркелов подтвердил информацию, прошедшую в «Интерфаксе» 7 июля, согласно которой «ряд глав субъектов Федерации готов аннулировать подписанные ранее с феде­ральным центром договоры о разграничении полномочий. Речь идет о группе губернаторов регионов, входящих в Приволжский федераль­ный округ».

«Известия» уточнили имена подписантов 9 июля: это губернатор Пермской области Трутнев, Ульяновской — Шаманов, Нижегород­ской — Скляров, а также президент Республики Марий Эл Леонид Маркелов.

А «Газета.ру» 7 июля отметила, что «в Приволжье из 12 подписан­ных с тамошними субъектами федерации документов семь уже недей­ствительны, а срок действия остальных истекает в 2002 г. Активисты-губернаторы,    руководствуясь    этими    соображениями,    решили

170          ___         Тема 5

облегчить работу Кремлю, а заодно продемонстрировать товарищу Путину свою полную лояльность и понимание политической ситуации в стране. И он такую покладистость явно оценит».

Мне (Р. А.) так не кажется. Для Президента и для всех важно повы­сить уровень управляемости и эффективность работы государствен­ного организма в целом, законность и правопорядок в стране, а не чья-то офрмально-бюрократическая лояльность.

Казань за реальный федерализм. К шестилетнему юбилею Договора Российской Федерации и Республики Татарстан1

Ф. Мухаметшин, председатель Госсовета Республики Татарстан,

член Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации

В феврале 1994 г. был заключен, а потом пролонгирован Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между го­сударственными органами власти Российской Федерации и государ­ственными органами власти Республики Татарстан.

Принцип римского права, предусматривающий, что договоры долж­ны соблюдаться, известен с давних пор. Договорное разграничение предметов ведения и полномочий, сложившееся в последние годы в Российской Федерации, остается, пожалуй, наиболее сложной и про­тиворечивой областью в системе федеративных отношений России начала XXI в.

В условиях незавершенности и противоречивости реформ, отсут­ствия правовых и административных механизмов, способных налажи­вать связи между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации, а также в силу ряда субъективных факторов исчезает сама суть гарантированного Конституцией РФ федеративно­го устройства, основанного на ее государственной целостности и един­стве системы государственной власти. В сложившихся условиях прак­тически не реализуется положение ч. 3 ст. 11 федеральной Конститу­ции о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней осуществляет­ся Конституцией, федеративным и иными договорами о разграниче­нии предметов ведения и полномочий.

Естественной гарантией сохранения Федерации выступает един­

ство интересов субъектов, понимание выгодности их совместного су­

ществования.

1 Статья опубликована в: Независимая газета. 2000. 15 февраля.

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    171

Республика готова и впредь участвовать в многостороннем диалоге с федеральными органами власти в целях решения наиболее острых проблем и противоречий в области федеративных отношений.

Естественной гарантией сохранения Федерации выступает един­ство интересов субъектов, понимание выгодности их совместного су­ществования. Происходящие в обществе процессы свидетельствуют, что сегодня всем нам необходимо приложить максимум усилий для изменения и дальнейшего развития рамочных конституционных ха­рактеристик российского федерализма, в том числе создания целост­ной системы федеральной власти, в которой конструктивное сотруд­ничество, формируемое на принципах взаимодействия и согласова­ния интересов сторон, доверительный уровень отношений между органами власти всех уровней будет олицетворять собой демократи­ческий путь развития общества не на словах, а на деле.

Мы за такую Российскую Федерацию!

Укрепление российской государственности и совершенствование фе­деративных отношений — двуединая задача, поставленная перед нами самой историей. От ее решения во многом зависит судьба России в XXI в.

Думский комитет по делам федерации и региональной политике подготовил к рассмотрению проект федерального закона «Об институте федерального вмешательства»

Законопроект предусматривает наделение Центра правом вмешивать­ся в дела любого региона, в котором установлены прямые нарушения дей­ствующей Конституции и федеральных законов, вплоть до отстранения от должности губернатора. Разработчики проекта утверждают, что по­добные институты вмешательства существуют во многих странах мира. Это некий механизм, который может быть задействован Центром только в том случае, если в грубой форме попраны права человека и основы фе­дерализма. В этом случае федеральный Центр будет иметь право через решение Верховного суда отстранить от должности руководителей того или иного региона, а также распустить его законодательный орган. Оче­видно, что для любой цивилизованной страны, где действуют федератив­ные отношения, этот закон необходим. Но вопрос в том, утвердит ли та­кой законопроект Совет Федерации? Сенаторы могут усмотреть в нем попытку ущемить их права, ограничить их полномочия. Авторы же проек­та утверждают, что он направлен в конечном итоге на укрепление федера­тивных отношений, а также основ государства. Закон предусматривает и исключение произвола самого Центра по отношению к территориям.

172          Тема 5

Бег по вертикали.

Удалось ли президенту «скрепить» государства?1

6. Лысенко, зам. Председателя Комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике, доктор политических наук

Исполнилось два года, как в стране появились федеральные округа, а в них — полномочные представители президента. По замыслу Вла­димира Путина, который ввел это новшество, институт полпредов должен был стать стержнем жесткой вертикали исполнительной вла­сти, основным инструментом политики главы государства в регионах страны. Спорным (и ключевым) остается с тех пор вопрос: инструмен­том какой политики станет со временем институт полпредов? Будет ли он служить демократической, либеральной модернизации обще­ства, ведущей к свободному рынку и правовому государству, или ока­жется востребованным для авторитетной модернизации, основанной не на праве, а на политической целесообразности, внеэкономическом принуждении, доминировании одной партии и одной идеологии?

В целом, минувшие два года показали, что институт полпредов — это институт кризисного управления, институт эпохи «управляемой демократии».

Его создание является проявлением не силы, а слабости власти — ее стремления пойти по наиболее легкому, привычному для России патер­налистскому пути, укрепить себя в условиях отсутствия гражданского общества, развитых правовых институтов и политического плюрализма.

Как нам реструктуризовать Федерацию? На смену временным мерам должна прийти продуманная стратегия2

Р. Абдулатипов

Реформа Федерации занимает центральное место в становлении российской государственности на современном этапе. Федеративная модель нашего государства, утвержденная Конституцией, разработа­на с учетом международного опыта строительства территориально сложных и многонациональных государств. К сожалению, наши поли­тики и ученые воспринимают современный российский федерализм лишь как формальную уступку регионам, прежде всего национальным республикам — как будто края и области не заинтересованы в демо-

1              Статья опубликована в: Московкие новости. 2002. 14 мая.

2              Статья опубликована в: Независимая газета. 2001. 18 июля

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    173

кратизации государственного устройства и государственного управ­ления. Как сказал на Заседании Совета Федерации Юрий Лужков: «Кому-то хочется нас держать постоянно у унитарного стойла». Когда Президент России начал укреплять вертикаль власти, хор унитари­стов запел еще громче. Россия была поставлена вновь перед выбором между феодальной раздробленностью и феодально-имперским унита­ризмом. И то и другое является отрицанием федерализма.

Ту жизненно необходимую работу по упорядочению разрыхленных федеративных отношений, которую Владимир Путин вынужден се­годня проводить, многие восприняли как долгожданный возврат к временам имперского унитаризма. Между тем в современных услови­ях, если мы хотим быть цивилизованным государством и сохранить свое единство, у нас нет другого пути, — как подчеркнул в своем еже­годном послании Федеральному Собранию Президент РФ В. Путин, — кроме как быть полнокровной Федерацией. Соответственно задача со­стоит не в отказе от федеративной модели, а в совершенствовании, ре­структуризации, если можно так сказать, федеративных отношений. Представляется, что в качестве основных направлений федеративной реформы должны быть выбраны следующие.

Первое. Ни в коем случае не пытаться переписывать раздел Кон­ституции «О федеративном устройстве». Более того, дать время «ус­покоиться» модели федеративного устройства, которая нам досталась по наследству. В свое время нам, разработчикам Федеративного дого­вора и раздела Конституции о федеративном устройстве, пришлось соотносить свои идеи с реальным состоянием российской государ­ственности. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невоз­можны в условиях, когда развалился Советский Союз. Качественное состояние Федерации определяют не количество субъектов и их на­звания, а те реальные экономические и правовые отношения, в кото­рые вступают субъекты Федерации и федеральные органы власти.

Второе. От Федерации политической, декларативной следует пе­рейти к правовой, с четко отработанными «правилами игры». Нужны такие законы, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов Федерации. Надо учитывать, что чиновники в Центре и в федеральных округах могут довести меры федерального вмешатель­ства до абсурда, перекладывая ответственность перед своим населе­нием на президента и правительство страны.

Третье. Наша Конституция перегружена совместными полномочия­ми. И так получилось не от хорошей жизни. Важно было на фоне разва-

174          Тема 5

ла Советского Союза скорее собрать Федерацию. И все вопросы, кото­рые не удавалось согласовывать, мы отправляли в корзину совместных полномочий, надеясь, что со временем законодатель распишет все как надо. В 1995 г. мною был внесен законопроект «О механизмах реализа­ции ст. 72 Конституции Российской Федерации». Но, как ни странно, Совет Федерации не принял законопроект к рассмотрению, а в Государ­ственной Думе он получил 14 голосов. Это еще раз продемонстрировало формальное отношение нашей политической элиты к федерализму.

Четвертое. Суть федерализма заключается в выводе системы уп­равления на местные сообщества, в корректировке управленческой де­ятельности с учетом потребностей и особенностей местных сооб­ществ. У нас же местное самоуправление не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федеративных от­ношений. Разграничивая полномочия между федеральными органа­ми власти и органами власти субъектов Федерации, мы не довели принцип федерализма до местных сообществ.

Пятое. Наша Федерация была и остается конституционной, а не до-говорно-конституционной или конституционно-договорной, как счи­тают многие. Договоры и соглашения лишь определяют механизмы реализации положений действующей Конституции. Я согласен с теми, кто говорит, что нет необходимости сохранять практику договорного регулирования федеративных отношений — но это лишь если будут срочно приняты необходимые законы. А их только в связи с статьей 72 необходимо более тридцати.

Шестое. Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования Федерации являет­ся ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми пра­вами, — начиная с формально-декларативного гражданства и кончая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с на­циональностями и республиками ничего созидательного для Федера­ции не несет. Мы очень много говорим о льготах для республик, а на деле из 21 республики 18 относятся к категории депрессивных. Кроме того, почему-то у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская об­ласть не имеет отношения к этническому принципу. Все это проявле­ние старых и пагубных подходов, когда русская нация была искус­ственно исключена из отношений этничности. Тут фундаментальная проблема, решение которой отдано на откуп крайним силам. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы этнокультурного развития русской нации, — чем мы начали заниматься в Миннаце, — началось навязывание безграмотного по своей сути закона о русском

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве    175

народе. Соответственно национальные вопросы русского и других на­родов обретают этнополитическую окраску. Это опасная ситуация и справиться с ней будет трудно. Этнические и конфессиональные про­блемы развития нашего общества и государства пока не стали предме­том единой стратегии, предметом повседневных управленческих уси­лий чиновников и гражданского общества.

Седьмое. В первую очередь необходимо реализовать федеративный потенциал, заложенный в Конституции, и создать правовые механиз­мы для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Парламентская группа «Федерация» с самого начала предложила раз­работку пакетного федерального закона «О правовых основах разви­тия федеративных отношений в Российской Федерации». Главное требование федер ализма — создание единой системы гарантий прав и свобод человека независимо от его национальной принадлежности и места проживания. И здесь основополагающую роль играет экономи­ческий фактор. Сегодня бюджетная система устроена так, чтобы унич­тожить всякие стимулы к эффективному хозяйствованию. Видимо, следует перейти на метод поощрения деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития, а для остальных проду­мать систему «выживаемости» при стандартной ситуации и «мощных рывков» при благоприятных условиях.

Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодей­ствию между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же все уровни федеративных отноше­ний напрямую должны выходить на гражданина Российской Федера­ции, в том числе в плане ответственности органов власти, чиновников, законодателей перед гражданином.

От стратегически выверенного правового, а не субъективно-адми­нистративного, конъюнктурно-политического решения задач федера­тивной реформы зависит перспектива целостности развития Россий­ского государства, благополучие граждан и самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларированной Фе­дерации к Федерации прочной, реальной.

Конституция Российской Федерации. Раздел второй. Заключительные и переходные положения

В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора, а также других дого­воров между федеральными органами государственной власти Рос-

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами

(часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации)

Конституция Российской Федерации (ст. 71,72,73)

Федеративный договор

Статья 71 Конституции Российской Федерации Ведение Российской Федерации

■о б

О)

В ведении Российской Федерации находятся: а) принятие и изменениеКонституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности: формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование. Денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт; пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; к) внешняя политика и международные отношения в Российской Федерации; международный договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации; м) оборона и безопасность; оборонное производства; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; о) судоустройства; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; п) федеральное коллизионное право; р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет; с) государственные награды и почетный звания Российской Федерации; т) федеральная государственная служба.

п

СП

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами

(часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации)