Глава 6. Правительство Российской Федерации

Статья 110

1. В ст. 11 Конституции указано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляет наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Правительство РФ (см. комментарий к ст. 11).

Комментируемая статья уточняет положение Правительства как органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации. Тем самым Конституция вверяет Правительству реализацию полномочий исполнительной власти как одной из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти. Из положений данной статьи вытекает вывод о том, что Правительство несет ответственность за осуществление исполнительной власти в государстве в целом. Кроме того, из содержания ч. 2 ст. 77 Конституции можно сделать еще один важный вывод: Правительство Российской Федерации возглавляет систему органов исполнительной власти, поскольку Конституция установила, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти (см. комментарий к ст. 77).

Правомерно поэтому обозначить статус Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционных полномочий. Обратим в этой связи внимание на формулировку названия ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В этой статье Правительство РФ названо высшим исполнительным органом государственной власти РФ и подчеркивается, что Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Правительство является органом общей компетенции, поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административной деятельностью. Таким образом Правительство осуществляет государственное управление в непосредственном смысле этого слова.

Статус Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, более четко можно определить, рассматривая его взаимодействие с Президентом РФ, Федеральным Собранием и судами.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1), в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, провозглашает, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти (ст. 30). Согласно ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, что обусловливает обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики. Президент Российской Федерации, не являясь главой Правительства, тем не менее оказывает решающее влияние на его деятельность, так как от него в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства, формирование состава Правительства и всей системы федеральных органов исполнительной власти (см. комментарий к ст. 111 и 112). Президент вправе контролировать деятельность Правительства и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им правовые акты.

Отметим также особые полномочия Президента РФ в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, упомянутые в ст. 32 Закона о Правительстве РФ, и некоторых других федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в указах Президента РФ (Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, ФСО России и др.). Руководители федеральных министерств в силу Конституции РФ входят в состав Правительства РФ в качестве полноправных его членов. Закон предписывает Правительству РФ координировать деятельность этих органов.

Указами Президента Российской Федерации об утверждении Положения о Государственном Совете Российской Федерации (СЗ Российской Федерации. 2002. N 36. ст. 3633) об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (СЗ Российской Федерации. 2002, N 30, ст. 2112), определены основные линии взаимоотношений Правительства Российской Федерации с этими институтами президентской власти.

Государственный Совет, в частности, вправе обсуждать вопросы, касающиеся исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации; обсуждать информацию Правительства Российской Федерации о ходе выполнения федерального бюджета. В функции полномочного представителя Президента в федеральном округе входит контроль за исполнением актов Правительства Российской Федерации, согласование кандидатур на назначение должностных лиц в пределах федерального округа, если назначение этих лиц осуществляется Правительством, и т.п.

В свою очередь Правительство приняло постановление о взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента в федеральных округах (СЗ Российской Федерации, 2000, N 34, ст. 3473).

Во взаимоотношениях с Федеральным Собранием, представляющим законодательную ветвь государственной власти, Правительство руководствуется принципом разделения властей и определенной самостоятельностью в осуществлении своих функций.

Отношения Правительства с палатами Федерального Собрания основываются на нормах ст. 94, 101-104, 106 Конституции (см. комментарий к указанным статьям). Более подробно процедуры осуществления контактов палат и Правительства определены в главе VI Закона о Правительстве РФ (ст. 36-41), Регламентом Государственной Думы, Регламентом Совета Федерации и Регламентом Правительства Российской Федерации.

Контакты Правительства с палатами Федерального Собрания осуществляются по следующим основным линиям: 1) Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства; 2) Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству, а Председатель Правительства вправе поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству; 3) Правительство, являясь субъектом законодательной инициативы, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, а Государственная Дума согласно ст. 104 Конституции обязана посылать на заключение Правительства законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов и другие законопроекты, если они предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета; 4) Правительство РФ может направлять в палаты Федерального собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах; 5) Правительство РФ назначает официальных представителей для представления в палатах внесенных им законопроектов, а также своих полномочных представителей в палатах Федерального Собрания; 6) члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат; 7) Правительство разрабатывает проект федерального бюджета, вносит его в Государственную думу и участвует в согласительных процедурах и обсуждении бюджета, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также представляет необходимую информацию Счетной палате Российской Федерации; 8) Федеральное Собрание вправе контролировать деятельность Правительства по вопросам исполнения бюджета, а также по другим вопросам, если об этом специально упомянуто в федеральном законе. Закон о Правительстве РФ устанавливает обязанность членов Правительства РФ присутствовать по приглашению палат Федерального собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы (ст. 38); рассматривать письменные обращения комитетов и комиссий палат и сообщать им о принятых мерах в согласованные сроки (ст. 40). В соответствии с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Правительство Российской Федерации и его члены обязаны рассматривать запросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также парламентские запросы и представлять на них ответы в согласованные сроки.

В Законе о Правительстве РФ (ст. 42) определены основы взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, указано, что Правительство в пределах своих полномочий обеспечивает финансирование судов только из федерального бюджета и возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Правительство обязано обеспечивать исполнение судебных решений.

При рассмотрении взаимоотношений Правительства Российской Федерации с судебной властью следует учитывать возможность судебного контроля за законностью его нормативных и ненормативных правовых актов. Конституционный Суд Российской Федерации вправе в соответствии со ст. 125 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 125) решать вопрос о том, соответствует ли нормативный правовой акт Правительства Конституции.

Обращает на себя внимание новая редакция ст. 80 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой в случае признания федерального закона (отдельной его части) не действующими, Правительство обязано не позднее трехмесячного срока после опубликования судебного постановления внести в Государственную Думу проект нового закона или ряд взаимосвязанных проектов законов, либо проект закона о внесении изменений и дополнений в соответствующий закон.

В случае признания неконституционным акта Правительства Российской Федерации, Президенту Российской Федерации поручается не позднее двух месяцев со дня принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации отменить такой акт.

Отметим также, что Правительство Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о конституционности федерального закона или соответствующего нормативного акта субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125 Конституции Российской Федерации).

Нормативные и ненормативные акты Правительства Российской Федерации могут быть оспорены в Верховном суде Российской Федерации (см. ст. 27, 245-285 ГПК Российской Федерации), в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации (см. ст. 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации, статьи 34, 189-201 АПК Российской Федерации).

2. Конституция предопределяет коллегиальный состав Правительства Российской Федерации и, следовательно, коллегиальную форму принятия им наиболее важных решений. Согласно ч. 2 комментируемой статьи в состав Правительства Российской Федерации входят его Председатель, заместители Председателя и министры.

Статья 111

1. Комментируемая статья определяет порядок решения одного из ключевых вопросов организации исполнительной власти - назначения Председателя Правительства Российской Федерации. Часть 1 данной статьи исходя из статьи 83 Конституции Российской Федерации однозначно определяет, что Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Дача такого согласия предусмотрена ст. 103 Конституции (см. комментарий к ст. 103).

2. Предложение о назначении лица на пост главы Правительства вносится в Государственную Думу Президентом. Дело Думы - выразить согласие или несогласие. Сама Государственная Дума по своей инициативе выдвинуть кандидата на этот пост не вправе.

Внесение кандидатуры в Думу должно происходить в определенные сроки: 1) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента; 2) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства, если таковая имела место; 3) в течение недели со дня отклонения кандидата на этот пост Государственной Думой.

Установлен, как видно из комментируемой статьи, определенный срок и для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства - в течение недели.

3. Конституция определяет порядок разрешения разногласий между Президентом и парламентом по поводу кандидатуры на пост главы Правительства: если Государственная Дума троекратно отклонит предложенные Президентом кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента - право роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Естественно, что в этом случае Президент самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства (см. комментарий к ст. 84, 103).

В связи с имевшимся в 1998 г. фактом, когда Президент РФ трижды вносил в Государственную Думу одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы о конституционности такой практики в своем постановлении пришел к выводу о праве Президента представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства дважды или трижды, либо представлять каждый раз нового кандидата (СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6447).

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ и на это согласия Государственной Думы не требуется, однако Президент обязан уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом в день принятия такого решения.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в мае 2003 г. подчеркнуто, что в условиях усиления роли политических партий в стране возникает возможность сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство (РГ. 2003. 17 мая).

Статья 112

1. По смыслу ч. 1 комментируемой статьи вопрос о структуре федеральных органов исполнительной власти решает Президент Российской Федерации, поскольку в обязанность назначенного Президентом Председателя Правительства вменяется представление Президенту предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Конституция не регламентирует организацию системы федеральных органов исполнительной власти, предоставляя тем самым решение этого вопроса на усмотрение Президента. По сути дела, в комментируемой статье конкретизируется положение ст. 83 Конституции, согласно которому в компетенцию Президента входит назначение заместителей Председателя Правительства и федеральных министров по предложению Председателя Правительства.

Практика осуществления перечисленных норм Конституции свидетельствует о том, что Президент решает вопросы организации (системы и структуры) всех федеральных органов исполнительной власти. Так, например, в течение 1996-2000 гг. Президент неоднократно решал вопрос в целом о структуре федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168 с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому определены такие основные структурные звенья как: федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры. Вместе с тем не исключены дальнейшие уточнения в системе федеральных органов исполнительной власти путем издания соответствующих указов.

Ныне действующие министерства, на которые возложено проведение государственной политики и осуществление управления в установленной сфере деятельности, а также координация в этой сфере работы других федеральных органов исполнительной власти, можно разделить условно на ряд блоков. Первый блок - экономический - включает, например, министерства: имущественных отношений, экономического развития и торговли, финансов, по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, по налогам и сборам, природных ресурсов, энергетики, по атомной энергии, путей сообщения, транспорта, сельского хозяйства, по связи и информатизации, промышленности, науки и технологий. Второй блок - социально-культурный - включает министерства: труда и социального развития, здравоохранения, образования, культуры, по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации.. Третий блок - оборонный и административно - включает министерства: обороны, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, внутренних дел, юстиции. Четвертый блок - внешнеполитических связей - министерство иностранных дел Российской Федерации.

Среди государственных комитетов, на которые возложено осуществление межотраслевой координации по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности, можно также выделить определенные группы с учетом осуществляемых ими функций. Так, например, Государственные комитеты РФ по стандартизации и метрологии, по статистике, по строительству и жилищно-коммунальному комплексу - координирующие и функционально регулирующие органы; иные государственные комитеты обеспечивают руководство отдельными отраслями хозяйства и культуры (по рыболовству, по физической культуре, спорту и туризму). К правоохранительным органам относится Государственный таможенный комитет РФ.

Федеральные комиссии России, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции в отдельных сферах управления. Среди федеральных служб можно указать службы: безопасности, внешней разведки, железнодорожных войск, охраны; по финансовому оздоровлению и банкротству; геодезии и картографии; архивная и др.

Среди российских агентств можно выделить органы исполнительной власти, ведающие такими подотраслями промышленности, как судостроение, производство боеприпасов и вооружения, а также авиационно-космическое агентство, агентство по патентам и товарным знакам, агентство по государственным резервам.

Следует отметить, что пока не обеспечено полное соответствие между функциональным назначением федерального органа исполнительной власти и его местом в системе органов исполнительной власти.

Многие органы исполнительной власти имеют избыточные функции и их работа не приносит эффективных результатов.

В послании Президента РФ Федеральному собранию в мае 2003 г. отмечено, что находящиеся у органов исполнительной власти огромные полномочия по-прежнему не соответствуют качеству власти. Президент РФ обосновал необходимость более эффективного проведения административной реформы. Проведенная Правительством РФ "инвентаризация" полномочий федеральных органов государственной власти выявила свыше пяти тысяч их функций. Теперь предстоит радикальное их сокращение на основе объективного анализа и просчета в увязке по разграничению полномочий федеральных и региональных (субъектов РФ) органов государственного управления. Это означает необходимость как решения накопившихся проблем, так и серьезной структурной перестройки системы органов исполнительной власти. При решении этой проблемы особое внимание будет обращено на сокращение "административных полномочий" органов государственного управления в отношении экономических процессов, регулирования рыночных отношений.

Отметим, что в марте 2003 г. была проведена реорганизация в блоке силовых ведомств: ликвидированы Федеральная служба налоговой полиции, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная пограничная служба РФ, а функции перечисленных органов переданы соответственно МВД России, ФСБ России и некоторым другим органам. Создан Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

2. На Председателя Правительства согласно ч. 2 комментируемой статьи возложена также обязанность вносить Президенту предложения о кандидатурах на должности заместителей Председателя. Председатель Правительства РФ обязан предлагать Президенту кандидатуры на должности федеральных министров. Внесение таких предложений не обусловлено каким-либо конституционным сроком. Вместе с тем, учитывая нормы ч. 1 комментируемой статьи о предельном недельном сроке после назначения Председателя Правительства РФ для внесения предложения о структуре министерств и других федеральных органов исполнительной власти, представляется, что назначение конкретных лиц на государственные должности федеральных министров должно быть осуществлено в краткие сроки после утверждения этой структуры.

Применительно к содержанию комментируемой статьи обратим внимание на ст. 25 и 26 Закона о Правительстве РФ, в котором в общем виде определяются полномочия заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Они участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства и обеспечивают их выполнение, принимают участие в разработке и реализации политики Правительства.

Заместители Председателя Правительства РФ координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность; предварительно рассматривают предложения, проекты, постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.

Федеральные министры обладают установленными законодательством РФ полномочиями руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить, что в практике законодательного регулирования ранг министра может быть присвоен руководителю государственного комитета, федеральной службы или другого органа. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности" руководитель этого органа (директор ФСБ РФ) имеет ранг министра. Руководитель Аппарата Правительства РФ имеет ныне в соответствии со ст. 47 Закона о Правительстве РФ ранг федерального министра.

Статья 113

В комментируемой статье определяется роль Председателя Правительства Российской Федерации как лица, возглавляющего этот коллегиальный орган и несущего ответственность за его работу.

Статья 24 Закона о Правительстве РФ, конкретизируя нормы ст. 113 Конституции РФ, подчеркивает. что Председатель Правительства определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ, Заметим, что прежде всего Председатель Правительства обязан руководствоваться положением ст. 114 Конституции (см. комментарий к ст. 114), так как именно в ней очерчены основные вопросы, относящиеся к предметам ведения Правительства и его компетенции. Нельзя при этом забывать, что Правительство является коллегиальным органом. Поэтому именно на заседаниях Правительства решаются основные, главные вопросы, относящиеся к его компетенции. Вместе с тем в текущей работе Правительства возникает необходимость в выделении приоритетных вопросов, требующих незамедлительного решения, в принятии решений, необходимость которых вытекает из федерального закона или указа Президента. Поэтому Председатель Правительства вправе решать вопрос о тактике и стратегии деятельности возглавляемого им органа, а также давать поручения иным федеральным органам исполнительной власти. Председатель Правительства РФ представляет Правительство в Российской Федерации и за пределами ее территории.

Полномочия Председателя Правительства предопределяются также взаимоотношениями Правительства с Президентом и Федеральным Собранием. Председатель Правительства представляет Президенту предложения о персональном составе Правительства, проекты законодательных актов и указов Президента, разработанные Правительством по поручению Президента, докладывает Президенту о выполнении его поручений. Председатель представляет возглавляемое им Правительство во взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания. От имени Правительства он представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, вносит на ее рассмотрение в порядке законодательной инициативы проекты федеральных законов.

Занятие должности Председателя Правительства РФ и должностей других членов Правительства влечет за собой определенные ограничения, связанные с должностным положением, что предусмотрено статьями 10 и 11 Закона о Правительстве (запрещение быть депутатом Государственной Думы, другого органа законодательной власти или органа местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью и т.д.)

2. В комментируемой статье указывается, что Председатель Правительства РФ организует его работу. В этой связи в Законе о Правительстве РФ (ст. 24) указывается, что Председатель Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; распределяет обязанности между заместителями Председателя; представляет Президенту РФ предложения о наложении на заместителей Председателя и федеральных министров дисциплинарных взысканий и об их поощрении.

В Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ в редакции от 5 октября 2000 г. N 760 (СЗ Российской Федерации, 2000, N 41, ст. 4091) более подробно определены полномочия Председателя Правительства РФ по организации его деятельности, подготовке вопросов к рассмотрению на заседаниях Правительства и т. п. В частности, в Регламенте указано, что Председатель Правительства систематически проводит совещания с заместителями Председателя, на которых рассматривает состояние выполнения программ и планов, принимает решения по оперативным вопросам и согласовывает с членами Правительства проведение мероприятий на текущий период.

Председатель Правительства РФ руководит также заседаниями Президиума Правительства РФ, который может быть образован в соответствии со ст. 29 Закона о Правительстве РФ самим Правительством по предложению его Председателя.

Статья 114

1. Полномочия федерального Правительства распространяются на такие основные сферы жизни общества, как экономическая, социально-культурная, оборона страны, внешняя политика, обеспечение законности, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, государственная безопасность. Таким образом, Правительство выступает в качестве органа общей компетенции, ибо ему поручено руководство практически всеми отраслями хозяйства, социально-культурной и административной сфер, относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем приведенный в комментируемой статье перечень полномочий не является исчерпывающим, так как в ней указывается, что на Правительство могут быть возложены федеральными законами и указами Президента иные полномочия. В самой Конституции (в других ее главах) имеются положения, предопределяющие необходимость решения Правительством отдельных вопросов государственного управления. Например, из содержания ст. 71 и 72 Конституции вытекают такие полномочия Правительства, как разработка и утверждение федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития страны определение порядка осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и др.

В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" указано, что Правительство в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере (ст. 13); обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества (ст. 14).

Закон возлагает на Правительство комплекс полномочий в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики.

Таким образом полномочия Правительства РФ в сфере экономики, перечисленные в пп. "а", "б" и "г" комментируемой статьи, получили детальную конкретизацию в федеральном конституционном законе*(11).

Одной из форм регулирования экономических процессов являются утверждаемые Правительством концепции, планы действий, федеральные целевые программы, комплексные планы действий по реализации посланий Президента РФ и решению важнейших вопросов социально-экономического развития страны.

Федеральный закон от 23 июня 1995 г. (20 июля 1995 г.) N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2971 с последующими изменениями и дополнениями) возложил на Правительство разработку государственных прогнозов социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу. Задача Правительства - обеспечить разработку таких прогнозов на научной основе, исходя из комплексного анализа научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, демографической ситуации, состояния природных ресурсов, социальной структуры, внешнеполитических и иных факторов. Прогноз развития экономики и социальной сферы является неотъемлемой частью разработки федерального бюджета.

2. Согласно п. "а" комментируемой статьи на Правительство возложены разработка и организация исполнения федерального бюджета и представление бюджета и отчета о его исполнении на рассмотрение Государственной думы. Порядок составления бюджета, источники формирования его доходной части и основные направления бюджетных расходов определяются в соответствии с бюджетным, налоговым и иным законодательством Российской Федерации, с учетом взаимоотношений Федерации и ее субъектов и утвержденных в установленном порядке федеральных программ экономического и социального развития.

Бюджетный кодекс РФ (глава 22) регулирует порядок составления и утверждения федерального бюджета; определяет, в частности, срок представления Правительством РФ в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете, перечень документов, которые должны быть приложены к законопроекту.

Ежегодно Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития страны на очередной год, проект федерального закона о федеральном бюджете и параметры прогноза социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Одной из важных функций регулирующей деятельности Правительства РФ в сфере экономики является государственная поддержка наиболее значимых для всего хозяйства страны отраслей и производств, обеспечение рациональной приватизации государственного имущества, создание равных условий для всех участников рыночных отношений, защита прав и законных интересов предпринимателей. Вместе с тем Правительство РФ призвано обеспечивать государственный контроль и надзор за деятельностью всех участников экономических отношений. При этом важное значение имеют устанавливаемые Правительством в соответствии с федеральными законами правила государственной регистрации юридических лиц, лицензирования отдельных видов деятельности, правила организации стандартизации и сертификации продукции и услуг и т.п.

Правительство РФ осуществляет координацию и определение общих направлений развития экономических отношений, устанавливает приоритеты в определении структурной политики, обеспечивает внедрению и использование экономических методов управления. В этой связи Правительство уделяет, например, особое внимание развитию топливно-энергетического комплекса, упорядочению деятельности в сфере естественных монополий, регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию, а также развитию агропромышленного комплекса, оборонно-промышленного комплекса и др.

Обеспечение суверенитета Российской Федерации, единства экономического пространства, создание условий для достойной жизни и свободного развития человека обусловливают обязанность Правительства Российской Федерации, возглавляющего всю систему исполнительной власти, проводить единую в масштабе России финансовую, кредитную и денежную политику.

При этом Правительство обязано учитывать необходимость создания условий для свободного предпринимательства, социальной ориентированности экономики, рационального использования природных ресурсов, охраны здоровья и труда граждан. Статья 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" регулирует в соответствии с Конституцией РФ полномочия Правительства в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В ней, в частности, указывается. что Правительство РФ разрабатывает и реализует налоговую политику. Реализуя свои полномочия, правительство РФ в свое время внесло в Государственную Думу проект Налогового кодекса Российской Федерации, а в дальнейшем пакет налоговых законов, направленных на совершенствование налоговой системы и повышение ее эффективности.

Правительство РФ принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. В соответствии с законодательством Правительство РФ осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами. Правительство РФ и Центральный банк РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации.

Конституция возлагает на Правительство Российской Федерации управление федеральной собственностью.

Полномочия Правительства Российской Федерации по управлению федеральной собственностью регулируются рядом федеральных законов. В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ " О приватизации государственного и муниципального имущества" (СЗ Российской Федерации, 2002, N 4, ст. 251) устанавливает, что Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает прогнозный план приватизации федерального имущества, а также представляет на утверждение Президента Российской Федерации перечень стратегических предприятий и акционерных обществ (акции которых находятся в федеральной собственности), не подлежащих приватизации.

Оперативное решение вопросов управления федеральной собственностью возлагается на министерство имущественных отношений Российской Федерации и Российский фонд федерального имущества.

Правительство решает вопросы о передаче объектов федеральной собственности в собственность субъектов Федерации. Оно делегирует федеральным министерствам и ведомствам полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности, устанавливая эти полномочия, в частности, в утверждаемых им положениях об указанных органах исполнительной власти.

Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746) определил компетенцию Правительства РФ по учреждению федеральных унитарных предприятий (ст. 8), права Правительства РФ и уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти по распоряжению имуществом этих предприятий (ст. 18-19) и урегулировал другие вопросы, связанные с управлением этими объектами федеральной собственности.

Постановлением от 16 марта 2000 г. N 234 Правительство РФ утвердило Порядок заключения контрактов и правила аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий (СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373).

3. В области управления социально-культурной деятельностью полномочия Правительства определяются в п. "в" комментируемой статьи, согласно которому на Правительство возлагается проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Правительство несет ответственность за исполнение соответствующих статей федерального бюджета, утверждает государственные программы развития отдельных отраслей, координирует деятельность федеральных министерств и государственных комитетов. Оно координирует также работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, связанную с реализацией федеральных программ, с совместным проведением природоохранных мероприятий и осуществлением экологических мероприятий.

В ст. 17 Закона о Правительстве РФ подчеркивается, что Правительство обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.

Осуществляя единую государственную политику в области культуры, Правительство опирается на положения федеральных законов (Основы законодательства Российской Федерации о культуре, федеральные законы о библиотечном деле, о порядке ввоза и вывоза культурных ценностей, о музейном фонде Российской Федерации и музеях и др.). Правительством, например, утверждены Положение о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, Положение о Музейном фонде Российской Федерации и Положение о Государственном каталоге этого фонда, положения о крупнейших государственных музеях и театрах.

В соответствии с комментируемой статьей и ст. 17 Закона о Правительстве РФ Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования. В 2000 г. Правительством РФ была разработана Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639).

При осуществлении единой государственной политики в области образования Правительство опирается на положения федеральных законов "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Закон "Об образовании" относит к ведению Правительства РФ разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения; установление порядка определения объемов и структуры приема обучающихся в государственных образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федерального бюджета; утверждение положения о личном социальном образовательном кредите, решение некоторых других вопросов. К компетенции Правительства отнесено также утверждение типовых положений об образовательных учреждениях.

Указание комментируемой статьи о проведении Правительством РФ единой государственной политики в сфере науки нашло конкретизацию в ст. 17 Закона о Правительстве РФ. На Правительство возложена обязанность разрабатывать и осуществлять меры поддержки науки. Правительство призвано обеспечивать государственную поддержку фундаментальной науки, а также имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки. Федеральные законы "О науке и государственной научно-технической политике", "О статусе наукограда в Российской Федерации" предусмотрели функциональные обязанности и права Правительства (право устанавливать обязательный государственный заказ на научные исследования для учрежденного им научного учреждения; обязанность обеспечивать создание федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники; право ограничивать и лицензировать отдельные виды научной деятельности, вводить в необходимых случаях режим секретности; обязанность организовать исполнение федерального бюджета в части расходов на научные исследования и проведение экспериментальных разработок; определять приоритетные для каждого наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров и т.п.).

Комментируемая статья возлагает на Правительство РФ проведение единой политики в области здравоохранения. В ст. 16 Закона о Правительстве РФ указано, что Правительство принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Решая возложенные на него задачи в сфере здравоохранения, Правительство руководствуется такими законодательными актами РФ, как Основы законодательства об охране здоровья населения, "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", "О лекарственных средствах", "О наркотических и психотропных средствах" и рядом других федеральных законов по отдельным вопросам охраны здоровья граждан.

Правительство осуществляет регулирование основных положений, касающихся создания условий для поддержания физического и психического здоровья граждан; определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти в этой сфере; устанавливает порядок оказания населению лечебной и лекарственной помощи; утверждает концепции и федеральные программы развития здравоохранения и медицинской науки; обеспечивает финансирование соответствующих мероприятий из федерального бюджета; утверждает положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе, об организации санитарной охраны Государственной границы РФ и предпринимает иные меры в указанной сфере. Значительное внимание Правительство РФ уделяет проблемам оздоровления и медицинского обслуживания детей, утверждая федеральные целевые программы (например, "Дети-инвалиды", "Дети Чернобыля", "Дети Севера") и обеспечивает их финансирование.

Конституция РФ в комментируемой статье возлагает на правительство проведение единой государственной политики в области социального обеспечения. В ст. 16 Закона о Правительстве указывается, что Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает их реализацию.

Полномочия Правительства РФ определены также в ряде федеральных законов по вопросам социальной политики: "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О ветеранах", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О занятости населения в Российской Федерации", "О вынужденных переселенцах", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и др.

Правительством в 2002 г. были утверждены, например, федеральные целевые программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 г.г.", "Старшее поколение" на 2002-2004 г.г., "Дети России" на 2003-2006 г.г., "Социальное развитие села до 2010 г.", а также приняты другие постановления, непосредственно касающиеся развития социальной сферы.

В целях стабилизации социально-экономического положения в стране Правительство РФ осуществляет меры по нормализации условий жизни населения. Среди этих мер - обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий и социальных пособий; компенсация наименее обеспеченным группам населения снижения уровня жизни в связи с ростом цен; разработка мер по увеличению занятости населения, по решению проблем детской безнадзорности и ряд других мер, неразрывно связанных с созданием условий устойчивости функционирования экономики.

Важное общегосударственное значение имеет деятельность Правительства РФ по осуществлению его полномочий в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. Эти полномочия Правительства вытекают из п. "в" комментируемой статьи, согласно которому на Правительство возлагается обеспечение проведения единой государственной политики в области экологии. Статья 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" конкретизирует это положение Конституции РФ следующим образом. Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Компетенция Правительства в сфере охраны окружающей среды подробно определена в федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об использовании атомной энергии", "Об уничтожении химического оружия", "О радиационной безопасности населения", "Об экологической экспертизе", "О геодезии и картографии", в Лесном кодексе РФ, в Водном кодексе РФ, а также в федеральных законах "О животном мире", "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об особо охраняемых природных территориях", "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", "Об охране атмосферного воздуха", "О земельном кадастре" и других федеральных законах.

Реализуя свои полномочия в указанной области, Правительство осуществляет руководство и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства природных ресурсов РФ, Министерства энергетики РФ, утверждает положения об этих органах. Правительство РФ утверждает также федеральные целевые программы в области экологии (например, об обеспечении населения Российской Федерации питьевой водой, о мерах по оздоровлению окружающей среды и населения ряда промышленных городов страны; об охране окружающей среды от свинцового загрязнения и снижению его влияния на здоровье населения; о ядерной и радиационной безопасности России на 2000-2006 гг. и др.). В начале 2000 г. Правительством РФ утверждено Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду. Образована Правительственная комиссия по природопользованию и охране окружающей природной среды (СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 964; 969).

4. На Правительство РФ согласно п. "д" комментируемой статьи возложено осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации.

Статья 20 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" возлагает на Правительство следующие полномочия в области обороны страны: организацию оснащения вооружением и военной техникой, обеспечения материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований РФ; обеспечение выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечение социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности страны.

Права и обязанности Правительства РФ в сфере обороны страны, обеспечения государственной безопасности, охраны государственной границы РФ, в сфере гражданской обороны конкретизированы в соответствующих федеральных законах, в частности, в законах "О воинской обязанности и военной службе", "Об обороне", "О статусе военнослужащих", "О гражданской обороне", "Об оружии" и др. Так, например, в соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об обороне" Правительство должно осуществлять меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, организует оснащение войск вооружением и техникой по их заказам; принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса; утверждает положения о воинском учете, подготовке граждан России к военной службе; организует контроль за экспортом вооружения и военной техники; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ.

Правительством РФ утверждены Положение о воинском учете, Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, Положение о пунктах пропуска через Государственную границу РФ, Положение об отборе граждан, подлежащих призыву на военную службу, а также граждан, поступающих на военную службы по контракту, для исполнения специальных обязанностей военной службы и др.

Значительный объем работы Правительства РФ связан с реализацией внешней политики России, основные направления которой определяются Президентом Российской Федерации. Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организация; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств России по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками договоров их обязательств (ст. 21 Закона о Правительстве РФ). Вместе с тем Правительство РФ призвано отстаивать геополитические интересы России, защищать граждан РФ за пределами ее территории. В сфере внешнеэкономической деятельности Правительство РФ осуществляет регулирование и государственный контроль, в том числе регулирование экспорта и импорта, регламентирует порядок выдачи соответствующих лицензий, определяет таможенные пошлины и тарифы, обеспечивает необходимые условия для деятельности федеральных органов, осуществляющих государственное управление в этой сфере.

Правительство РФ в пределах своих полномочий заключает многочисленные межправительственные соглашения, участвует в деятельности межправительственных комиссий, рассматривает соответствующие предложения Министерства иностранных дел РФ и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

5. Комментируемая статья (п. "е") возлагает на Правительство РФ осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 19) устанавливает, что Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, обществе и государства. В связи с этим Правительство определяет и утверждает соответствующие федеральные целевые программы, распределяет ассигнования, предусмотренные федеральным бюджетом.

Правительством РФ разрабатываются и утверждаются федеральные целевые программы по борьбе с преступностью, меры по пресечению детской безнадзорности и беспризорности, по обеспечению безопасности страны.

Выполняя задачу соблюдения законности, охраны собственности, борьбы с преступностью, Правительство Российской Федерации принимает меры по обеспечению деятельности таких правоохранительных органов исполнительной власти, как органы внутренних дел, юстиции, прокуратуры, а также других правоохранительных органов. Правительство также должно обеспечивать исполнение федерального бюджета в части финансирования деятельности судебной системы.

6. Согласно п. "ж" комментируемой статьи Правительство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ. К иным полномочиям, на наш взгляд, следует отнести руководство работой федеральных органов исполнительной власти и контроль за их деятельностью, а также полномочия в сфере взаимоотношений Правительства РФ и органов государственной (прежде всего - исполнительной) власти субъектов Российской Федерации.

В ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" указано, что федеральные министерства и иные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство утверждает положения об этих органах (за исключением тех органов, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент РФ), а также устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

К компетенции Правительства РФ отнесено установление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, порядка финансирования указанных территориальных органов.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министерств (за исключением назначаемых Президентом Российской Федерации), руководителей и заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, не имеющих статуса министерств, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, членов коллегий министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты указанных выше органов или приостанавливать действие этих актов.

В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 29) Правительство имеет возможность образовать Президиум Правительства для решения оперативных вопросов. Состав Президиума определяется постановлением Правительства. Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством от общего числа его членов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством.

Одной из важных организационных форм работы Правительства РФ являются образуемые им координационные и консультационные органы, именуемые комиссиями Правительства, Правительственными комиссиями, межведомственными комиссиями. Эти комиссии образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга вопросов, подготовки проектов постановлений Правительства, обеспечения контроля. К таким комиссиям относятся, например, Комиссия Правительства РФ по военно-промышленным вопросам, Правительственная комиссия по миграционной политике, Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и др.

Статья 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", повторяя формулу ч. 2 ст. 77 Конституции РФ о единстве системы исполнительной власти, подчеркивает, что Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

В ст. 44 упомянутого выше Закона указано, что Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию этих органов, разрешает споры и устраняет разногласия между ними, для чего создает согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон

7. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ, ст. 13 и 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство реализует предоставленное ему право законодательной инициативы, а также участвует в иных формах в законодательной деятельности.

В Регламенте Правительства РФ определен порядок планирования его законопроектной деятельности и подчеркнуто, что эта деятельность осуществляется в соответствии с принимаемыми Правительством программами и планами. В принятом Правительством РФ 15 апреля 2000 г. постановлении N 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1877) установлено, что планы законопроектной деятельности Правительства РФ формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации. Проекты планов разрабатываются Министерством юстиции РФ совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ на основе обобщения предложений федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ, государственных и иных организаций и вносятся Минюстом России в Правительство РФ. Принятые Правительством планы направляются Президенту РФ и в палаты Федерального Собрания. Проекты планов подлежат обязательному рассмотрению Комиссией Правительства РФ по законопроектной деятельности, образованной в феврале 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 6. Ст. 773).

8. Часть вторая комментируемой статьи указывает, что порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. В декабре 1997 г. такой закон был принят, первоначально в редакции от 17 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712), а затем 31 декабря в этот Закон по инициативе Президента РФ были внесены некоторые поправки и уточнения, в связи с чем окончательной следует считать редакцию Закона с учетом дополнений и изменений, внесенных 31 декабря 1997 г. (СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 1).

В соответствии со ст. 28 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" постановлением Правительства РФ от 5 октября 2000 г. N 760 утверждены в новой редакции Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства (СЗ РФ. 2000, N 41, ст. 4091). В Регламенте Правительства РФ урегулированы вопросы планирования и организации работы Правительства, в том числе планирования и организаций заседаний Правительства, планирования законопроектной деятельности и организации работы членов Правительства. Регламент определяет порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения проектов актов, а также порядок участия Правительства РФ в деятельности Федерального Собрания и порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти. В Положении об Аппарате Правительства РФ определены задачи и функции Аппарата, его структура, обязанности и права Руководителя Аппарата, департаментов, управлений и иных структурных звеньев Аппарата.

Статья 115

1. Требование Конституции об издании правительственных актов "на основании и во исполнение" перечисленных в данной статье актов означает, что постановления и распоряжения Правительства во всех случаях должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также указам Президента Российской Федерации. Вместе с тем Правительство, имея свою компетенцию, вправе в ее пределах издавать свои нормативные и индивидуальные правовые акты. Соединяя организацию исполнения федеральных законов и указов Президента с распорядительством, Правительство издает акты, являющиеся важным звеном правовой системы государства.

Конституция РФ исчерпывающе определила формы правовых актов Правительства РФ: постановления и распоряжения. В ст. 28 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" указано, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.

Правительство принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Согласно Регламенту Правительства РФ проекты постановлений и распоряжений вносятся на рассмотрение Правительства РФ членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти (в том числе органами государственной власти субъектов РФ). Предложения о принятии решений Правительства, поступающие от граждан и организаций, направляются на предварительное рассмотрение в соответствующие органы исполнительной власти.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства подлежат предварительному согласованию с заинтересованными органами и организациями и визируются их руководителями.

Проекты нормативных правовых актов Правительства до внесения их на рассмотрение на заседании Правительства должны быть согласованы с Министерством юстиции РФ, которое обязано провести такое согласование в десятидневный срок.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства, предусматривающие расходы из федерального бюджета, подлежат в обязательном порядке согласованию с Министерством финансов РФ.

Правительство направляет в органы государственной власти субъектов РФ проекты своих актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения по таким проектам, поступившие от законодательных или исполнительных органов государственной власти, должны быть рассмотрены в Правительстве РФ.

В Регламенте Правительства РФ детально определены процедуры проведения экспертизы (в том числе - юридической) соответствующих проектов, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических последствий принятия конкретного акта, согласования возникших при подготовке проекта разногласий и т.п.

Подготовка проектов актов, внесенных в Правительство РФ с учетом указанных выше требований, к рассмотрению на заседании Правительства возложена на Аппарат Правительства, который проводит экспертизу проекта, а также проработку и редактирование его текста. Предусмотрен порядок доклада Председателю Правительства и его заместителям проектов соответствующих актов, а также порядок согласования с Администрацией Президента РФ тех проектов актов Правительства, которые в определенной мере связаны с полномочиями Президента РФ, в том числе с кадровыми вопросами тех министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ.

2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению на всей ее территории всеми субъектами Федерации, государственными органами и их должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их общественными объединениями. Акты Правительства обязательны к исполнению на территории России всеми предприятиями, иными хозяйствующими субъектами, учреждениями, организациями (независимо от форм собственности).

В связи с положением Конституции об обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации постановлений и распоряжений Правительства важное значение имеет решение вопроса о моменте вступления таких актов в силу и о порядке их опубликования для всеобщего сведения.

Согласно ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официального опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия. В случае возникновения необходимости немедленного широкого обнародования акта он доводится до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. В то же время упомянутым Законом установлено правило, согласно которому постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. В этой связи обратим внимание на Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" с изменениями и дополнениями, внесенными указами Президента РФ от 16 мая 1997 г. N 490, от 13 августа 1998 г. N 963 (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967). В п. 6 данного Указа было установлено, что акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания.

Официальными источниками опубликования актов Правительства РФ являются "Российская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации". Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.

3. В ч. 3 комментируемой статьи установлено правило, касающееся отмены принятых Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений. Право отмены предоставлено Президенту Российской Федерации, а основанием для отмены служит факт противоречия акта Правительства Конституции Российской Федерации, федеральному закону, указу Президента.

Наблюдение за соответствием актов Правительства Конституции, федеральным законам и указам Президента осуществляет Главное государственно-правовое управление Администрации Президента, которое в необходимых случаях готовит соответствующие предложения для рассмотрения их Президентом.

Нормативный акт Правительства может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, если по установленной ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" процедуре данный суд примет к своему рассмотрению соответствующий вопрос.

В практике Конституционного Суда РФ такие случаи имели место. Например, в 1998 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности пп. 10, 12, 20 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 (ВКС. 1998. N 3); дело о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. N 962 "О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы при проезде по автомобильным дорогам общего пользования" и от 14 октября 1996 г. N 1211 "Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы" (ВКС. 1998. N 6).

Статья 116

Данная статья, исходя из норм о правах Президента Российской Федерации по формированию Правительства (см. комментарий к ст. 83 и 111), устанавливает обязательное сложение последним своих полномочий перед вновь избранным Президентом с тем, чтобы он мог представить Государственной Думе своего кандидата на пост главы Правительства, а назначенный на должность Председатель Правительства - предложить Президенту кандидатуры членов Правительства.

При этом нужно иметь в виду, что в случае сложения полномочий Правительство продолжает по поручению Президента действовать до сформирования нового Правительства (см. комментарий к ст. 117).

В соответствии со ст. 35 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента РФ.

В целом же содержание данной статьи Конституции свидетельствует о зависимости срока полномочий Правительства от срока полномочий Президента.

Статья 117

1. Комментируемой статьей охвачены все случаи досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации, а также установлена процедура рассмотрения и разрешения разногласий по данному поводу. Ключевую роль в решении проблемы отставки Правительства (как по инициативе самого Правительства, так и в связи с выражением недоверия ему Государственной Думой) призван согласно Конституции играть Президент Российской Федерации. Именно на него возлагается в подобных случаях ответственность за окончательное решение вопроса о судьбе Правительства Российской Федерации.

Комментируемая статья определяет порядок отставки Правительства в целом, а не его отдельных членов, и не регулирует вопросы, связанные с ситуацией, когда в отставку может уйти Председатель Правительства.

В ч. 1 комментируемой статьи речь идет об инициативе Правительства Российской Федерации, которому предоставляется возможность подать Президенту РФ просьбу об отставке. Президент, в свою очередь, вправе самостоятельно решить, принимает ли он или отклоняет отставку Правительства. В последнем случае Правительство обязано продолжать работу и нести ответственность за порученное дело.

Согласно ст. 7 Закона о Правительстве освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации. В то же время в ст. 8 Закона о Правительстве предусмотрено, что в случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент Российской Федерации до назначения нового Председателя вправе поручить исполнение обязанностей Председателя одному из заместителей Председателя на срок до двух месяцев. Отсюда можно сделать вывод, что указанный срок является предельным для сформирования нового состава Правительства Российской Федерации.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает право Президента Российской Федерации принять решение об отставке Правительства. При этом Конституция не ограничивает Президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе Правительства.

Статья 35 Закона о Правительстве, реализуя норму Конституции, указывает. Что Президент Российской Федерации вправе принять отставку Правительства Российской Федерации, в том числе и в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения недоверия Правительству со стороны Государственной Думы либо отказе в доверии Правительству.

3. В ч. 3 данной статьи определена процедура отставки Правительства Российской Федерации в случае выражения ему недоверия Государственной Думой.

Постановление Государственной Думы о недоверии Правительству должно быть принято большинством голосов от общего числа членов Государственной Думы.

Президент Российской Федерации, получив постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству, вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. В последнем случае Государственная Дума имеет возможность вновь рассмотреть вопрос о недоверии Правительству. Если такое решение будет принято повторно в течение трех месяцев со дня вынесения первого решения по вопросу о недоверии Правительству, то Президент обязан принять альтернативное решение: либо объявить от отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов. Это предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме. Вопрос о выражении недоверия Правительству рассматривается Государственной Думой в недельный срок после его внесения.

В Регламенте Государственной Думы определяется процедура обсуждения вопроса о недоверии Правительству РФ.

Постановление о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы путем открытого или тайного голосования.

В том случае, если Государственная Дума выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ обязан рассмотреть вопрос о судьбе Правительства: он вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В последнем случае наступает действие трехмесячного срока, в течение которого Дума должна определить свое отношение к деятельности Правительства. Если в этот период Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству, то Президенту РФ предоставляется Конституцией РФ право либо принять решение об отставке Правительства, согласившись тем самым с решением Государственной Думы, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Надо сказать, что в практике взаимодействия трех ветвей государственной власти в России такой ситуации еще не было.

4. В ч. 4 комментируемой статьи регламентирована процедура обсуждения Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, который вносится на ее обсуждение Председателем Правительства. Представляется, что постановка такого вопроса должна быть предварительно обсуждена на заседании Правительства и разрешена в коллегиальном порядке. Председатель Правительства получает тем самым полномочия на постановку перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы такое представление должно быть мотивировано, а его текст подлежит немедленному распространению. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству РФ во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определять срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии Правительству.

Регламент Государственной Думы предусматривает порядок разрешения коллизии в случае, если Председатель Правительства РФ поставит перед Думой вопрос о доверии Правительству в период внесения или рассмотрения депутатами предложения о выражении недоверия Правительству. В этом случае первым рассматривается вопрос о недоверии Правительству. Если же Государственная Дума примет решение о недоверии Правительству РФ, а Президент РФ не согласится отправить Правительство в отставку, то представление Председателя Правительства РФ о доверии Правительству рассматривается в течение трех месяцев со дня его внесения.

Постановление о доверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если такое решение не принимается, на согласование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству. Если же ни одно из указанных решений не принято, рассмотрение вопроса Государственной Думой прекращается. По логике вещей в такой ситуации решение вопроса о дальнейшей деятельности Правительства РФ зависит от воли Президента Российской Федерации.

5. Конституция исходит из общепринятого в государственной практике всех стран правила об обеспечении непрерывности в деятельности высшего органа исполнительной власти, каким является правительство. Вопросы повседневного государственного управления не терпят отлагательства и должны решаться всей системой федеральных органов исполнительной власти.

В связи в этим ч. 5 комментируемой статьи устанавливает правило, согласно которому в случае отставки или сложения полномочий (см. комментарий к ст. 116) Правительство Российской Федерации по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.