Тема 1. Федералогия1 как научная и учебная дисциплина о теории и практике федерализма

Предмет федералогии. В обществоведческую литературу понятие «федералогия» вводится впервые. Под федералогией мы понимаем на­уку о теории и практике федерализма, о федеративной форме государ­ственного устройства и управления, федеративных отношениях, нако­нец, о федеративном мировоззрении и федеративной культуре в целом. Мы отличаем федерализм как идеи от федералогии как науки о теории и практике. Федерализм как предмет исследования федералогии харак­теризуется тем, что каждое теоретическое его положение должно иметь соответствующее практическое применение, и наоборот — практиче­ское его применение требует постоянного контроля (мониторинга), те­оретического обоснования. Таким образом, теория и практика федера­логии взаимосвязаны и взаимообусловлены. Федерализм прежде всего это форма государственного устройства, объединяющая различные го­сударственные образования, регионы и народы в единую государствен­ную общность, которые функционируют как ее составные части, явля­ясь при этом субъектами федерации, единого государства и потому подчиняясь общей воле всего народа. В соответствии с согласованными и закрепленными за ними полномочиями часть и целое подчиняются не друг другу, а общей воле. Учитывая при этом местные, региональные, этнонациональные особенности и, вместе с тем, общенациональные ин­тересы, гарантирующие единство. Суверенитет один, ибо волеизъявле­ние — выраженное единым народом — одно, при этом субъекты облада­ют своего рода «остаточным» суверенитетом (т. е. полномочиями и правами по сохранению своей самобытности и самостоятельности) и могут в соответствии с ними принимать свои конституции и законы.

Федералогия — это не только наука, но и учебная дисциплина, изучение которой направлено на подготовку и воспитание управлен-

1 Понятие «федералогия» определяющую научную и учебную дисциплину, теория и практика федерализма применяется впервые, и дальнейшее его исполь-

лование возможно только со ссылкой на первоисто шик.    Харківська державна

НАУКОВА БІБЛІОТЕКА

„

2-531

і               ЇМ.

КЗ -

ім. В.Г.Короленка

329350

18            Тема 1

ческих кадров соответсвующих требованиям йедеративного государ­ства. Федералогия теснейшим образом связана с философией, исто­рией, политическими учениями, теорией государства и права, поли­тологией, этнологией, этнополитологией, философией, социологией, регионологией, теорией государственного управления и другими об­щественными науками, изучающими человека, общество и государ­ство сквозь призму интересов и действия власти и управления.

Основные понятия и категории, которые применяются в федера-логии: «федерация» — союз, объединение; «субъекты федерации» — члены государственного сообщества; «федеративные отношения» — реальная практика федерализма в системе общественных взаимоот­ношений разных уровней власти и управления; «автономия» — часть государства, управляемая самостоятельно в соответствии с общей Конституцией; «бюджетный федерализм» — многоуровневая система бюджетов составных частей и всей федерации; «федералисты» — осно­воположники федерализма в США, основатели американской федера­ции (А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей при поддержке Т. Джеферсо-на); «унитаризм» — жестко централизованное, единое государство, состоящее только из административных образований; «конфедера-лизм» — союз государств, который не образует единого государства, а создается для совместной реализации ряда полномочий; «компетен­ции» — права федерации и субъектов федерации; «полномочия» — права органов власти федерации и субъектов федерации; «регио­нальная политика» — реализация интересов государства и народа на части территории страны; «суверенитет» — верховенство и незави­симость государственной власти во внутренней и внешней полити­ке; «субсидиарность» — паритет прав федерации, местных сооб­ществ, субъектов федерации, сотрудничество всех уровней власти в пределах своих полномочий.

Смысл федеративной идеи. Канадский политолог У. Стюарт насчи­тал 267 определений термина «федерализм». Пришло время системати­зации этих подходов в федералогии с учетом значения идей и практи­ки федерализма. В свое время великий философ Т. Гоббс сказал: «Каждым человеком движет вечное и беспрестанное желание иметь все больше и больше власти, и желание это прекращается лишь со смертью»1. Цивилизованный подход предполагает согласованное раз­деление полномочий и ответственности за их реализацию. Это демок­ратический способ упорядочения взаимоотношений между уровнями

Гоббс Т. Избранные произв: В 2 т. Т. 2. М., 1965. С. 17.

Федералогия как научная и учебная дисциплина      1J

власти по вертикали. Узурпация же власти в руках одного человека или даже одного центра — это признак отсутствия демократии. Смысл фе­деративной идеи заключается в возможности демократического уст­ройства крупных и сложных государств, состоящих из государствен­ных или из территориальных образований, довлеющих и сохраняющих свою самобытность, самостоятельность с использова­нием атрибутики государственности. При этом центральная, общего­сударственная власть имеет прерогативы на всей территории страны, создавая и утверждая общую систему конституционного права, прав и свобод человека, самостоятельность местных сообществ в рамках сво­их полномочий. Как говорил Ш. Монтескье, «создается такой поря­док вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдер­живать друг друга»1. В это же время народ в целом, и каждый отдельно взятый гражданин контролируют власть с позиции демок­ратии. Основными признаками федерализма русский правовед А. С. Ященко считал равноправие не только между федеральными и местными властями, но и между различными уровнями граждан­ских общин.2 Это важнейшая сторона федеративной демократии.

Таким образом, смысл федеративной идеи — в объединении «общей воли» различных государственных образований, частей государства при максимальном приближении государственной власти и управле­ния к потребностям местных сообществ, граждан. «Общая воля» фор­мируется как волеизъявление граждан всей страны в целом и как на­рода, населения, граждан субъектов федерации в частности. Отсюда и смысл двухпалатное™ парламента федеративного государства, кото­рый, с одной стороны, представляет граждан, а с другой — территории, субъекты федерации. Центральная власть при этом не имеет права от­менить решение субъекта федерации, если он действует в рамках сво­их полномочий. Федерация же в своих полномочиях имеет и прямой выход на граждан, минуя органы власти субъектов федерации. Тако­вы особенности федеративной модели государства. Следовательно, федерализм — это система согласования интересов, их реализация, объединение усилий в налаживании обоюдовыгодных отношений между различными уровнями власти и гражданскими сообществами. Прин­цип в данном случае следующий: никто не должен обладать неограни-

1              Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М, 1995. С. 282.

2              См.: Ященко А. С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 363.

3              См.: Остром В. Смысл американского федерализма. М, 1993. С. 64.

20            Тема 1

Для нас, «державников», подобная идея может быть пока не доступна, хотя, казалось бы, только за XX век мы дважды наблюдали раз­вал России, и в обоих случаях причиной его оказывалась унитаристская концентрация неограниченных полномочий в одном центре, в одних ру­ках. И обнаруживается, что составным частям государства нечего проти­вопоставить, если разрушение навязывается центром. Следовательно, власть должна быть распределена и уравновешена таким образом, чтобы ни центральная власть, ни отдельно взятые субъекты федерации не мог­ли разрушить целостность государства и единство народа.

Поиск модели идеального государства: история и современность. Поиски модели идеального государства начались с древнейших времен человеческой цивилизации, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона и других мыслителей, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город-государство» постепенно перевращался в союз городов. И так — до возникновения первых феде­ративных государств в Нидерландах и Швейцарии, начавшей объеди­нение еще в 1291 г. Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханнеса Альтузиуса (1562-1638), который выдвинул «федеральную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классичес­ким вариантом считается концепция федерализма, предложенная в свое время американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Джеем и Д. Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вер­тикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким обра­зом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и госу­дарству в целом. Мы эту систему принципов, норм и отношений назы­ваем федеративной демократией, при отсутствии которой федерация, ограничиваясь взаимоотношением уровней властей, носит достаточно формальный характер. Пришла пора, и для этого создано добротная, теоретическая и практическая база, обозначить идею федерализма, его политикоправовые принципы в федералогия как систему знаний и практических навыков строительства федеративного государства.

Суверенитет в условиях федерации — вопрос достаточно спорный, относительно которого высказываются следующие мнения: 1) Г. Елли-нек, Л. Лобанд, В. Циллоуби — суверенитетом обладает только федера­ция в целом; 2) М. Зейдель, Д. Кальхуиан — суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом выхода из нее; 3) А. Токвиль, Г. Вайн — суверенитет делится в соответствии с делением государственной власти согласно Конституции. При этом надо иметь в виду, что федерализм создает полицентрическую систему власти, вклю-

-

Федералогия как научная и учебная дисциплина      21

чающую автономные единицы, формально независимые друг от друга, но составляющие единое целое. По сути, суверенитет — это выражение воли народа на единство и целостность государства, на защиту прав и свобод человека-гражданина. В России источником такого волеизъяв­ления является единый многонациональный народ Российской Феде­рации. И воля этого народа едина. В этом смысле суверенитет как политическая воля всего народа федерации неделим. В то же время он может делиться в управленческом смысле, в процессе разграничения полномочий и предметов ведения, в том числе и с субъектом федерации. Точнее, суверенитет не делится — делится власть, выполняющая волю народа на определенных уровнях. Федерализм обеспечивает централи­зацию власти для установления общего порядка и единого управления, но одновременно идет и на децентрализацию власти и разделение пол­номочий, чтобы быть доступнее составным частям — местным сообще­ствам. Федерализм, как пишет американский профессор Д. Дж. Элазар, позволяет сохранить одновременно единство и многообразие, соединяет воедино цели и средства их достижения1. Полноценная деятельность субъектов федерации и центральных органов власти федерации в целом в режиме согласования интересов и сотрудничества является необходи­мым условием существования общегосударственного суверенитета. Каждая составная часть должна быть адаптирована к другой в пределах общей правовой системы. Каждый действует самостоятельно, но в рам­ках правил, установленных этой правовой системой. Поэтому, когда го­ворят об «автономном характере полицентрических систем», под ними подразумевают их «способность к самоорганизации»2, базирующуюся на согласованной и утвержденной правовой системе. Федерализм — это способ объединения путем разумного разделения. В каждом случае этот способ индивидуален, поэтому, по мнению Ж. Ф. Обера, не может быть «двух одинаковых федераций»3. Ж. Ведель определяет следующие при­знаки федеральных государств, отличающие их от унитарных: а) нали­чие двух конституций: в центре и на местах; б) «общая воля» — воля народа федерации и ее составных частей — отсюда и двухпалатность пар­ламента; в) в федеративном государстве нельзя отменить решение мест­ных властей, если оно не противоречит Конституции4.

1              Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС (политические

исследования). 1995. № 5. С. 107.

2              Остром В. Смысл американского федерализма. М, 1993. С. 257.

3              См.: Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 244.

4              Там же. С. 249.

22            __^_       Тема 1

Составные части федералогии как научной и учебной дисциплины

вытекают из теории и практики федерализма и исходят из следующих положений: федерация — это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функциони­рование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных со­обществ граждан; федералистские традиции различны в каждой стране, но имеют специфические черты, свойственные федерализму в класси­ческом его понимании; существуют федералистское сознание и федера­листская культура; федеративные отношения, которые охватывают все сферы государственной и общественной жизни; федеративная система функционирует, соблюдая общие правила и нормы, но при этом учиты­вает их многообразие; субъекты федерации являются автономными единицами со своими государственными, властными правами и полно­мочиями; и при разделении власти по вертикали, и при сохранении единства государственной власти следует учитывать интересы граждан страны; предметы ведения и полномочия распределяются между феде­рацией и ее субъектами; региональная политика охватывает отдельные сферы реализации федеративных отношений; административно-терри­ториальное деление страны возможно при сохранении целостности го­сударства. Понятие «федерация» включает в себя также следующие со­ставляющие: количественный и качественный состав (субъектов) федерации; бюджетный федерализм; институт федерального вмеша­тельства; модели федераций в зависимости от традиций и потребностей развития страны; этнический фактор федерализма — потенциал един­ства или конфликтогенности; единство многообразия как формула фе­деративного государства и т. д.

Федералогия в узком смысле представляет собой одну из отраслей наук о государстве и праве, о форме государственного устройства и уп­равления в тесном взаимодействии с политической философией, поли­тической и экономической географией, регионалистикой, политологи­ей, этнологией и этнографией. Главный предмет федералогии — это институциональное, сущностное и функциональное определение феде­ративной идеи, федеративной системы и федеративных отношений. Од­новременно федералогия — это обобщение демократического опыта обу­стройства регионально сложных, многонациональных, крупных государств. Следовательно, федералогия вырабатывает способ модели­рования демократического развития социально-политических, экономи­ческих и культурных отношений в государстве, наиболее соответствую-

Федералогия как научная и учебная дисциплина      23

щий конкретным историческим условиям и интересам отдельных сооб­ществ и государства в целом. Самые сложные, значимые для всех соци­альные и экономические проекты в федеративном государстве реализу­ются субсидиарно, т. е. солидарным участием федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Предметом федерало-гии является усовершенствование технологий сотрудничества и строи­тельства солидарного общества, солидарного государства. Речь идет о технологиях солидарности, обеспечивающих самостоятельность при условии сохранения центростремительных тенденций развития госу­дарства. Как отмечает С. М. Шахрай, речь идет о модели кооперации интересов, полномочий и усилий. Таким образом, федералогия — это целостное научное, политико-правовое, управленческое, функциональ­ное представление о федеративном государстве во всех его проявлени­ях, как теоретическом, так и практическом. Теория и практика федера-логии взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга.

Законность власти в федеративном государстве строится на леги­тимном «согласии подчиняющихся» (как, например, заявлено в «Дек­ларации о независимости в США»). Представляется ошибочным утвер­ждение, будто федерация — это только власть и воля «составляющих» государственных образований, а не воля народа, граждан государства в целом. Единая воля народа всего государства — это стержень, ядро, при­сущее федеративному государству. Как распорядиться, управлять, эф­фективно осуществлять эту волю — вот задача федеративной системы, которая является наиболее демократической и надежной системой, обеспечивающей на основе законности и правопорядка не только защи­ту прав и свобод граждан, но и самостоятельность и безопасность мест­ных сообществ, народов и регионов. Основными критериями обеспече­ния законности и стабильности являются: доверие к федеральным органам власти, их политике и политическим лидерам со стороны граж­дан и всех сообществ; эффективное управление и быстрое развитие го­сударственной экономики при объединении возможностей и усилий; гарантия единых стандартов прав и свобод для граждан страны на всей ее территории; обеспечение обороны и безопасности государства и его частей; соблюдение принципов равенства и справедливости, защита прав и свобод граждан, а также меньшинств на всей территории страны.

Порядок формирования органов власти и механизмы управления в федеративном государстве определяются в России главой 3 Консти­туции Российской Федерации и федеральными законами. При этом необходимо учитывать принципы укрепления территориальной цело­стности государства, страны, единство основополагающих принципов формирования органов власти, обеспечение ответственности феде-

24            Тема 1

ральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, дей­ствующих в рамках своих полномочий, защиту прав и свобод человека и т. д. Субъекты Федерации и граждане управляют своим государ­ством через представителей от всех регионов, народов и граждан стра­ны в органах власти, таким образом ответственность оказывается раз­деленной между всеми сферами общественной жизни и между всеми уровнями власти. Источники поддержки и легитимности власти в федеративном государстве определяются в зависимости от того, на­сколько полно интересы всех составляющих федерации, всех граж­дан представлены в государстве в целом. Итальянский журналист Джульетто Кьеза в книге «Прощай, Россия!» прогнозирует исчезнове­ние российского государства. Подобное утверждение вовсе не являет­ся следствием враждебности или предвзятости журналиста, такой вывод основан на анализе проводимых у нас реформ. Россия прохо­дит через сложнейший период трансформации многих составляю­щих общества и государства. И важно не отказываться от демок­ратических реформ, а усиливать их созидательное начало, влияющее на общество и государство, наращивать потенциал феде­рализма, а не скатываться вновь в привычную колею унитаризма.

Государство легитимно, если цели и интересы его деятельности отве­чают интересам большинства и каждой составляющей его части, — когда государство заботится о здоровье и благополучии, о правах и свободах всех своих граждан и народов. В государстве должны разрабатываться интегрирующие, объединяющие все многонациональное государство символы и ценности, политика, направленная на объединение и сохра­нение единства Отечества, а не навязывать их от имени интересов од­ного якобы народа, одного класса. Целостность государства — это меры, обеспечивающие безопасность и благополучие граждан страны в системе федеративных отношений.

Законность в федерации, это еще и создание единуой для всего госу­дарства правовой системы. Для сохранения и развития федерации сле­дует обеспечивать верховенство Конституции и законов Российской Федерации, незыблемо сохраняя при этом и приоритет действия кон­ституций (уставов) и законов субъектов Федерации в рамках их соб­ственных полномочий. Это общая традиция федерализма. В статье 31 Конституции ФРГ, к примеру, говорится: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Это положение находит подтвер­ждение и в статье 76 Конституции Российской Федерации. Приоритет этот обеспечивает и федеральная система, судебная по сути. Защита прав и свобод граждан, целостность и безопасность государства, само-

Федералогия как научная и учебная дисциплина      25

стоятельность и сотрудничество местных и региональных этнонацио-нальных и иных сообществ, обеспечение интеграции их интересов и объединение усилий — вот гарант законности и стабильности феде­ративного государства. Однако в системе федеративных отношений последних лет было очень много хаотичных, непредсказуемых дей­ствий как со стороны субъектов Федерации, так и федеральных органов власти. В целях упорядочения федеративной системы, а не отказа от нее и проводится федеративная реформа В. В. Путина..

Концепции (модели) федерализма, критериями построения ко­торых являются взаимоотношения уровней власти, бывают следую­щими: нейтралистская — основные решения принимаются на феде­ральном уровне; кооперативная — существование самостоятельных прав субъектов и сотрудничество с ними по всем основополагающим вопросам управления; конкурирующая — борьба и сотрудничество субъектов Федерации; договорная — создана субъектами снизу, но­вые правила функционирования государства невозможны без самих субъектов Федерации. В процессе объективно необходимого упоря­дочения федеративных отношений в нынешних условиях существу­ет опасность возрождения унитарной модели. Полагаю, однако, что отказ от федерализма нецелесообразен и опасен, хотя в ходе преодо­ления перекосов конфедеративного толка определенного усиления централизации нам не избежать.

Методы федералогии: методологические; нормативно-ценност­ные, оценочные; историко-политические и политологические; консти­туционные; государственно-правовые; структурно-функциональный и сравнительный анализ; эмпирические исследования; системный и типологический подходы; социология и культура федеративных отно­шений; федеративная политика и федеративные отношения; изучения опыта самостоятельности и саморазвития местных сообществ и субъектов Федерации.

Функции федералогии: познавательная; геополитическая; полити­ко-правовая; оценочная; управленческая; прогностическая; целостно-регулятивная; рационализации государственного устройства и управ­ления; политической социализации граждан и общества; обустройства народов и территорий в едином государстве; профессиональной подго­товки кадров политиков, управленцев и государственных служащих; учет многообразия; согласования интересов и обеспечения целостнос­ти государства; защита прав и свобод граждан, равноправия и сотруд­ничества народов страны; обеспечения целесообразности соответству­ющего политического представительства различных национальностей

26            Тема 1

и регионов многонационального народа Российской Федерации в структурных органах власти и управления.

Нормы и принципы федерализма. Федерация — это не роспуск, не развал государства, как полагают некоторые, а создание единой и эф­фективной системы государственной власти на территории страны. Такая система должна обеспечивать гармоничное сочетание интере­сов и возможностей как за счет составных частей, так и за счет целост­ности всего государства, на основе разумного разграничения полно­мочий и ответственности на всех уровнях функционирования власти. Из этого исходят и принципы федерализма: верховенство общефеде­рального законодательства, когда для решения возникающих противо­речий обращаются к общефедеральным актам; разделение полномочий и ответственности властей по вертикали; установление общепринятой правовой системы отношений в государстве; утверждение прав на са­мостоятельное развитие местных сообществ, в том числе и этнонацио-нальных; уважение их обычаев и традиций; укрепление общности на­ции-государства; строительство солидарного общества на основе демократических взаимоотношений социальных общностей, полити­ческих организаций и органов власти в государстве; установление об­щих правил, регулирующих общественные отношения в федератив­ном государстве, базирующееся на принципах сотрудничества между федерацией в целом и ее составными частями.

Универсальными качествами-индикаторами федерализма могут быть: саморазвитие и самоорганизация местных сообществ и целых народов в составе единого государства при условии предоставления им прав автономии, способных обеспечивать свободное и самобытное развитие; объединение солидарных возможностей; реализация само­бытного потенциала каждого во всех сферах общественной и государ­ственной жизни при добровольном сотрудничестве; самостоятельное функционирование субъектов Федерации и местных сообществ в пре­делах своих полномочий и тесное взаимодействие трех уровней пуб­личной власти: центральной — федеральной, региональной — субъек­тов Федерации и местного самоуправления; обеспечение прав и свобод человека, равенство и равноправное представительство и учас­тие в жизни общества и государства всех национальностей; развитие институтов и усовершенствование механизмов регулирования граж­данского общества; реализация принципов демократии в государ­ственном устройстве народов и территорий.

Структура объекта федералогии. Прежде всего федералогия ис­следует и выявляет общие признаки федеративного государства и федеративного общества. Объектами ее изучения являются также:

Федералогия как научная и учебная дисциплина      27

природа разнотипности субъектов федерации и федеративных отно­шений; политический режим и федерализм; федеративная демокра­тия; общие принципы и специфика взаимоотношений между уров­нями вертикали власти; формы и способы федеративного устройства в условиях демократии; статус и права субъектов Федерации в сис­теме федеративных отношений: федерализм и местное самоуправле­ние, инициативы граждан и местных сообществ; разграничение пол­номочий и ответственности, властных и финансовых вопросов на всех уровнях федеративной вертикали и т. д.

В зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов федеративная система может изменяться. Каждая страна выбирает ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры.1 От этих факторов зависит и структура объекта федералогии.

Не существует двух одинаковых моделей федеративного государства, хотя основные характеристики, принципы подходы к исследованию фе­дерализма могут во многом совпадать. Федерализм как государственная политико-правовая и управленческая система указывает демократиче­ский путь и предоставляет демократические возможности для участия народа, гражданина, местных сообществ в построении государства на принципах сотрудничества и единства, для осознания каждым своей роли в достижении благополучия и безопасности государства.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и дискуссий

Цель. Ознакомиться с основными положениями «федералогии» и ее предметом. Выявить отличие федерализма от других моделей госу­дарственного устройства, прежде всего унитаризма и конфедерализ-ма. Определить сущность и практику федеративной идеи в контексте понятий «суверенитет» и «демократия». Добиться понимания акту­альности и практической значимости изучения федералогии как учеб­ной и научной дисциплины, прежде всего со стороны политиков, уп­равленцев и государственных служащих федеративного государства.

Ход занятия. Определить значение федеративной идеи и рассмот­реть практику ее реализации путем методологического анализа основ­ных понятий, категорий и принципов федералогии.

1 Основы национальной политики и федеративных отношений. М., 2002. С. 274.

28            Тема 1

Предполагается, что каждый слушатель, овладевший методом срав­нительного анализа, сможет выявить сущность и предложить способы моделирования федеративного государственного устройства и управ­ления в одной из стран мира и выступить в роли защитника выбран­ной модели.

Принципиально методологическое, а также политическое значение имеет понимание значения термина «государственный суверенитет». Следует выяснить, обладает ли суверенитетом субъект Федерации, и если да, то в какой степени. Прежде всего, представляется необходи­мым проанализировать высказывания ученых и политиков по данной проблеме с целью выработать свои подходы, которые позволили бы более точно понимать ее сущность.

Чем отличаются власть и властные отношения, управление и культу­ра в федеративном государстве? Исходя из предмета изучения, важно уяснить структуру федералогии как научной и учебной дисциплины. Для приобретения практических навыков предлагаются практические задания. Например: решите проблему управления народным образова­нием в федеративном и в унитарном государствах. Распределите роли, соберите сторонников и оппонентов. Пусть преподаватель выступит в роли арбитра.

Докажите справедливость тезиса: «Без демократии нет федерализ­ма». На чем основан такой вывод? Какое отношение к демократии име­ет федерализм? Возможен ли федерализм в тоталитарном государстве? Представьте аргументы «за» и «против», учитывая исторический опыт нашей страны.

Распределите роли между слушателями и, собрав необходимый ма­териал, определите место федералогии в ряду других общественных наук. Уточните предмет федералогии.

Объясните, как сочетать единую волю народа, разделение властей по вертикали, а также обеспечение целостности Российской Федерации.

Каково, по вашему мнению, практическое применение концепции и методов федералогии?

Покажите на схемах отличия между федеративным и унитарным государственным устройством, учитывая принципы федерализма и его функции.

Предполагается выбрать лучшие ответы на следующие вопросы: по каким признакам вы определяете, что живете в федеративном госу­дарстве? Каковы перспективы федерализма и актуальность федерало­гии как научной основы для его изучения, объяснения и развития?

Федералогия как научная и учебная дисциплина      29

Материалы по теме 1. Конспекты, рассуждения

Федералогия — наука о федерализме и федерации

Foederatio в переводе с латыни означает «союз», «договор».

Сегодня Российская Федерация — это не только название государ­ства, но и модель его развития. По своему опыту государственного строительства Россия исторически тяготеет к федеративной модели. Однако многие высказывают противоположное мнение, полагая, что в России довлеет унитаризм и тоталитарная централизация власти. Но отвергать федерализм только по причине искаженного его понимания в России не представляется оправданным.

Проблема федерализма — это проблема сочетания общефедеральных (общенациональных) интересов с интересами региональными (субъек­тов Российской Федерации) и местных сообществ.

Федерализм — проблема политическая, социально-экономическая, бюджетно-финансовая, философская.

Федерализм — понятие многоплановое. В узком смысле оно обозна­чает взаимоотношения между различными уровнями государственного управления. В более широком — сочетание самоуправления и домового правления через предусмотренное Конституцией соучастие во власти на основе децентрализации, т. е. разделения компетенции властей. В последние годы заметное место в зарубежных федералистских иссле­дованиях отводится поиску философских корней федерализма. Феде­рализм является не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением не только о государстве, но и о человеке. Как считает Даниэль Дж. Элазар1, «в своей основе федерализм — это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения»2.

Федералогия, как и любая другая гуманитарная дисциплина, наука не точная. Но она может расширять свои границы, охватывая всю сис­тему общественных отношений и требуя безошибочного практическо-

1              Даниель Дж. Элазар — известный ученый в области федерализма. Был

директором центра по изучению федерализма Темилского университета

(США), основателем-президентом Международной Ассоциации Центров по

изучению федерализма. Автор трудов по международному и сравнительному

федерализму.

2              Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС (Политические

исследования). 1995. № 5. С. 108.

ЗО                 Тема 1

го применения в деле государственного устройства и управления, в подготовке кадров государственных служащих.

Содержание понятия «федералогия» не ограничивается только изу­чением государственной сферы федеративных отношений, а охватыва­ет всю общественную систему. В широком смысле федералогия изучает образ жизни народа в целом и местных сообществ в частности, т. е. не только государственные, но и все общественные институты, включая профсоюзы, корпорации, общественные движения и организации. Главное условие федерализма — это права и свободы граждан, включая заботу о здоровье и удовлетворение потребностей местных сообществ.

Федералогия как наука и учебная дисциплина, как и теория и практика самого федерализма, относится к любой общественной сфере, где отношения строятся на демократических началах со­гласования интересов, разделения полномочий, сотрудничества и объединения усилий различных уровней власти. И поскольку в основе федерализма лежит принцип общественного договора, то так или иначе он оказывает значительное влияние на социально-политическое сознание всех граждан, создавая благоприятные ус­ловия для возникновения и развития гражданского общества и в целом для демократизации политической и управленческой ниши в государстве. Необходимым условием успешного развития федера­тивной системы на государственном уровне является гражданское общество. Но именно здесь и возникает основная проблема, замед­ляющая на различных этапах развития общества и государственно­сти создание российской модели федерализма.

Существование стабильного гражданского общества позволяет раз­решать противоречия и конфликты с меньшими негативными послед­ствиями, чем в ситуации, когда такое общество отсутствует. Система федеративных отношений предполагает поиски путей соглашения и компромиссов, совместное принятие решений. Эти подходы, подобно философии и культуре, распространяются на все виды общественных отношений, а не только на политические.

Характерной особенностью современного этапа развития России в рамках осуществляемой модернизации общества является резкое изме­нение традиционного уклада жизни, всех существовавших ранее соци­ально-экономических и политических институтов. Данный процесс еще не завершился. Формирование новой России как федерального демо­кратического государства — процесс мучительный и очень болезнен­ный, часто с инерционным уклоном в унитаризм или в сепаратизм, что, как крайность, должно быть преодолено в ходе обустройства России.

Федералогия как научная и учебная дисциплина      31

Зачем государственным служащим федералогия?

Незнание предмета, которым занимаешься, в любом виде деятель­ности, в том числе и в сфере управления, в законотворчестве, всегда порождает нетерпимость, непонимание и в итоге приводит к конфлик­там, катастрофам. Управлять должен профессионал. Эта истина, оче­видная в точных, технических науках, оказывается отброшенной при управлении делами государства и общества.

Государственный служащий Российской Федерации обязан руко­водствоваться Конституцией страны, соотнося свою деятельность с установленными федеральными и региональными законами, указами, нормами и принципами федерализма. Он должен знать страну, народ, район, город, республику, общность, край, округ и быть профессиона­лом своего дела.

Не ознакомившись с Конституцией, с законами страны (что часто встречается среди наших госслужащих), чиновник руководствуется собственными стереотипами, а также принятыми в его окружении по­нятиями и принципами работы. Иногда — традициями тех обществ, где закон воспринимается как нечто второстепенное, менее значимое, чем воля чиновника. Именно такой государственный служащий дово­дит государство до революций и распадов.

В сознании населения, в том числе и чиновников, порой господству­ет принцип: «Власть выше закона». Но федерализм — это не пустое администрирование, а четкое соблюдение согласованных и утверж­денных законов, принимающих во внимание мнение составных час­тей государства.

Принцип разделения властей как принцип деятельности любого демократического государства должен был и у нас привести к преодо­лению всевластия чиновника. Однако пока побеждает всевластие.

Демократия, основанная на единых принципах, всегда мног образ­на; она эволюционирует, ведя страну вперед, успешнее приспосабли­ваясь к политическим изменениям, происходящим в обществе. Анти­демократические режимы, напротив, всегда одинаковы, они приводят страну к неизбежному кризису. Жесткий унитаризм (необходимость которого декларируется и сегодня различными политиками — от Жи­риновского до Зюганова) только в XX в. дважды разваливал нашу стра­ну: и Российскую империю, и Советский Союз. Надо ли вновь неистово тянуться к привычному, но не главному для нас «хлеву унитаризма» (Ю. М. Лужков)? Слабость власти следует преодолевать путем усо­вершенствования демократических механизмов функционирования

32                            Тема 1

власти, усиления контроля гражданского общества над властью, от­ветственностью представителей властных структур за реализацию своих полномочий перед гражданами, а не концентрацией власти в руках очередного министра.

Необходимо вникнуть в суть процессов и явлений, а не руковод­ствоваться существующими в своем сознании стереотипами и пред­ставлениями.

Еще один конспект

Проблемы и тенденции развития российского федерализма:

федерализация проходит сверху, директивно, при различных ба­

зовых показателях. Отсюда ее асимметричность, которую следу­

ет воспринимать как это объективную реальность;

само существование федерации — показатель существования в

стране различных интересов, координирующихся и согласую­

щихся благодаря федеративному устройству;

федерация — это своеобразный общественный договор на основе

правового равенства граждан, образующих федерацию разных

субъектов, исходя из геополитических, экономических, демогра­

фических и этнонациональных особенностей;

современные политико-правовые коллизии между федеральным

центром и органами государственной власти субъектов РФ по­

рождены не федерализмом как формой государственного устрой­

ства, а несовершенством механизмов федеративных отношений в

сфере разграничения полномочий;

невозможно разрешить противоречия федеративного процесса,

не вникая в суть этнонациональных проблем федерального, ре­

гионального и местного уровней.

Сегодня российская демократия невозможна без федерализма, как и федерализм невозможен без демократии. Только в условиях этого единства и можно осуществлять эффективный контроль над деятель­ностью всех органов государственной власти.

И даже сегодня, несмотря на то что новая Конституция России, провозгласившая демократию, действует уже почти 10 лет, реализа­ция на практике принципов федерализма тормозится пережитками тоталитарного мышления официальных лиц и старыми привычками населения страны, культурой управления, порой неадекватностью

Федералогия как научная и учебная дисциплина      33

понимания федеративных отношений федеральным центром и субъектами федерации, их попытками дистанцироваться друг от друга вместо солидарного единства. Многолетний кризис экономи­ки, социальной сферы, законодательства, слабость политической и экономической систем и институтов гражданского общества — все это и в ближайшем будущем не позволит в полной мере реализовать конституционные принципы российского федерализма. Снова все начнут искать спасения в жесткой централизации, что, по сути, яв­ляется ошибочным. В. Путин выступает против подобных мер, при­знавая необходимость упорядочения дел в системе федеративных от­ношений. Это грань, на которой, возможно, придется балансировать в ближайшее десятилетие.

Маргарет Тэтчер, в первые годы перестройки наблюдая за нашими попытками приблизиться к западным образцам демократии, говори­ла: «Вы хотите сделать за несколько лет то, на что нам понадобились столетия» (ссылка)... Чего-то быстро запрягаем. Надо наоборот.

Федеративная реформа В. В. Путина. Записки очевидца.

В мае 2000 г. Президент В. В. Путин принял важное решение, пред­ложив реформировать федеративное устройство страны, видоизме­нить принципы и характер отношений между Центром и регионами (субъектами Федерации).

Тем самым он предложил свое решение проблем, возникающих в од­ной из наиболее сложных сфер российской политической и экономи­ческой жизни. В числе основных трудностей, с которыми столкнулась Россия в этой области в 90-е гг., наряду с подписанием Федеративного договора и принятием Конституции можно назвать следующие:

ставшее чрезвычайно распространенным в субъектах РФ явле­

ние, когда конституции (уставы) и законы регионов противоре­

чат федеральной Конституции и федеральному законодатель­

ству. Это касается в том числе основополагающих прав и свобод

граждан, как, например, те или иные ограничения избирательных

прав, свободы слова средств массовой информации, преследова­

ние оппозиции региональными властями и т. д.;

разрыв единого правового и экономического пространства страны,

превративший Россию в причудливый образчик раннесредневеко-

вого государства, в котором может взиматься плата за въезд в ка­

кой-нибудь город или регион или же может быть запрещен вывоз

за пределы региона зерна или сливочного масла и т. п.;

3-531

34            Тема 1

•               фактическое «подминание» формально подведомственных цент­

ральному правительству региональных структур руководителями

субъектов РФ, приводящее к тому, что центральные структуры,

призванные стоять на страже федеральной Конституции и феде­

рального законодательства, на самом деле часто служат проводни­

ками неправомерных действий и решений региональных властей,

от которых они получают материальную помощь и иные услуги.

Эти процессы по мере своего развития стали оказывать угнетающее воздействие на общество и экономику, поскольку в таких условиях становятся принципиально невозможными честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала, нормальное функционирование по­литических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, подобная практика, взятая в своих крайних проявлениях, приво­дит к самым серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже может угрожать национальной безопасности страны.

13 мая вышел Указ Президента о создании семи федеральных окру­гов, призванный вывести федеральные структуры в регионах из-под опеки региональных лидеров.

Чуть позже В. В. Путин предложил на рассмотрение Государствен­ной Думы пакет законов, содержащий три принципиальные идеи:

установление нового порядка формирования Совета Федерации

(ликвидации «клуба губернаторов»);

введение в законодательство России института «федерального

вмешательства» (или, иными словами, права Центра распускать

региональные парламенты и снимать с должности президентов

республик и губернаторов за нарушение ими федеральной Кон­

ституции и федерального законодательства);

усиление роли органов местного самоуправления и их взаимоот­

ношения с федеральными и региональными властями.

Пресса и аналитики немедленно назвали эти инициативы «выстраи­ванием вертикали власти». Повсюду зазвучал гул одобрения в духе «давно пора». К сожалению, проснулась не ответственность, а жажда централизма, унитаризма, «сильной руки».

Хотя было совершенно очевидно, что Президент отвечает на вызо­вы, на которые нельзя не ответить. Очевидно также, что он стремится решить нелегкие проблемы, которые каждым по вертикали будут вос­приниматься по-своему, а не в соответствии с законом.

Самое главное — понять, является ли предлагаемая федеративная реформа адекватной с точки зрения стратегического движения Рос-

Федералогия как научная и учебная дисциплина      35

сии к подлинной демократии и эффективному государству (в том числе к современному федерализму), соответствующей духу и букве действующей российской Конституции. Или это отказ от федерализ­ма? Но Президенту удается сохранять федерализм и укреплять власть в стране.

Идея Монтескье о том, что нужны государства, совмещающие в себе локальные демократические образования и сохраняющие большие размеры, стала азбукой государственного строительства. Смысл его в том, что каждый регион представляет собой достаточно автономное об­разование, где люди сами решают свои собственные проблемы.1

Россия более 10 лет переживает сложный этап радикального по­литического переустройства общества, реформирования националь­но-государственного устройства, требующего новой концепции по­литической и правовой модели федеративного многонационального государства с учетом ее нового геополитического положения.

Первые шаги становления подлинного российского федерализма, в частности, перераспределение властных функций из центра в регио­ны, воспринимаются многими как признак ослабления государства, ущемления его суверенитета и даже как угроза территориальной це­лостности. Для подобных опасений имеются весьма серьезные осно­вания. Но проблема заключается в федерализме. После перестройки многие политики строили свою карьеру именно на сепаратистских ло­зунгах, путая демократию со вседозволенностью. Федерализм на деле обеспечивает самостоятельность и свободное развитие регионов и при этом укрепляет единство и целостность государства.

Важнейшим условием политической стабильности является реали­зация конституционных принципов федерализма, основным из кото­рых является принцип сохранения единства и целостности России и при этом расширение прав субъектов Федерации. С одной стороны, необходимо четкое разграничение полномочий федеральных органов власти и органов власти областей, краев и республик, с другой — ре­альные самостоятельность и равноправие всех субъектов Федерации. Ключевое положение здесь — обеспечение достойной жизни и безо­пасности гражданина на всей территории единой страны.

1 Ш. Л. Монтескье (1689-1755) — французский просветитель, правовед, философ. Средством обеспечения законности считал принцип «разделения властей».

36            Тема 1

Еще одна проблема для обсуждения

В России на сегодняшний день сложилось неустойчивое сочетание территориально-административного и территориально-национально­го принципов построения федеративного государства, которое при­звано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны. В жизнеспособном федеративном государстве приоритет должен от­даваться федеральному законодательству. Подлинный федерализм предполагает многообразие форм реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры отношений власти и управления по всей вертикали.

Оптимальным для России, вероятно, является путь федеративного устройства, как близкого по своей исторической сути централизован­ному государству, но без унификации всех субъектов федерации. Здесь чрезвычайно значимо сохранение этого баланса интересов.

В политической элите России, в средствах массовой информации все еще господствует терминологическая путаница в толковании функций и полномочий. Любой шаг субъекта Федерации к самостоятельности в Москве воспринимается порой как сепаратизм, и наоборот, любое действие федерального правительства по укреплению вертикальных властных структур воспринимается как диктат Центра. В этой связи возникает настоятельная необходимость определить, какой именно смысл вкладывается в каждое конкретное понятие, уточнить, а где нужно, и скорректировать содержание, вкладываемое в такие понятия, как «суверенитет», «независимость», «федерация», «конфедерация», «автономия» и др.

У нас не договорная, а конституционная федерация, которая не пре­дусматривает права выхода какого-либо субъекта Федерации из ее со­става. Федерация может стать жизнеспособным и эффективно функ­ционирующим государственным образованием лишь при наличии и соблюдении таких условий, как: признание всеми субъектами государ­ственно-территориальной целостности Федерации; запрет на односто­ронний выход из ее состава или изменение статуса субъекта Федера­ции, поскольку это задевает интересы других субъектов; верховенство федеральных законов, их обязательность для всех субъектов и их граждан — того, что, в свою очередь, предполагает единство основ го­сударственного строя.

Выводы

После своего избрания новый Президент России В. В. Путин застал федеративное поле фактически в состоянии хаоса, здесь бурно цвели не

Федералогия как научная и учебная дисциплина      37

только ростки демократии, но и чертополохи унитаризма, сепаратизма и конфедерализма. Нужно было срочно упорядочить правовое про­странство страны, сделать то, на что не хватало волн властной элиты России. За пять лет работы Совета Федерации региональные лидеры не смогли подготовить и принять эффективные законы по федерализму. Вмешался Президент. Другого выхода не было.

Новый Совет Федерации: обретение формы или содержания?

Раздумья члена Совета Федерации

от Саратовской области Р. Г. Абдулатипова'1

Совет Федерации — один из властных представительных атрибу­тов федеративного государства, хотя согласно Конституции поле его законотворческой деятельности крайне узко, тем более что прежнего политического влияния Совет Федерации не имеет и вряд ли уже обретет. В связи с этим, в целях упорядочения правового принципа разделения властей и его практического соблюдения, укрепления еди­ного правового пространства Федерации и повышения работо-способ-ности Совета Федерации, следует активизировать законотворческую работу, установить стабильную связь с регионами. И прежде всего — с региональным законодательством.

Российская модель федерализма пока ограничивается взаимоотно­шениями между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, уровнем отношений в лучшем случае полити­ческих элит. Это та модель, которая уничтожила федеративные нача­ла СССР, ибо она не доходила до граждан.

В современных условиях важно приблизиться к конкретному граж­данину, к местным сообществам и народам России. У нас же еще не созданы механизмы доведения до названных единиц преимуществ фе­деративной демократии, участия субъектов Федерации в управлении делами Отечества. Именно здесь главный рычаг укрепления целост­ности государства, единства многонационального народа, о котором мы часто забываем. Надо подчеркнуть, что многое будет зависеть от того, сумеет ли Совет Федерации реализовать федеративный потен­циал Конституции и достойно продолжить первые шаги по федера­тивной реформе, предпринятые Президентом. Или все будет сводить-

1 Текст опубликован в: Материалы научно-практической конференции «Российское государство и государственная служба на современном этапе»: Научные доклады. Вып. 1. М., 1999 (ст. 55-63).

38            Тема 1

ся к формальным показателям, представительским функциям и дек­ларациям, клятвам в верности Президенту для получения должностей и благ — вместо созидательной работы? Нельзя не заметить, что по­добные тенденции имеют место в настоящее время.

Проблематика федеративных отношений должна стать базовой для Совета Федерации Федерального Собрания. Тем более что до сих пор Парламент крайне слабо смог использовать в законотворчестве феде­ративный потенциал Конституции. На практике преобладали крайно­сти или унитаризма, доводимого до унификации многообразия, или многообразия, доводимого до конфедерализма. Нам же подходит только формула развития государства — единство многообразия. Это тяжелая, непростая, но самая надежная для наших условий модель.

За десять лет после Федеративного договора и более чем восемь лет утверждения Конституции были приняты буквально единицы законов, хотя отдельные вопросы федеративных отношений нашли свое правовое регулирование более чем в 50 отдельных федеральных законах, но они не систематизированы, в них много путаницы и не­соответствий. Множество законов и различного рода нормативных правовых актов принято исполнительными органами власти субъек­тов Федерации по совместным полномочиям. Их несоответствие фе­деральному законодательству в несколько раз больше законов, при­нятых законодательными и представительными органами власти субъектов Федерации. В результате мы имеем стихийное и не отре­гулированное правовое поле. Во многом это определяется и перегру­женностью самой Конституции совместными полномочиями. Как отметил В. В. Путин в выступлении, посвященном Дню Конститу­ции, «ключевыми являются вопросы сферы совместного ведения», подчеркнув при этом, что они «напрямую связаны с интересами це­лостности государства и обеспечения равенства в правах граждан Российской Федерации». Примечательно, что говоря о федерализме и разграничении предметов ведения, мы стали впервые говорить о самосознании и равенстве прав граждан России. Это важное и пер­спективное направление развития Федерации и федеративных отно­шений на всех уровнях. Только по совместным полномочиям необхо­димо принять более тридцати-сорока законов. Это большая работа, и грамотно выполнить ее может только Совет Федерации вместе с Пре­зидентом и Правительством.

Не оправдали себя попытки региональных парламентов обеспечить правовое регулирование совместных полномочий до принятия соот­ветствующего закона на федеральном уровне. Такой подход не очень

Федералогия как научная и учебная дисциплина      39

свойствен федерализму. До настоящего времени четко не обозначено поле деятельности регионального законодателя, и те полномочия, кото­рые оставлены вне ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, ста­ли регулироваться нормативной деятельностью исполнительных орга­нов власти. Все эти противоречия надо основательно осмысливать и преодолевать, не доводя дело до конфликтов. Применение администра­тивных мер может лишь еще более усложнить проблему. Отсюда и зна­чимость роста активности Совета Федерации в определении методики и методологии развития федерализма и федеративных отношений. Со­вет Федерации — это лицо Федерации и российского федерализма.

Речь в данном случае может идти только о развитии федерализма и федеративных отношений, о становлении полноценной двухуровне­вой правовой системы, а не двух правовых систем, или об отсутствии второго уровня вообще, как пишут некоторые ученые и политики.

Кроме того, все эти годы законодательные и исполнительные орга­ны власти вполне удовлетворяли друг друга: одни не желали действо­вать в соответствии с законами, другие были неспособны принимать такие законы. Как показал опыт, подобное состояние опасно для госу­дарства, поскольку нарушаются права граждан.

Наступило время, когда возникла потребность в разработке концеп­туальной программы развития нашей Федерации, федеративных отно­шений на ближайшие годы. Эта идея поддержана участниками слуша­ний и Комитетом Совета Федерации по федерализму. Начата и ведется работа в этом направлении совместно с Администрацией Президента Российской Федерации, и прежде всего с руководителем Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий Д. Н. Козаком. По результатам этой работы приняты ряд Федеральных законов.

Равноправие и равноответственность субъектов Федерации долж­ны быть реализованы в политической, социально-экономической, фи­нансовой, культурно-языковой и иных сферах.

Целостность государства достигается не диктатом сверху, и тем бо­лее не снизу, а достижением, установлением паритета интересов и по­стоянного партнерства друг с другом во всех сферах, и прежде всего в законотворчестве. И в этом плане Совету Федерации необходимо взять на себя роль координатора законотворческой деятельности Фе­дерального Собрания и региональных законодателей. Вопросы госу­дарственного устройства, федерализации, региональной политики и местного самоуправления должны стать приоритетными направле­ниями в законотворческой деятельности Совета Федерации.

40            Тема 1

Актуальные проблемы развития федеративных отношений на современном этапе

Существуют разные подходы к анализу этой проблематики. К при­меру, С. Д. Валентей считает, что наше общество не имеет опыта ре­ального федерализма.

Его история связана с соответствующими унитарной форме государ­ственности методами регулирования социально-экономических и иных процессов. Поэтому сформировать механизм государственного регули­рования экономических отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации (далее — Федерации) лишь на осно­ве ее провозглашения федеративным государством невозможно. Требу­ется соответствующим образом «перенастроить» экономическое, соци­альное, политическое и другие пространства страны. Это предполагает комплекс мер, учитывающих экономико-географические, размещенче-ские, социально-экономические, социокультурные, исторические и дру­гие особенности страны. Рассмотрим их содержание, с тем чтобы понять, в какой мере они позволяют осуществлять названную «перенастройку» в русле формирования основ федеративных отношений.

Если рассматривать проблему сквозь призму образования соб­ственно федеративного государства, то федерализм в России не имеет перспектив. Однако если подойти к вопросу с позиции цены, которую наше общество заплатит за выбор той или иной формы государствен­ности, то подобный вывод покажется не столь однозначным.

Итак, Россия имеет возможность выбора между общественными от­ношениями, характерными для федерации, унитарного государства и конфедерации.

Материалы, собранные по работам Р. Г. Абдулатипова А. Г. Давидкжом

Ш.2. Огромное значение для сохранения целостности России как многонациональной страны имеет адекватная национальная и регио­нальная политика. В постсоветской РФ она более важна, чем в Совет­ском Союзе, где стабильность государства гарантировалась в первую очередь монопольным положением КПСС. При определении такой политики должны учитываться следующие объективные факторы.

Традиции. Исторически Россия складывалась в ходе объединения удельных княжеств, затем — в процессе расселенческой колонизации и присоединения новых земель. Решающую роль в формировании

Федералогия как научная и учебная дисциплина      41

государства играл русский этнос, включавший великороссов, мало­россов и белорусов и испытывавший значительное демографическое воздействие «туранского элемента». Хотя в Российской империи от­дельные земли (Польша, Финляндия, Эстония, Хива, Бухара, некото­рые другие) обладали определенной автономией, а в управлении дру­гими территориями, населенными нерусскими народами, власти полагались на традиционное обычное право, в целом российское госу­дарство носило централизованный, самодержавный характер. Да и Советский Союз, будучи по форме федеративным, по существу оста­вался идеологически унитарным государством.

Сложность конфигурации. Современная Россия, занимающая 1/7 часть земной суши, едва ли не мировой рекордсмен по усложнен­ности политико-территориального деления: 89 субъектов Федерации весьма разнородны по размерам территории, природным условиям, численности и составу населения, уровню развития экономики и культуры (21 республика, 6 краев и 49 областей, 1 автономная область и 10 автономных округов, Москва и называемый «второй столицей» город прямого подчинения Центру — Петербург).

Российская модель федерализма сочетает два разных принципа: 51 субъект Федерации выделен по территориальному признаку, 38 — по этнотерриториальному. В Конституции Российской Федерации нет выделения по национальному принципу: республики (государ­ства) — это не национальные республики. Это господствующая точка зрения, которую Р. Г. Абдулатипов считает глупостью, ибо у нас нет безнациональных территорий и субъектов Федерации.

Неустойчивость внутренних административных границ. Многие из них устанавливались произвольно и не раз пересматривались. При этом рассекались ареалы расселения народов, значительные террито­рии волевым образом переподчинялись другим областям и республи­кам. Нередко происходило и перемещение больших групп людей в чуждое им социокультурное пространство. Подобная практика при­менялась на Северном Кавказе, в Поволжье, в Крыму, в том числе в связи с депортацией, а затем — реабилитацией ряда народов.

Опыт федерализма. После Октябрьской революции В. И. Ленин настоял на создании Федерации советских республик в противовес сталинскому плану образования унитарного государства с предостав­лением нациям ограниченной автономии. Укрепившись у власти, Ста­лин не стал посягать на федеративную форму государства, но на деле осуществил свою идею автономизации.

42            Тема 1

При том, что советский федерализм носил формальный характер, он может рассматриваться как безусловный прогресс по сравнению с дореволюционными порядками. Многие народы получили возмож­ность самоуправления, пусть ограниченного. Государство проводило линию на «коренизацию» управленческих кадров. В республиках сформировались национальные кадры, своя творческая интеллиген­ция, специалисты, в том числе управленцы.

Социальный и культурологический контекст. Полноценный феде­рализм нуждается в развитом гражданском обществе и политической культуре населения. В России то и другое пока далеки от желаемого. В стране все еще сильно влияние тоталитарных структур сознания, нет среднего класса, недостаточно развита система формальных и не­формальных объединений по интересам, практически отсутствует опыт сбалансированных федеративных взаимоотношений, система местного самоуправления.

III.3. Федерализм в России невозможен без должного учета нацио­нальных интересов русского народа, составляющего свыше 83% насе­ления. В СССР он не являлся государствообразующим народом (кро­ме РСФСР), выполняя идеологическую функцию «старшего брата».

Новое измерение этой проблеме придал распад СССР: около 20% русского населения осталось за пределами России, в ряде республик на территории РФ русские впервые оказались в бывших советских республиках в положении национального меньшинства. В результате в конце XX века заново встал вопрос о роли русского народа в системе государственных отношений и о единстве русской нации. Этот факт в обозримом будущем окажет решающее воздействие на развитие стра­ны и ее отношения с соседями. А косвенно — глобальное влияние на судьбу РФ и СНГ, на европейскую и мировую обстановку.

Ни одна федерация, как свидетельствует мировой опыт, долго не существовала, если ее правовые нормы и институты не соответствова­ли экономическим реалиям. Она распадалась или трансформирова­лась в унитарное, а то и авторитарное государство.

Сегодня региональные экономические различия в России остаются разительными. Велик разрыв в соотношении минимальных и макси­мальных уровней доходов по регионам, в уровнях безработицы, в воз­можностях пользоваться социальной, в том числе — медицинской по­мощью. Десять крупнейших регионов производят 44% ВВП. В доходах федерального бюджета доли регионов резко отличаются друг от друга: Москва — 26%, Санкт-Петербург — 3,7%, Московская область — 4,8%, Самарская область — 2,9%, Нижегородская область — 2,7%. Неравно-

Федералогия как научная и учебная дисциплина      43

мерность уровней развития регионов усиливается, спад промышленно­го производства за последние пять лет колеблется по регионам от 25 до 61% (Россия в целом: 1995 г. к 1990 г. - 50%, 1996 г. - 8%).

Наряду с падением производства, деградацией инфраструктуры, резким ростом цен на услуги транспорта и связи набирает темп эконо­мическая дезинтеграция страны. Финансовые ресурсы сосредоточе­ны в нескольких центрах, свыше 80% — в Москве. Примерно две трети доходной части федерального бюджета обеспечиваются 10-12 регио­нами. «Доноры» стремятся объединиться и диктовать свои условия «реципиентам», пользующимся бюджетными дотациями. В 1996 г. в число нуждающихся и особо нуждающихся попали 75 субъектов РФ.

Обеспечение единства экономического и социального пространства требует четкого ответа на вопрос о предметах ведения Федерации и ее субъектов, закрепления за регионами соответствующих функций и ресурсов.

При всей неразвитости федерализма в России, неустойчивости его нынешней модели по сравнению, например, с «германской» или «швейцарской», он остается единственно возможным способом тер­риториально-государственного устройства страны, позволяя сочетать целостность и гетерогенность, единство и плюрализм. Политика, ори­ентированная на отказ от федерализма, вызвала бы бунт республик и регионов, а заодно погубила бы и те чахлые ростки демократии, кото­рые с таким трудом прививаются на российской почве. Но можно ли здесь найти меру, удержать страну от дальнейшего распада, не прибе­гая к силовым средствам, к авторитарной системе?

Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации (фрагменты)1

/О. М. Лужков, мэр г. Москвы

«Нам нужна великая Россия», — заявил Петр Аркадьевич Столыпин еще в начале прошлого века. И сегодня величие России, возрождение ее могущества и процветания — приоритетная задача для всех нас.

Принцип могущества, принцип сильного государства для России все­гда имел особое значение. Обществу необходимо эффективное, предска-

1 См.: Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. План преобразо­вания системы государственной власти и управления в Российской Федера­ции. М., 2002. Сигнальный экземпляр книги вышел 18 марта 2002 г.

44            Тема 1

зуемое и качественное государство, позволяющее ответить на вопросы, стоящие перед страной. Без этого не может быть элементарного социаль­ного порядка, невозможны никакие реформы, никакое развитие.

В конце XX века мы оказались на переломе судьбы нашего государ­ства. Тогда мы, подчас справедливо, а подчас и слишком самонадеян­но, отказывались от нашего прошлого и мало думали о том, каким же должно быть наше будущее. Но сегодня, когда время революций кон­чилось, пришла пора остановиться и, наконец, всерьез задуматься, по­говорить о нашем будущем.

Мы должны на новом уровне решать проблемы, связанные с много­национальным характером российской государственности. Новый смысл и новые подходы должны мы сегодня вкладывать и в развитие российского федерализма, который, в зависимости от наших действий и умений, может стать и ключом к успешности государственных пре­образований, и источником новых проблем. По-новому приходится смотреть на задачи строительства гражданского общества, развития местного самоуправления. Ключевое значение приобретают для нас и задачи структурной и технологической перестройки экономики, про­блемы «зависимости развития», усиливающейся глобализации, соци­ально-экономических процессов, интеграции России в этот мир и по­иска своего достойного места в нем.

Мы стремились узнать и проанализировать, как Россия и другие страны решали задачи своего развития на переломных периодах исто­рии. Для меня и для всех нас это была тяжелая работа — и по глубине самой проблемы, которую мы перед собой поставили, и по объему того материала, который необходимо было проанализировать, и, самое главное, по уровню самоотдачи тех душевных сил, которых требует любой труд о судьбах Родины.

Труд, который мы написали, лишен многих привлекательных черт «интересного чтения», любопытного заглядывания в историю и совре­менность. Но мы убеждены, что он может и должен вызвать интерес у серьезных людей, которые за мишурой исторических анекдотов о «чу­дачествах» Ивана Грозного или Петра Великого способны увидеть кар­тину формирования Государства Российского, а за внешним лоском Александра I — мудрость царя, который не помешал фельдмаршалу Ку­тузову принимать верные решения для защиты страны. Эта книга — скорее приглашение к диспуту, диалогу, обсуждению. Мы бы считали свою задачу в высшей степени реализованной, если бы думающие люди России, использовав этот материал как катализатор, начали по-настоя­щему, с научных позиций решать вопросы государственного устройства.

Федералогия как научная и учебная дисциплина      45

Убежден, что публикация доклада «Путь к эффективному государ­ству» послужит популяризации актуальных задач государственного строительства, позволит провести глубокую и содержательную дис­куссию по этим вопросам. А это необходимо и для того, чтобы все граждане России могли быть соавторами и сотрудниками государ­ственной власти в деле возрождения нашей Родины.

Давайте любить и беречь Россию. И много работать для этого. Толь­ко это позволит нам создать наше будущее.

12 марта 2002 г.   Ю. М. Лужков

Теоретико-правовые основы сущности федерализма

Ш. Б. Магомедов

Федерация в переводе с латинского означает «союз», «объедине­ние». Федерации создаются как союз отдельных обществ, организа­ций. В ряде исследований федерация рассматривается как возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты (Всемирная федерация). Однако в современной науке под данной формой социального обустройства подразумевается образование государств-федераций.

Современное конституционное право рассматривает федерализм как принцип, форму и режим государственного устройства, обеспечи­вающий единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке отмечается, что федерализм как принцип обустрой­ства вышел далеко за рамки применения только во внутригосудар­ственных отношениях. Федерализм используется как средство опти­мизации отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их терри­торий в единое гармоничное сообщество.

Идея федерализма как способа объединения людей в мирное и гар­моничное сообщество на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти представляется ключевой при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внут­ригосударственных и межгосударственных отношений, а также поис­ке путей их совершенствования.

Для российской науки актуально исследование особенностей и раз­вития федерализма во всех проявлениях. Но основная задача, которая сегодня стоит перед наукой, — изучение процессов формирования и развития Российского государства как федерации.

46            Тема 1

Анализ современного состояния федерализации государств позво­ляет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совер­шенные черты федерализма на данном этапе развития государствен­ности. Это — демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличе­нию объема ее функций и полномочий.

Для современных теорий федерализма характерно широкое ис­пользование положений прикладных наук, теории управления и кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из наиболее популярных в мировой науке метаюриди-ческих подходов является анализ природы государства-федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управ­ления. Согласно У. Райкеру федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и од­ним и тем же населением, где каждому из названных уровней уп­равления гарантирована автономия, по меньшей мере, в одной сфе­ре деятельности. Исходя из такого понимания, У. Райкер в книге «Федерализм» попытался сформулировать конституционную мо­дель закрепления системы разделения власти. Так, модель являет­ся федеральной,когда:

«1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он

является автономным;

имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого дек­

ларирования в конституции) автономности каждого уровня правле­

ния в своей собственной сфере».

Наиболее развернутую юридическую теорию федерализма мы на­ходим у Ж. Бюрдо, который рассматривает федерализм не как сово­купность определенных государственно-правовых институтов, а как некую универсальную идею, имеющую широкое применение в между­народно-правовом плане. По его мнению, федерализм имеется там, где сосуществует право двух порядков — общее и частное. С этой точки зрения для Бюрдо и Лига Наций, и Организация Объединенных Наций, и конфедерация, и личная или реальная уния, и федератив­ное государство в собственном смысле слова являются проявлени­ями федерализма. Теоретической основой федерализма является институционализм с его признанием плюрализма юридических по-рядков.

Федералогия как научная и учебная дисциплина      47

Таким образом, сложную структуру федеративного государства можно понять только исходя из различия представлений о праве. При этом каждое государство-член, имея свою собственную теорию права, участвует и в формировании федеративной теории права, поэтому власть союза, осуществляемая на его территории, не может рассмат­риваться как вмешательство.

Конспект понятий и категорий. Государственное строительство

Понятия федерации, конфедерации, государства, суверенитета

Государство является центральным институтом политической системы, обладает сложной институциональной структурой и вы­полняет специфические функции. (Генезис понятия «государства» из «Stato» Н. Макиавелли.)

Термин «государство» используется в двух значениях. В широком смысле государство рассматривается как общность людей, представ­ляемая и организуемая органом высшей власти и проживающая на определенной территории. Отождествляется с такими понятиями, как «страна», «общество». В узком смысле государство понимается как организация политической власти, преимущественно содействующая осуществлению конкретных интересов в пределах определенной терри­тории. В этом качестве государство выполняет важные функции, при­давая целостность и устойчивость политической системе. Государство характеризуется целым рядом только ему присущих признаков:

Государство располагает системой органов принуждения, при­

меняемого в соответствии с законом в определенных ситуациях. Дан­

ный признак в числе одного из важнейших был назван еще М. Вебе­

ром. «Государство есть отношение господства людей над людьми,

опирающееся на легитимное насилие как средство».

Суверенитет. Понятие «суверенитет» раскрывается через поня­

тие «верховенство» и подразумевает общеобязательность выполнения

принятых решений для всего населения, а также возможность отмены

решений негосударственных политических организаций. Государство

обладает наивысшей властью на определенной территории и незави­

симостью в международных отношениях. Государственный суверени­

тет характеризуется такими основными признаками, как единство и

неделимость территории, неприкосновенность границ и невмешатель­

ство во внутренние дела. Экономической основой суверенитета яв­

ляется владение территорией и находящимися на ней материальными

48            Тема 1

ресурсами. Политической основой — наличие в необходимой степени развитой организации политической власти. Правовая основа сувере­нитета обеспечивается системой внутреннего законодательства и международным правом.

3. Всеобщность. Данный признак указывает, что государство вклю­чает в сферу своего воздействия всех людей, находящихся на его тер­ритории.

Помимо названных отличительных признаков государства, суще­ствует и ряд дополнительных:

наличие публичной власти, отделенной от общества. Появление

специфического разделения труда на управляющих и управляе­

мых, приводящее к образованию особого аппарата управления

обществом. Отношение господства и подчинения. Политическая

элита принудительно навязывает свою волю обществу посред­

ством определенных институтов. Государство есть совокупность

организаций и учреждений, система управления общественной

жизнью. Государство — власть институциональная;

территория (часть суши, воздушного и водного пространства),

фиксирующая границы государства;

население, на которое распространяется государственная власть;

монополия на правотворчество. Государство организует обще­

ственную жизнь на основе права. Только государство в лице оп­

ределенных органов может утверждать нормы, обязательные для"

всего общества;

право на взимание налогов и сборов с населения;

гражданство характеризует связь индивида с государством.

К исключительным правам государства относят также денежную эмиссию, осуществление бюджетной политики, монополию на сред­ства вооруженной борьбы.

С учетом перечисленных признаков предложены следующие опре­деления государства.

«Государство — политическая целостность, образуемая националь­ной и многонациональной общностью, закрепленной на определенной территории, где поддерживается юридический порядок, установлен­ный элитой».

«Государство — особая форма организации политической власти в обществе, обладающая суверенитетом, монополией на применение ле­гитимного насилия, осуществляющая управление обществом с помо­щью специального аппарата».

Федералогия как научная и учебная дисциплина      49

«Государство — основной институт политической системы, орга­низующий и контролирующий совместную деятельность и отноше­ния индивидов, социальных групп».

Теории возникновения государства

Патриархальная теория, разработанная Р. Филмером, трактует про­цесс возникновения государства как результат последовательного объе­динения семей, родов, племен в общности и государства. Государство рассматривается как большая семья, в которой отношения монарха и его подданных отождествляются с отношениями главы и членов семьи.

Теократическая концепция (Аврелий Августин, Фома Аквинский) связывает возникновение государства с волей Бога. Государство — часть порядка, установленного Богом, результат божественного промысла. Та­кая концепция безраздельно господствовала в эпоху средневековья.

Ирригационная теория (К. Виттфогель). В процессе строительства крупных ирригационных сооружений формировались группы людей, организующих строительные работы. Именно они стали основой госу­дарственного аппарата. Недостатком этой концепции можно считать аб­солютизацию роли географического фактора и ее локальный характер.

Теория завоевания или насилия (Л. Гумплович, К. Каутский — внешнее, Е. Дюринг — внутреннее) объясняет процесс возникновения государства необходимостью закрепления господства более сильных социальных групп над слабыми. Государство возникает как следствие завоевания одних групп другими.

Расовая теория (Ж. Бобино, Ф. Ницше). Государство создают вы­сшие расы, господствующие над низшими.

Инцестная теория (К. Леви-Стросс). Введение запрета кровосме­шения привело к выделению человека из природы и возникновению го­сударства.

Спортивная теория (X. Ортега-и-Гассет). Возникновение государ­ства обусловлено проведением игр, физических упражнений и спортив­ных состязаний либо обрядом инициации, в результате которых проис­ходит образование специальных групп. Возникновение родовой и военной аристократии как результат проведения соревнований.

Патримониальная теория (Р. Галлер). Право собственности на зем­лю — первооснова государства.

Органическая теория (Г. Спенсер).

Договорная (Т. Гоббс, Дж. Локк, Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо). В соответ­ствии с этой теорией государство возникло в результате добровольного соглашения людей в целях обеспечения своих основных прав и свобод.

4-531

50            Тема 1

Социально-экономическая (марксистская) теория в качестве ос­новных факторов образования государства видит развитие обще­ственного разделения труда, возникновение частной собственности, формирование классов и эксплуатацию одних классов другими. Госу­дарство создается экономически господствующими группами для подчинения себе неимущих слоев населения.

Психологическая теория (Г. Тард, Ж. Бюрдо). Основа государ­ства — психологическая потребность человека жить в рамках орга­низованного сообщества. Общество и государство есть сумма психо­логических взаимодействий людей и их различных объединений и следствие психологических закономерностей человека.

Диффузионная теория (П. Гребнер). Государство — результат пе­редачи опыта управления от одних народов к другим.

Форма государства

Любое государство имеет определенную форму, под которой обыч­но понимается способ организации политической власти, охватываю­щий форму правления, форму государственного устройства и полити­ческий режим.

Принцип разделения властей выражается в четком разграничении законодательной, исполнительной и судебной власти по функциям и составу. Законодательные, исполнительные и судебные институты, будучи независимыми, взаимно контролируют друг друга и не допус­кают сосредоточения власти в одних руках.

В зависимости от характера взаимоотношений парламента с испол­нительной властью выделяют пять его разновидностей. Доминирую­щие парламенты играют ведущую роль в политической жизни, фор­мируют и жестко контролируют исполнительную власть (Италия).

Автономные парламенты, в основном, контролируют законодатель­ный процесс, самостоятельны в своей деятельности, но не имеют до­статочных полномочий для отстранения представителей исполни­тельной власти (США). Автономные парламенты в большей степени характерны для стран со сложившейся практикой межгрупповых кон­сультаций по политическим проблемам.

Ограниченно автономные парламенты отличаются возникновением конфронтации между правительством и оппозицией (Великобритания).

Подчиненные парламенты находятся в зависимом положении от исполнительной власти и не имеют возможности контроля за ее дея­тельностью (Кения).

Федералогия как научная и учебная дисциплина      51

Полностью подчиненные парламенты характерны для многих попу­листских мобилизационных (Танзания), военных (Ирак), коммунисти­ческих (СССР) режимов. Такие парламенты, которые носят чисто фор­мальный характер, редко собираются на сессионные заседания.

Функции парламентов

Парламенты как представительные органы законодательной вла­сти выполняют следующие функции: легитимации, представитель­ства, рекрутирования и социализации элит, контроль за исполни­тельной властью.

Исполнительная власть непосредственно осуществляет управление обществом на основе принятых законов. Основными видами испол­нительной власти являются абсолютная и ограниченная власть. Вы­деляют пять основных функций политической власти: определение основных направлений политики государства; контроль за ее выпол­нением; мобилизация властвующей элиты и масс для поддержки про­водимой политики; церемониальное руководство; руководство в кри­зисных ситуациях.

Типология государства

Одним из общепринятых критериев классификации государств яв­ляется форма правления, определяемая структурой и правовым режи­мом высших органов государственной власти. Традиционно выделя­ют две основные формы правления — монархию и республику.

Монархия характеризуется номинальной принадлежностью госу­дарственной власти одному лицу, занимающему свою должность в ус­тановленном порядке престолонаследия. Монархии бывают абсолют­ными, ограниченными, конституционными. Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства (Саудовская Аравия, Непал). Правительство назначается монархом. Оно выполняет его волю и ответственно только перед ним.

В конституционной монархии власть монарха ограничена конститу­цией. Выделяют два вида конституционных монархий — дуалистиче­скую и парламентскую. В дуалистической монархии монарх наделен преимущественно исполнительной властью (Кувейт, Иордания). В парламентской монархии монарх считается главой государства, но фактически выполняет лишь представительские функции, тогда как за­коны принимаются парламентом. Право вето монархи в современном мире, как правило, не используют. Правительство формируется парла-

52            Тема 1

ментом и ему подотчетно. Оно осуществляет реальное управление стра­ной. Все издаваемые монархом распоряжения должны быть подтвержде­ны главой правительства. Монарх же выполняет важную функцию сим­вола нации и верховного арбитра, обеспечивающего единство страны.

Республика. В республиках источником власти является народ. Высшие государственные органы избираются (формируются) зако­ном. Республиканская форма правления является наиболее распрост­раненной в современном мире. Существует три основных вида респуб­лики: президентская, парламентская и смешанная

Президентская республика предполагает жесткое разделение вла­стей. Исполнительная власть возглавляется президентом, который яв­ляется одновременно и главой государства. Президент избирается не­зависимо от парламента.

Парламентская республика характеризуется тем, что правитель­ство формируется парламентом и ответственно перед ним. Парламент издает законы, утверждает бюджет, осуществляет контроль над пра­вительством. Правительство, в свою очередь, обладает исполнитель­ной властью. Руководитель правительства является фактически пер­вым лицом в политической иерархии.

Смешанная республика. Для этой формы правления характерно сочетание сильной президентской власти с реальным контролем пар­ламента за деятельностью правительства. Главная отличительная чер­та смешанной республики — двойная ответственность правительства: перед президентом и парламентом.

В зависимости от национально-территориальной организации го­сударственной власти выделяют три формы государства — унитарное государство, федерацию и конфедерацию.

Унитарное государство отличается наличием единой системы выс­ших органов государственной власти, единой конституции, единого гражданства, единой судебной системы.

Регион и федеральный центр: проблемы взаимоотношений (на примере Саратовской области)

Д. Аяцков, губернатор Саратовской области

Региональное законодательство оперативнее реагирует на проис­

ходящие в стране преобразования.

Конституционные рычаги отстаивания интересов регионов — их

представительства в федеральных структурах.

федералогия как научная и учебная дисциплина      53

3. Эффективность рыночных преобразований зависит от темпов и масштабов преодоления разобщенности товарных рынков.

Отношения между регионами и федеральным центром — одна из тем, которая постоянно находится в центре внимания научных ди­скуссий. Маятник мнений качается из стороны в сторону — между суждениями, обвинениями, предположениями — в зависимости от по­литической и экономической ситуации в стране.

Разумеется, центр и регионы находятся под воздействием друг дру­га, которое не всегда оказывается равным. Несомненно одно: в новой России субъекты Федерации обрели возможности для самостоятель­ного развития, используя природный, экономический, кадровый по­тенциал, геополитическое положение.

Система управления

Саратовская область — многоотраслевой аграрно-промышленный комплекс, играющий важную роль в производстве многих видов про­мышленной и сельскохозяйственной продукции. В структуре про­мышленного комплекса 37% принадлежит машиностроению, 15% — химической и нефтехимической, 15,5% — пищевой промышленности. По производству зерна, в том числе и наиболее ценной культуры — пшеницы, область является одной из самых крупных в России. В це­лом, у нас сформирован базис рыночной экономики, действуют около 12 тыс. предприятий малого и среднего бизнеса, на которых работает 10% населения области. На нашей территории создан региональный фонд поддержки малого предпринимательства, учредителями которо­го кроме федеральных структур являются также правительство обла­сти, администрация г. Саратова.

Областная дума, в частности, в 1997 г. приняла упрощенную систе­му налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого пред­принимательства, которая введена в действие губернатором. Это по­становление регламентирует ряд льгот для налогоплательщиков, работающих в промышленности, сельском и лесном хозяйстве, строи­тельстве, общественном питании, в сфере науки и народного образо­вания, жилищно-коммунальных услуг и бытового обслуживания.

Известно, что по многим направлениям региональное законода­тельство быстрее и точнее отражает происходящие в стране преобра­зования, чем федеральное. Пример тому — Закон Саратовской обла­сти «О земле», который дал импульс развитию земельных отношений,

54            Тема 1

позволил начать формирование нового класса землевладельцев, опре­делить реальную цену земли. В этом году в порядке эксперимента мы планируем ввести в районах единый налог на землю, в котором заинте­ресованы и фермеры, и коллективные хозяйства. По нашей оценке, этот законодательный акт должен стимулировать высокопроизводи­тельный труд с применением новейшей техники и технологий.

Я неоднократно ставил вопрос о едином налоге на регион. По наше­му убеждению, фиксированные отчисления на федеральные нужды избавят от необходимости перечислять деньги в центр и обратно, со­держать армию чиновников для этого, наконец, сэкономят силы и вре­мя региональных руководителей и министров.

Самостоятельность регионов позволит центру также отказаться от необходимости содержать многочисленные структуры на местах. А это немалые затраты, немалые штаты. Тут чувствуется сильное про­тиводействие министерств и ведомств, не желающих выпускать власть из своих рук.

Наша открытая политика позволяет каждому жителю области оце­нивать усилия власти, ее представителей в защите интересов области. Прямо скажу, требовательность избирателей возросла на глазах, и это, по всей видимости, найдет выражение в ходе предстоящих в конце 1999 г. выборов депутатов Госдумы. Надо думать, что будут избраны те, кто способен доводить начинания до конца, кто избегает крайностей.

Мы не держим в секрете свои новые подходы к решению задач, де­лимся ими и с членами федерального правительства, и с руководите­лями других регионов, и с политиками.

Горизонтальные связи

В декабре 1998 г. Министерством юстиции России была зарегист­рирована новая организация «Союз регионов — товаропроизводите­лей зерна». В ней изъявили желание участвовать 16 регионов России, и еще несколько регионов подали заявки на участие.

Созданный союз будет вести такую зерновую политику, которая способна обеспечить стабильный продовольственный рынок в стране. Кроме того, его задачей является и выход на мировые рынки. Сегодня страна закупает импортное зерно за доллары и в то же время продает свое по цене значительно более низкой. Чтобы не было таких переко­сов, необходимо изучать собственный опыт, обобщать практику дру­гих стран, где давно работают аналогичные структуры.

федералогия как научная и учебная дисциплина      55

Большое внимание в регионе придается развитию межрегиональ­ного сотрудничества. Достаточно сказать, что на сегодняшний день Саратовская область имеет 65 соглашений (договоров) с другими субъектами РФ, география которых — от Республики Ингушетия на юге России до Ханты-Мансийского автономного округа на севере. В 1998 г. подписаны договоры о сотрудничестве с Республикой Мордо­вия, Приморским краем, Пензенской, Липецкой и Тюменской областя­ми. Готовятся проекты договоров с другими российскими регионами.

В условиях, когда горизонтальные связи практически разрушены, от­сутствует система централизованного распределения продукции, за­ключение новых договоров позволяет найти дополнительные (исклю­чая прямые связи между предприятиями) направления взаимного сотрудничества в сфере производства, торговли и культурного обмена.

Является ли федерализм наилучшей формой обеспечения прав и свобод граждан России?

А. Зубов, доктор исторических наук

Среди многих дурных привычек, приобретенных нами за комму­нистические десятилетия, присутствует и склонность к предельно контрастному, бело-черному восприятию бытия. Если что-то пло­хо, то противоположное — обязательно хорошо. Классовое созна­ние требовало полагать крайне скверным все «буржуазное» и хоро­шим — «социалистическое», будь то продукты питания, мораль, демократия или стиль жизни. Мир делился на друзей и врагов — все было просто, четко и ясно. Классовый подход ныне беспокоит только чудаков, но ему на смену пришел подход национальный, ди­хотомия «демократ — патриот». Все эти рецидивы черно-белого ви­дения касаются и государственно-правовой сферы. Как-то само со­бой свыклись мы с несложными формулами: империя — плохо, национальное государство — хорошо; унитаризм — это деспотия центра, федерализм — это демократия и свобода. Между тем нали­цо явная ошибка в суждении.

Конституция Муравьева или эпоха княжеских междоусобиц XIII— XV столетий, разумеется, не могут служить серьезными аргументами в пользу извечной склонности россиян к началам федерализма.

Впервые за свою тысячелетнюю историю Россия превратилась в федерацию 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном рефе­рендуме одобрили текст нового Основного Закона своего государства.

56            Тема 1

Между тем российский федерализм редакции декабря 1993 г. ред­ко объявляют чем-то принципиально новым, до того в России небы­валым. Гораздо чаще его рассматривают как «развитие» федерализма советского. «Новая Россия подтвердила принцип федерализма, ко­торый был закреплен в измененной статье 1 Конституции РСФСР 1978 г. в качестве одной из незыблемых основ государственного строя» — указывали, например, авторы официального комментария Конституции 1993 г.1

Тот же Комментарий к Конституции 1993 г., на который я уже ссы­лался, объясняет: «Утверждение принципа федерализма — это прежде всего вывод из собственной истории, на протяжении которой народы страны испытали разные модели государственной организации и смогли найти решение, наиболее их удовлетворяющее»2. Какие же «разные модели» испытали россияне «на протяжении собственной истории»? Советский федерализм, как мы уже выяснили, не в счет. Жестокая деспотия, испытывавшая наш народ семь десятилетий, мог­ла многому научить, но уж точно не федерализму.

От слова foedus произошло не только понятие федерации, но и тер­мин «феодализм». И наше государство в настоящее время намного ближе к феодальной монархии, где король —primus inter pares («пер­вый среди равных»), нежели к демократической федеративной рес­публике, объявленной в статье 1 Конституции 1993 г. Разбившись на восемьдесят девять осколков, зеркало русской государственности ес­тественно продолжает отражать ту же самую реальность, какую отра­жало и целое стекло. И реальность эта авторитарно-властная, а не де­мократическая. Вместо одной автократии мы получили без одной девяносто. Но если в центре почти чудесным образом сохраняются существенные элементы народоправия и общероссийская государ­ственность подобна скорее думской монархии 1906-1917 г., нежели доманифестной абсолютистской, то провинциальные автократии яв­ственно тяготеют, за немногими исключениями, к привычной в Рос­сии самодержавности. В петербургской России и в коммунистиче­ском СССР самодержец был один — император или генеральный секретарь. Теперь же, особенно после выборов республиканских пре­зидентов и глав областных администраций, таких самодержцев на просторах Российской Федерации — множество. Чем не феодализм?

1              Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред.

Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 30.

2              Там же. С. 26.

Федералогия как научная и учебная дисциплина      57

Местное самоуправление совсем не родня федерализму. Это — яв­ления совершенно несходные. «Самоуправление,— писал один из крупнейших правоведов России, барон Борис Нольде, — есть форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений»1. Самоуправление предпо­лагает, что население само избирает своих начальников, которые на местном уровне осуществляют реализацию установлений законода­тельной, исполнительной, а иногда и судебной власти государства. Законов при этом местное самоуправление не принимает, указов не издает, но придерживается тех норм, которые объявляются в столи­це, и самостоятельно действует исключительно в тех сферах, кото­рые отведены для него Положением о местном самоуправлении. Средства для своей деятельности местные самоуправления черпают из местных же налогов и сборов.

Традиций федерализма действительного у нас в стране нет. Тради­ции земского самоуправления есть. И они отнюдь не ограничены 1864-1917 гг. Самоуправление фактически существовало в сельских районах России на уровне губернской и волостной администрации до начала XVIII века. На Севере Руси и в Смоленской земле долго сохра­нялось вечевое самоуправление. Ограниченное городское самоуправ­ление было восстановлено Екатериной Великой. Все это свидетель­ствует в пользу органичности принципов самоуправления для нашей страны, для русского народа.

Федерализм, напротив, оказывается в условиях России простой де­централизацией власти, но отнюдь не создает второй, восходящей от земли к престолу, связи властвующих и подвластных. И это уже начи­нают если не теоретически, то на практике, «методом тыка» понимать правители России. «В последнее время федеральная власть вообще ориентируется на создание системы сдержек и противовесов своево­лию губернаторов при опоре на органы местного самоуправления», — отмечает С. М. Хенкин2. И это вполне правильная и многократно оп­равдавшая себя в истории тактика.

Из истории: Джеймс Мэдисон о федерализме

Некоторое время назад я побывал в резиденции губернатора штата Нью-Джерси, где мне понравился один небольшой столик. Это была

1              Нольде Б. Очерки русского государственного права. М., 1911. С. 266.

2              Хенкин С. М. Сепаратизм в России — позади или впереди?// Pro et Contra.

1997. С. 15.

58            Тема 1

старинная и искусно сделанная вещь. «Его сделал Джеймс Мэдисон», — сказал мне управляющий делами резиденции. Проводя рукой по дере­вянной поверхности столика, я ощутил глубокое уважение к человеку, которого американцы называют отцом Конституции. Я подумал, что мог бы предложить Мэдисон относительно устройства сегодняшних Соединенных Штатов, если бы он мог ■встретиться со мной и с руково­дителями других штатов хотя бы на несколько часов. Без сомнения, он задал бы массу вопросов нам, продолжателям дела отцов-основателей.

Скорее всего, его первый вопрос был бы такой: работает ли система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и су­дебной властями? Отвечая на этот вопрос, законодатели стали бы жало­ваться на исполнительную власть, исполнительная — на законодатель­ную, а потом мы все вместе начали бы ворчать по поводу власти судебной. Таким образом, на вопрос Мэдисона был бы дан исчерпывающий ответ. Система работает.

«Как насчет больших и малых штатов?» — прозвучал бы следую­щий вопрос Мэдисона.

«И этот принцип работает», — ответили бы мы.

И тогда Мэдисон задал бы свой самый главный вопрос: «Мы потра­тили много сил на то, чтобы сбалансировать полномочия штатов и об­щенационального правительства. Что произошло в этой сфере после нашего ухода?» За этим последовала бы долгая неловкая пауза с на­шей стороны, а затем мы бы ответили: «У нас есть и хорошие, и плохие новости. Хорошие новости состоят в том, что правительства штатов и общенациональное правительство по-прежнему сосуществуют. Пло­хие новости состоят в том, что они изменились до неузнаваемости».

Платон, Аристотель, Гегель о сути государства1

Р. Г. Абдулатипов

Уже Платон замечал, что государство возникло прежде всего пото­му, что отдельно взятый человек или узкая группа людей не в силах удовлетворить свои потребности. При этом философ указывал, что формы правления и сами правители, как и все люди, не всегда и не во всем совершенны. Платон рассматривал три формы правления: мо­нархию, аристократию и демократию, которые могут сменять одна другую. Для управления государством любой формы правления необ-

1 Фрагмент из книги: Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государ­ственное устройство России. М, 2000.

Федералогия как научная и учебная дисциплина      59

ходимо владеть, отмечает Платон, «искусством политическим». Осо­бая необходимость в этом искусстве возникает при управления мно­гонациональным обществом. В России между тем часто забывают, что при управлении людьми «пользуются не руками и ногами, а внушени­ем ума». Мы исторически ощущали в России дефицит разумных под­ходов к национальному вопросу. И потому обратили его против един­ства Российского государства. Однако пора перестать наступать на «грабли» национального вопроса.

Руководить государством, по Платону, должны рассудительные, мужественные и решительные люди, властвующие ради общего блага. Политическое искусство сравнивается Платоном с искусством ткаче­ства — умением создавать прекрасную и крепкую ткань политики, которая прямым сплетением позволяет соединить нравы людей му­жественных и рассудительных, делая их единомышленниками и дру­зьями, и, создав таким образом великолепнейшую из тканей, держать ею в связи всех рабов и свободных и править государством, никогда не упуская из виду ничего, что может сделать его счастливым, насколько это возможно.

Платон был убежден, что во главе государства должен стоять чело­век, «украшенный знаниями», имеющий четкое представление о спо­собах управления. Это становится особенно важным, когда речь захо­дит о государстве, объединяющем многие нации. В таком государстве нужна особая национально-государственная идеология. Проблема формирования такой идеологии и реализации основных ее принци­пов оказывается наиболее принципиальной для страны.

Платон, говоря об отрицательных типах государства, называет ти-мократию, олигархию, демократию и тиранию. Анализируя «дурные формы» государственного устройства, о которых говорил Платон, мож­но прийти к парадоксальному выводу: сегодня у нас пока еще предпри­нимаются попытки строительства многонационального демократичес­кого государства, сопровождающиеся преодолением одновременно проявляющихся негативных элементов практически всех форм поли­тического государственного устройства. Однако наше «согласие» обес­печивается пока, видимо, лишь тем, что каждая группа, партия, нация внутри российского общества строит свою, приемлемую для себя и для своей группы государственность, и потому часто получается, что мы строим «дурной тип» государства. Есть Конституция, есть дей­ствующее законодательство, но на практике нет четких ориентиров, позиций и действий, характеризующих общегосударственное строи­тельство. Хотя бы нескольких, принятых всеми. В этом плане долгож-

60            ___         Тема 1

данными являются федеративные устремления В. В. Путина, которые важно направить в русло федеративной демократии.

Конечно, я не намереваюсь взамен «дурных форм» предложить иде­альную форму Российского государства. Это было бы слишком пре­тенциозно. Но ясно одно: нельзя не согласиться с Платоном, что госу­дарство следует строить на принципах справедливости и достоинства. Мне представляется, что нам следует прекратить потворствовать «дурным формам» и не пытаться прийти к идеальному политическо­му устройству, а внимательно изучить историю российской государ­ственности, познать современную природу, дух государственного, на­ционального и общенационального интереса народов нашей страны. В России эти вопросы невозможно решить успешно, если не прини­мать во внимание возможности взаимодействия и взаимозависимости наций-этносов и наций-государств. Следуя прежде всего логике рос­сийской государственности, нужно определять наиболее приемлемые для современных условий приоритеты и форму политического уст­ройства России. Все необходимое для этого у нас есть, начиная от тео­ретических изысканий и кончая огромным опытом государственного строительства. Добавлю к этому и граждан-государственников, ибо российский человек, по большому счету, государственник, патриот. Эти естественные качества следует поощрять, чтобы российские на­роды не разбрелись по своим национальным квартирам. Помимо это­го, необходимо укреплять единство России и за счет потенциала ее многообразия.

Федерализм как способ бытия культуры

Д. Ж. Валеев

Если культуру понимать как систему гуманистических ориентиров деятельности социума и поведения человека, то федерализм выступа­ет как форма бытия политической и правовой культуры.

По своей сути федерализм выражает меру свободы существования территориальных единиц государства при учете их местных особен­ностей — национально-этнических и регионально-географических.

Антиподом федерализма во всех его проявлениях — экономиче­ском, политическом, правовом, нравственном и т. д. — является уни­таризм как отказ от учета местных особенностей (особенно нацио­нальных). Например, газета «Известия» от 28 апреля 1998 г. опубликовала следующее заявление лидера ЛДПР В. В. Жиринов­ского: «Чтобы спасти русскую нацию от катастрофы, сохранить ее в

Федералогия как научная и учебная дисциплина      61

качества субъекта мировой истории, необходимо превратить Россию в унитарное государство (небольшое число крупных административ­ных единиц, образованных не по национальному, а по регионально­му принципу...»).1

Было бы не совсем верным считать федерализм лишь принципом, относящимся к многонациональным государствам. Федерализм как принцип территориального устройства является объективным и необ­ходимым признаком любого современного цивилизационного государ­ства, где уважаются и признаются нормы права и морали. Необходи­мость федерализма как одного из ведущих принципов существования современного государства обусловлена требованиями свободного экономического развития отдельных регионов в условиях перехода к рыночным отношениям. Характерным примером в данном аспекте являются США, где отдельные штаты имеют свои гражданские и уго­ловные кодексы, свои таможенные законы.

Федерализм как способ бытия культуры в России имеет давние тра­диции. Многие вошедшие в состав России земли обрели статус, близ­кий к государственности. Они имели своих правителей, свои законы и даже свои конституции. Так, в XVII веке по договору 1661 г. в состав России вошло Калмыцкое ханство; до конца XVII века просущество­вало находящееся под подданством России Касимовское ханство, ос­новным этносом которого были татары. В 1809 г. в состав России во­шло княжество Финляндия, пользовавшееся автономией и имевшее свою конституцию; в 1815 г. по решению Венского конгресса к России отошла большая часть Варшавского княжества, из которой было обра­зовано Королевство Польское, имевшее особый статус в составе Рос­сии и управляемое собственной конституцией.2

Приведенный перечень земель, находящихся под протекторатом или в той или иной форме вассальной и полувассальной зависимо­сти от России, можно было бы продолжить. Однако дело не в коли­честве примеров, а в том, что все эти проявления федерализма как принципа территориального устройства многонационального госу­дарства, каковым являлась Россия, были явлением постоянным на всем протяжении ее истории. И весьма смехотворной кажется се­годня позиция тех, кто пытается превратить Россию в унитарное государство. Этот путь бесперспективен, ибо противоречит и тра-

1              См. также: Известия. 1998. 28 апреля.

2              Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории

России. Книга первая. М., 1992. С. 49.

62            Тема 1

дициям российской культуры, и объективным закономерностям развития государственности в мировом масштабе, и опыту передо­вых стран (США, ФРГ, Англия и др.), вставших на путь создания правового государства.

Из конспектов доктора исторических наук, профессора К. В. Калининой

Никколо Макиавелли (1479-1527), итальянский политический мыслитель, полагал, что политическую раздробленность способна преодолеть лишь сильная государственная власть (это положение обосновано им в работе «Государь»). Он впервые стал употреблять термин «государство» для обозначения политический организации общества. В государстве различались форма правления и форма госу­дарственного устройства (простое, сложное, федеративное, унитар­ное). Макиавелли обосновал теорию разделения властей и теорию парламентаризма. Впоследствии теория разделения властей как раз­деления суверенитета была обоснована Локком и Монтескье, пере­нявшим основную идею у Макиавелли.

Макиавелли не только «увидел» появление больших нацио­нальных государств, но и указал на две формы развития государ­ственности: абсолютистскую и республиканскую. Идеал Макиавел­ли — республика, такая форма правления, при которой высшая государственная власть принадлежит выборному, представительно­му органу. Глава государства также избирается народом или специ­альной избирательной коллегией.

Н. Макиавелли подчеркивал, что для создания сильного и еди­ного национального государства необходима общая территория, многочисленное население и могучие войска, способные преодо­леть различные центробежные тенденции, раскольнические тен­денции в религии и защитить страну от иностранного вмешатель­ства («О военном искусстве»).

Целью государственного управления, согласно Макиавелли, долж­но стать достижение «народного блага». Итальянский мыслитель об­ращался к психологическим аспектам политики, обосновал тезис «не­прочности государства без социальной опоры», писал о том, что в коррумпированном обществе трудно и даже невозможно сохранить или создать республику.

Федералогия как научная и учебная дисциплина      63

Макиавелли видел, что стабильность политико-правового строя, обеспечение законности зависят от имущественной поляризации в об­ществе. Поэтому вслед за Аристотелем он рассуждает о необходимо­сти «поравнения имущества»1.

«Федерализм нуждается в развитии»2

В. Лысенко, депутат Государственной Думы, профессор, доктор политических наук

После смены «караула» в Совете Федерации на передний план вышли вопросы изменения содержания его деятельности.

Год работы Совета в новом, «реформаторском», составе показал: кто бы сегодня ни возглавлял палату — спасти стремительно снижаю­щийся авторитет этого органа управления невозможно. Совет Феде­рации превращается в самую мощную лоббистскую структуру России. Причем лоббирующую не столько интересы субъектов Федерации, для чего он и был создан согласно Конституции 1993 г., сколько инте­ресы центральной исполнительной власти.

Поскольку эту функцию давно и более продуктивно исполняет Госу­дарственная Дума, успевая еще при этом вести активную законотвор­ческую деятельность, то у многих возникает резонный вопрос: «А зачем нужен малоавторитетный и дорогой дублер Думы?»

Может быть два выхода из создавшейся ситуации:

либо Совет Федерации вообще не нужен и в целях экономии на­

родных средств его следует упразднить, как, например, совсем не­

давно ликвидировали Миннац. Это предложение, кстати, сейчас

обсуждается многими политиками;

либо следует провести серьезную продуманную реформу, а не

«красногвардейскую атаку» на «местных баронов», как это было

сделано летом 2000 г. Ликвидировать верхнюю палату парламента

в таком огромном федеративном (89 субъектов — больше всех в

1              Источники статьи: Макиавелли Н. История Флоренции. Л., 1973; Макиа­

велли Н. Государь и рассуждения на первые три книги Тита Ливия. СПб., 1869;

Виллари П. Макиавелли и его время. Т. 1. СПб., 1914; Графский В. Г. Н. Маки­

авелли // Политические учения: история. М., 1976; Дурдневский В. Н. Макиа­

велли и государственная наука // Советское государство и право. № 3. М.,

1927; Темное Е. И. Макиавелли. Из истории политической и правовой мысли.

М„ 1979;

2              Статья опубликована в: Российская Федерация сегодня. 2002. № 2.

64            ___         Тема 1

мире!) и еще вдобавок многонациональном государстве, как Рос­сия, это нонсенс! Практически все федеративные государства двухпалатные. Даже в Российской империи начала XX века было две палаты (Государственная Дума и Государственный Совет), и в Советском Союзе тоже (Совет Союза и Совет Национальностей).

Остается последняя возможность — реформа.

Она, по моему мнению, должна складываться из двух составляющих.

Первая касается изменения порядка формирования Совета Фе­дерации. В этом случае предполагается вернуться к наиболее демократическому варианту образца 1993 г. От каждого субъекта Федерации прямым голосованием избирать по два депутата. Про­вести выборы можно в декабре 2003 г. вместе с избранием депута­тов Государственной Думы.

Противники такого предложения утверждают, будто этого не по­зволяет нынешняя Конституция. Потому что, мол, нужно «левой ру­кой достать правое ухо»: избирать сенаторов. Кандидатов же в депута­ты Совета Федерации выдвигать не всенародно, а от законодательных собраний и губернаторов.

При этом не учитывается, что не пойдут наши сограждане на такие заорганизованные сверху выборы-фарс, окончательно дискредитирую­щие верхнюю палату парламента.

Так что нужно вносить соответствующую поправку в действующий Основной Закон. Если его положение тормозит движение вперед или даже тащит нас назад, следует подумать о стране, а не о «целомудрен­ности» ельцинской Конституции.

Второе, что необходимо сделать одновременно с изменением поряд­ка избрания сенаторов, — это принять Федеральный закон или внести изменения в действующий — «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации». В нем закрепить императивный мандат будущих сенаторов. То есть их ответственность перед законодательными собраниями, а через них и перед избирателя­ми, за то, как голосуют в Совете Федерации. Такого рода закон принят Московской городской Думой для ее представителя в Совете Федера­ции.

Однако для создания полновесной верхней палаты изменения по­рядка ее формирования недостаточно. Необходимо расширить полно­мочия в законодательном процессе — это вторая составляющая ее формирования.

федералогия как научная и учебная дисциплина

65

Формы государственного устройства

Унитаризм

Федерация

Конфедерация (содружество)

Единая и единственная Конституция и единая система права. Единые высшие органы власти и принятие всех законов. Единое гражданство. Единая система. Единая территория. Характери­зуется централизован­ным руководством административно-государственными единицами и отсутстви­ем обособленных (самостоятельных) государственных образований. Это единое, неделимое, составляющее одно целое государственное устройство. Отсутствие политической самосто­ятельности администра­тивно-территориальных единиц. Возможны отдельные, в исключи­тельных случаях, широкие территориаль­ные или национальные автономии. Монополия в смысле полного объема международной деятельности

Единая Конституция и ее верховенство, совмест­ные полномочия согласу­ются с субъектами. Субъекты могут иметь свои Конституции (Уставы) и обладают полнотой власти в своих полномочиях, принимают законы. Политическая самостоятельность субъектов федерации. Двухпалатный парла­мент. Единое-двойное гражданство: союзное и субъектов. Судебная система единая. Состоит из территорий субъек­тов, изменение границ внутри страны с согласия субъектов. Единая валюта. Единые границы. Объединение двух или нескольких территори­альных единиц, (штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей, краев и т. п.) в одно государство; при этом они обладают значительной политиче­ской, экономической и культурной самостоя­тельностью и имеют собственное админист­ративное деление Субъекты лишены права расторжения федератив­ного договора и права выхода из единого государства. Субъекты Федерации могут прини­мать участие в междуна­родной деятельности

Конституция государств-участников. Могут создавать общие формы. Объединение государств для координации какого-либо вида государствен­ной деятельности.В этом межгосударственном союзе все его члены абсолютно автономны, имеют независимую систему государственных органов и законодатель­ство, самостоятельное гражданство, свою валюту, национальные армии. Отсут­ствие единой территории. Отсутствие единой правовой и судебной системы, гражданства государств-участников. Имеют право выхода из союзного государства. Международную деятель­ность субъекты осуществ­ляют самостоятельно в полном объеме, но могут и координировать ее с другими субъектами

5-531

Рис. 1. Формы государственного устройства

66

Тема 1

И здесь весьма полезен опыт работа парламента ФРГ, фактиче­ски верхней его палаты — бундесрата. Он выполняет три основные функции:

защищает интересы земель перед федерацией, а через нее и пе­

ред Европейским союзом;

проводит в жизнь политические идеи и опыт управления земель;

как и другие органы государственной власти, несет общегосу­

дарственную ответственность за дела ФРГ.

Исполнение этих важных функций позволяет бундесрату служить связующим звеном между землями и федерацией. Для координации деятельности земель существует конференция премьер-министров и специализированные конференции профильных министерств, кото­рые проводятся ежегодно.

Вывод

Таковы основные подходы, точки зрения, исторические реалии го­сударственного устройства, в том числе и в России. Трудными доро­гами пришла Россия к федерализму, но и тут ухабов и крутых пово­ротов предстоит пройти немало. Аварийных ситуаций, бесспорно, будет много. А привычные дороги приведут к старым тупикам. Доро­гу осилит идущий, если знает куда идет. Отсюда и актуальность пред­мета федералогии, изучения теории и практики федерализма. Мы убеждены, что федерализм как теория и исторический опыт обуст­ройства крупных и сложносоставных стран основан прежде всего на потенциале демократии. Он в наибольшей степени отвечает потреб­ностям государственного устройства России в современных услови­ях. Отсюда и актуальность предмета федералогии как учебной и на­учной дисциплины. Но это лишь мои выводы. Сформулируйте и вы свои в стремлении найти истину, ибо лишь истина позволит постро­ить благополучное государство, в котором гармонично будут обуст­роены все его составные части, народы и территории. И самое главное — граждане государства. В этом смысл федеративной идеи.