Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

Данная глава Конституции Российской Федерации регулирует порядок ее изменения, дополнения и пересмотра. Системный анализ текста главы, содержащихся в ней статей, приводит к выводу, что в Конституции Российской Федерации имеются три различных правовых режима ее изменения.

Первый, наиболее трудный, - пересмотр Конституции. Предложение о пересмотре Конституции Российской Федерации может быть внесено субъектом права конституционной законодательной инициативы, в соответствии со ст. 134 Конституции Российской Федерации (а также, возможно, несколькими субъектами совместно), и должно быть поддержано не менее чем тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Пересмотром считается любое изменение или дополнение трех глав Конституции - 1, 2 и 9, а также разработка и принятие новой Конституции Российской Федерации. Порядок пересмотра определен в ст. 135 Конституции Российской Федерации.

Второй правовой режим изменения и дополнения Конституции Российской Федерации - внесение в нее поправок. Поправка в Конституцию Российской Федерации может быть инициирована субъектом конституционной законодательной инициативы, указанным в ст. 134 Конституции Российской Федерации (или несколькими субъектами совместно) и может касаться глав 3-8 Конституции Российской Федерации.

Поправки к Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции Российской Федерации).

Третий режим изменения Конституции Российской Федерации - внесение поправок в ст. 65 Конституцию Российской Федерации в случае принятия в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации либо изменения им своего наименования. Эти поправки в Конституцию вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации, федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации либо на основании решения самого субъекта Российской Федерации об изменении своего наименования, принятом в соответствии с законодательством данного субъекта Российской Федерации (ст. 136 Конституции Российской Федерации).

Нельзя не заметить, что в главе 9 Конституции Российской Федерации имеется очевидный (и видимо не случайный) пробел - она никак не определяет порядок изменения раздела второго Конституции Российской Федерации - Заключительных и переходных положений, что дало почву для многочисленных политических спекуляций.

Установленный главой 9 порядок изменения и дополнения Конституции Российской Федерации, а также ее пересмотра, обеспечивает стабильность Конституции - одно из важнейших достоинств, определяющих место Конституции в системе действующего законодательства. Стабильность Конституции стабилизирует всю правовую систему, государственную и общественно-политическую жизнь. Однако чрезмерно усложненный порядок изменения Конституции (а именно такой предусмотрен в действующей Конституции Российской Федерации) имеет и свои негативные стороны. Конституция перестает работать как "живой" закон, как аккумулятор социально-правового опыта динамично развивающегося общества, превращается в застывший памятник уходящей в прошлое эпохи.

Статья 134

Данная статья Конституции Российской Федерации определяет круг субъектов конституционной законодательной инициативы. Как следует из текста статьи, предложения о пересмотре положений Конституции Российской Федерации и о внесении в нее поправок могут вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, а также группой депутатов численностью не менее одной пятой членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Некоторое сокращение круга субъектов законодательной инициативы по сравнению с ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации (в частности, исключение индивидуальной инициативы) объясняется высокой значимостью конституционного процесса, желанием законодателя максимально ограничить влияние на него текущей политической конъюнктуры.

В Конституции Российской Федерации специально оговаривается (ч. 3 ст. 92), что исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации.

Процедура принятия поправок к Конституции Российской Федерации установлена Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" и выглядит следующим образом. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом под поправкой понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений Конституции Российской Федерации. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации могут охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста.

Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектом права конституционной законодательной инициативы в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Данное предложение должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации.

Если поправка к Конституции Российской Федерации требует внесения изменений в другие статьи глав 3-8 Конституции Российской Федерации, то предложение о поправке к Конституции Российской Федерации должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции Российской Федерации, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.

Если поправкой к Конституции Российской Федерации из текста Конституции Российской Федерации исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами "Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации" с указанием наименования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.

Вместе с проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.

Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции Российской Федерации направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации.

По результатам проверки указанный комитет Государственной Думы вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации.

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляется в трех чтениях в соответствии с общей процедурой рассмотрения законопроектов. Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации и подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации и направляет текст закона в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия. Принятое по данному вопросу постановление законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение четырнадцати дней направляет в Совет Федерации.

Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. На своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, Совет Федерации устанавливает и объявляет результаты этого рассмотрения.

Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд Российской Федерации в соответствии с настоящей статьей, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации.

В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не направляется Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации.

В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

Президент Российской Федерации в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

При официальном опубликовании закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации указываются наименование закона, даты его одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, дата его подписания Президентом Российской Федерации и регистрационный номер.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

Принятая поправка к Конституции Российской Федерации подлежит внесению Президентом Российской Федерации в текст Конституции Российской Федерации. Президент Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

В случае, если закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Статья 135

Данная статья определяет порядок пересмотра, то есть наиболее существенного изменения положений Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены самим Федеральным Собранием. К компетенции палат Федерального Собрания относится лишь созыв учредительного органа - Конституционного Собрания. Решение о созыве Конституционного Собрания должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

В практике законодательной деятельности возник вопрос: что означает "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы" - общее число членов каждой палаты по отдельности или их сумму? В постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П Конституционный Суд Российской Федерации дал следующее разъяснение:

"В статьях 107 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривается принятие решений квалифицированным большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Понимание указанных положений как способа подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы противоречит Конституции Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации. Различна и их компетенция.

Статья 100 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. В силу ст. 102 (часть 3), 103 (часть 3), 105, 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации федеральные законы, постановления Совета Федерации и Государственной Думы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно. В статье 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подчеркивается, что повторное рассмотрение федерального закона палатами Федерального Собрания осуществляется в установленном Конституцией Российской Федерации порядке, то есть также раздельно. В тех предусмотренных ч. 3 ст. 100 Конституции Российской Федерации случаях, когда палаты собираются совместно, голосования не проводятся и решения не принимаются.

Таким образом, указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в тексте ст. 107 и 135 Конституции Российской Федерации, должно пониматься только как единый для обеих палат принцип определения результатов голосования.

Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. 107 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ст. 95 (чч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации" (ВКС. 1995. N 2-3).

Регламентом Государственной Думы установлено, что предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции Российской Федерации или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данного предложения. Предложение направляется Советом Государственной Думы в комитет Государственной Думы, к компетенции которого относится рассмотрение вопросов конституционного законодательства, для подготовки заключения, после чего включается в календарь рассмотрения вопросов.

Предложение о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации и заключение комитета рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает решение об одобрении или отклонении данного предложения.

Предложение о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации считается одобренным, если за него проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. Очевидно, что создателями проекта Конституции в данном случае, скорее всего, допущена арифметическая неточность: три пятых это не больше, а меньше уровня для принятия конституционных решений (двух третьих). В случае принятия постановление Государственной Думой, оно направляется в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

Принятие Советом Федерации аналогичного решения по вопросу о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации влечет начало деятельности особого учредительного органа - Конституционного Собрания, которое созывается в соответствии с федеральным конституционным законом.

В настоящее время указанный федеральный конституционный закон не принят, однако в Государственной Думе обсуждаются различные его варианты, один из которых предполагает избрание Конституционного Собрания путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, другой - формирование Конституционного Собрания из полномочных делегаций палат Федерального Собрания, высших судебных органов, законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.

Часть 3 ст. 135 предусматривает три варианта осуществления Конституционным Собранием своих полномочий.

Во-первых, по результатам обсуждения конституционной законодательной инициативы палат Федерального Собрания Конституционное Собрание может подтвердить неизменность Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, Конституционное Собрание вправе разработать проект новой Конституции Российской Федерации, который может быть принят самим Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов. По смыслу ст. 135 Конституции Российской Федерации любая, даже самая незначительная поправка в Конституции рассматривается как "новая редакция" Конституции, которая должна быть одобрена Конституционным Собранием двумя третями голосов.

В-третьих, разработанная Конституционным Собранием новая редакция Конституции Российской Федерации может быть вынесена на всенародное голосование, которое проводится в соответствии с Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации". При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Статья 136

Данная статья Конституции Российской Федерации определяет порядок принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации палатами Федерального Собрания. Согласно этой статье, поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституционных законов, другими словами, на них распространяется общий порядок принятия федеральных конституционных законов, предусмотренный ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. 134), процедура принятия закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации урегулирована Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". За рамками, установленными данным Федеральным законом, действует Регламент Государственной Думы, в соответствии с которым проект закона Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации передается Советом Государственной Думы на заключение комитета по законодательству и судебно-правовой реформе. Комитет проводит предварительное рассмотрение проекта с участием инициатора законопроекта, полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также представителей других комитетов палаты и иных лиц.

Заключение и подготовленный к рассмотрению проект закона Российской Федерации о внесении изменений в положения глав 3-8 Конституции Российской Федерации с учетом внесенных поправок направляются комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе в Совет Государственной Думы для включения законопроекта в календарь рассмотрения вопросов.

Рассмотрение законопроекта о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации осуществляется Государственной Думой в трех чтениях. В ходе рассмотрения законопроекта Государственная Дума заслушивает доклад инициатора каждой конституционной поправки, содоклад комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании или уполномоченных им лиц, представителей фракций и депутатских групп, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации обсуждаются и голосуются каждая по отдельности. Поправка принимается, если за нее проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

После постатейного обсуждения и голосования поправок, проверки текста закона Российской Федерации о внесении изменений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации и устранения имеющихся противоречий Государственная Дума принимает данный закон в целом, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Если Совет Федерации отклоняет закон Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции Российской Федерации, то для преодоления возникших разногласий может применяться процедура, предусмотренная для повторного рассмотрения федеральных конституционных законов.

Недостаточная конституционная урегулированность процедуры принятия поправок к Конституции Российской Федерации обусловила обращение Государственной Думы с запросом в Конституционный Суд, который в своем постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П пришел к следующим выводам:

"Конституция Российской Федерации, регламентируя порядок внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, определяет в ст. 136, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Вместе с тем, процедура принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный ст. 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции Российской Федерации для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции Российской Федерации для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент Российской Федерации наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции Российской Федерации на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции Российской Федерации не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как ст. 108 (ч. 1) Конституции Российской Федерации прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3-8 Конституции Российской Федерации поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции Российской Федерации, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции Российской Федерации предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные ст. 76 (ч. 1) Конституции Российской Федерации формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения ст. 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Законодатель вправе на основе и в рамках Конституции Российской Федерации урегулировать порядок направления поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации и проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также другие вопросы, связанные с порядком принятия поправок.

Вопрос о том, каким способом те или иные поправки учитываются в тексте Конституции Российской Федерации, также решается законодателем исходя из характера и содержания поправок.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 72, 74, 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле ст. 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положение ст. 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст. 108 (ч. 2) Конституции Российской Федерации об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации; кроме того, должно быть соблюдено положение ст. 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации.

2. Законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

3. Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию" (СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408).

С учетом постановления Конституционного Суда Государственная Дума приняла Федеральный закон "О порядке принятия поправок к Конституции Российской Федерации", подробно регламентирующий все стадии конституционного законодательного процесса (Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. (4 марта 1998 г.) N 33-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146).

Статья 137

Данная статья определяет порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 Конституцию Российской Федерации, определяющую состав субъектов Российской Федерации.

Состав субъектов Российской Федерации может измениться, во-первых, в результате принятия либо образования в Российской Федерации нового субъекта. В соответствии с ч. 2 ст. 65 принятие в Российскую Федерацию нового субъекта либо образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Очевидно, что этот федеральный конституционный закон подпадает под общий порядок, установленный ст. 108 Конституции Российской Федерации и не требует для вступления в силу одобрения органов законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Состав субъектов Российской Федерации может измениться, во-вторых, в результате изменения конституционного статуса субъекта Российской Федерации (например, преобразования автономного округа в автономную область, автономной области - в республику и т.п.). В соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации, статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации также в соответствии с федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации никак не оговаривает возможную ситуацию, (ставшую реальной в связи с событиями в Чечне), связанную с выходом субъекта из состава Российской Федерации. На наш взгляд, юридическая легитимация выхода субъекта из состава Российской Федерации не может считаться завершенной без внесения изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации посредством принятия соответствующего федерального конституционного закона.

В-третьих, изменение в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации может быть связано с изменением наименования субъекта Российской Федерации. Эта ситуация урегулирована ч. 2 ст. 137, в которой установлено, что "в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации".

Однако Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос, какой именно государственный орган и каким именно правовым актом полномочен включить в Конституцию Российской Федерации новое наименование субъекта Российской Федерации. В связи с неясностью, обнаружившейся в ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума инициировала обращение в Конституционный Суд, который в постановлении от 28 ноября 1995 г. N 15-П (ВКС РФ. 1995. N 6. С.37) дал следующее разъяснение:

"Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в соответствии с частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации включаются в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент Российской Федерации использует полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации".

Не без оснований опасаясь использования "окна", которое предоставляет ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации, для более существенных конституционных изменений, Конституционный Суд счел необходимым подчеркнуть: "Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта".

В настоящее время в ст. 65 Конституции Российской Федерации произведены следующие изменения: наименование "Ингушская Республика" заменено на "Республика Ингушетия", "Республика Северная Осетия" заменено на "Республика Северная Осетия - Алания" (Указ Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. N 20//СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152), наименование "Республика Калмыкия - Хальмг Тангч" заменено на "Республика Калмыкия" (Указ Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г. N 173//СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 676).

Раздел второй. Заключительные и переходные положения

Назначение данного раздела - определить порядок и сроки вступления в силу Конституции Российской Федерации, урегулировать формы деятельности федеральных органов государственной власти в переходный период.

1. Согласно п. 1 Заключительных и переходных положений, днем принятия Конституции Российской Федерации считается день всенародного голосования - 12 декабря 1993 г.

Однако день голосования не совпадает со днем вступления Конституции Российской Федерации в силу. Согласно тому же п. 1 Заключительных и переходных положений, Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня ее официального опубликования. Такое опубликование состоялось 25 декабря 1993 г. в официальном органе Правительства Российской Федерации "Российской газете" и официальном органе Администрации Президента Российской Федерации - газете "Российские вести". Таким образом день 25 декабря 1993 г. является датой вступления в силу Конституции Российской Федерации. С этого же дня прекратила свое действие Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, принятая 12 апреля 1978 г.

Одновременно были опубликованы официальные результаты всенародного голосования по проекту Конституции. По сообщению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в голосовании приняло участие 58 млн. 187 тыс. 755 человек, или 54% зарегистрированных избирателей. За принятие Конституции проголосовало 32 млн. 937 тыс. 630 избирателей, или 58,4% принявших участие в голосовании. Против проголосовало 23 млн. 431 тыс. 333 избирателей, или 41,6% принявших участие в голосовании. Порядок принятия Конституции Российской Федерации был определен Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. N 1533.

В Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации определяется правовая судьба чрезвычайно важного документа, сыгравшего существенную роль на определенном этапе преобразования Российской Федерации - Федеративного Договора.

Федеративный договор - обобщенное наименование трех документов: Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Они были подписаны в марте 1992 г. и в дальнейшем вошли в Конституцию (Основной Закон) Российской Федерации 1978 г. в качестве самостоятельной главы Конституции, помещенной в приложении.

Таким образом, норма абзаца 3 п. 1 о прекращении действия Конституции (Основного Закона) Российской Федерации со дня вступления в силу новой Конституции Российской Федерации распространяется не на весь ее текст:Федеративный договор имеет особый правовой режим: он продолжает действовать в той его части, которая не противоречит положениям вновь принятой Конституции Российской Федерации.

К числу наиболее важных положений Федеративного договора, которые утратили силу после принятия Конституции Российской Федерации, относятся следующие:

юридическое неравноправие субъектов Российской Федерации (противоречит ч. 1 ст. 3, ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации);

закрепление природных ресурсов в качестве достояния народов, проживающих на соответствующей территории (противоречит ст. 9 Конституции Российской Федерации);

особый порядок введения чрезвычайного положения на территории республики (противоречит ст. 88, п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации).

В последней части п. 1 Заключительных и переходных положений содержится чрезвычайно важная и не утратившая своего значения норма о том, что "в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации".

Очевидно, что эта норма может быть распространена и на договоры о разграничении компетенции и предметов ведения, заключенные после вступления в силу Конституции Российской Федерации и содержащие существенные отступления от норм Конституции.

2. Принятие любой новой Конституции создает уникальную правовую ситуацию - в стране начинает формироваться новая правовая система, "настроенная" на вновь принятую Конституцию, но вместе с тем сохраняют свое действие и продолжают применяться правовые акты, сформировавшиеся на основе ранее действовавшей Конституции.

Данную правовую коллизию разрешает п. 2 Заключительных и переходных положений. Согласно данному пункту, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

3. Как установлено п. 3 Заключительных и переходных положений Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России, со дня вступления в силу Конституции Российской Федерации осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран. Данное переходное положение ориентировано на обеспечение непрерывности функционирования власти, сохранение преемственности в деятельности государственных институтов, однако оно не лишено известных противоречий.

Президент Российской Федерации, избранный 12 июня 1991 г. на основе действовавшей в тот период Конституции РСФСР, представлял собой должностное лицо государства с определенным кругом полномочий. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., существенно расширила полномочия Президента. Это уже иная должность и в соответствии с принципами и нормами демократического государства в подобных случаях должны проводиться новые выборы. Тем более, что другая ветвь федеральной власти - представительная - была не просто переизбрана, но претерпела полную реконструкцию.

Досрочные выборы Президента Российской Федерации были объявлены Указом от 23 сентября 1993 г. N 1434, однако фактически не состоялись. Президент Российской Федерации не принес присяги на Конституции Российской Федерации, без чего, согласно ст. 82 Конституции Российской Федерации, невозможно вступление в должность и осуществление полномочий Президента Российской Федерации. По всей видимости, указанные сомнительные моменты при передаче власти объясняет то обстоятельство, что Заключительные и переходные положения используют в данном случае крайне осторожную формулировку: "Президент Российской Федерации осуществляет установленные ею (Конституцией. - Авт.) полномочия до истечения срока, на который он был избран".

4. Правительство Российской Федерации, действовавшее в момент вступления в силу Конституции Российской Федерации, также не ушло в отставку и начало осуществлять права, исполнять обязанности и нести ответственность в соответствии с новой Конституцией Российской Федерации, получив наименование - Правительство Российской Федерации. Кандидатура Председателя Правительства Российской Федерации не была предложена на согласование Государственной Думе в соответствие с п. "а" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации. Тем не менее в июне 1995 г. руководитель Правительства Российской Федерации воспользовался конституционным правом Председателя Правительства Российской Федерации и поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

5. В целом Заключительные и переходные положения Конституции Российской Федерации ориентированы на обеспечение непрерывности функционирования и преемственности в деятельности федеральных органов государственной власти, сохранение их персонального состава. По этой причине в п. 5 предусмотрено, что суды Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации. После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохранили свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Однако новые вакантные должности замещаются в порядке, установленном уже новой Конституцией. 31 декабря 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", который создал современную правовую базу для деятельности судов всех уровней.

6. Пункт 6 Заключительных и переходных положений предусмотрел принятие федерального закона, которым будет установлен порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей. Данным переходным положением также сохранен прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, до внесения соответствующих изменений в уголовно-процессуальное законодательство, что практически приостановило вступление в силу в полном объеме ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации. Указанное противоречие преодолено после вступления в силу нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

7. Согласно п. Заключительных и переходных положений для Совета Федерации и Государственной Думы первого созыва был установлен единый срок деятельности - два года. Избрание первого состава Совета Федерации путем прямых выборов объяснялось тем, что принцип представительства в Совете Федерации "по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти", предусмотренный ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, в тот период не мог быть реализован, поскольку представительные органы власти в большинстве регионов были распущены в соответствии с указами Президента Российской Федерации.

Сокращенный срок деятельности Государственной Думы первого созыва аргументировался высокой динамикой происходящих на переходном этапе политических процессов, а также желанием провести новые выборы в Государственную Думу до выборов Президента Российской Федерации в июне 1996 г.

8. Конституция Российской Федерации не устанавливает сроков открытия заседаний Совета Федерации, поскольку порядок формирования "верхней" палаты парламента и статус ее членов предполагают не разовое, а постепенное обновление ее состава. В этой связи возникла необходимость урегулировать вопрос о процедуре открытия первого заседания Совета Федерации, что и было сделано в п. 8 Заключительных и переходных положений. Тот факт, что первое заседание Совета Федерации открыл Президент Российской Федерации подчеркнуло статус и высокий авторитет Совета Федерации - палаты представителей субъектов Российской Федерации.

9. Пункт 9 Заключительных и переходных положений установил временное исключение из принципа разделения властей, согласно которому депутатский мандат и пребывание на государственной службе несовместимы. Исключение было связано со сложными обстоятельствами переходного периода, желанием Президента Российской Федерации иметь прочную опору и поддержку в Государственной Думе в лице депутатов - членов Правительства Российской Федерации. Вместе с тем для этой категории депутатов было сделано и существенно изъятие из общего статуса депутата Государственной Думы: на депутатов - членов Правительства Российской Федерации, не были распространены положения о депутатской неприкосновенности в части ответственности за действия (бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.

Этим же пунктом Заключительных и переходных положений предусмотрено, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Практика однако пошла по другому пути: оказалось, что непостоянный характер работы членов Совета Федерации препятствует их эффективному участию в законодательном процессе. Фактически около трети депутатов первого состава Совета Федерации постоянно жили и работали в Москве, участвуя в законодательной деятельности практически на постоянной профессиональной основе.