Глава 3. Федеративное устройство

Статья 65

1. Если в ст. 5 Конституции закреплены виды субъектов Российской Федерации, то в ч. 1 комментируемой статьи назван ее именной состав. Всего субъектов Федерации - 89. В алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка, являющегося государственным) дается перечень субъектов Федерации каждого вида. В настоящее время в составе Российской Федерации 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов.

До подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора РСФСР не была федеративным государством в общепризнанном смысле этого слова. Автономные республики, автономные области и автономные округа не были решающим фактором, определяющим федеративный характер страны. Края и области, в которых проживало более 80% населения, субъектами Федерации не признавались - они оставались административно-территориальными единицами, и ни о каком разграничении предметов ведения и полномочий между ними и центром в советских конституциях не говорилось. Впрочем, и автономии в составе России субъектами Федерации практически не были, ибо советский режим был основан на сверхцентрализации и монополизации государственной власти в руках центральных партийных и государственных органов.

На волне демократизации советского общества автономные республики наряду с союзными республиками в 1990-1991 гг. провозгласили государственный суверенитет. Четыре автономные области (кроме одной - Еврейской) были преобразованы в республики, а на территории Чечено-Ингушетии были образованы две республики: Чеченская и Ингушская. Одна из них - Чеченская - провозгласила свою независимость. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение о переименовании автономных республик в "республики в составе Российской Федерации".

Крупный шаг в реформировании российского федерализма был сделан 31 марта 1992 г. Подавляющим большинством регионов России (за исключением Татарстана и Чечни) был подписан Федеративный договор. Особенности положения в составе Российской Федерации Республики Татарстан определены Договором "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", в соответствии с которым "Республика Татарстан объединена с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором".

Наименования субъектов Федерации в Конституции Российской Федерации даны в том виде, как они определены ими самими, т.е. в конституциях республик, в уставах других субъектов Федерации или в иных нормативных актах, если отсутствуют конституция или устав. Название республик, автономной области и автономных округов происходит от имени так называемых титульных наций и народов. Некоторые республики в соответствии с их конституциями имеют двойное название: "Наименования Республика Адыгея и Адыгея равнозначны" (ст. 1 Конституции Республики Адыгея). Конституция Российской Федерации включает оба эти названия.

Изменение наименования субъекта Российской Федерации - исключительное право его самого. Оно подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. N 15-П (ВКС РФ. 1995. N 6. С. 37). Если субъектом Российской Федерации устанавливается его новое наименование, то оно включается в ст. 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации о приведении наименования субъекта Федерации в тексте Конституции в соответствие с решением субъекта Федерации. При этом Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их. Так, указами Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. в ст. 65 Конституции Российской Федерации вместо наименования "Ингушская Республика" было включено новое наименование "Республика Ингушетия", вместо наименования "Республика Северная Осетия" - наименование "Республика Северная Осетия - Алания", а от 10 февраля 1996 г. - вместо наименования "Республика Калмыкия - Хальмг Тангч" - наименование "Республика Калмыкия".

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации подчеркивается, что новое наименование субъекта Российской Федерации, подлежащее включению в ст. 65 Конституции Российской Федерации, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические и этнические традиции (см. комментарий к ст. 137).

2. Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность изменения состава Российской Федерации путем принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Таким образом, изменение состава Российской Федерации может произойти путем: а) добровольного вхождения в Российскую Федерацию иностранного государства; б) образования на ее территории нового субъекта. Эти вопросы будут урегулированы федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией. Такой закон пока не принят. Очевидно, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта может быть осуществлено лишь по взаимному согласию Российской Федерации и государства, пожелавшего войти в состав Российской Федерации. Процедура принятия, видимо, должна предусматривать волеизъявление народа России и заключение международного договора между Российской Федерацией и тем государством, которое пожелало войти в ее состав с последующей ратификацией этого договора парламентами обеих стран. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта не должно влечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не может противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, основам конституционного строя Российской Федерации.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено путем: а) объединения двух или более субъектов в один; б) разделения одного субъекта с образованием новых; в) выделения нового из состава одного субъекта или нескольких субъектов, граничащих между собой; г) вхождения одного субъекта в состав другого, в результате чего один из них утрачивает статус субъекта Российской Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта (субъектов) Российской Федерации. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, используя принадлежащее им право законодательной инициативы, могут внести проект соответствующего закона в Государственную Думу Федерального Собрания. По вопросу об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации должен быть принят федеральный конституционный закон, после чего в ч. 1 ст. 65 должны быть внесены изменения в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 137 (см. комментарий к ст. 137).

Статья 66

1. Статус республики в соответствии с федеральной Конституцией характеризуется прежде всего тем, что она является государством. Особенности ее конституционно-правового положения заключаются в следующем. Как государство, она имеет свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.). Республика вправе в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливать свой государственный язык, который в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики употребляется наряду с государственным языком Российской Федерации. Некоторые республики ввели также республиканское гражданство.

Как и другие субъекты Федерации, республика имеет свою территорию, которая не может быть изменена без ее согласия, свои предметы ведения и полномочия. Через свои органы государственной власти республика вправе заключать договоры и соглашения с федеральными органами государственной власти. Она представлена в Совете Федерации Федерального Собрания, имеет право законодательной инициативы, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, право одобрять или отклонять поправки к главам 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд.

В соответствии со своей Конституцией Российская Федерация устанавливает федеральным законом общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти республик, как и других субъектов Российской Федерации. Такой Федеральный закон - "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" - был принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 22 сентября 1999 г. и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005).

Некоторые особенности положения республик не ведут к их особому статусу в составе Российской Федерации, они равноправны с другими субъектами Федерации (см. комментарий к ст. 5).

Конституция республики имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики, прямое действие и применяется на всей территории республики.

В конституции республики ее статус развивается и конкретизируется. Например, в Конституции Республики Марий Эл говорится, что она "располагает всей полнотой государственной власти на своей территории, за исключением полномочий, закрепленных за Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором" (ст. 4, ч. 1). Способ принятия конституции определяется самой республикой. Так, конституции Республики Дагестан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Степное уложение Республики Калмыкия приняты Конституционными собраниями этих республик; Конституция Республики Ингушетия - всенародным голосованием; конституции других республик - законодательными собраниями. Конституция республики не нуждается в утверждении каким-либо федеральным органом государственной власти.

Основной закон Республики Калмыкия называется не конституцией, а Степным уложением. Но оно, определяя конституционное положение республики в составе Российской Федерации, отличается лишь другим наименованием.

2. Статус всех других, кроме республик, субъектов Российской Федерации характеризуется тем, что они не являются государствами. Их статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставами, которые принимаются ими самостоятельно, не утверждаются и не регистрируются каким-либо федеральным органом государственной власти. В федеральной Конституции установлено, что уставы принимаются законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации в отличие от республик, которые сами определяют способ принятия своих конституций.

Устав субъекта Федерации по своему значению и роли аналогичен конституции республики. Некоторые из уставов именуются основным законом. Они имеют высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам субъектов Федерации. Об этом, в частности, говорится в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. В соответствии с постановлением "Устав занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области" (ВКС. 1996. N 1).

По структуре и содержанию уставы существенно различаются. Так, Устав Нижегородской области состоит из семи разделов, включающих 16 глав и 64 статьи. Устав Тамбовской области состоит из 12 разделов, включающих 60 глав и 125 статей. Однако предметы регулирования и одного, и другого по существу одинаковы.

3. Частью 3 комментируемой статьи предусматривается возможность принятия федерального закона об автономной области и о каждом автономном округе. Но такой закон может быть принят только по усмотрению самого субъекта Федерации, точнее - по представлению его законодательного и представительного органа. Пока ни автономная область, ни один из автономных округов с таким представлением не выступили, поэтому возможность принятия закона до настоящего времени не реализована. Принятие закона об автономной области или автономном округе не исключает реализации ими права иметь свой устав, которым определяется их статус, организация органов законодательной и исполнительной власти и др.

4. Специфика статуса автономных округов заключается в том, что все они, за исключением Чукотского автономного округа, который непосредственно входит в состав Российской Федерации (Ведомости РФ. 1992. N 28. Ст. 1618), включены в состав края или области. Несмотря на это, автономный округ не утрачивает государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта Федерации. Это подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 мая 1993 г. N 9-П по делу о Чукотском автономном округе, в котором констатировалось, что нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход из них, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда, нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации (ВКС РФ. 1994. N 2-3. С. 54). В соответствии с этим отношения между краем, областью и входящим в их состав автономным округом по идее должны строиться на партнерской, равноправной основе, поскольку автономный округ не соподчиняется с краем, областью. Такие отношения могут быть урегулированы федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и органами государственной власти края или области.

И все же вхождение автономных округов в состав края и области не может не породить особых отношений между этими субъектами Российской Федерации. Такие отношения должны быть отражены прежде всего в их учредительных документах - уставах. Однако в принятых некоторыми автономными округами уставах, например в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа, подобные положения отсутствуют, что в конкретном случае было расценено органами власти Тюменской области, в состав которой входит названный автономный округ, как стремление округа в одностороннем порядке изменить свой статус, что по Конституции Российской Федерации недопустимо.

Отношения автономного округа с краем, областью, в состав которых он входит, должны быть отношениями равных, а не соподчиненных друг с другом составных частей единого целого; эти отношения могут быть установлены такими договорами между ними, полнота и содержание которых зависит от договаривающихся сторон. На это и обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области.

Как отмечается в определении Конституционного Суда, взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации. Вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа. Поскольку к моменту принятия определения Конституционного Суда отсутствовали предусмотренные ст. 66 (ч. 4) Конституции Российской Федерации федеральный закон и (или) договор, Конституционный Суд воздержался от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации считает наиболее правильным в сложившейся ситуации урегулирование самими субъектами Российской Федерации имеющихся между ними разногласий, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение именно этому основанному на равноправии способу, и для такого решения вопроса, по мнению Конституционного Суда, имеются все необходимые предпосылки (СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3837). Позднее, однако, Конституционный Суд был вынужден вновь обратиться к данной проблеме в постановлении о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581). Указанное постановление сыграло позитивную роль в нормализации взаимоотношений автономных округов и соответствующих краев, областей. В частности, в соответствии с Соглашением между органами государственной власти области и входящих в нее округов от 8 сентября 1997 г., которым определялись квоты последних в областном законодательном органе и порядок избрания в него депутатов, прошли выборы в областную Думу с участием избирателей, проживающих в автономных округах. В уставы Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов внесены изменения и дополнения.

5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации. Это может быть осуществлено по взаимному согласию Федерации и субъекта, что означает невозможность изменения статуса субъектом Федерации в одностороннем порядке. Процедуры изменения статуса субъекта Федерации будут установлены федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией.

Поскольку субъекты Российской Федерации "между собой равноправны" (см. комментарий к ст. 5) и этот принцип основ конституционного строя не может быть нарушен изменением статуса субъекта Российской Федерации, речь может идти о переходе субъекта Федерации из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. При таком изменении новый статус должен соответствовать основам конституционного строя и принципам федеративного устройства, закрепленным Конституцией. В соответствии с этим не могут влечь за собой изменения статуса субъекта Российской Федерации: а) изменение наименования субъекта Федерации; б) изменение границ между субъектами в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации; в) изменение полномочий в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции; г) изменение отношений между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края (области), в состав которого он входит в соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции.

Вопрос об изменении статуса субъекта Российской Федерации мог бы быть решен в следующем порядке. Орган законодательной власти субъекта Федерации, используя принадлежащее ему право законодательной инициативы, вносит в соответствии с принятым им решением проект соответствующего закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. По вопросу об изменении статуса субъекта Федерации принимается в порядке, предусмотренном Конституцией, федеральный конституционный закон, а затем в ч. 1 ст. 65 Конституции вносятся изменения.

Статья 67

1. Состав территории Российской Федерации определяется ч. 1 комментируемой статьи и состоит из трех категорий пространств: сухопутного, водного и воздушного.

Статус всей государственной территории Российской Федерации находится в ведении Федерации (ст. 71, п. "б"), которая обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории и, следовательно, изменить ее может только сама.

Статус территории субъектов Федерации определяется федеральной Конституцией и конституциями и уставами субъектов Федерации. В частности, в конституциях и уставах указывается, как правило, состав территории субъекта Федерации, перечислены административные районы, города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения, специальный статус отдельных территорий. Так, в Уставе Нижегородской области указывается: "Территория области является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации. Официальным документом, определяющим границы области, является Описание границ Нижегородской области, согласованное с граничащими с областью субъектами Российской Федерации" (ч. 4 ст. 1).

Непосредственно в состав территории Российской Федерации входят и территории автономных округов, хотя они, за исключением Чукотского автономного округа, находятся в составе края или области. Так, в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа указывается, что "территория Ханты-Мансийского автономного округа является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации" (ч. 1 ст. 4).

Свои суверенные права на территории субъектов Федерации Российская Федерация осуществляет в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации. Свои полномочия на территории каждого субъекта она осуществляет по предметам ведения, установленным ст. 71 и 72 Конституции. Вне пределов этих полномочий субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции). В отношении своей территории они, в частности, обладают правом определять свое административно-территориальное устройство. Федерация же вправе устанавливать особый статус отдельных административно-территориальных единиц, входящих в состав субъекта Федерации, что и фиксируется в их конституциях и уставах. Так, в Уставе Архангельской области указывается, что специальный статус отдельных территорий области "регулируется законодательством Российской Федерации, разрабатываемым по согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти области. Пользование территориями со специальным статусом в цепях удовлетворения федеральных нужд осуществляется на договорной компенсационной основе" (ч. 3, 4 ст. 4).

Субъекты Федерации не вправе сами устанавливать особый статус своей территории, объявляя ее, например, "свободной от производства, размещения, хранения, использования, испытания ядерного, химического, бактериологического и иных видов оружия массового поражения, их промышленных отходов" (ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия).

Границы между субъектами Федерации являются административными (не государственными). Сами субъекты Федерации не вправе устанавливать таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Территория Российской Федерации включает также внутренние воды и территориальное море.

Внутренние воды состоят из вод морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат Российской Федерации, а воды расположены в сторону берега от тех исходных линий, от которых отсчитывается территориальное море, а также вод рек, озер, иных водоемов, берега которых принадлежат Российской Федерации. Внутренние воды находятся под полным суверенитетом Российской Федерации, которая вправе регламентировать их правовой режим.

Территориальное море составляет морской пояс шириной до 12 морских миль, примыкающий к сухопутной территории государства или к его внутренним морским водам. Ширина территориального моря России, как и многих других государств, составляет именно 12 морских миль. В отдельных государствах принята меньшая норма - 3, 4, 6 морских миль. При этом территориальное море есть составная часть государственной территории, поэтому его правовой режим определяется национальным законодательством. Однако территориальное море имеет и важное значение для международного морского судоходства, а его правовой режим затрагивает существенные интересы иностранных государств. Суверенные права Российской Федерации над территориальным морем осуществляются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, и их объем ограничен, например, правом мирного прохода иностранных судов через территориальное море. При осуществлении мирного прохода иностранные торговые суда и военные корабли обязаны соблюдать правила международных договоров и законодательство Российской Федерации.

Воздушное пространство, являясь составной частью территории Российской Федерации, ограничивается государственными сухопутными и морскими границами. Оно распространяется над сухопутной и водной территорией, в том числе и над территориальными водами. Однако высотные пределы распространения суверенных прав Российской Федерации, как и других государств, остаются в международном праве неурегулированными.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.

В соответствии с нормами морского права континентальный шельф прибрежного государства включает поверхность и недра морского дна подводных районов, находящихся за пределами территориальных вод на всем протяжении естественного продолжения сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. В соответствии с федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694).

Суверенные права Российской Федерации на континентальном шельфе закреплены названным федеральным законом в соответствии с международными договорами, важнейшими из которых являются Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 г. и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., которая нашей страной пока не ратифицирована. Российская Федерация обладает, в частности, суверенными правами в целях разведки и разработки минеральных и живых ресурсов континентального шельфа, осуществляет исключительное право разрешать и регулировать проведение буровых работ, сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений и осуществлять над ними юрисдикцию. Российская Федерация распространяет свою юрисдикцию и на морские научные исследования в целях защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и др.

Исключительная экономическая зона определяется Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. как район, находящийся за пределами территориального моря и прилежащий к нему. Она устанавливается в пределах 200 морских миль от берега. Прибрежному государству предоставляются суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов морского дна и его недр, живых ресурсов, юрисдикция в отношении регулирования морских научных исследований, в отношении возведения и эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений и т.п.

В соответствии с международным правом континентальный шельф и исключительная экономическая зона в состав территории государства не входят. Все другие государства пользуются здесь в соответствии с международным правом свободой судоходства, полетов и т.д.

3. Существующие между субъектами Российской Федерации границы являются административными и закреплены в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Из содержания ч. 3 комментируемой статьи вытекает, что изменение границ между субъектами Федерации возможно по взаимному согласию сопредельных субъектов Федерации. Однако правовое оформление процедуры изменения границ находится в юрисдикции не только субъектов Федерации, но и самой Федерации. Субъекты Федерации свое согласие на изменение границы оформляют соответствующим решением, которое может быть принято законодательным собранием или референдумом. Так, в Уставе Нижегородской области указывается, что "изменение статуса и границ области не может быть осуществлено без учета волеизъявления большинства граждан, проживающих в области и обладающих избирательным правом" (ч. 6 ст. 1). В Уставе Архангельской области определено, что "согласие Архангельской области оформляется законом области" (ч. 5 ст. 4).

Утверждение достигнутого изменения границы относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 1 п. "а" ст. 102 Конституции). Из этого следует, что Совет Федерации вправе как утвердить, так и отказать в утверждении изменения границы. Совет Федерации в принятом постановлении от 25 октября 1994 г. "Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями" ссылается на то, что между этими субъектами Российской Федерации согласованы карта и описание новой границы (СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2939). Такой порядок утверждения изменения границ между субъектами Российской Федерации является одной из гарантий ее территориальной целостности.

Статья 68

1. Часть 1 ст. 68 Конституции устанавливает в Российской Федерации на всей ее территории статус русского языка как государственного языка. Вопрос о государственном языке имеет немаловажное значение в многонациональном государстве. В таком государстве необходимы создание коммуникационного единства и целостности, наличие общепризнанного средства общения между людьми в обществе, в органах государственной власти и местного самоуправления и т.д. Таким средством в России естественно выступает русский язык - язык самой многочисленной этнической общности - русских, составляющих более 80% населения. Русским языком свободно владеет большинство представителей иных национальностей.

Статус русского языка как государственного означает обязательность его использования и применения во всех органах государственной власти и местного самоуправления, при проведении референдумов и выборов, официальном опубликовании законов и других нормативных актов, в судопроизводстве, делопроизводстве и т.д. Придание Конституцией русскому языку статуса государственного предполагает его использование и применение на всей территории Российской Федерации во всех официальных сферах без специального на то указания.

Это накладывает определенные обязательства и на государство, прежде всего на государственные образовательные учреждения, по изучению русского языка, его развитию, распространению. Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1997 г. Правительству России рекомендовано предусмотреть возможность создания координационного (консультативного) органа, ведающего вопросами развития и распространения русского языка (СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2469).

2. Республики (государства) как субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свои государственные языки, что фиксируется в их конституциях. В органах государственной власти и местного самоуправления, в государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

По общему правилу государственными языками республики признаются русский язык и язык титульной нации, дающей название республике. В ряде республик государственными языками признаются два и более языков, функционирующих в республике. К примеру, в Кабардино-Балкарии статус государственного, помимо русского, имеют кабардинский и балкарский языки, в Дагестане - все языки его народов. Однако знание государственных языков в республиках - субъектах РФ не должно выступать дискриминационной мерой при реализации прав и свобод человека и гражданина. Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 апреля 1998 г., должны быть нормативно закреплены надлежащие предпосылки для признания языка в качестве государственного и вытекающих из такого признака правовых последствий и исключены произвольная трактовка языков в качестве государственных, чрезмерные языковые требования. Поэтому Конституционный Суд РФ, рассматривая конституционность требования к кандидату на должность президента Республики Башкортостан, пришел к выводу, что до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка (ВКС. 1998. N 4).

Введение собственных государственных языков в республиках налагает на них обязанность обеспечить условия для их изучения всеми желающими, чтобы незнание языка не сыграло дискриминационной роли в получении работы, образования, в пользовании культурными ценностями и т.д. В Законе Республики Бурятия "О языках народов Республики Бурятия" от 10 июня 1992 г. содержится положение, согласно которому в Республике Бурятия всем желающим овладеть бурятским языком гарантируется обучение этому языку до уровня, необходимого для выполнения служебных обязанностей. Указанный Закон дифференцированно подходит к использованию и применению государственных языков - русского и бурятского. Так, в Законе записано, что тексты законов республики публикуются на бурятском и русском языках и имеют равную юридическую силу; на бурятском и русском языках печатаются избирательные бюллетени, ведется судопроизводство; документы (решения) принимаются местными органами или на русском, или на бурятском языках в зависимости от контингента населения; на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях делопроизводство осуществляется на русском языке Российской Федерации.

3. Языковая государственная политика в Российской Федерации направлена на гарантирование всем ее народам права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, что соответствует требованиям международных стандартов. "В тех странах, - сказано в ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах, - где существуют: языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы: пользоваться родным языком". Обеспечение прав меньшинств в сфере языка (общения, воспитания, обучения, творчества и т.п.) может вытекать из международных договоров (многосторонних и двусторонних) Российской Федерации.

Право всех народов (независимо от численности) на сохранение, изучение, пользование и развитие конкретизировано и гарантировано прежде всего в Законе РСФСР от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 5 июня 1998 г. (24 июля 1998 г.) N 126-ФЗ (Ведомости РФ. 1991. N 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804), в ряде других общефедеральных законов, посвященных образованию, культуре, национально-культурной автономии и т.д. Значительное внимание равноправию языков, средствам защиты языков уделено в конституциях (уставах), в специальных законах и других нормативных актах субъектов Российской Федерации.

Так, в ч. 2 ст. 1 Конституции Удмуртской Республики закреплено, что в Удмуртской Республике гарантируется сохранение и развитие языка и культуры удмуртского народа, языков и культуры других народов, проживающих на ее территории. А в ст. 9 той же Конституции наряду с определением русского и удмуртского языков в качестве государственных языков подчеркнуто, что в Удмуртской Республике гарантируется право на сохранение и развитие языков других национальностей. Конституционно закрепленная языковая политика последовательно проводится в нормативных положениях законов и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере образования, воспитания, творчества, пользования достижениями культуры, в развитии отношений с удмуртской диаспорой, компактно проживающей в субъектах Российской Федерации.

Статья 69

1. Самостоятельной разновидностью национальных меньшинств являются коренные малочисленные (аборигенные) народы. Под коренными малочисленными народами принято понимать народы, которые проживают на территории традиционного расселения своих предков, сохраняют самобытный уклад жизни, насчитывают менее 50 тысяч человек и осознают себя самостоятельными этническими общностями. Количественный рубеж в 50 тысяч человек является наиболее целесообразным. Он относительно стабилен, и народы, насчитывающие менее 50 тысяч человек, не смогут его преодолеть в результате естественного воспроизводства в течение длительного времени. Самые крупные из этих народов в настоящее время не достигли и 35 тысяч человек.

В отличие от иных национальных меньшинств коренные малочисленные народы не имеют государственных образований за пределами Российской Федерации или не имеют их вообще; издревле проживают на территориях своих предков в инонациональной среде, но сохраняют самобытность языка, культуры, хозяйственной деятельности и в целом образа жизни, несущего на себе отпечаток природных условий и исторического пути развития.

В настоящее время Правительством Российской Федерации 24 марта 2000 г. утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов РФ, подготовленный Министерством федерации и национальностей РФ на основании предложений органов государственной власти субъектов РФ, на территории которых эти народы проживают.

Промышленная экспансия территорий традиционного расселения коренных народов, значительное сокращение площадей, пригодных для ведения традиционных промыслов, неприспособленность этих народов к новым рыночным отношениям привели к нарушению природной среды их обитания. В течение последних десятилетий государство уделяло крайне недостаточное внимание малочисленным народам. В результате самобытный уклад жизни этих народов, их культура подверглись существенной деформации и само их существование оказалось под серьезной угрозой.

2. Основным международно-правовым документом, который определяет права и гарантии сохранения и развития коренных малочисленных народов, является Конвенция МОТ N 169 от 26 июня 1989 г. "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах". Данная Конвенция не ратифицирована Российской Федерацией. Но это не значит, что в России не гарантируются права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. На гарантирование такого рода прав и направлено содержание ст. 69 Конституции. Однако во многом она имеет перспективное значение, ориентирует федерального законодателя и субъекты Российской Федерации на правовое регулирование отношений, участниками которых выступают коренные малочисленные народы и их представители, на проведение такой политики, которая предотвратила бы развитие негативных явлений в жизни этих народов и гарантировала их права, общепризнанные в мировом сообществе.

Дополнительные права, льготы и гарантии малочисленных коренных народов, в особенности Севера, Сибири и Дальнего Востока, устанавливают нормы конституций ряда республик, уставов краев, областей, других субъектов Российской Федерации, а также более 150 актов текущего (отраслевого, специального) законодательства разных уровней относительно пользования землей, лесами, недрами, другими природными ресурсами, при приватизации предприятий традиционных промыслов, по вопросам налогообложения, финансовой, материальной поддержки, в области языка, получения образования, культуры (см.: Статус малочисленных народов России: Правовые акты и документы. М., 1994; Правовые акты. Книга вторая. М., 1994).

Права коренных малочисленных народов России и гарантии их обеспечения и защиты в комплексном виде закреплены в Федеральном законе от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 18. Ст. 2208).

Указанный закон направлен на этническое выживание и возрождение, сохранение самобытности, свободное социально-экономическое и культурное развитие, обеспечение реализации дополнительных прав и льгот этих народов. Он гарантирует:

- закрепление за малочисленными народами исконной среды их обитания, хозяйственной деятельности, промыслов в границах, достаточных для обеспечения самобытного развития, сохранения окружающей природной среды и гарантированного воспроизводства потребляемых природных ресурсов;

- создание необходимых условий для сохранения традиционного образа жизни этнической самобытности, культурного, социального и экономического развития малочисленных народов;

- уважение национального достоинства малочисленных народов, их культуры, языка, традиции, обычаев и верований;

- функционирование общин и иных форм общественного самоуправления малочисленных народов;

- ответственность организаций, должностных лиц, граждан, допускающих нарушение прав и законных интересов малочисленных народов.

В законе в развернутом виде закрепляются политические, социально-экономические и культурные права, льготы и преимущества малочисленных народов, предусмотрены механизмы их осуществления, конкретные меры ответственности компетентных органов, должностных лиц за их обеспечение.

Коренные малочисленные народы имеют право на судебную защиту от какой бы то ни было дискриминации, ущемления их прав и законных интересов. При рассмотрении в судах гражданских и уголовных дел в отношении лиц, относящихся к малочисленным народам, принимаются во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие законам Российской Федерации.

С принятием Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" станет возможна разработка ряда федеральных законов, конкретизирующих и развивающих отдельные стороны правового статуса коренных малочисленных народов России.

К сожалению, права, льготы и преимущества, установленные для коренных малочисленных народов, зачастую не реализуются из-за отсутствия соответствующего материально-финансового обеспечения, надлежащего государственного протекционизма. В соответствии с постановлением Государственной Думы от 26 мая 1995 г. "О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2260) и Указом Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера" (Ведомости РФ. 1992. N 18. Ст. 1009) Правительство Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны решить следующие вопросы:

- разработать и принять с участием малочисленных коренных (аборигенных) народов в лице их общественных объединений (ассоциаций) федеральную государственную программу экономического и социального развития малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации до 2000 года;

- определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием; передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями в пожизненное наследуемое владение либо в аренду;

- определить порядок выплаты коренным малочисленным (аборигенным народам Севера компенсаций за ущерб, нанесенный землям их компактного проживания и хозяйственной деятельности в результате отчуждения и промышленного освоения этих земель;

- разработать земельный кадастр и кадастры природных ресурсов Севера Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

- возможно, учредить институт уполномоченных по правам коренных малочисленных (аборигенных) народов России в системе исполнительной власти;

- подписать и ратифицировать Концепцию МОТ 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах".

Проведение указанных мер не потерял своей актуальности и в настоящее время.

Статья 70

1. Можно предположить, что часть первая комментируемой статьи ориентирует на принятие одного федерального конституционного закона о трех проникнутых своего рода единством государственных символах. Государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации - ее официальные символы, заключающие в себе ценности, на которые данное государство ориентируется. Однако долгое время после принятия Конституции такого закона не было. Во многом это объясняется разногласиями различных политических сил, борьбой политических фракций в Государственной Думе. Сегодня каждый из государственных символов установлен своим федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон "О государственном флаге Российской Федерации" от 25 декабря 2000 года N 1-ФКЗ принят Государственной Думой 8 декабря 2000 года, одобрен Советом Федерации 20 декабря 2000 года (в ред. Федеральных конституционных законов от 09.07.2002 N 3-ФКЗ, от 09.07.2002 N 4-ФКЗ). Этим законом производится описание и порядок официального использования Государственного флага Российской Федерации. Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3. Многоцветный рисунок Государственного флага Российской Федерации помещен в приложении к Федеральному конституционному закону. Государственный флаг Российской Федерации поднят постоянно на зданиях: Администрации Президента Российской Федерации; в залах заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и других федеральных судов, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации, а также в залах заседаний представительных органов местного самоуправления;

в рабочих кабинетах Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, руководителей федеральных органов исполнительной власти, федеральных судей, прокуроров, а также руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, глав дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств Российской Федерации за пределами Российской Федерации, в том числе официальных представительств Российской Федерации при международных организациях.

Государственный герб Российской Федерации помещается на пограничных знаках (основных пограничных столбах) и в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Государственный герб Российской Федерации помещается на:

штандарте (флаге) Президента Российской Федерации;

боевых знаменах воинских частей;

знаменах федеральных органов исполнительной власти, определяемых Президентом Российской Федерации;

военных кораблях 1 и 2 ранга - в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.

Государственный герб Российской Федерации может помещаться на:

денежных знаках;

государственных наградах Российской Федерации и документах к ним;

знаках отличия за окончание высших государственных образовательных учреждений профессионального образования.

Допускается размещение Государственного герба Российской Федерации на знаках различия и форменной одежде, установленных для лиц, состоящих на военной или иной государственной службе, а также использование его в качестве геральдической основы геральдических знаков - эмблем федеральных органов исполнительной власти.

Президент Российской Федерации может установить иные случаи использования Государственного герба Российской Федерации (см., например, Указ Президента РФ от 22.07.2002 N 767 о размещении Государственного герба РФ на печатях нотариусов).

Закон содержит и некоторые запретительные меры. Так установлено, что гербы (геральдические знаки) субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности не могут быть идентичны Государственному гербу Российской Федерации. Государственный герб Российской Федерации не может быть использован в качестве геральдической основы гербов (геральдических знаков) субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций.

Статья 9. При одновременном размещении Государственного герба Российской Федерации и герба (геральдического знака) субъекта Российской Федерации, муниципального образования, общественного объединения либо предприятия, учреждения или организации Государственный герб Российской Федерации располагается с левой стороны от другого герба (геральдического знака), если стоять к ним лицом; при одновременном размещении нечетного числа гербов (геральдических знаков) Государственный герб Российской Федерации располагается в центре, а при размещении четного числа гербов (но более двух) - левее центра.

При одновременном размещении Государственного герба Российской Федерации и других гербов (геральдических знаков) размер герба (геральдического знака) субъекта Российской Федерации, муниципального образования, общественного объединения либо предприятия, учреждения или организации не может превышать размер Государственного герба Российской Федерации, при этом Государственный герб Российской Федерации не может быть размещен ниже других гербов (геральдических знаков).

Порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации не может быть произвольным. Он устанавливается Правительством Российской Федерации.

Использование Государственного герба Российской Федерации с нарушением Федерального конституционного закона, а также надругательство над Государственным гербом Российской Федерации влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон "О Государственном гимне Российской Федерации от 25 декабря 2000 года N 3-ФКЗ (принят Государственной Думой 8 декабря 2000 года, одобрен Советом Федерации 20 декабря 2000 года; в ред. Федерального конституционного закона от 22. 03. 2001 N 2-ФКЗ) утверждает музыкальную редакцию и текст Государственного гимна Российской Федерации согласно приложениям 1 и 2 к Федеральному конституционному закону, дает описание и порядок официального использования Государственного гимна Российской Федерации.

Государственный гимн Российской Федерации представляет собой музыкально-поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом.

Государственный гимн Российской Федерации может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово-хоровом либо ином вокальном и инструментальном варианте. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции.

Государственный гимн Российской Федерации должен исполняться в точном соответствии с утвержденными музыкальной редакцией и текстом.

Государственный гимн Российской Федерации исполняется:

при вступлении в должность Президента Российской Федерации - после принесения им присяги;

при вступлении в должность руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, руководителей органов местного самоуправления;

при открытии и закрытии заседаний Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и сессий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

во время официальной церемонии подъема Государственного флага Российской Федерации и других официальных церемоний;

во время церемоний встреч и проводов посещающих Российскую Федерацию с официальными визитами глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, официальных представителей иностранных государств, а также глав межгосударственных и межправительственных организаций - в соответствии с дипломатическим протоколом;

во время проведения воинских ритуалов - в соответствии с общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации.

Государственный гимн Российской Федерации может исполняться:

при открытии памятников и памятных знаков;

при открытии и закрытии торжественных собраний, посвященных государственным праздникам Российской Федерации;

во время иных торжественных мероприятий, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, а также государственными и негосударственными организациями.

Государственный гимн Российской Федерации транслируется государственными телевизионными и радиовещательными компаниями:

ежедневно - перед началом и по окончании вещания, а при круглосуточном вещании - в 6 часов и в 24 часа по местному времени;

в новогоднюю ночь - после трансляции боя часов на Спасской башне Московского Кремля в 24 часа по местному времени.

При проведении официальных мероприятий на территориях иностранных государств исполнение Государственного гимна Российской Федерации осуществляется в соответствии с правилами, установленными Министерством иностранных дел Российской Федерации, с учетом традиций страны пребывания.

Государственный гимн Российской Федерации исполняется при проведении официальных церемоний во время спортивных соревнований на территории Российской Федерации и за ее пределами - в соответствии с правилами проведения этих соревнований.

При официальном исполнении Государственного гимна Российской Федерации присутствующие выслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов.

В случае, если исполнение Государственного гимна Российской Федерации сопровождается поднятием Государственного флага Российской Федерации, присутствующие поворачиваются к нему лицом.

Исполнение Государственного гимна Российской Федерации в воинских частях, на военных кораблях и судах регламентируется общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации.

Использование Государственного гимна Российской Федерации в других музыкальных произведениях и иных произведениях искусства допускается в случаях и в порядке, устанавливаемых Президентом Российской Федерации.

Исполнение и использование Государственного гимна Российской Федерации с нарушением Федерального конституционного закона, а также надругательство над Государственным гимном Российской Федерации влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. В соответствии с Конституцией Российской Федерации столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы установлен Законом от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 9 июня 1995 г. (18 июля 1995 г.) N 107-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 683; СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2863).

Столица Российской Федерации - место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации.

Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными названным Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации по соглашению с органами государственной власти города Москвы могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. Органы государственной власти города Москвы по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Не урегулированные Законом отношения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, возникающие в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации, регулируются договорами, заключаемыми между указанными органами.

Названный Закон устанавливает полномочия органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Органы государственной власти города Москвы:

- предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги;

- обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

- участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы - столицы Российской Федерации;

- участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы;

- согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Закон обязывает органы государственной власти Московской области содействовать в осуществлении городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Предусмотрены пути и организационные формы такого содействия.

Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти Российской Федерации, представительствами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации. Субвенции из республиканского бюджета Российской Федерации на осуществление городом Москвой функций столицы Российской Федерации выделяются отдельной строкой в республиканском бюджете Российской Федерации в рублях и в валюте.

Здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения, находятся в федеральной собственности Российской Федерации.

Законом предусмотрены особенности предоставления федеральным органам государственной власти Российской Федерации земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, а также порядок предоставления в аренду зданий, строений, сооружений и помещений, находящихся в собственности города Москвы, федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам субъектов Российской Федерации, дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции Москва имеет свой устав и законодательство. Вместе с тем проект устава в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации согласовывается с федеральными органами государственной власти.

20 января 1999 г. принят Закон г. Москвы "О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы" (N 2), согласно которого поправки к Уставу г. Москвы принимаются в форме закона г. Москвы. На наш взгляд, и эти поправки должны согласовываться с федеральными органами власти, если они касаются столичного статуса Москвы.

Статья 71

Формула комментируемой статьи "в ведении Российской Федерации находятся" включает перечень конкретных предметов ведения Российской Федерации как сфер общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации. Все указанные предметы ведения закреплены непосредственно за федеративным государством, составляют существенный элемент статуса Российской Федерации. В комментируемой статье установлен так называемый закрытый перечень (от п. "а" до п. "т") предметов ведения Российской Федерации.

а) Порядок принятия и изменения действующей Конституции Российской Федерации - предмет регулирования самой Конституции (см. также комментарий к Преамбуле и главе 9).

Системный анализ конституционных норм позволяет сделать вывод о том, что никакая поправка не должна приводить к нарушению Конституции как органически целостного правового акта, противоречить основам конституционного строя, препятствовать непосредственному действию прав и свобод человека и гражданина, а также деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях разделения властей и федеративного устройства государства. Поскольку Конституцией (ст. 136) допускаются поправки только к ее главам (с третьей по восьмую), то поправкой не может быть исключена из конституционного текста ни одна из указанных глав. На конституционные поправки распространяется требование ч. 2 ст. 16 Конституции, в соответствии с которой никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя (ст. 1-16).

В рамках названных конституционных критериев возможно оценивать Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. (4 марта 1998 г.) N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146). Так исключительно законодательного регулирования требует порядок направления конституционных поправок на рассмотрение органам законодательной власти субъектов Российской Федерации, проверки соблюдения процедуры одобрения поправок, способ учета одобренной поправки в конституционном тексте (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 12-П (СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408).

К ведению Российской Федерации отнесено также принятие и изменение федеральных законов. Под "федеральными законами" понимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы (см. также комментарий к чч. 1 и 2 ст. 76).

К 2003 г. приняты и вступили в силу 13 федеральных конституционных законов и более 500 федеральных законов (без учета законов о внесении изменений) (их наименований), 420 федеральных законов о ратификации (денонсации) международных договоров Российской Федерации, 8 постановлений Государственной Думы об амнистии. Всего на 2003 год действовали более 1100 федеральных нормативных законодательных актов. В структуре принятых федеральных законов (их наименований) около 300 - законы о ратификации международных договоров и соглашений, а более 300 - о внесении изменений и дополнений в действующие законы. Всего с учетом законов принятых до Конституции Российской Федерации 1993 г. и сохраняющих свою силу в Российской Федерации действует более 1850 законов.

В ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. Властными полномочиями по осуществлению такого контроля различные государственные институты наделены как непосредственно Конституцией и федеральными законами (Президент Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации), так и только федеральными законами (Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и соответствующие федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека). См. об этом также в комментариях соответствующих статей.

б) Отнесение к ведению Российской Федерации федеративного устройства и территории Российской Федерации означает прежде всего правовое регулирование этих важнейших для государства и его устройства вопросов непосредственно Конституцией (см. также комментарий к ст. 1, 4, 5, 11, главы 3). Провозглашение Российской Федерации - России федеративным государством и установление принципов его государственного устройства отнесены к основам конституционного строя. Поэтому отказ от существующего федеративного устройства означал бы одновременно и отказ от действующей Конституции, ее пересмотр. Вместе с тем Конституция допускает развитие регулируемых ею конституционно-федеративных отношений, что может быть реализовано путем внесения поправок в главу 3 "Федеративное устройство", а также принятия соответствующих федеральных законов. В частности таковым является Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ.

В Конституции решаются важнейшие вопросы федеративного устройства России (см. ст. 65-69, 71-79).

Непосредственно Конституцией предусматривается необходимость системы федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам федеративного устройства (см. ст. 65, 66, 70, 77).

Одним из существенных элементов реального федеративного устройства России выступают договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Соответствующие отношения и процедуры в настоящее время регулируются Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ с изм. и доп. от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ.

Из всеобщей конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы вытекает и безусловная необходимость для субъектов правоотношений следовать нормам о федеративном устройстве государства. Вместе с тем ряд специальных полномочий по обеспечению статуса и предметов ведения Российской Федерации, статуса и предметов ведения ее субъектов Конституцией и законами возлагается на Президента Российской Федерации, Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации (см. также комментарий к ст. 15, 72 п. "а", 80, 85, 102, 106, 114, 125).

Вопросы федеративного устройства Российской Федерации не следует смешивать с вопросами устройства (статуса) субъекта Российской Федерации. Если первое - предмет исключительного ведения Российской Федерации, то статус субъекта Российской Федерации, установление системы общих принципов организации его органов государственной власти - предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. также комментарий к ст. 66, ч. 1 п. "н" ст. 72 и 77).

в) Территория Российской Федерации как предмет ее исключительного ведения может быть определена как пространственные пределы суверенитета Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, границы между которыми могут быть изменены только с их взаимного согласия, а также внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Конституцией установлены суверенные права Российской Федерации в отношении ее территории, действия на ней принципа единого общероссийского экономического пространства. По вопросам данного предмета ведения действуют федеральные законы: "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ (с изм. и доп. от 8 августа 2001 г. N 26-ФЗ и от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ); "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ; "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ и 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ), заключаются и ратифицируются соответствующие международные договоры (см. также комментарий к ст. 4, 67 и 74).

Отнесение регулирования прав и свобод к исключительному ведению Российской Федерации прежде всего означает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирования, а именно непосредственно Конституцией, в специальной Главе 2 "Права и свободы человека и гражданина".

Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. Так в указанной главе 2, определяющей перечень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соответствующие законы, которые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации и защиты, имеются более чем в двадцати статьях. При этом отсутствие указанных законов не ограничивает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими. Субъекты Федерации и муниципальные образования не вправе ограничивать круг прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное действие. (см. также комментарий к ст. 18). Конституция запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения (см. также комментарий к ст. 15).

Защита прав и свобод - предмет ведения Российской Федерации и одновременно сфера совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72). Практически это означает, что, с одной стороны, федеральный уровень регулирования и защиты прав и свобод не может быть ни в какой форме умален субъектами Федерации, а, с другой, - что те же субъекты Федерации несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и гражданина на своей территории, вправе расширять федеральные гарантии их защиты. Конституции (уставы), законы, иные правовые акты субъектов Федерации не вправе устанавливать какие бы то ни было ограничения перечня и действия прав и свобод, мер их защиты, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституцией определено, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (см. также комментарий к ст. 2, 45), а также федеральных органов государственной власти - Президента Российской Федерации (п. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 85), палат Федерального Собрания (ст. 102, 103, 106), Правительства Российской Федерации (ст. 114), органов государственной власти субъектов Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 ст. 85), органов местного самоуправления (п. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 132). Кроме того, установлен конституционный принцип, в соответствии с которым каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (п. 2 ст. 45).

Действует конституционный институт судебной защиты прав и свобод. В соответствии с ним должна устанавливаться система органов судебной власти и в целом строиться судопроизводство. При это судебная защита не ограничивается национальным судом. Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства защиты, каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Вместе с тем обязанностью любого суда Российской Федерации при разрешении вопросов о правах и свободах является применение не только внутригосударственного законодательства, но и общепризнанных принципов и норм международного права и норм международных договоров Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 15, 18, 46, 47, 49-52, 123, ч. 4 ст. 125).

В ведении Российской Федерации как суверенного государства находится гражданство в Российской Федерации (ст. 71 п. "в"), которым охватывается и понятие "гражданство Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 6). В практическом плане это означает, что к исключительному ведению Федерации относится и федеральное гражданство и установление правовых норм по вопросам "гражданства в Российской Федерации" обязательных для субъектов Федерации.

Действует Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 29 мая 2002 г. N 61-ФЗ. Вопросы гражданства регулируются также международными договорами Российской Федерации. При этом исходным всегда выступает положение гражданства Российской Федерации как одной из основ конституционного строя, согласно которой оно является единым и равным независимо от оснований приобретения, а каждый гражданин имеет равный конституционный статус на территории Российской Федерации (ст. 6).

В качестве особого предмета ведения Федерации Конституция закрепляет регулирование и защиту прав национальных меньшинств. При этом их права гарантируются как в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, так и федеральными законами. На обеспечение прав и интересов национальных меньшинств направлены, в частности, федеральные законы от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", от 20 июля 2002 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ.

Вместе с тем защита прав национальных меньшинств, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, одновременно является и предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает также и обязанность субъектов Федерации гарантировать защиту прав национальных меньшинств в своих конституциях (уставах) и законах, в осуществлении принадлежащей им государственной власти (см. также комментарий к ст. 69 и ч. 1 п. "б" ст. 72).

Права и свободы человека и гражданина согласно Конституции (ст. 18) определяют смысл, содержание и применение любых законов. Вместе с тем в правовой системе Российской Федерации имеется значительный массив законов, главным содержанием которых является именно регулирование и защита прав и свобод.

г) К ведению Федерации отнесено установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности. Для уяснения содержания данного конституционного понятия принципиальное значение имеет постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании статьи 71 (пункт "г") и ряда других статей Конституции Российской Федерации. Статья 71 (п. "г") Конституции, сказано в этом постановлении, исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из ст. 3 (п. 1) Конституции, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положениях ст. 5 (п. 2), провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства Российской Федерации (ВКС. 1999. N 3).

Под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, согласно указанному постановлению, следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.

С понятием "система федеральных органов власти" связаны понятия "система федеральных органов исполнительной власти" ("система исполнительной власти", ст. 77 ч. 2) и "система федеральных органов судебной власти" ("судебная система", ст. 118 ч. 3). Согласно названному постановлению Конституционного Суда в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам не урегулированным законами такое регулирование в форме указов вправе также осуществлять Президент Российской Федерации (см., например, Указ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"). Система органов судебной власти в соответствии с Конституцией (глава 7) устанавливается Федеральным конституционным законом 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г. N 5-ФКЗ.

Формирование федеральных органов государственной власти - предмет регулирования прежде всего самой федеральной Конституции (п. 4 ст. 81, п. 2 ст. 96, п. 1 ст. 102, п. 1 ст. 103, ст. 111, пп. 1, 2 ст. 128). По вопросам порядка формирования этих органов действуют также федеральные законы: от 31 декабря 1999 г. (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ) N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"; от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; от 27 июня 1999 г. N 121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 12 апреля 2001 г. N 35-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 89-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ). Соответствующие вопросы урегулированы также в федеральных конституционных законах: от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с изм. и доп. от 8 февраля 2001 г. N 1-ФКЗ и 15 декабря 2001 г. N 4-ФКЗ); от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации".

В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий учрежден институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в семи федеральных округах (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849).

д) В ведении Российской Федерации находится Федеральная государственная собственность и управление ею. Это также означает, что Российская Федерация как публично-правовое образование выступает субъектом права федеральной государственной собственности и управляет ею через систему федеральных органов государственной власти. Соответствующие органы выступают от имени Федерации в имущественном обороте и в пределах своих полномочий призваны осуществлять возложенные на них правомочия собственника.

Федеральная собственность является необходимой материальной основой выполнения федеративным государством своих функций. Отнесение видов имущества к федеральной государственной собственности и установление ее пообъектного состава - предмет конституционного, законодательного и иного правового регулирования. Ряд видов объектов собственности (а не только сфер общественных отношений) названы в Конституции как предметы исключительного ведения Российской Федерации: средства федерального бюджета и федеральных фондов, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств и др. (см. также комментарий к пп. "з", "и", "м" ст. 71). Другие виды объектов федеральной собственности имеющие назначением реализацию исключительных полномочий Федерации, вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, определяются федеральными законами, принимаемыми в порядке ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией (п. "о" ст. 71) основополагающее регулирование института федеральной собственности содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации (N 51-ФЗ от 24 октября 1994 г. в ред. от 8 июля 1999 г. с изм. и доп.). Согласно ст. 214 ГК РФ к государственной собственности относится земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. Отнесение государственного имущества к федеральной государственной собственности должно устанавливаться федеральным законом.

Управление федеральной собственностью - предмет ведения Федерации и одно из конституционных полномочий, закрепленных исключительно за Правительством Российской Федерации (ст. 114). Гражданский кодекс, устанавливая, что субъектом права федеральной государственной собственности является в целом Российская Федерации как публично-правовое образование, определяет, что федеральные органы государственной власти выступают в имущественном обороте от имени государства и осуществляют возложенные на них правомочия собственника в соответствии со своей компетенцией (п. 3 ст. 214, ст. 125 ГК РФ). Российская Федерация в лице Президента, Парламента и Правительства устанавливают правовые режимы федерального имущества, порядок и систему органов управления федеральным имуществом, в том числе находящимся за рубежом. Действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

В управлении федеральной собственностью участвуют в пределах предоставленных им полномочий федеральное Министерство государственного имущества, другие федеральные органы исполнительной власти. Вопросы о спорах об имуществе, относящимся к федеральной государственной собственности, разрешаются арбитражными судами. Имеется Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024) (СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626).

е) Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, - необходимое средство обеспечения прав и свобод граждан, государственной целостности России, единства системы ее государственной власти. Очевидно, что данный предмет ведения Федерации связан с определением (выбором), обеспечением и реализацией принципиальных направлений внутренней политики государства. При этом речь может идти только о таких вопросах федеральной политики и таких федеральных программах, которые соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Согласно Конституции определение основных направлений внутренней (федеральной) политики государства - прерогатива Президента Российской Федерации.

Обеспечение проведения в Российской Федерации единой внутренней государственной политики (финансовой, кредитной, денежной, в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии) Конституцией возложено на федеральное Правительство (ст. 114). Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в формировании основ федеральной политики, принимая (рассматривая) законы.

Федеральные программы выступают как одно из важных средств реализации федеральной политики. Установлена обязанность федерального Правительства представлять в Государственную Думу перечень программ (с необходимыми данными) как составной части проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год.

Другим путем закрепления основ федеральной политики и средств (включая федеральные программы) ее реализации прежде всего в области экономического, социального и культурного развития является принятие ряда однотипных федеральных законов о государственной политике (регулировании, контроле, поддержке и т.д.) в той или иной области или включение соответствующих положений в другие законы.

Принятие и реализация федеральных программ предусматриваются в договорах и соглашениях о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

ж) Установление правовых основ единого рынка призвано обеспечивать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограничений (см. также комментарий к ст. 8 и 74). Правовые основы рыночных отношений устанавливаются прежде всего путем принятия в соответствии с Конституцией широкого массива федеральных законов. Важнейшим среди них является Гражданский кодекс Российской Федерации от 21 октября 1994 г., который, в свою очередь, предусматривает принятие и действие системы федеральных законов, призванных регулировать рыночные отношения. Федеральным нормам единого рынка не должны противоречить акты субъектов Федерации.

Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики - важнейшие элементы рыночных отношений, от состояния и развития которых зависит динамика экономической жизни в стране. Потребность иметь на территории Федерации единый рынок диктует высокую степень централизации регулирования указанных отношений. Конституционно гарантирована коллегиальность в принятии соответствующих решений. Так, например, все принимаемые Государственной Думой федеральные законы по данным вопросам подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (см. также комментарий к ст. 106).

Финансовое регулирование своим предметом имеет правоотношения в сфере финансовой деятельности государства, публично-правовые вопросы состояния и движения денежных средств. Здесь безусловен приоритет федеральных норм. Наряду с общим регулированием по аккумуляции, распределению и использованию государством денежных средств через федеральный бюджет могут выделяться отдельные приоритеты. В их числе, например, финансовые основы местного самоуправления (от 29 апреля 1997 г. N 126-ФЗ с посл. изм. и доп.), финансирование радиационно и ядерно опасных производств и объектов (от 3 апреля 1996 г. N 29-ФЗ), финансирование судов (от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ) и др. Действует Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 198-ФЗ).

Валютное регулирование распространяется на валюту Российской Федерации (средства в рублях в кредитных учреждениях, монеты и банковские билеты Центрального Банка РФ, ценные бумаги в рублях), а также на иностранную валюту и валютные ценности. Законом "О валютном регулировании и валютном контроле" от 9 октября 1992 г. N 3615-I (с изменениями и дополнениями от 29 декабря 1998 N 112-ФЗ, от 5 июля 1999 г. N 128-ФЗ, от 31 мая 2001 г. N 72-ФЗ, устанавливаются правовые средства защиты Российской Федерации в этой сфере, регулируется право собственности на валютные ценности, определяется система валютного контроля.

В соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. В этом, согласно Конституции, состоит его основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти (см. также комментарий к ст. 75).

Банк России является органом государственного валютного регулирования и валютного контроля и осуществляет эту функцию в соответствии с Законом Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" и другими федеральными законами. Обязательной составной частью годового отчета Банка представляемого Государственной Думе должен являться анализ валютного положения и платежного баланса Российской Федерации.

Валютное регулирование и валютный контроль - также полномочие федерального Правительства (Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712). В структуре федеральных органов исполнительной власти имеется Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю.

Центральный Банк России наделен правом осуществлять от своего имени выпуск и эмиссию облигаций (Федеральный закон от 23 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 139-ФЗ//СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3472).

Кредитное регулирование как предмет ведения Федерации также осуществляется преимущественно федеральными законами. С 1 января 2000 г. соответствующие вопросы регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Кредитное регулирование в части определения государством статуса и видов кредитных организаций (банков и небанковских кредитных организаций), порядка осуществления ими своей деятельности (операций и сделок, в том числе с ценными бумагами), отношений кредитных организаций и государства и порядка их банкротства, обеспечения стабильности банковской системы, защиты прав вкладчиков и кредиторов, межбанковских отношений и обслуживания клиентов, основ сберегательного дела, бухгалтерского учета в кредитных организациях и надзора за их деятельностью, - также прежде всего вопросы законодательного регулирования. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. N 395-I (с посл. изм.) определяет кредитную организацию как юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании лицензии Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Законом. Положение ч. 2 ст. 29 этого Закона об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан признано не соответствующим Конституции РФ как позволяющее банку произвольно снижать ее без указания в законе оснований, обусловливающих такую возможность (постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П). В соответствии с Гражданским кодексом (часть первая) кредитные организации могут создаваться в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Действует Федеральный закон от 8 июля 1999 г. "О реструктуризации кредитных организаций" N 144-ФЗ с изм. и доп. 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ.

Отношения в сфере кредитного регулирования строятся также на основе федеральных законов: "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" от 18 сентября 1998 г. (25 февраля 1999 г.) N 40-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097), "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" от 12 февраля 1999 г. (5 марта 1999 г.) N 46-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1163), "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 15 июля 1998 г. (25 февраля 1999 г.) N 39-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096), "О лизинге" от 11 сентября 1998 г. (29 октября 1998 г.) N 164-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 44. Ст. 5394), "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумагах" от 15 июля 1998 г. (29 июля 1998 г.) N 136-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814), "О переводном и простом векселе" от 21 февраля 1997 г. (11 марта 1997 г.) N 48-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1238), "О рынке ценных бумаг" от 20 марта 1996 г. (22 апреля 1996 г.) N 39-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 9 октября 1998 г. (26 ноября 1998 г.) N 182-ФЗ, 23 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 139-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918; 1998. N 48. Ст. 5857; 1999. N 28. Ст. 3472), "О бухгалтерском учете" от 23 февраля 1996 г. (21 ноября 1996 г.) N 129-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 24 июня 1998 г. (23 июля 1998 г.) N 123-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369; 1998. N 30. Ст. 3619). В соответствии с Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций" от 25 июня 1999 г. (8 июля 1999 г.) N 144-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3477) создано в статусе государственной корпорации Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации - полномочие федерального Правительства (ст. 25 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712).

Таможенное регулирование как самостоятельный предмет ведения Федерации призвано обеспечивать защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства, условия развития национальной экономики в системе мирового хозяйства, защиту прав граждан, хозяйствующих субъектов, государственных органов и учреждений, а также соблюдение ими обязанностей в сфере таможенных отношений. Главным комплексным федеральным законом, регулирующим эти отношения, является Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. N 5221-I, а также Закон РФ "О таможенном тарифе" от 21 мая 1993 г. N 5003-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 23. Ст. 821). Последним, в частности, определяются перечни товаров, продукции и услуг, облагаемых таможенным тарифом. Действует Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (с изм. и доп. от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ). Многочисленные нормы таможенного регулирования установлены в международных договорах и соглашениях Российской Федерации (в том числе о таможенных союзах).

Таможенное регулирование и таможенное дело - сфера исключительно внешних (зарубежных) экономических отношений государства. Конституция не допускает установления таможенных границ на территории Российской Федерации (ст. 74).

Денежная эмиссия или эмиссия рубля как единственной денежной единицы в Российской Федерации, - предмет строго ведения Российской Федерации. Конституцией и законом о Банке России осуществление эмиссии наличных денег допускается исключительно (монопольно) Центральным Банком Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 75 и ст. 4). Никакие решения в плане денежной эмиссии недопустимы со стороны субъектов Федерации. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная конституционная функция Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Вместе с тем согласно Федеральному закону "О Центральном Банке Российской Федерации" Государственная Дума Российской Федерации назначает и освобождает от должности членов совета директоров и наблюдательного совета Банка России.

Отнесение к ведению Федерации основ ценовой политики следует соотносить прежде всего с такими основами конституционного строя как характеристика Российской Федерации в качестве социального государства (ст. 7) и гарантированность свободы экономической деятельности (ст. 8). Таким образом основы ценовой политики формируются в рамках общеэкономической политики государства.

Существует, например, практика государственного регулирования тарифов (как разновидности ценовой политики) на продукцию и услуги естественных монополий в области жилищных отношений. Вместе с тем имеется практика прямого регулирования цен органами власти в субъектах Федерации.

В ведении Федерации находятся федеральные экономические службы (федеральные министерства: финансов, экономики, торговли, по антимонопольной политике; система таможенных органов; федеральные службы по валютному и экспортному контролю, по финансовому оздоровлению и банкротству; федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; федеральные банки: помимо Центрального Банка России, Сбербанк России, Внешэкономбанк и др.). Обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики Конституцией возложено на федеральное Правительство (ст. 114).

з) Федеральный бюджет является ключевым экономическим и правовым институтом, с помощью которого обеспечивается реализация функций федерального государства в условиях конституционно признанной свободы экономической деятельности. Федеральный бюджет принимается на очередной финансовый год (с 1 января по 31 декабря) в форме федерального закона. Принятие бюджета - право и обязанность палат парламента. Разработка и представление Государственной Думе проекта федерального закона о бюджете, обеспечение исполнения принятого закона о бюджете, представление Государственной Думе отчета об его исполнении - обязанность Правительства Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 76 (п. 1), 106, 114).

Основополагающим федеральным законом, регулирующим отношения связанные с процессом формирования и реализации федерального бюджета, как и весь комплекс бюджетных отношений в Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями. Действует Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ с последующими изм. и доп.

Центральным органом в системе исполнительной власти ответственным за подготовку и исполнение федерального бюджета является федеральное Министерство финансов. Органом государственного финансового контроля является образуемая Федеральным Собранием и подотчетная ему Счетная палата (см. также Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ).

Другим инструментом реализации федеративным государством своих экономических, социальных и других функций являются федеральные налоги и сборы. Под налогом понимается обязательный индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Федеральными являются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации, часть первая (от 31 июня 1998 г. N 146-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями) и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации.

Вместе с тем следует иметь ввиду, что положения Налогового кодекса о перечне федеральных налогов вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации (не принят). До этого времени является действующей ст. 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 11. Ст. 527) с последующими изменениями и дополнениями, которой к федеральным налогам отнесены шестнадцать налогов (их видов). Действует в настоящее время и система федеральных законов об отдельных федеральных налогах, изменения и дополнения в которые чаще всего вносятся в ходе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Вопрос о федеральных налогах и сборах также непосредственно связан с общими принципами налогообложения и сборов в Российской Федерации, что составляет предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. также комментарий п. "и" ч. 1 ст. 72).

Федеральными органами исполнительной власти в сфере рассматриваемых отношений являются Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции и их территориальные органы, а также в пределах своих полномочий другие федеральные органы.

Федеральные фонды регионального развития - целевые средства специально аккумулируемые на федеральном уровне с целью финансирования всех или отдельных субъектов Федерации, федеральных региональных программ. Соответствующие ресурсы предусматриваются в федеральном бюджете.

и) Перечисленные в данном пункте отрасли и объекты (системы, виды деятельности и имущества) жизненно важны для любого государства, тем более для федеративного, и в силу этого отнесены к ведению Федерации.

Федеральные энергетические системы представляют собой единый хозяйственный комплекс, включающий в себя прежде всего различные электрические станции. Формой его объединения является Российское акционерное общество энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" ("РАО ЕЭС"). В 2003 г. принят комплекс федеральных законов, направленных на реформирование как "РАО ЕЭС" так и электроэнергетики в целом.

Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы как предмет ведения Федерации представляют единый комплекс предприятий и организаций связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, является необходимым федеральный уровень ее законодательного регулирования. Российская Федерация является членом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЕ), руководствуется нормами международного права по обеспечению безопасного использования атомной энергии, перераспределению ядерных материалов. Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности. Государственное управление в данной области возложено на Министерство энергетики Российской Федерации, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

Федеральные транспорт, пути сообщения составляют основу транспортной системы страны и включают железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт и федеральные автомобильные дороги. Предметом государственного регулирования в этой области выступают отношения с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа, а также между видами транспорта. В этой сфере в 2002-2003 г.г. принят ряд федеральных законов, направленных на реформирование системы железнодорожного транспорта.

Другие виды федерального транспорта в настоящее время функционируют как акционерные общества, государственное регулирование деятельности которых осуществляется на основе Гражданского кодекса, а также отдельных федеральных законов: Воздушного кодекса (от 19 февраля 1997 г. (19 марта 1997 г.) N 60-ФЗ), Кодекса торгового мореплавания (от 31 марта 1999 г. (30 апреля 1999 г.) N 81-ФЗ) и др.

Федеральные информация как предмет ведения Федерации непосредственно связана с обеспечением конституционного права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (см. также комментарий к ч. 4 ст. 29). Отношения в сфере информации включают большой комплекс вопросов. По вопросам информации действует Федеральный закон от 25 января 1995 г. (20 февраля 1995 г.) N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации" с последующими изменениями и дополнениями, а также федеральные законы: от 5 июня 1996 г. (4 июля 1996 г.) N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене", от 18 октября 1995 г. (1 декабря 1995 г.) N 191-ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", от 14 июня 1995 г. (18 июля 1995 г.) N 108-ФЗ "О рекламе", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 78-ФЗ "О библиотечном деле" и др.

Федеральная связь включает в себя сети и сооружения электрической и почтой связи (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи) на территории Федерации, функционирующей как производственно-хозяйственный комплекс. Отношения в области связи регулируются рядом федеральных законов.

Деятельность в космосе как предмет исключительного ведения Федерации регулируется Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 г. N 5663-I "О космической деятельности" с изменениями и дополнениями от 29 ноября 1996 г. N 197-ФЗ. Под такой деятельностью понимается любая деятельность, связанная с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела. В данной деятельности широко используется международное сотрудничество. Федеральным органом исполнительной власти в этой области является Российское авиационно-космическое агентство.

к) Внешняя политика и международные отношения Российской Федерации как предмет ведения Российской Федерации непосредственно вытекают из ее статуса как суверенного государства обладающего абсолютной правосубъектностью.

Внешняя политика должна соответствовать Конституции и федеральным законам. Определение ее основных направлений является полномочием Президента Российской Федерации. Осуществление мер по реализации внешней политики Российской Федерации Конституцией возлагается на федеральное Правительство (см. также комментарий п. 3 ст. 80, ст. 84, ст. 86, ст. 114).

Под международными договорами Российской Федерации понимаются международные соглашения, заключенные Россией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемые международным правом, независимо от того, содержатся ли такие соглашения в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от их конкретного наименования (п. "а" ст. 2 Федерального закона от 16 июня 1995 г. (15 июля 1995 г.) N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Данный закон устанавливает виды международных договоров Российской Федерации. Ратификация и денонсация международных договоров осуществляется в форме федерального закона принимаемого Государственной Думой и подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации. Решая вопросы международных договоров, Россия как федеративное государство выступает в качестве единого субъекта международного права. Российская Федерация по Соглашению о создании Содружества Независимых Государств приняла на себя международные обязательства по выполнению договоров и соглашений бывшего СССР.

Не вступивший в силу международный договор Российской Федерации может быть оспорен в Конституционном Суде Российской Федерации на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации.

Вопросы войны и мира как предмет исключительного ведения Федерации решаются Президентом Российской Федерации и палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

К полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений относится также обеспечение представительства России в иностранных государствах и международных организациях, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, отстаивание геополитических интересов России, включая защиту граждан Российской Федерации за пределами ее территории.

л) Внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Отказ от всеобщей монополии на внешнюю торговлю (а по сути все внешнеэкономические отношения), стремительный рост числа субъектов внешнеэкономических связей (включая субъекты Федерации, муниципальные образования, любые хозяйствующие организации) обусловили необходимость в новых формах государственного воздействия в интересах защиты экономического суверенитета и экономической безопасности страны.

Традиционным и наиболее масштабным направлением в этой сфере является собственно внешнеторговая деятельность и ее государственное регулирование в новых экономических условиях. Действует Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (от 7 июля 1995 г. (13 октября 1995 г.) N 157-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 6 июня 1997 г. (8 июля 1997 г.) N 96-ФЗ; 23 декабря 1998 г. (10 февраля 1999 г.) N 32-ФЗ), который очерчивает содержание данного предмета ведения Федерации. Исключительно в ведении Федерации находится регламентация порядка вывоза стратегически важных товаров: отдельных видов сырья, вооружений и военной техники, драгоценных металлов и камней и др. Действуют федеральные законы от 14 апреля 1998 г. N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (с изм. и доп. от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ) и от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ.

Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" с изм. и доп. от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ и от 25 июля 2002 г. N 117-ФЗ регулируются отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории России.

Имеется практика законодательного регулирования внешнеэкономических связей в рамках отдельных экономических зон, соглашений о разделе продукции. Действует система международных договоров Российской Федерации с зарубежными государствами о поощрении и взаимной защите капиталовложений, о торговом, экономическом, техническом и финансовом сотрудничестве, о рыболовстве и других видах морского промысла и др. Вместе с тем Россия до сих пор не является членом Всемирной торговой организации (ВТО), под эгидой которой функционирует многосторонняя система торговли и которая является важным фактором расширения инвестиций и стимулирования экономического роста.

Осуществление регулирования и государственного контроля в сфере внешнеэкономической деятельности и в сфере международного научно-технического сотрудничества осуществляется Правительством Российской Федерации (Федеральный конституционный законя "О Правительстве Российской Федерации от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ//СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1).

м) Установленные данным пунктом предметы ведения объединены в один комплекс, а деятельность по их реализации вытекающая из суверенитета Российской Федерации имеет целью обеспечение целостности и неприкосновенности территории Федерации, защиту личности, общества и государства.

Оборона и безопасность - предметы ведения и конституционные функции федеративного государства. При этом особую роль Конституция отводит Президенту Российской Федерации, наделяя его статусом Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Осуществление мер по обеспечению обороны страны и государственной безопасности Конституцией возложено на Правительство Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 83, 87, 102 и 114). Указом Президента Российской Федерации утверждается Военная доктрина Российской Федерации.

Под обороной согласно Федеральному закону от 24 апреля 1996 г. (31 мая 1996 г.) N 61-ФЗ "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г. N 223-ФЗ) понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также защита целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Важнейшим элементом обороны являются Вооруженные Силы Российской Федерации, а также силы и средства других видов войск: пограничных, внутренних, безопасности, железнодорожных, правительственной связи, гражданской обороны и др. Организация обороны - широкий комплекс отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, военным положением, мобилизацией, вооружениями, оборонным производством, землями обороны, гражданской обороной, системами коллективной безопасности и совместной обороны, военной тайной, оборонным бюджетом и т.д. В этой сфере действуют федеральные законы от 6 марта 1998 г. (28 марта 1998 г.) N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" с последующими изменениями и дополнениями; от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (с изм. и доп. от 9 октября 2002 г. N 123-ФЗ); от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" с последующими изменениями и дополнениями; 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих"; от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями; 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями, а также законы о статусе родов войск, по вопросам социальной защиты военнослужащих и др. Государственное управление в области обороны осуществляет Министерство обороны Российской Федерации.

Под безопасностью согласно Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-I, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288 (Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769) понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В свою очередь под угрозой безопасности данный закон понимает совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Безопасность обеспечивается проведением единой государственной политики в этой области, выработкой и реализацией системы мер политического, экономического, правового, организационного, информационного и иного характера адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Правовую основу безопасности составляют Конституция и федеральные законы, а также международные договоры Российской Федерации, т.е. речь идет о правовой системе государства в целом. Вместе с тем имеется практика принятия федеральных законов направленных против конкретных угроз, например "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ). Обязанность участвовать в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности несет большинство федеральных органов исполнительной власти (см.: постановление Правительства РФ от 22 июня 1999 г. N 660 с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1025//СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3363; N 38. Ст. 4538). В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения безопасности общества и государства действует Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349).

Согласно Конституции Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (не принят - см. также комментарий п. "ж" ст. 83). Действует система федеральных специальных органов исполнительной власти в данной области, а также другие федеральные органы исполнительной власти, роль и значение которых в обеспечении национальной безопасности особо подчеркивается их представительством в Совете Безопасности.

Оборонное производство как предмет ведения Федерации включает организацию производства вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов, развитие исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы военно-промышленного комплекса, а также установление общих правовых и экономических принципов формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа. Такой заказ выступает в форме правового акта Правительства. Действует также Федеральный закон "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (от 23 июня 1999 г. (17 июля 1999 г.) N 174-ФЗ). Федеральными органами исполнительной власти в сфере оборонного производства в настоящее время являются российские агентства: авиационно-космическое, по боеприпасам, по обычным вооружениям, по системам управления, по судостроению.

Определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества также предмет исключительного ведения Федерации. Соответствующее регулирование включает экспортный контроль, определение запретов и ограничений в соответствии с федеральными законами и международными договорами. Номенклатура (списки, перечни) подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники, видов сырья, услуг, включая товары и технологии двойного назначения, по представлению Правительства устанавливаются указами Президента Российской Федерации. Внутриторговый оборот в данной области регулируется Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. (6 мая 1999 г.) N 97-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 6; 1999. N 19. Ст. 2302), а также Федеральным законом от 23 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681). Россия выступает продавцом оружия, военной техники и боеприпасов на внешнем рынке. Соответствующие отношения, кроме международных соглашений, определяются также Федеральным законом от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3610).

Строго централизованным предметом ведения Федерации является производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Это обусловлено необходимостью охраны жизни и здоровья граждан, требованиями экологической безопасности. Действуют специальные правовые режимы производства, хранения, транспортировки, применения, экспорта и импорта соответствующих веществ. Российская Федерация является участником международных соглашений о запрете химического оружия и имеет специальный Федеральный закон "Об уничтожении химического оружия" (от 25 апреля 1997 г. (2 мая 1997 г.) N 76-ФЗ). 8 января 1998 г. вступил в силу первый в России Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" (N 3-ФЗ).

н) Статус государственной границы определен Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. N 4730-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 17. Ст. 594). Согласно данному Закону Государственная граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации (ст. 1). Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР; границы Российской Федерации с сопредельными государствами, не оформленные в международно-правовом отношении, подлежат их договорному закреплению. Такое оформление Государственной границы осуществляется на основе универсальных принципов международного права. Процесс надлежащего международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации пока не завершен.

В ведении Федерации находится защита Государственной границы, являющейся частью системы обеспечения безопасности Российской Федерации. В деятельности по защите Государственной границы в пределах своих полномочий участвуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также организации и граждане. Составной частью защиты является охрана Государственной границы, которая осуществляется органами и войсками Федеральной пограничной службы Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами обеспечения безопасности Российской Федерации.

Отношения по пограничным вопросам с сопредельными государствами регулируются международными договорами Российской Федерации.

Статус и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации определяются на основе международных соглашений, закона о Государственной границе и других федеральных законов с учетом особенностей каждого их этих институтов.

Исключительная экономическая зона (морской район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему) и континентальный шельф в правовом плане не входят в состав государственной территории. В отношении их Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в интересах сохранения, развития и использования природных ресурсов и связанной с этим хозяйственной деятельности. Особый правовой режим здесь устанавливается международными договорами Российской Федерации, нормами международного права и федеральными законами "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", N 32-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 1999. N 7. Ст. 879), "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями этих законов.

о) Судоустройство как система отношений связанных с организацией судебной власти прежде всего предмет регулирования Конституции и федеральных конституционных законов. Признание самостоятельности судебной власти, ее действия независимо от законодательной и исполнительной властей - одна из основ конституционного строя. Конституцией провозглашена независимость судей и подчинение их только Конституции и федеральному закону (см. также комментарий к ст. 107, 120).

Термину "судоустройство" наиболее близко понятие "судебная система Российской Федерации", которая устанавливается Конституцией и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г. N 5-ФКЗ). Конституцией запрещено создание чрезвычайных судов и осуществление правосудия кем бы то ни было кроме суда. Субъектами судебной власти в Российской Федерации являются только суды в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (см. также комментарий ст. 118).

Судебная система Российской Федерации является единой для Федерации и для всех без исключения субъектов Федерации. Единство этой системы согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" обеспечивается: установлением ее Конституцией и данным законом; обязательными для всех судов и судей федеральными правилами судопроизводства; применением всеми судами Конституции и федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации; обязательностью исполнения на всей территории Российской Федерации судебных требований; финансированием всех без исключения федеральных судов только из федерального бюджета (см. также комментарий к ст. 119, 120, 121, 122, 124). Единству судебной системы призвано соответствовать единство статуса судей, устанавливаемого Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1792).

В составе судебной системы Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ). К федеральным судам Конституцией и указанным федеральным конституционным законом отнесены: Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему арбитражных судов (см. также комментарий к ст. 125, 126, 127). Институт судов субъектов Российской Федерации закрепленный федеральным конституционным законом и соответственно в конституциях (уставах) субъектов Федерации включает в себя конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, а также мировых судей, которые являются судьями общей юрисдикции, которые также являются частью единой судебной системы Российской Федерации.

Конституционным Судом Российской Федерации установлено, что "непосредственно конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность урегулирования ее организации федеральным конституционным законом. Это свидетельствует о том, что вопрос о разграничении компетенции в области установления судебной системы однозначно решен самой Конституцией Российской Федерации. При этом не предполагается какое-либо делегирование полномочий Российской Федерации ее субъектам на основании договоров". Позиция Конституционного Суда также состоит в том, что федеральная Конституция не содержит положений, которые обосновали бы создание вместо федеральных судов, осуществляющих гражданское, административное и уголовное судопроизводство, иных судов, не относящихся к судебной системе Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 г. N 32-О//ВКС. 1998. N 3).

Законодательно признаны органы судейского сообщества: Всероссийский съезд судей и формируемые им Совет судей и Высшая квалификационная коллегия судей. Федеральным государственным органом призванным организационно обеспечивать деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества является Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (Федеральный закон от 19 декабря 1997 г. (8 января 1998 г.) N 7-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 223). С учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 17 июля 1998 г. N 23-П//ВКС. 1998. N 6) принят Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации" (от 22 января 1999 г. (10 февраля 1999 г.) N 30-ФЗ).

Существует запрет на упразднение любого суда, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы (путем изменения соответственно Конституции, федерального закона, закона субъекта Федерации) в юрисдикцию другого суда (ст. 17 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ).

В системе отношений по судоустройству и судебному праву существенное значение имеет исполнение решений судов. Принудительное исполнение судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, указанных в законе других органов возлагается на службу судебных приставов, входящую в систему органов Министерства юстиции Российской Федерации. Соответствующие отношения регулируются федеральными законами: "О судебных приставах" от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590) и "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591). Вместе с тем многие вопросы исполнения актов судебной власти остаются нерешенными.

Прокуратура как предмет ведения Федерации в соответствии с Конституцией (ст. 129) и Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением федеральной Конституции и исполнением законов, действующих на территории Федерации.

Во главе системы Прокуратуры Российской Федерации - стоит Генеральный прокурор Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Все нижестоящие прокуроры подчинены вышестоящим и Генеральному прокурору и назначаются им (прокуроры субъектов Федерации по согласованию с субъектами Федерации). Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 г. по действующему законодательному регулированию акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются также уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, другими федеральными законами (см. также комментарий ст. 129).

Уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство как предмет ведения Федерации в настоящее время представляет систему федеральных законов, среди которых главное место занимают Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г., Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г., Уголовно-процессуальный кодекс РФ 2001 г. с посл. изм. и доп.

С уголовно-правовыми вопросами непосредственно связаны амнистия и помилование. Под амнистией понимается полное или частичное освобождение от наказания определенного круга лиц, совершивших преступление, либо замену наказания более мягким, а также снятие судимости с отбывших наказание. Помилование означает частичное или полное освобождение конкретного осужденного или конкретных лиц от наказания или замену его на более мягкое, а также снятие судимости. Как вопросы ведения Федерации, объявление амнистии - полномочие Государственной Думы, а осуществление помилования - прерогатива Президента Российской Федерации (см. также комментарий к ст. 103 и 89).

В ведении Российской Федерации находится гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. В числе составляющих его основных федеральных законов: Гражданский кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс. Действует Гражданский процессуальный кодекс с посл. изм. и доп.

Правовое регулирование интеллектуальной собственности неразрывно связано с другим предметом ведения Федерации, а именно регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина (п. "в" комментируемой статьи). В данном случае речь идет о правовом регулировании смысл и содержание которого определяется свободой литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, а также конституционным требованием охраны интеллектуальной собственности законом (см. также комментарий ст. 44).

Гражданский кодекс (ст. 138) определяет интеллектуальную собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Помимо норм Гражданского кодекса отношения интеллектуальной собственности регулируются также рядом федеральных законов, а также ратифицированными Российской Федерацией международными соглашениями, например, Евразийской патентной конвенцией (Федеральный закон от 19 мая 1995 г. (1 июня 1995 г.) N 85-ФЗ//СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2170).

п) Федеральное коллизионное право представляет собой систему правовых норм, на основе которых разрешаются противоречия, возникающие при расхождении (столкновении): закона Российской Федерации и закона иностранного государства; федеральной конституции, федерального закона и конституции (устава), закона субъекта Федерации.

Конституция предусматривает как судебные так и внесудебные процедуры разрешения коллизий законов (правовых норм). В рамках федерального конституционного судопроизводства - это полномочия Конституционного Суда Российской Федерации (см. также комментарий ст. 125 ч. 2 пп. "б", "в", ч. 3 п. "б"). Как Конституционный Суд так и суды общей юрисдикции и арбитражные суды при разрешении коллизий законов руководствуются положениями ст. 15 (п. 4) и 76 Конституции Российской Федерации. В качестве субъекта внесудебного или досудебного разрешения коллизий может выступать Президент Российской Федерации (см. комментарий к ч. 1 ст. 85).

Общие вопросы использования согласительных процедур и разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий регулируются также ст. 29 и 30 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 мая 2002 N 52-ФЗ).

В современных условиях России развивающейся как федеративное государство, признающей и гарантирующей местное самоуправление, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, коллизионное право как предмет ведения Федерации находится на этапе становления. Шагом в этом направлении будет принятие первого федерального систематизированного законодательного акта о разрешении правовых коллизий, опирающегося на имеющуюся, в первую очередь судебную, практику.

р) Метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени отнесенные к ведению Федерации представляют собой институты необходимые для обеспечения жизнедеятельности единого государства. Правовые нормы и правила по данным вопросам, деятельность соответствующих общефедеральных служб определяются законами: "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ; "О стандартизации" от 10 июня 1993 г. N 5154-I с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. (27 декабря 1995 г.) N 211-ФЗ (Ведомости РФ. 1993. N 25. Ст. 917; СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 4); "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. N 5151-I с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 26. Ст. 966); "Об обеспечении единства измерений" от 27 апреля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 23. Ст. 811), "О промышленных образцах" от 10 июля 1991 г. N 2328-I (Ведомости РФ. 1991. N 32. Ст. 908) и др. Федеральными органами исполнительной власти в данной сфере являются Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии.

Геодезия и картография. Соответствующие отношения регулируются Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 2). Наименование географических объектов как отношения составляющие предмет ведения Федерации регулируется одноименным Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5718). Федеральным органом исполнительной власти в данной сфере является Федеральная служба геодезии и картографии России.

Официальный статистический и бухгалтерский учет - области отношений находящиеся в ведении Федерации и требующие установления и реализации единых норм и правил статистки и учета обязательных для органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Действует Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (с изменениями и дополнениями. Общее методологическое руководство статистическим и бухгалтерским учетом осуществляет Правительство. Федеральным органом исполнительной власти является Государственный комитет по статистике. Осуществление методической деятельности в области бухгалтерского учета возложено на Министерство финансов.

с) Установление государственных наград и почетных званий Российской Федерации - предмет ведения Федерации и в настоящее время регулируется Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. N 442 с последующими изменениями и дополнениями (САПП. 1994. N 10. Ст. 775). Награждение федеральными государственными наградами и присвоение федеральных почетных званий в соответствии с Конституцией осуществляет Президент Российской Федерации (см. комментарий к ст. 89 п. "б").

Государственными наградами Российской Федерации являются звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации. В числе учрежденных ордена: Святого Апостола Андрея Первозванного, "За заслуги перед Отечеством", Жукова, Мужества, "За военные заслуги", Почета, Дружбы. В систему наград входят около 70 видов почетных званий Российской Федерации.

т) Федеральная государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов. Соответственно имеется государственная служба субъектов Российской Федерации. Правовые основы государственной службы, включая федеральную, устанавливаются Федеральным законом от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 18 февраля 1999 г. N 35-ФЗ и от 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ.

Применительно к федеральной государственной службе закон определяет понятия: "государственная должность" (должность, устанавливаемая Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов - Президент, Председатель Правительства, председатели палат Парламента, министры, судьи и др.); "государственный служащий" (гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета). Указанным Законом определяются также: общие принципы государственной службы; классификация государственных должностей государственной службы; основы правового положения государственного служащего (права, основные обязанности, ограничения, ответственность, гарантии и др.), прохождение государственной службы; статус кадровых служб государственных органов.

В соответствии с Законом ведется единый реестр должностей федеральных государственных служащих, утверждаемый указом Президента Российской Федерации. Особенности государственной службы в отдельных федеральных государственных органах на основании Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" устанавливаются федеральными законами (Федеральный закон от 18 июня 1997 г. (21 июля 1997 г.) N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586 и др.).

Статья 72

В части первой комментируемой статьи дается закрытый (от "а" до "о") перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее также - предметы совместного ведения). Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в настоящее время регулируются Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной субъектов Российской Федерации" с изм. и доп. от 20 мая 2002 г. N 52-ФЗ.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Федерации, и к компетенции субъектов Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения (в том числе до принятия федеральных законов) собственное правовое регулирование. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом (см. также комментарий к ст. 76, а также ст. 2 и 12 Федерального закона от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ).

В сфере отношений по предметам совместного ведения действует законодательно установленный принцип конституционности. Согласно ему федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные федеральной Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Исходя из принципа конституционности не могут быть приняты (заключены) указанные акты, если их принятие (заключение) ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации, ущемлению или утрате конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Федерации.

При разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений, должны также соблюдаться законодательно установленные принципы верховенства федеральной Конституции и федеральных законов, равноправия субъектов Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, согласования интересов Федерации и интересов ее субъектов, добровольности и гласности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами. Установлена процедура согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Федерации (возможность внесения предложений и замечаний и обязательность их рассмотрения; создание согласительной комиссии, если более трети субъектов Федерации высказываются против проекта в целом; право представителей субъектов Федерации принимать участие в работе над проектами соответствующих федеральных законов). Предусматривается также возможность использования сторонами согласительных процедур и судебного разрешения споров.

Большинство правовых актов в сфере совместного ведения (федеральных законов, законов и других актов субъектов Федерации, договоров и соглашений, правовых актов Президента и Правительства, в том числе около 20 действующих основ законодательства 1991-1993 гг.) были приняты до вступления в силу указанного Федерального закона от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ. Для приведения в соответствие с ним массива правовых актов Президента и Правительства было отведено 6 месяцев, правовых актов субъектов Федерации - 12 месяцев, договоров и соглашений - 3 года. Реализация положений Конституции о предметах совместного ведения - непрерывный процесс согласованной федеральной и субъектов Федерации законодательной и иной нормотворческой деятельности. Он включает как самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, так и их взаимодействие, движение навстречу друг другу, как использование согласительных процедур, так и принятие при необходимости общеобязательных властных решений.

а) Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Процесс "обеспечения соответствия" начатый со дня вступления в силу действующей федеральной Конституции продолжается последующие годы и в рамках реальной Федерации не может не иметь непрерывного характера, что, в свою очередь, обусловлено необходимостью эффективного функционирования правовой системы федеративного государства.

В указанный период приняты новые конституции республик (внесены изменения и дополнения в действующие). Завершилось принятие уставов субъектами Федерации. Полномочие (право и обязанность) принимать такого рода акты с учетом требования об их соответствии (непротиворечии федеральной Конституции) в установленной процедуре, несут законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. И такие самостоятельные решения ими принимаются. Субъекты Федерации полномочны самостоятельно решать вопросы об обеспечении соответствия своих законов и иных нормативных правовых актов федеральным законам. При этом, естественно, это не затрагивает акты субъектов Федерации, принятых по предметам их ведения.

Разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а равно законов и иных нормативных актов субъектов Федерации возложено на Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления (определения) Конституционного Суда о проверке конституционности отдельных положений таких актов, в частности, принимались в отношении Устава (Основного Закона) Алтайского края (от 18 января 1996 г. N 2-П//ВКС. 1996. N 1), Устава - Основного Закона Читинской области (от 1 января 1996 г. N 3-П//ВКС. 1996. N 1), Устава Тюменской области (от 17 июля 1996 г. N 73-О//ВКС. 1996. N 4), Конституции Республики Хакасия (от 24 июня 1997 г. N 9-П//ВКС. 1997. N 5), Устава (Основного Закона) Тамбовской области (от 10 декабря 1997 г. N 19-П//ВКС. 1998. N 1), Конституции Республики Коми (от 15 января 1998 г. N 3-П//ВКС. 1998. N 2), Конституции Республики Башкортостан (от 27 апреля 1998 г. N 12-П//ВКС. 1998. N 4), Устава (Основного Закона) Белгородской области (от 19 апреля 1996 г.), Устава Тульской области (от 26 сентября 1996 г. N 83-П), Устава Ханты-Мансийского автономного округа и Устава Ямало-Ненецкого автономного округа (от 6 ноября 1997 г. N 106-П), Конституции Республики Татарстан (от 9 апреля 1998 г. N 53-П), Устава Сахалинской области (от 9 апреля 1998 г. N 56-П). Конституционный Суд Российской Федерации признал положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в ее Конституции, не соответствующими Конституции Российской Федерации, отметив, что этим не затрагивается полнота государственной власти, принадлежащей Республике в силу ст. 73 федеральной Конституции. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускают суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П). Соответствующие дела разрешаются Конституционным Судом по обращениям Президента, палат Федерального Собрания (групп депутатов), органов государственной власти субъектов Федерации, по жалобам граждан и по запросам судов. Между тем своим правом по данным вопросам пока не пользовалось Правительство Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Федерации, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, утрачивают силу. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 87) в таких случаях возникает обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений, содержащихся в других актах, в том числе в законах других субъектов Федерации. Иное, согласно позиции Конституционного Суда, не согласуется с прямым действием и единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей ее территории, а также с закрепленными Конституцией принципами равенства прав и свобод граждан независимо от их места жительства (ст. 19) и равноправия субъектов Федерации (ст. 5).

Разрешение дел о соответствии конституционным федеральным законам и федеральным законам законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации отнесено рядом федеральных законов ("О Прокуратуре Российской Федерации", "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Гражданским процессуальным кодексом, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другими) к ведению соответствующих судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Такие полномочия судов согласно постановлению Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П следует установить федеральным конституционным законом, в котором должны быть закреплены виды нормативных правовых актов (ниже уровня федерального закона), подлежащих проверке судами, правила о подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности нормативных правовых актов, обязательность решений судов по результатам проверки (ВКС. 1998. N 5). Конституционный Суд также сформулировал позицию, согласно которой прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела, вправе признавать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд признал не соответствующими федеральной Конституции положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 2 ст. 22) в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П).

В деле обеспечения соответствия федеральных правовых актов и актов субъектов Федерации существенны конституционные права Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 85). В числе прав и возможностей субъектов Федерации: инициатива использования согласительных процедур; реализация права законодательной инициативы в Федеральном Собрании; запрос в Конституционный Суд Российской Федерации и др.

В новой редакции статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционному Суде Российской Федерации" установлена обязанность законодательных органов субъектов Российской Федерации в 6-ти месячный срок приводить свои законы в соответствии с решениями Конституционного Суда. Такое же требование предъявляется и к действующим в субъектах Российской Федерации правовым нормам, аналогичным тем, что ранее были признаны неконституционными. Неисполнение данных требований в указанные сроки может в итоге повлечь при соблюдении необходимых условий и процедур применение мер федерального воздействия, а именно роспуск законодательного органа, освобождение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", где закреплены соответствующие меры, признал их, при условии безусловного права данных органов использовать необходимые возможности судебной защиты, не противоречащими федеральной Конституции. Тем самым положено начало формированию и возможному применению нового института конституционной ответственности в системе федеративных отношений в Российской Федерации.

б) Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств - единственный предмет ведения как Российской Федерации (п. "в" ст. 71) так и одновременно предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из того, что защита указанных прав и свобод конституционная обязанность Российской Федерации как государства (ст.ст. 2 и 69), здесь требуется наиболее четкое разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. При этом не следует смешивать регулирование прав и свобод - предмет исключительного ведения Федерации - и принятие законов и других правовых актов, регулирующих вопросы защиты прав и свобод, которые могут быть как федеральными, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (см. комментарий к п. "в" ст. 71 и ч. 1 ст. 76), так и федеральными законами, определяющими основы (общие принципы) правового регулирования, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации (п. "б" ст. 72 и ч. 1 ст. 76).

В числе федеральных законов, регулирующих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств, как предметов совместного ведения: от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"; от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах" в редакции Федерального закона от 22 ноября 1995 г. (20 декабря 1995 г.) N 202-ФЗ; от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 23 мая 1997 г. (28 июня 1997 г.) N 95-ФЗ, от 3 июля 1998 г. (21 июля 1998 г.) N 117-ФЗ) и другие, где конкретно определяется сфера законодательного регулирования субъектов Федерации. Законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии прав и свобод, и такие возможности нередко прямо предусматриваются соответствующими федеральными законами.

Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в сфере законности, правопорядка, общественной безопасности, а также их совместная, скоординированная деятельность - сложный, еще незавершенный процесс.

В соответствии с действующим законодательством задача достигается как разграничением полномочий, так и согласованными действиями органов власти Федерации и ее субъектов, соответствующих правоохранительных органов. Правительством Российской Федерации утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации (от 24 марта 2000 г. N 255). В числе основных действующих в этой области федеральных законов: "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-I с посл. изм., "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" от 11 марта 1992 г. N 2487-I, "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ, "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ, "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ с посл. изм., "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ, "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ, "О ведомственной охране" от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ, "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ с соответствующими изменениями и дополнениями. В соответствии с указанными и другими законами обеспечение правопорядка, общественной безопасности достигается как разграничением полномочий, так и согласованными действиями органов власти Федерации и ее субъектов, соответствующих правоохранительных органов.

Режим пограничных зон. Согласно Закону "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями в пограничную зону включаются зона местности шириной до 5 километров вдоль Государственной границы, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на указанных водоемах. Режим пограничной зоны устанавливается в целях создания условий для охраны государственной границы. Соответствующие решения принимаются органами исполнительной власти субъектов Федерации по согласованию с Федеральной пограничной службой.

в) Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами как предмет совместного ведения базируются на одной из основ конституционного строя, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 7 ст. 9).

Земля и другие природные ресурсы (их объекты, участки) помимо частной и муниципальной собственности, могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Федерации (см. также комментарий ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ч. 1 ст. 130).

В соответствии со ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации отнесение государственного имущества (включая землю, недра, водные и другие природные ресурсы) к федеральной собственности или собственности субъекта Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. В данном случае под "законом" понимаются как положения федеральной Конституции, так и нормы ГК РФ, других федеральных законов, так и положения соответствующих им законов субъектов Федерации. При этом речь идет именно о законодательно установленном порядке, поскольку само юридическое оформление отнесения тех или иных конкретных объектов (их видов) к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности может оформляться более широким кругом актов: законами, а также указами и распоряжениями Президента, постановлениями Правительства, соглашениями с органами исполнительной власти субъекта Федерации и др.

В числе федеральных законов, действующих в данной сфере отношений совместного ведения: Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. и Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. Новейшее законодательство о земле включает следующие законы: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ, "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ, "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ. Действует Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов регулируются Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" с последующими изменениями и дополнениями. Недра в границах территории Российской Федерации являются государственной собственностью. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере недропользования осуществляется Конституцией, а также заключаемыми в соответствии с ней договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции". Законодательство о недрах включает также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.

В совместном ведении находятся водные ресурсы - важнейший компонент природной среды, используемый и охраняемый как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Водный кодекс определяет Российскую Федерацию и ее субъектов как участников водных отношений и собственников соответствующих водных объектов (в том числе критерии отнесения последних к государственной собственности), закрепляет полномочия Федерации и ее субъектов в области использовании и охраны водных объектов. О природопользовании и законодательстве о природных ресурсах смотри также в комментариях пп. "д" и "к" ст. 72.

Конституционный Суд Российской Федерации признал положения ч. 1 ст. 16 Конституции Республика Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующими Конституции Российской Федерации - ст. 4 (чч. 1, 2), 9, 15 (п. 1), 36, 72 (пп. "в", "г" ч. 1), 76 (чч. 2, 5) (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П).

г) Разграничение государственной собственности как предмет совместного ведения представляет сложный комплекс отношений связанных с процессом: 1) разгосударствления перешедшего в ведение Российской Федерации массива государственной (общенародной) собственности бывшего СССР; 2) собственно разграничения государственной собственности Российской Федерации как нового государства на федеральную государственную собственность и государственную собственность конкретных субъектов Федерации; 3) передачи объектов указанных видов государственной собственности в муниципальную собственность конкретных муниципальных образований; 4) преобразования отношений собственности посредством приватизации государственного имущества путем возмездного, а в случаях указанных в законе, "безвозмездного" отчуждения находящегося в федеральной собственности или собственности субъектов Федерации имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Пообъектное отнесение государственного имущества к федеральной собственности или собственности субъекта Федерации согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 214) осуществляется в порядке, установленном законом (законами). Вместе с тем ст. 4 Федерального закона от 21 октября 1994 г. (30 ноября 1994 г.) N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" подтверждено сохранение в данной сфере отношений силы актов, как не противоречащих нормам кодекса, принятых в 1991-1992 гг. Принципиальное значение в их числе имеет постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89) с последующими изменениями и дополнениями, в приложениях к которому названы объекты (группы объектов) указанных видов государственной, а также муниципальной собственности. Распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. N 114-рп утверждено "Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" (Ведомости РФ. 1992. N 13. Ст. 697) (см. также комментарий п. "д" ст. 71).

Передача конкретных объектов федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или собственность муниципального образования оформляется указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, передача собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность - решениями соответствующих органов государственной власти субъекта Федерации. Имеется также практика передачи отдельных объектов, находящихся в собственности субъектов Федерации, в федеральную собственность.

Преобразование отношений собственности посредством приватизации регулируется Федеральным законом от 21 июля 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Установлены ограничения действия данного Закона (природные ресурсы, государственный резерв и другие объекты). Приоритеты в осуществлении приватизации, режим ограничений при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации государственного имущества в Российской Федерации.

Федеральным органом по управлению государственным имуществом является Министерство имущественных отношений Российской Федерации. Закон обязывает его подготавливать предложения о разграничении федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности совместно с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Субъекты Федерации образуют свои органы по управлению государственным имуществом субъектов Федерации.

д) В содержание природопользования, помимо недропользования, входят земле-, водо-, лесопользование, пользование растительным и животным миром, атмосферным воздухом. В законодательстве устанавливаются правовые режимы использования, сохранения, воспроизводства и охраны соответствующих объектов, права и обязанности пользователей, ответственность за нарушение установленных правил, определяются полномочия органов власти Федерации и ее субъектов в соответствующих сферах.

Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности своим содержанием имеет установление и осуществление мер с целью обеспечения конституционных положений о праве каждого на благоприятную окружающую среду, о гарантиях свободного владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде, об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам и об ответственности за экологические правонарушения (см. также комментарий к ст. 36, 42 и 58). В числе таких мер, установление и реализация которых отнесены к полномочиям Федерации и ее субъектов: средства защиты от вредных воздействий; предотвращение и ликвидация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; охрана земли (борьба с эрозией, рекультивация и т.д.); охрана атмосферного воздуха и водных источников; другие природоохранные мероприятия на уровне Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, отдельных территорий и объектов, включая вопросы международного сотрудничества.

Охрана окружающей среды - предмет системы ряда федеральных законов, которыми комплексно регулируются соответствующие отношения. Обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии Конституцией возложено на Правительство (п. "в" ст. 114). Законами субъектов Федерации могут вводиться дополнительные экологические и другие природоохранные требования.

В отдельный предмет совместного ведения Конституцией выделены особо охраняемые природные территории. Под такими территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства на ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ устанавливает их виды.

Предмет совместного ведения - охрана памятников истории и культуры. Под таковыми понимаются памятники истории (здания, сооружения и т.п.), археологии (захоронения, изваяния, изображения и др.), градостроительства и архитектуры (ансамбли, исторические центры, сооружения и т.п.), искусства, документальные памятники (включая кинофотодокументы, записи и др.). Все указанные памятники подразделяются на категории федерального, регионального (субъекта Федерации) и местного значения. Соответственно этому на основе федеральных законодательных норм органами соответствующего уровня власти устанавливаются правила сохранности и использования памятников, их учета, порядка реставрации и др. Финансирование данной деятельности осуществляется соответственно из федерального, региональных и местных бюджетов.

Принят ряд федеральных законов, регулирующих соответствующие отношения в области культуры, в музейном и архивном деле, в области архитектуры и др. В качестве федеральных основ в них определяются исходные понятия, общие требования и нормативы, полномочия органов власти Федерации и ее субъектов, права и обязанности должностных лиц, граждан и их объединений. Субъекты Федерации принимают свою законы и другие нормативные правовые акты по вопросам охраны памятников истории и культуры.

Федеральными органами исполнительной власти в сфере указанных предметов совместного ведения являются федеральные министерства природных ресурсов, сельского хозяйства, культуры, федеральные службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, лесного хозяйства, горный и промышленный надзор. По вопросам совместного ведения они взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Федерации.

е) Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта имеют своей спецификой не весь объем указанных отношений, а только его часть в виде "общих вопросов", которые и составляют предметы совместного ведения. Вне их находятся предметы ведения или Федерации или ее субъектов. Единым началом для указанных предметов совместного ведения выступает их роль в формировании и развитии личности, а их реализация имеет целью обеспечение прав и свобод человека и гражданина на образование, на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, на развитие физической культуры и спорта (см. также комментарий к ст. 43, 44, 41).

К ведению Федерации в области образования Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150) отнесены вопросы федеральной политики, общие принципы организации образования, федеральные и международные программы развития образования и др.

К ведению субъектов Федерации в области образования Закон относит: региональную политику в области образования; законодательство субъекта Федерации в данной сфере; решение вопросов образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Федерации; региональные программы развития образования; учет национально-региональной специфики в реализации образовательных стандартов; фонды развития образования; вопросы регионального финансирования. Полномочия Федерации и ее субъектов в данной сфере разграничиваются также Федеральными законами от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135) с изм. и доп., "Об утверждении Федеральной программы развития образования" от 10 апреля 2000 N 51-ФЗ.

Общие вопросы науки как предмет совместного ведения регулируются Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" с последующими изменениями и дополнениями. Формирование экономического механизма государственной научно-технической политики, размещение объектов научно-технического потенциала и создание инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности, меры по социальной защите научных и научно-технических работников, и научно-техническое прогнозирование определены этим законом как вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Общие вопросы культуры регулируются Основами законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-I (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 мая 1999 г. (23 июня 1999 г.) N 115-ФЗ) (Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3172). Культурная деятельность определяется в них как деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. К ведению Федерации отнесены установление общих принципов управления культурой и учреждениями культуры федерального значения, государственный контроль в данной сфере, координация международных культурных связей. По вопросам данного предмета совместного ведения имеется ряд других федеральных законов. Решение многих вопросов культуры, как и большинство соответствующих учреждений в настоящее время находятся в ведении субъектов Федерации, а также муниципальных образований.

Общие вопросы физической культуры и спорта как предмет совместного ведения регулируются Федеральным законом от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2206). Данным законом устанавливается компетенция органов государственной власти Федерации в области физической культуры и спорта. Вместе с тем в нем отсутствуют положения о регулировании соответствующих отношений также законами субъектов Федерации, равно как и о конституционном праве Федерации регулировать общие вопросы физической культуры и спорта. Действует Федеральный закон от 4 октября 1996 г. (24 ноября 1996 г.) N 132-ФЗ "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491).

Естественным элементом отношений в области воспитания, образования, науки и культуры, является благотворительная деятельность. Федеральным законом от 7 июля 1995 г. (11 августа 1995 г.) N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340) дано понятие благотворительной деятельности, определен круг ее целей, установлено, что регулирование ее может осуществляться также законами субъектов Федерации.

ж) Координация вопросов здравоохранения как предмет совместного ведения характеризуется закреплением широкого круга полномочий субъектов Федерации и одновременно установлением объективно необходимых общефедеральных норм-требований обязательных к исполнению на всей территории Российской Федерации. Органы государственной власти Федерации и ее субъектов, с учетом разграничения их полномочий, осуществляют регулирование и защиту конституционного права каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, призваны способствовать развитию экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия (см. также комментарий ст. 41).

Правовое содержание координации, предметы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов по вопросам здравоохранения определяются системой законов. В числе новейших федеральные законы от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006), от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний" (СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736), от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650) с изм. и доп.

Координация вопросов здравоохранения включает выработку концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, установление нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, организацию и проведение профилактики, диагностирования и лечения заболеваний. Такая координация предполагает также реализацию федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, мер по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.

К полномочиям Федерации в сфере здравоохранения относится обеспечение единой фармакологии, установление медицинских стандартов и санитарных правил, государственный санитарно-эпидемиологический надзор, подготовка и аттестация медицинских работников, определение прав и обязанностей физических и юридических лиц, международное сотрудничество в сфере здравоохранения и другие вопросы. В числе полномочий субъектов Федерации в данной сфере - участие в выработке и реализации федеральной политики, принятие собственных законов и региональных целевых программ, контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой на территории, реализация мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, другие вопросы в области здравоохранения, не отнесенные к полномочиям Федерации.

Защита семьи, материнства, отцовства и детства как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов своим содержанием имеет реализацию конституционных требований об их государственной поддержке и защите (см. также комментарий к ст. 7 и 38). Системообразующую роль в федеральном регулировании данной сферы выполняют Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. и Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" с изм. и доп.

К ведению Федерации отнесено принятие и финансирование федеральных программ. Имеется единая система пособий в связи с рождением и воспитанием детей, поддержкой материнства, отцовства и детства, установленная Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей" (по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком, ежемесячное пособие). Трудовым законодательством определяется система отпусков по уходу за ребенком.

Вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства регулируются также рядом специальных федеральных законов, например, "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177).

Субъекты Федерации осуществляют собственное нормативное регулирование в данной сфере и соответствующие финансирование; в их ведении находятся государственные органы и учреждения по обеспечению защиты семьи, материнства, отцовства и детства.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, как предмет совместного ведения является также важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства (см. также комментарий к ст. 7, 39).

Под социальной защитой принято понимать систему установленных государством экономических, социальных, правовых и иных мер государственной поддержки определенных категорий граждан (пожилых, инвалидов, пострадавших от аварий и катастроф и др.). В систему социальной защиты входит пенсионное обеспечение, пособия, социальное страхование, социальные службы, виды социальной помощи, стандарты социального обслуживания, управление социальным обеспечением и социальным обслуживанием и др.

Частью государственной социальной защиты населения выступает обязательное социальное страхование, спецификой которого является осуществление в соответствии с федеральным законом страхования работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам. Отношения в этой области регулируется Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686). Под обязательным социальным страхованием понимается система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законом страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию. Управление системой такого страхования осуществляет Правительство Российской Федерации. Бюджеты фондов соответствующих видов страхования утверждаются федеральными законами. Субъекты Федерации вправе принимать по вопросам обязательного социального страхования свои законы и иные нормативные правовые акты.

В системе социального обеспечения получают развитие негосударственные пенсионные фонды, выступающие как особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда на основании договоров о негосударственном пенсионном обеспечением населения с вкладами фонда в пользу участников фонда. Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" с изм. и доп. предусмотрена система гарантий устойчивости исполнения фондами своих обязательств (формирование страхового резерва, ежегодные аудиторские проверки, возможность создания объединенных гарантийных фондов, средства государственного регулирования и контроля и др.). Вместе с тем, хотя социальное обеспечение - предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, указанный закон не устанавливает права последних на собственное законодательство в этой области.

Одной из дополнительных форм социального обеспечения является благотворительность. Субъекты Федерации вправе принимать собственные законы о благотворительной деятельности.

По вопросам социальной защиты действует ряд федеральных законов в отношении отдельных категорий граждан.

Отношения в части установления нормативов социальной защиты, включая исчисления пенсий, регулируются также федеральными законами: "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ; "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ; "О базовой стоимости необходимого социального набора" от 4 февраля 1999 г. N 21-ФЗ с изм. и доп.

Проведение единой федеральной политики в области здравоохранение и социального обеспечения - полномочия Правительства и соответствующих Федеральных органов исполнительной власти.

з) Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий - всегда предмет совместного ведения Федерации и того субъекта(ов) Федерации, на территории которого(ых) эти чрезвычайные явления происходят или могут произойти. При этом фактическое соотношение их деятельности зависит от масштабов такого рода событий, хотя осуществление конкретных мероприятий на местах во многом ложится на органы власти в субъектах Федерации и централизованные службы, деятельность которых координируется федеральными органами.

Принятие и реализация соответствующих мер действующим законодательством допускается также в режимах чрезвычайного положения и чрезвычайной ситуации. Действует Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ с изм. и доп. от 28 октября 2002 г. N 129-ФЗ.

Принципиально важным является принятие и осуществление Федерацией и ее субъектами профилактических мероприятий в целях предупреждения возникновения и распространения эпидемий и катастроф, в том числе законодательного характера (см., например, федеральные законы "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"; от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"; от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" с изм. и доп. и др.

Ликвидация последствий катастроф, стихийных бедствий и эпидемий требует объединения сил и средств Федерации и ее субъектов, взаимодействия их органов государственной власти, в том числе принятия отдельных федеральных законов. Такие законы действуют по вопросам социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации и пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы (от 15 мая 1991 г. N 1244-I с последующими изменениями и дополнениями), аварии на производственном объединении "Маяк" (от 5 ноября 1998 г. (26 ноября 1998 г.) N 175-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5850) и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (от 20 июля 1995 г. (19 августа 1995 г.) N 149-ФЗ//СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3428). Российской Федерацией ратифицирована Международная конвенция о спасании 1989 г.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в указанной сфере, являются Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также Министерство здравоохранения, Министерство по атомной энергии, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные органы.

Статус аварийно-спасательных служб регламентирован Федеральным законом "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503).

и) Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации как предмет совместного ведения реализуется при учете двух других конституционных положений: 1) общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом; 2) установление конкретных налогов и сборов допускается только законом. Федеральным законом, которым определяются общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, является Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая, от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" с изм. и доп. (см. также комментарий ч. 1 ст. 75 и ст. 57). Законодательство субъектов Федерации о налогах и сборах состоит из законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с Налоговым кодексом.

В содержание понятия общих принципов налогообложения и сборов включается: виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации; основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; принципы установления, введения в действие и прекращение действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Федерации и местных налогов и сборов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования действий (бездействия) и актов налоговых органов и их должностных лиц. Указанные общие принципы едины в отношении федеральных, региональных и местных налогов и сборов, включая специальные налоговые режимы.

Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Кодексом и законами субъектов Федерации, вводимые в действие в соответствии с Кодексом законами субъектов Федерации и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов Федерации. Региональный налог считается законно установленным, когда законом определены плательщики и элементы обложения (объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок и сроки уплаты налога). Субъекты Федерации при установлении регионального налога самостоятельно определяют налоговые ставки в пределах обозначенных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по нему. Субъекты Федерации в своих налоговых законах должны учитывать конституционные принципы равенства и такого допущения ограничения прав и свобод, которое соразмерно конституционно значимым целям (постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П//ВКС. 1996. N 2). При установлении регионального налога субъекты Федерации могут предусматривать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

К региональным налогам и сборам в соответствии со ст. 12 и 14 Налогового кодекса отнесены налоги на имущество организаций, на недвижимость, дорожный, транспортный, с продаж, на игорный бизнес, а также региональные лицензионные сборы. При этом оговорено условие, что при введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории соответствующего субъекта Федерации налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога.

Местными признаются налоги и сборы устанавливаемые Налоговым кодексом и актами представительных органов местного самоуправления (и вводимые ими в действие) и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Последние вправе самостоятельно определять налоговые ставки в пределах установленных Кодексом, порядок и сроки уплаты налога и формы отчетности по нему, а также возможные налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Налоговым кодексом (ст. 15) к местным налогам и сборам отнесены: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы (см. также комментарий ч. 1 ст. 132).

Вместе с тем указанные ст. 12, 13, 14, 15 и 18 части первой Налогового кодекса вводятся в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса. До этого момента вопросы о региональных и местных налогах и сборах решаются также в соответствии с сохранившими силу п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями.

Разработка и реализация налоговой политики - полномочие Правительства Российской Федерации (ст. 15 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ). Единая централизованная система налоговых органов включает федеральное Министерство по налогам и сборам и его территориальные органы. Налоговые органы в своей деятельности руководствуются также нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации, принимаемых в пределах их полномочий (Федеральный закон "О налоговых органах Российской Федерации").

к) Отрасли законодательства и предметы законодательного регулирования, относящиеся к вопросам исключительного ведения Федерации (гражданское, уголовное, регулирование прав и свобод человека и гражданина, федеральной государственной службы и др.), определены ст. 71 Конституции (см. соответствующий комментарий). Указанные в п. "к" ст. 72 отрасли законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды) регулируют также и соответствующие отношения по другим предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По каждой из отраслей законодательства, перечисленных в данном пункте, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Особенностью названных предметов совместного ведения является регулирование большинства из них федеральными систематизированными законодательными актами действующими в форме кодексов. При этом одна группа таких актов принята уже после вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, но одновременно действуют (с изменениями и дополнениями) отдельные кодексы, принятые до вступления в силу настоящей Конституции. Принятие нового законодательства, в сфере отношений регулируемых последними, остается насущной задачей.

Вместе с тем указанные отрасли законодательства включают, помимо кодексов, многие другие федеральные законы. В их числе: от июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3702); от 24 декабря 1992 г. N 4218-I "Об основах Федеральной жилищной политики" с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 3. Ст. 99); от 11 марта 1992 г. N 2490-I "О коллективных договорах и соглашениях" с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 20 октября 1995 г. (24 ноября 1995 г.) N 176-ФЗ, от 2 апреля 1999 г. (1 мая 1999 г.) N 93-ФЗ (Ведомости РФ. 1992. N 17. Ст. 890); "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069); от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148); от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557); от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ "О российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2218) c изм. и доп. и др. (см. также комментарий п. "д" настоящей статьи). Вне зависимости от того в какой форме (основ, кодексов, других федеральных законов) осуществляется федеральное законодательное регулирование в указанных отраслях субъекты Федерации вправе в установленном порядке принимать свои законы и иные нормативные правовые акты.

л) Кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат как вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов следует одновременно соотносить с вопросами судопроизводства, прокуратуры и другими, составляющими предмет ведения Федерации (см. также комментарий п. "о" ст. 71).

В отношении кадров судебных органов - судей всех федеральных судов - решение вопросов их назначения в соответствии с Конституцией (ст. 83 и ст. 102) и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" N 1-ФКЗ (ст. 13) находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В отношении кадров судов субъектов Федерации (судей, председателей и заместителей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации), их назначение (избрание) на должность осуществляется в порядке установленном законами субъектов Российской Федерации (ст. 13 Федерального конституционного закона от 23 октября 1996 г. (31 декабря 1996 г.) N 1-ФКЗ). При этом должны учитываться конституционные и другие законодательные требования о единстве статуса судей, в том числе к кандидатам на должности судей. Субъекты Федерации, в случаях определенных федеральными законами, вправе определять особенности положения отдельных категорий судей. Так Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270) предусматривается возможность назначения (избрания) мирового судьи на должность законодательным органом государственной власти субъекта Федерации либо его избрание населением соответствующего судебного участка. Законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи.

Конституцией предусмотрен институт согласования в отношении назначения прокуроров субъектов Федерации. Их назначение осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в порядке определяемыми в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" самими субъектами Федерации (см. также комментарий ст. 129).

Федерация и ее субъекты совместно осуществляют единую кадровую политику в части подбора руководителей и иных работников других централизованных федеральных органов: внутренних дел, налоговых и т.д. Вместе с тем кадры правоохранительных органов - это вопрос, требующий законодательного определения единых требований к их деятельности. Поэтому наряду с установлением федеральными законами основ (общих принципов) правового регулирования по вопросам совместного ведения, законодателем также приняты федеральные законы, направленные на реализацию полномочий соответствующих правоохранительных органов.

Содержание отношений в области адвокатуры и нотариата обусловлено необходимостью обеспечения конституционного права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, а также задачей нотариального обслуживания граждан (см. также комментарий ст. 48). Вопросы юридической помощи регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" N 63-ФЗ.

Вопросы организации и деятельности нотариата регулируются Основами законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 N 4462-I (Ведомости РФ. 1993. N 10. Ст. 357) с изм. и доп., согласно которому совершение нотариальных действий осуществляется нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающимися частной практикой.

К полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти, по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов (ст. 19 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ). Эффективность реализации вопросов данного предмета совместного ведения обеспечивается взаимодействием федеральных правоохранительных органов с органами государственной власти субъектов Федерации.

м) Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей как предмет совместного ведения является продолжением и развитием конституционных положений об обязанности Федерации гарантировать права малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, об отнесении регулирования и защиты прав национальных меньшинств к исключительному ведению Федерации, а их защиты также и к совместному ведению Федерации и ее субъектов (см. также комментарий ст. 69, п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72).

Федеральным законом от 16 апреля 1999 г. (30 апреля 1999 г.) N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208) таковыми определяются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень таких народов утверждается федеральным Правительством по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, на территории которых они проживают. Исконная среда обитания малочисленных народов - исторически сложившийся ареал, в пределах которого они осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию и образ жизни. В свою очередь, традиционный образ жизни данным Законом определяется как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.

Коренные малочисленные народы проживают в трети субъектов Федерации. Отсюда необходимость в единых федеральных гарантиях их прав как равноправных народов и единых прав и обязанностей по отношению к ним Федерации, всех органов и юридических лиц. Малочисленным народам, их объединениям и лицам предоставлены права по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, по сохранению и развитию своей самобытной культуры. Имеются институты уполномоченных представителей этих народов и их общин и представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов Федерации, в представительных органах местного самоуправления. Обеспечивается судебная защита их прав. При рассмотрении в судах соответствующих дел могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Федерации.

Приняты федеральные законы: от 18 августа 1998 г. N 84-ФЗ "О ратификации рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств" (СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2833); от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965; от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234); от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 26. Ст. 3030) с изм. и доп. и другие, предусматривающие особые средства защиты малочисленных этнических общностей, большей частью реализуемые во взаимодействии с субъектами Федерации. Последние помимо собственного законодательствования в данной сфере также вправе: ограничивать в пределах своих полномочий хозяйственную деятельность в местах жизнедеятельности малочисленных народов; участвовать в этих целях в регулировании межбюджетных отношений; регулировать порядок передачи собственности субъекта Федерации конкретным общинам и лицам, относящимся к малочисленным народам, включая вопросы землепользования; устанавливать административную ответственность за нарушение соответствующего законодательства; развивать формы местного и общественного самоуправления малочисленных народов; выдавать лицензии и устанавливать квоты на занятие традиционными промыслами.

н) Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и их практическая реализация, как совместная деятельность Федерации и ее субъектов, означает развитие конституционных основ публичной власти: принадлежность ее народу, осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; единство системы государственной власти Федерации и ее субъектов; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность их органов; осуществление государственной власти в субъектах Федерации образуемыми ими органами государственной власти; признание и гарантирование на всей территории Российской Федерации местного самоуправления как формы осуществления власти народа; самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий; невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (см. также комментарий к ст. 3, 5, 10, 11, 12).

В отношении федеральных органов государственной власти общие принципы, помимо названных, закрепляются как непосредственно в Конституции (п. "г" ст. 71, главы 5, 6 и 7), так и обусловленными ею федеральными конституционными законами ("О Правительстве Российской Федерации", "О судебной системе Российской Федерации" и др.) и федеральными законами ("О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др.). Субъекты Федерации участвуют в установлении общих принципов организации системы федеральных органов государственной власти в рамках их конституционных полномочий, в том числе участвуя в процедурах пересмотра Конституции и поправок к ней, принятия соответствующих федеральных законов.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации также вытекают непосредственно из федеральной Конституции. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Конституция также требует строить систему этих органов в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (см. также комментарий к ч. 1 ст. 77). При этом не следует смешивать "общие принципы", о которых идет речь в п. "н" ст. 72 и "общие принципы" упоминаемые в п. 1 ст. 77. В первом случае - это принципы организации всех органов государственной, в целом публичной, власти в Российской Федерации, а также предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во втором случае - это общие принципы организации (но не конкретной системы, - что вопрос ведения субъекта Федерации) только двух видов единой системы органов государственной власти в Российской Федерации, а именно законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (см. также комментарий к ст. 5 (ч. 3), 11 (п. 2), 66, 78, 85, 95, 104, 125, 134, 136).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с изм. и доп. в систему органов государственной власти субъекта Федерации включает: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган (в федеральной Конституции используется только термин "исполнительный орган"); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (например, конституционные или уставные суды). Кроме того, данным законом в качестве общего принципа допускается разновариантная система органов исполнительной власти субъекта Федерации: а) во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем этого органа; б) конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации, которое, в свою очередь, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Данный Закон содержит нормы, регулирующие организацию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, основополагающие вопросы статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа власти) субъекта Федерации и др.

Законодательная и исполнительная власти субъекта Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем федеральным законом установлен принцип их обязательного взаимодействия в различных формах (взаимные направления актов и предложения об их изменении, представление информации о планах законодательной работы и др.). Споры между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешаются путем согласительных процедур, либо в судебном порядке.

Действуют общие требования по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта Федерации. Обязанность обеспечить соответствие этих актов Конституции и федеральным законам лежит прежде всего на самом законодательном органе власти и высшем должностном лице субъекта Федерации. Формами федерального воздействия в этом плане может выступать прокурорский надзор, а также обжалование указанных актов в судебном порядке в случаях нарушения ими прав и свобод человека и гражданина, прав общественных объединений и органов местного самоуправления. Закреплено право Президента Российской Федерации обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении конституции (устава) субъекта Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Общие принципы организации местного самоуправления. К общим принципам организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации отнесены: осуществление народом (населением) своей власти по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, глава 8); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (п. 2 ст. 32); признание и защита права на муниципальную собственность, включая землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132); право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131); осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий (чч. 1 и 2 ст. 131); самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (п. 1 ст. 132); обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, других прав и свобод граждан, а органов государственной власти устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст. 7, ст. 40, ст. 41, ст. 43); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом и с условием передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); гарантированность местного самоуправления правом на судебную защиту, а также запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Развитие конституционных общих принципов дается в основополагающем нормативном правовом акте, регулирующем осуществление местного самоуправления - Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506). Значение общих для Федерации принципов имеют и переходные положения федерального закона.

Данным Законом провозглашен принцип приоритетности устанавливаемых им норм муниципального права. В случае противоречия других федеральных законов, законов субъектов Федерации, устанавливающих нормы муниципального права, применяются положения Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального закона.

Вместе с тем установление федеральных общих принципов организации местного самоуправления не исчерпывается положениями Конституции и действующего Федерального закона. По ряду важных вопросов организации и функционирования муниципальной власти такие принципы устанавливаются также федеральными законами: от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" с изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497; 1998. N 26. Ст. 3005); от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 25 июня 1999 г. (9 июля 1999 г.) N 159-ФЗ (СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464; 1999. N 28. Ст. 3492); "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 19 марта 1999 г. (13 апреля 1999 г.) N 75-ФЗ (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 1999. N 16. Ст. 1933) и др. Ряд федеральных законов регулирует деятельность муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления (Федеральный закон от 20 марта 1998 г. (11 сентября 1998 г.) N 55-ФЗ//СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695). Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1370 утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011).

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации как вопросы совместного ведения необходимо соотносить с международными отношениями, международными договорами и внешнеэкономическими отношениями Российской Федерации в целом, которые согласно ст. 71 (пп. "к", "л") составляют предметы ее исключительного ведения, а также с полномочиями субъектов Федерации в соответствующих областях реализуемых ими в порядке ст. 73 Федеральной Конституции.

Общий порядок международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и правовые гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии таких связей установлены Федеральным законом от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231). Правом на осуществление такого рода связей субъекты Федерации обладают в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Органы государственной власти субъекта Федерации, которые определяются им самостоятельно, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами и на заключение соответствующих соглашений. Такие соглашения, помимо требования об их соответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам, не могут содержать положения ущемляющие законные интересы другого субъекта Федерации. По своему статусу соглашения субъектов Федерации об осуществлении международных и внешнеэкономических связей не являются международными договорами. Федеральные органы государственной власти не несут ответственности по такому рода соглашениям, за исключением их заключения с органами государственной власти иностранных государств с согласия либо под официальные гарантии Правительства Российской Федерации. Вместе с тем федеральные органы обязаны оказывать органам государственной власти субъектов Федерации необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь, в том числе в организации и ведении переговоров, подготовке проектов и выполнении соглашений, а также в обеспечении защиты прав и законных интересов субъектов Федерации в иностранных государствах.

Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации возложена на федеральные органы исполнительной власти. Соответствующий порядок устанавливается Президентом Российской Федерации по предложению федерального Правительства. Вместе с тем, установлена обязанность органов власти субъектов Федерации уведомить соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры, представлять проекты соглашений для согласования в Министерство иностранных дел Российской Федерации, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей подлежат государственной регистрации и опубликованию. Для разрешения споров между органами власти Федерации и ее субъектов в отношении указанных соглашений используются согласительные процедуры, а также судебный порядок. Действие конкретного соглашения при наличии соответствующих оснований может быть приостановлено Президентом Российской Федерации в порядке ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации.

Правовыми формами координации внешнеэкономических связей субъектов Федерации в отдельных областях являются также федеральные законы: от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923; 1997. N 28. Ст. 3305; 1999. N 7. Ст. 897); от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493); от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 9 декабря 1998 г. (7 января 1999 г.) N 19-ФЗ (СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 18; 1999. N 2. Ст. 246) и сопутствующие ему законы.

Порядок выполнения международных договоров Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

Федеральным законом предусмотрены специальные процедуры заключения международных договоров Российской Федерации, затрагивающие полномочия субъекта Федерации. Если такой договор затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, то он заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации. Если же проект договора затрагивает полномочия субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, то он направляется федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, предложения которого рассматриваются при подготовке проекта договора. Выполнение этих процедур также является одной из гарантий выполнения международных договоров Российской Федерации.

Поскольку международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, они подлежат добросовестному выполнению самой Российской Федерацией с момента вступления конкретного договора в силу для Российской Федерации. Более того, Российская Федерация до вступления для нее международного договора в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Обязанность принимать меры по обеспечению выполнения международных договоров закон возлагает на Президента Российской Федерации и федеральное Правительство. Общее наблюдение за выполнением международных договоров осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации. Конституционная обязанность субъектов Федерации по выполнению международных договоров Российской Федерации обусловливается тем, что если конкретный международный договор затрагивает вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, данный субъект Федерации обязан обеспечить выполнение договора в пределах своих полномочий.

2. Содержание комментируемой ч. 2 ст. 72 о равной мере распространения положений ее ч. 1 (от п. "а" до п. "о") на все субъекты Федерации (их разновидности) фиксирует принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Все они: а) равноправны в издании собственных законов и иных нормативных правовых актов (см. также комментарий к ч. 2 ст. 76); б) не могут считаться действующими положения Федеративного договора в части допускающей неравные объемы полномочий для республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов (см. также комментарий п. 1 (абзац 4) раздела второго); в) недопустимы отступления от указанного принципа в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Имеется практика воспроизведения комментируемого положения в федеральных законах по отдельным предметам совместного ведения, например, в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. (28 августа 1995 г.) N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506) (п. 4 ст. 7). Положение о равноправии всех субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке договоров и соглашений, закреплено в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176) (ст. 5). Согласно ему соответствующие договоры и соглашения подлежат приведению в соответствие с указанным Федеральным законом в течение трех лет со дня вступления его в силу (ст. 32). В свою очередь, Федеральным законом от 22 сентября 1999 г. (6 октября 1999 г.) N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005) для приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с настоящим законом установлен переходный период в два календарных года. Тем самым в общем виде факт несоответствия указанных договоров и соглашений, а также законов субъектов Федерации федеральным законам (естественно без указания конкретных норм) констатируется самим федеральным законодателем. Вместе с тем, указанные сроки не могут связывать судебную власть при разрешении споров о соответствии указанных актов федеральным законам и тем более Конституции Российской Федерации.

Статья 73

Данной статьей устанавливается единый конституционный принцип определения предметов ведения субъектов Российской Федерации и их полномочий по предметам совместного ведения. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, устанавливаемых на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, ч. 1 и 2 ст. 76) и очерчивающих объем государственной власти Федерации, каждый из субъектов Федерации обладает всей полнотой государственной власти. При этом речь идет о государственной власти принадлежащей непосредственно субъекту Федерации, о существенном элементе статуса субъекта Федерации. Правовой формой реализации полноты власти субъекта Федерации является наличие у него своей конституции или устава и своих законов (см. также комментарий ч. 2 ст. 5 и чч. 2, 4 и 5 ст. 76).

Под предметами ведения субъекта Российской Федерации понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации. При этом действует принцип конституционности, согласно которому не могут быть приняты федеральные законы, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, заключены договоры и соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Вместе с тем конституциями, уставами, договорами и соглашениями субъектов Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные федеральной Конституцией предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения (см. также ст. 2 и 3 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ).

Важнейшие гарантии самостоятельного осуществления государственной власти субъектами Федерации закреплены непосредственно Конституцией Российской Федерации. В числе таких норм-гарантий: 1) осуществление государственной власти в субъектах Федерации самостоятельно образуемыми ими органами государственной власти (п. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77); 2) обязательность согласия субъектов Федерации на изменение границ между ними (п. 3 ст. 67); 3) необходимость согласия субъектов Федерации в лице органов исполнительной власти на взаимное делегирование части их полномочий с федеральными органами исполнительной власти (чч. 2 и 3 ст. 78); 4) обязательность представительства от каждого субъекта Федерации в Совете Федерации (п. 2 ст. 95); 5) право законодательной инициативы законодательного (представительного) органа субъекта Федерации (ч. 1 ст. 104); 6) право обращения в федеральный Конституционный Суд, в том числе по спорам о компетенции и с запросами о толковании Конституции Российской Федерации (ст. 125); 7) согласование с субъектами Федерации назначения прокурора субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 129); 8) право на внесение предложений о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации и на участие в одобрении (неодобрении) поправок к ее главам 3-8 (ст. 134, 136). Указанные общефедеральные гарантии самостоятельно отражаются субъектами Федерации (в том числе как предметы ведения и полномочия) в их конституциях и уставах.

Обладание субъектом Федерации полнотой государственной власти одновременно означает его самостоятельность в правовом закреплении всех своих предметов ведения и полномочий. Их перечни устанавливаются, как правило, в конституции, уставе субъекта Федерации и в отличие от перечней предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72) являются открытыми. Так к ведению Республики Мордовия относятся: а) принятие и изменение Конституции Республики Мордовия, республиканских законов и иных нормативных правовых актов Республики Мордовия, контроль за их соблюдением; б) установление системы органов государственной власти и местного самоуправления Республики Мордовия, порядка их формирования, организации и деятельности; в) государственная собственность Республики Мордовия и управление ею; г) административно-территориальное устройство Республики Мордовия; д) бюджет Республики Мордовия; е) установление налогов и сборов в соответствии с федеральными законами; ж) организация и деятельность государственной службы Республики Мордовия; з) осуществление международных и внешнеэкономических отношений Республики Мордовия; и) государственные награды и почетные звания Республики Мордовия; к) решение других вопросов, не отнесенных в соответствие с Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Имеется практика подразделения предметов ведения и полномочий субъекта Федерации на предметы ведения и полномочия собственно субъекта Федерации и его полномочия по предметам совместного ведения (Устав Свердловской области). Конституции (уставы) большинства субъектов Федерации включают (воспроизводят) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). Вместе с тем имеются и принципиально другие подходы. Так в Конституции Республики Саха (Якутия) помимо закрепления предметов ведения Республики, одновременно устанавливается, что Республика "часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации. В договоре Республики Саха (Якутия) с Российской Федерацией устанавливается перечень их совместных полномочий" (ст. 39). В Уставе города Москвы воспроизводятся предметы ведения Российской Федерации и устанавливаются предметы совместного ведения Федерации и города Москвы (опущен п. "м" ст. 72) и предметы ведения города Москвы.

Действует конституционный принцип приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом, если речь идет о собственном правовом регулировании осуществляемом субъектом Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (п. 4 и 6 ст. 76). Установлен механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и Правительства Российской Федерации по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения. На федеральном Правительстве лежит обязанность в месячный срок рассматривать соответствующие предложения субъектов Федерации, а также направлять последним проекты своих решений и учитывать их позиции (ст. 43 Федерального конституционного закона от 11 апреля 1997 г. (17 декабря 1997 г.) N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Статья 74

1. Необходимость введения в Конституцию Российской Федерации положений комментируемой статьи обусловлена процессами формирования рыночных отношений, для развития которых необходимо свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории страны. В связи с этим указанные положения отражены и в ГК РФ (п. 3 ст. 1). Комментируемая статья направлена на обеспечение реализации одного из принципов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации: гарантированность единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, свободы экономической деятельности (п. 1 ст. 8 Конституции).

При этом Конституция относит: установление правовых основ единого рынка и таможенное регулирование - к ведению Российской Федерации (п. "ж" ст. 71); установление общих принципов налогообложения и сборов - к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "и" ст. 72); установление налогов и сборов в зависимости от их вида - к ведению Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления (п. "з" ст. 71, ст. 73, ч. 1 ст. 132). Таким образом, субъектами, которым адресована настоящая статья, являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. Основным нормативным актом, конкретизирующим эти положения, является Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый 18 июля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями (Ведомости РФ. 1993. N 17. ст. 594. СЗ РФ 1995. N 26. ст. 2397; 1996. N 1. ст. 4; 1997. N 30. ст. 3586 и др.) Этот Кодекс, в частности, определяет содержание таможенной политики Российской Федерации, основные принципы и порядок перемещения через таможенную границу товаров, дает перечень таможенных платежей, устанавливает процедуры и формы таможенного контроля.

Понятие "таможенная граница" раскрывается в ст. 3 Таможенного кодекса, исходя из понятия "таможенная территория". В эту территорию входят: сухопутная территория России, территориальные и внутренние воды, воздушное пространство над ними, искусственные острова, установки и сооружения, расположенные в морской исключительной экономической зоне Российской Федерации и находящиеся в ее исключительной юрисдикции. Не входят в таможенную территорию (за исключением установленных законом случаев) территории свободных таможенных зон и свободных складов. Исходя из этого, ст. 3 Таможенного кодекса устанавливает: "Пределы таможенной территории Российской Федерации, а также периметры свободных экономических зон и свободных складов являются таможенной границей Российской Федерации".

Установление таможенных границ является исключительной компетенцией федеральных органов государственной власти, и введение субъектами Федерации самостоятельно каких-либо мер, ограничивающих свободный ввоз или вывоз со своей территории товаров, не допускается, что в равной мере относится и к ограничению свободного перемещения услуг и финансовых средств.

Понятие налогов и сборов раскрывается в ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая принята 16 июля 1998 г. (31 июля 1998 г.). Под налогом понимается безвозмездный платеж в целях обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а под сбором обязательный взнос, взимаемый за совершение государственными и уполномоченными иными органами и должностными лицами юридически значимых действий в интересах плательщиков.

При этом установление федеральных налогов и сборов в соответствии с Конституцией относится к ведению Российской Федерации (п. "з" ст. 71); налоги и сборы субъектов Федерации устанавливаются по смыслу ст. 73 этими субъектами, а местные (в соответствии с ч. 1 ст. 132) - органами местного самоуправления. Виды соответствующих налогов и сборов установлены ст. 13-15 Налогового кодекса.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет условия, при которых возможны исключения из общего запрета, установленного ее ч. 1. Это не противоречит приведенным выше требованиям ст. 8 Конституции, поскольку сама возможность подобных исключений предусмотрена ч. 1 ст. 16 Конституции.

Настоящая статья четко определяет условия для введения ограничений, которые относятся к перемещению только товаров и услуг, но не финансовых средств.

Во-первых, это может быть сделано "в соответствии с федеральным законом". Следовательно, такие ограничения могут быть введены либо путем принятия федеральными органами законодательной власти соответствующего закона, либо устанавливаются федеральными органами исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Федерации на основе уже имеющегося федерального закона.

Во-вторых, перечислены все случаи, когда ограничения могут быть введены: необходимость обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Перечень этот является исчерпывающим. Законы, на основании которых могут быть введены соответствующие ограничения, делятся на две группы.

Законы, на основании которых могут быть введены соответствующие ограничения, делятся на две группы.

Законы первой группы могут устанавливать постоянно действующие ограничения:

- применительно к определенным территориям (например, Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24 июля 1998 г., 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 7 ноября 2000 г., 24 марта и 30 декабря 2001 г. и 24 декабря 2002 г. (Ведомости РФ, 29.04.1993, N 17,ст. 594; СЗ РФ. 1994. N 16. ст. 1861; 1996. N 50. ст. 5610; 1997. N 29. ст. 3507, N 46. ст. 5339; 1998. N 31. ст. 3805, 3831; 1999. N 23. ст. 2808; 2000. N 46. ст. 4537; 2002. N 1 (ч. 1). ст. 2, N 52 (ч. 1), ст. 5134); - применительно к определенным, представляющим повышенную опасность объектам и видам деятельности (например, Федеральный закон "Об оружии" от 13 декабря 1996 г. (в ред. Федеральных законов от 21 июля 1998, от 31 июля и 17 декабря 1998, 19 ноября 1999 г., 10 апреля 2000 г., 26 июля, 8 августа и 27 ноября 2001 г., 25 июня и 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г. (СЗ РФ. 1996. N 51. ст. 5681, 1998, N 30, ст. 3613, N 31, ст. 3834, N 51. ст. 6269; 1999. N 47. ст. 5612; 2000. N 16. ст. 1640; 2001. N 31. ст. 3171, N 33 (часть I). ст. 3435. N 49. ст. 4558; 2002. N 26. ст. 2516, N 30. ст. 3029; 2003, N 2, ст. 167) или Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 г. (в ред. Федеральных законов от 10 февраля 1997, 10 июля и 30 декабря 2001 г., 28 марта 2002 г. (СЗ РФ 1995. N 48. ст. 4552; 1997. N 7. ст. 808; 2001. N 29. ст. 2949; 2002, N 1 (ч. 1), ст. 2, N 13. ст. 1180).

Законы второй группы предусматривают применение ограничительных мер временного характера в связи с возникновением определенных неблагоприятных обстоятельств (например, Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. (СЗ РФ. 2001. N 23. ст. 2277); Закон "О ветеринарии" от 14 мая 1993 г. (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2001 г.) (ВВС РФ. 1993. N 24. ст. 857; СЗ РФ 2002. N 1 (ч. 1). ст. 2) или Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. (в ред. Федеральных законов от 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г. (СЗ РФ. 1999. N 14. ст. 1650; 2002. N 1 (ч. 1). ст. 2; 2003. N 2. ст. 167).

Нарушения требований настоящей статьи, которые заключаются во введении незаконных, необоснованных ограничений на перемещение товаров, услуг и финансовых средств могут влечь уголовную ответственность соответствующих должностных лиц по ст. 285 и 286 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями или превышение должностных полномочий), а также меры дисциплинарного воздействия.

Причиненный этими действиями материальный ущерб может быть взыскан в гражданско-правовом порядке в соответствии со ст. 1069 ГК РФ.

Влекут подобные нарушения и меры правовосстановительного характера в виде отмены соответствующих актов или приостановления их действия. Так, Указом Президента РФ от 18 марта 1999 г. N 362 (СЗ РФ. 1999. N 12. Ст. 1455) приостановлено действие постановления главы администрации Белгородской области от 16 декабря 1998 г., которым был ограничен вывоз сельскохозяйственной продукции с территории области.

Граждане, нарушившие ограничения, предусмотренные ч. 2 комментируемой статьи могут быть привлечены в зависимости от конкретных обстоятельств дела к уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности (в частности, по ст. 220, 222, 236, 330 и др. УК РФ, ст. 6.3, 19.1, 20.5, 20.8, 20.27 и др. КоАП РФ и др.).

Статья 75

1. Официальной денежной единицей (валютой) России является рубль, который состоит из 100 копеек. Юридическое закрепление рубля как денежной единицы России произошло в декабре 1990 г. Официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами не устанавливается.

Денежная эмиссия - выпуск в обращение наличных денег. Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории России осуществляются исключительно Центральным банком Российской Федерации.

Наличные деньги выпускаются в форме банковских билетов (банкнот) и металлической монеты. Банкноты и монеты Банка России являются его безусловными обязательствами и обеспечиваются всеми его активами. Банкноты и монеты Банка России являются единственным законным средством платежа и обязательны к приему по нарицательной стоимости при всех видах платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации.

Образцы банкнот и монет утверждаются Банком России по согласованию с Государственной Думой. Официальные сообщения о выпуске и обращении банкнот и монет новых образцов публикуются в средствах массовой информации.

Подделка и незаконное изготовление банкнот и монет Банка России преследуются по закону.

Введение других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов в России запрещены.

Денежные суррогаты - денежные знаки, которые не предусмотрены законодательством и вводятся отдельными предприятиями или организациями, а также гражданами самовольно. Номинальное значение суррогатов обычно выражается в официальной денежной единице. Причина их появления - в основном нехватка официальных денежных знаков. Например, в 1992-1994 гг. в Российской Федерации отмечено введение суррогатов некоторыми предприятиями ввиду их неплатежеспособности, с одной стороны, и необходимостью рассчитываться с работниками по зарплате - с другой. Непризнание государством денежных суррогатов в качестве платежного средства выражается в безусловном отказе принимать платежи в пользу государства в суррогатных формах, запрещении различным организациям и физическим лицам осуществлять расчеты с помощью суррогатов, а в крайних случаях - в изъятии и уничтожении суррогатов.

2. Одной из основных целей Центрального банка Российской Федерации является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам. Для достижения этой цели Банк России во взаимодействии с Правительством разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику.

Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики являются:

- процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых кредитными организациями в Банке России; операции на открытом рынке (купля-продажа Банком России государственных ценных бумаг); рефинансирование банков (кредитование Банком России коммерческих банков), а также учет и переучет векселей; валютное регулирование, в том числе валютные интервенции (покупка-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег);

- установление ориентиров роста одного или нескольких показателей денежной массы;

- прямые количественные ограничения (установление лимитов на рефинансирование банков, на проведение кредитными организациями отдельных банковских операций) - проводятся в исключительных случаях по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Центральный банк в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации закрепленных за ним функций и полномочий, принимать решения, противоречащие Федеральному закону от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790).

Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для органов государственной власти, местного самоуправления, для всех юридических и физических лиц.

3. Систему налогов, взимаемых в Федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливает Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.

Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из политических, идеологических, этнических, конфессиональных и иных различий между налогоплательщиками.

Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

Налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и боры, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав. Не допускается устанавливать налоги сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации, прямо или косвенно ограничивающее свободное перемещение товаров или денежных средств либо иначе ограничивать или создавать препятствия законной деятельности налогоплательщика.

Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в какой сумме он должен заплатить

В Российской Федерации устанавливаются и взимаются следующие виды налогов и сборов: федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Российской Федерации (далее - региональные) и местные налоги и сборы.

Федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. К ним относятся: налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц; взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог; федеральные лицензионные сборы.

Региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые в соответствии с Налоговым кодексом и вводимые в действие законами субъектов Российской Федерации. К ним относятся: налог на имущество организаций; налог на недвижимость; дорожный налог; налог с продаж; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы.

Местными признаются налоги сборы, устанавливаемые и вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. К ним относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы.

Устанавливая региональный (местный) налог представительные органы власти субъектов Российской Федерации (местного самоуправления) определяются следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а также форму отчетности по данному налогу.

4. Государственный заем - основная форма государственного кредита, характеризующаяся тем, что временно свободные денежные средства юридических и физических лиц привлекаются в распоряжение органов государственной власти путем выпуска и размещения государственных ценных бумаг.

Государственные займы классифицируются:

- по эмитентам (федеральные, субъектов Федерации);

- по инвесторам (для физических лиц, для юридических лиц, универсальные);

- по форме выплаты доходов (процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, дисконтные);

- по сроку погашения (кратко-, средне- и долгосрочные);

- по форме выпуска (документарные и бездокументарные).

Федеральные ценные бумаги можно подразделить на две группы:

- эмиссионные, выпускаемые специально для привлечения средств инвесторов (облигации федерального займа, облигации сберегательного займа, казначейские обязательства, государственные краткосрочные казначейские обязательства и др.);

- неэмиссионные, выпускаемые для покрытия дефицита финансовых ресурсов государства (казначейские векселя, налоговые освобождения).

Эмитентом федеральных ценных бумаг выступает Министерство финансов Российской Федерации.

Отношения, возникающие при эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг, частично регулируются Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 г. (с изменениями от 26 ноября 1998 г.; 8 июля 1999 г.; 7 августа 2001 г.; 28 декабря 2002 г.). Процедура эмиссии, общие условия размещения и обращения этих бумаг должны определяться специальным федеральным законом. По каждому виду государственных ценных бумаг эмитентом утверждается положение, в котором устанавливаются: название ценной бумаги, форма и порядок ее выпуска, операции с ценной бумагой и отражение их в бухгалтерском учете, порядок выплаты доходов и погашения данных бумаг, их государственный регистрационный номер, порядок раскрытия информации об эмиссии и другие условия. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается.

Государственные займы размещаются на добровольной основе. Это означает, что их выпуск никого не обязывает приобретать государственные ценные бумаги.

Отношения, возникающие между заемщиком (в лице Российской Федерации или ее субъектов) и займодавцем (в лице гражданина или юридического лица), рассматриваются Гражданским кодексом как договорные отношения (ст. 817 ГК РФ).

Статья 76

1. Комментируемая статья регулирует отношения, связанные с правотворческой деятельностью в Российской Федерации.

Часть 1 устанавливает право федеральных законодательных органов принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы. Право это связывается с регулированием всего того, что находится в ведении Российской Федерации (см. комментарий к ст. 71). В отличие от нормы, определяющей предметы ведения Российской Федерации, в которой не проводится деление федеральных законов, комментируемая статья называет федеральные законы и конституционные федеральные законы. Последние принимаются исключительно по предметам ведения Российской Федерации. Они издаются по наиболее важным вопросам государственного строительства. Их перечень практически обозначен в тексте самой Конституции (см. ст. 56, 65, 66, 70, 87, 114, 118, 128, 135). Большинство ученых со ссылкой на ст. 108 Конституции считают возможным издание конституционных федеральных законов только по тем вопросам, которые прямо предусмотрены в Конституции. Именно в этой статье устанавливается особый порядок принятия конституционного федерального закона (см. комментарий к ст. 108), который свидетельствует об особом месте федеральных конституционных законов и их более высокой юридической силе.

Важный принцип установлен в статье 3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":

1. Федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - соглашения), конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - предметы совместного ведения), а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

2. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

3. Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

4. Республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Не делается никаких изъятий в формах этого регулирования. Оно осуществляется как посредством закона, так и путем издания любого другого нормативного акта. Каждый орган субъекта Федерации осуществляет правовое регулирование в пределах собственной компетенции и теми правовыми актами, которые названы в законе об этом органе. Из анализируемого положения вытекает и то, что исключается регулирование посредством индивидуальных правовых актов. Судебный и административный прецеденты прямо не легализованы в российской правовой системе. Но в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ урегулировано, какие вопросы законодательный орган решает посредством закона и какие - через постановления.

Часть 4 комментируемой статьи обязывает федеральные органы считаться с тем обстоятельством, что субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Это, однако, не снимает обязанности компетентных федеральных органов осуществлять контроль за правотворчеством субъектов Федерации с точки зрения соблюдения ими норм, составляющих основы конституционного строя России. Федеральные органы не вправе входить в вопросы целесообразности нормативных актов, принимаемых в порядке реализации закрепленного в ч. 4 ст. 76 права, но тем самым не снимается вопрос о законности данных актов, их соответствии российской Конституции.

5. В целях обеспечения единства правового регулирования, в интересах прочного правового порядка комментируемая статья прямо обязывает нормотворческие органы субъектов Федерации исключать какие-либо противоречия своих актов федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Если такое противоречие не исключено на стадии разработки и принятия акта, т.е. сохранилось в действующем нормативном акте субъекта Федерации, то последствие определено прямо и недвусмысленно: действует федеральный закон. Противоречащий ему нормативный акт как бы прекращает действие. В реальной жизни все обстоит сложнее. Проходит какое-то время, пока Конституционный Суд признает факт противоречия и своим постановлением фактически прекратит действие акта субъекта Федерации. Суды, по общему правилу, руководствуются конституционными нормами напрямую, но и они во многих случаях сомневаются в наличии или отсутствии противоречивости норм и обязаны тогда также обращаться в Конституционный Суд (см. комментарий к ст. 125). Никто не может отменить закон, кроме того органа, который его издал. Поэтому законодательные органы субъекта Федерации должны отменять свои законы или их отдельные нормы в случае их противоречия федеральным законам в ситуации, предусмотренной ч. 5 ст. 76 Конституции. Если законодательные органы не делают этого, несмотря на состоявшиеся судебные решения, законодательством предусмотрены весьма жесткие меры их ответственности. Эти меры, равно как и соответствующие процедуры, предусмотрены Федеральным законом от 29 июля 2000 года N 106-ФЗ. В объективную сторону конституционного правонарушения входит: нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов; непринятие мер по обеспечению соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности; принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

6. Иная ситуация складывается там, где в противоречие с федеральным законом входит нормативный акт субъекта Федерации, изданный по вопросам его собственного предмета ведения (см. комментарий к ст. 73). Закон и любой другой нормативный правовой акт, изданный в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи, продолжает действовать, несмотря на его противоречие федеральному закону. Это означает, что Конституция признает в этих случаях более высокую юридическую силу именно за актами субъекта Федерации. Прекратить действие федерального закона, противоречащего акту субъекта Федерации, изданному по предмету его собственного ведения, может Конституционный Суд. Отменить такой закон может только федеральный законодатель. Обращает на себя внимание еще и то обстоятельство, что актом более высокой юридической силы по сравнению с федеральным законом может оказаться постановление правительства субъекта Федерации. Следует вместе с тем подчеркнуть, что во всех этих случаях производство в Конституционном Суде может вестись скорее в порядке п. "б" ч. 3 ст. 125 Конституции Российской Федерации, чем по п. "а" ч. 2 той же статьи. Нельзя исключить и того, что в Конституционный Суд поступит обращение федеральных властей по поводу неконституционности акта субъекта Федерации. И поскольку Конституционный Суд не может выходить за рамки заявленных требований, он, установив ситуацию, подпадающую под п. 6 ст. 77, вынужден будет ограничиться констатацией факта конституционности закона субъекта Федерации.

Статья 77

1. Комментируемая статья может быть понята только в сопоставлении ее с иными конституционными нормами. Прежде всего следует вновь обратиться к ч. 2 ст. 11 Конституции, которая безоговорочно устанавливает полномочие субъектов Российской Федерации образовывать органы государственной власти, осуществляющие власть в этих субъектах. В ч. 1 ст. 77 идет речь об установлении системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. о совокупности органов в их иерархической соподчиненности и разделенности, об их соотношении друг с другом, взаимоотношении с другими субъектами политической системы и с населением. Такую систему органов государственной власти субъекты Федерации также устанавливают самостоятельно, но уже с одной существенной оговоркой: надо, чтобы она соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

Следует различать "органы власти в субъекте Федерации" и "органы власти субъекта Федерации". В субъекте Федерации могут осуществлять власть федеральные органы или их образования (подразделения), не являющиеся органами данного субъекта.

Согласно п. "н" ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. И можно предположить, что здесь речь идет не о каком то особом законе, а скорее, - об их совокупности, включая федеральные конституционные законы. Однако ч. 1 ст. 77 употребляет слово "закон" в единственном числе и, следовательно, ориентирует на издание особого закона. В настоящее время действует Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (см. в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ, от 07.05.2002 N 47-ФЗ, от 24.07.2002 N 107-ФЗ, от 11.12.2002 N 169-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П) (Данный закон нуждается в специальном комментарии, поскольку в нем содержатся не только принципы организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, но и компетенция соответствующих органов, основы их статуса, принципы деятельности, подробно, в частности, расписаны правовое положение высшего должностного лица и т.д. Он нуждается также в осмыслении в свете реформирования системы управления в целом).

Разные субъекты Федерации используют свои конституционные права по-разному. Прежде всего это проявляется в установлении состава государственных органов и способов регулирования их деятельности. В ряде республик утвержден пост президента (как главы государства или высшего должностного лица и главы исполнительной власти). В то же время в Дагестане, например, вертикаль исполнительной власти возглавляет коллегиальный орган - Госсовет, формируемый Конституционным собранием Республики и выполняющий функции главы государства.

Главы одних субъектов избираются гражданами, других - представительными органами. Последние также именуются по-разному: Народное Собрание, Государственное Собрание, Законодательное Собрание, Народный Хурал, Верховный Хурал, Государственный Совет и др. Различаются их численный состав (от 32 до 250 депутатов) и сроки полномочий. Как правило, республиканские законодательные органы являются однопалатными. Но есть и двухпалатные.

В краях, областях, округах избраны Законодательные Собрания, Собрания депутатов и т.д. В Москве - Московская городская Дума; в Санкт-Петербурге - Городское собрание Санкт-Петербурга. Высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов является глава администрации. В некоторых субъектах образовано Правительство, в некоторых его нет.

В некоторых субъектах Федерации функционируют Конституционные Суды, в других - уставные суды, а где-то их функции выполняют суды общей юрисдикции.

2. Принцип единства законности, необходимость единообразного проведения законов в жизнь на всей территории федерации потребовали своего институционального закрепления. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает положение, согласно которому все органы исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Федерации, выступают в качестве единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, если решаются вопросы в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое единство (не предусмотренное, кстати, по отношению к законодательным органам) предполагает тесные организационно-правовые связи, соподчиненность органов, взаимное делегирование полномочий и т.д. Единая система власти предполагает единую систему информации, единое "правовое поле", обязательность предписаний по всей властной вертикали.

Реализации комментируемой конституционной нормы служил Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3421). В этом Указе ставилась цель обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти и управления соответствующих субъектов Российской Федерации.

13 мая 2000 г. Указом Президента Российской Федерации N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При этом признаны утратившими силу пп. 1-5 Указа Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696.

Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента Российской Федерации;

принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

В целях осуществления названных функций Полномочный представитель наделен соответствующими правами.

Указом Президента от 13 мая 2000 г. N 849 утвержден перечень федеральных округов.

Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.

Центр федерального округа - г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.

Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.

Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ.

Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Центр федерального округа - г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ.

Центр федерального округа - г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ.

Центр федерального округа - г. Хабаровск.

3. Статья 77 Конституции оказалась предметом дискуссий в Конституционном Суде Российской Федерации. Для уяснения содержащихся в ней норм имеет значение прежде всего постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом (ВКС. 1996. N 3).

Основанием для рассмотрения дела в Конституционном Суде явился запрос Государственной Думы. Государственная Дума полагала, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должен решаться на основании федерального закона, а не иных правовых актов, включая указы Президента Российской Федерации. В отсутствие же соответствующего федерального закона, по мнению Государственной Думы, п. 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации, противоречит ч. 1 ст. 77 Конституции.

В запросе Курганской областной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 4 сентября 1995 г., утверждалось, что Указ Президента Российской Федерации N 1969 противоречит ст. 11 и ч. 1 ст. 77Конституции Российской Федерации и существенно ограничивает конституционно закрепленную компетенцию области как субъекта Российской Федерации по самостоятельному формированию органов государственной власти.

Конституционный Суд пришел к выводу, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы.

Однако на момент издания оспариваемого Указа Президента Российской Федерации надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была, т.е. тогда еще не был не принят основной в данной сфере федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный ч. 1 ст. 77 Конституции.

В соответствии со ст. 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит ст. 77 Конституции Российской Федерации. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно, являясь временной мерой в условиях отсутствия соответствующего законодательства и имея целью обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со ст. 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти.

В доктринальном толковании ст. 77 нельзя не учесть высказанное по данному делу особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О.Лучина.

Он полагал, что императивный характер положений ст. 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Отсюда следует, что непосредственное участие президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона его указом недопустима. Подчеркнем - альтернативы федеральному закону не существует. Отсутствие такого закона - не повод для нарушения Президентом Конституции.

В постановлении Конституционного Суда отмечается, что положения Указа о назначении глав администраций "не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит ст. 77 Конституции Российской Федерации". Но тогда вопрос о порядке назначения или выборов глав администраций не относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в п. "н" ст. 72 говорится об установлении именно общих принципов организации системы органов государственной власти). Следовательно, это вообще не входит в сферу деятельности федеральной власти, а значит, и Президента. Президент связан разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Он не может принимать указы вне пределов "ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" и не вправе решать вопросы, в отношении которых субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73 Конституции Российской Федерации). Несомненно, вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации. Поэтому ставить проведение таких выборов в прямую зависимость от разрешения Президента Российской Федерации означало бы ограничение конституционного статуса субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации не наделяет Президента никакими полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации. Президент назначает лишь выборы Государственной Думы, и то не по собственному усмотрению, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (п. "а" ст. 84). Возможности назначать какие-либо иные выборы, в том числе глав администраций (разрешать, запрещать их проведение), Конституция Президенту не предоставляет.

Президент своим Указом связал возможность принятия субъектами Федерации нормативных актов о порядке формирования власти, в том числе исполнительной, с предварительным принятием федерального закона. Это не вытекает из смысла Конституции.

4. Различные подходы в интерпретации Конституционным Судом рассматриваемых положений выявились и при рассмотрении вопроса о Законе Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", которым предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах.

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, считают, что данные положения Закона Удмуртской Республики, а также производные от них и конкретизирующие их положения, определяющие порядок формирования, полномочия и организацию работы представительных и исполнительных органов государственной власти района, города, района в городе, выходят за рамки компетенции субъектов Российской Федерации, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, по мнению Президента Российской Федерации, норма, в соответствии с которой Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленных в ней принципа разделения властей (ст. 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72).

Конституционный Суд установил: "В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему органов государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики (преамбула); государственная власть в Удмуртской Республике осуществляется на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Удмуртской Республики..."

Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11). При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (п. 1 ст. 77).

"Оспариваемое положение ч. 3 ст. 1 Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в соответствии с которым Государственный Совет Удмуртской Республики самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике, не может рассматриваться в отрыве от названных положений преамбулы и ч. 1 ст. 1 Закона. Поэтому ч. 3 ст. 1 рассматриваемого Закона соответствует Конституции Российской Федерации".

В 1997 г. Конституционный Суд, исходя из того, что федеральный законодатель не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76, ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, сделал вывод, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации.

Из ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 66, ч. 1 ст. 67, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 73, 76-78 Конституции Российской Федерации следует, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти. Из ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации следует, что Конституция не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта. Поэтому система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики.

Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 11, главе 3 "Федеративное устройство" Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве Удмуртская Республика вправе решать сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение.

Территориальные единицы иного уровня, а именно город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения, не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Следует учитывать, что согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения. Учитывая соотношение вопросов местного и государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом конституцией республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д.

Решение данного вопроса не находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и не подпадает под правило ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации местного самоуправления.

Статья 78

1. Комментируемая статья логически продолжает положения ст. 77 Конституции. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации призваны обеспечивать государственное управление в соответствующих сферах жизни общества - в сфере экономики, социальной и культурной деятельности, в обеспечении общественного порядка и государственной безопасности, укреплении обороноспособности страны. Особую заботу всей системы органов исполнительной власти составляет выполнение их конституционной обязанности - осуществлять свою деятельность во имя обеспечения прав и свобод граждан, интересов и безопасности общества и государства.

Осуществление государственного управления в условиях федеративного государства обусловливает необходимость основанного на объективных критериях распределения предметов ведения и компетенции органов исполнительной власти. В этой связи возникает проблема "разделения" управленческих функций между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации.

Рамочными в этом отношении являются нормы ст. 71 и 72 Конституции РФ, на основе которых можно проследить соотношение централизованных и децентрализованных функций государственного управления. Нормы Конституции определяют формирование централизованных систем федеральных органов исполнительной власти в таких отраслях и по таким функциям управления, как обеспечение антимонопольной политики, статистический учет, казначейская система, налоги, атомная энергетика, федеральные транспорт и связь, оборона, государственная безопасность. Это в конечном счете обусловливает необходимость функционирования на территории субъектов РФ, иногда вплоть до самоуправляемых единиц - городов и районов территориальных органов федеральных министерств, федеральных служб и иных федеральных органов исполнительной власти. С другой стороны, задачи координации совместных усилий Российской Федерации и ее субъектов по решению вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, обеспечения экологической безопасности, по управлению государственным имуществом также обусловливают необходимость наличия в регионах территориальных органов некоторых федеральных министерств и ведомств.

В этой связи, учитывая объективные потребности организации государственного управления, Конституция в ч. 1 комментируемой статьи предоставляет федеральным органам исполнительной власти возможность для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Статья 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закрепляет право Правительства РФ создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В связи с образованием Президентом РФ федеральных округов и преобразованием института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849//СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112) Правительство РФ сочло целесообразным опираться на тесные контакты полномочных представителей Президента со всеми территориальными органами соответствующих федеральных органов исполнительной власти и обязало их оказывать всемерную поддержку осуществлению функций полномочных представителей. Правительство Российской Федерации приняло постановление от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" (СЗ Российской Федерации. 2000. N 34. Ст. 3473). Указанная ст. 12 Закона о Правительстве РФ предусматривает право Правительства РФ устанавливать порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, определять размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, ассигнуемых на эти цели из федерального бюджета.

Образование и функционирование территориальных органов некоторых федеральных органов исполнительной власти в ряде случаев предусматривается в федеральных законах, например, в Законе РФ "Об охране окружающей природной среды", в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности". В Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" также предусмотрена централизованная система органов санитарного надзора, входящих в структуру Министерства здравоохранения Российской Федерации, и подчиняющихся Главному государственному санитарному инспектору Российской Федерации.

Вместе с тем вопросы организации территориальных органов федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти разрешаются в положениях об этих федеральных органах, утверждаемых Президентом РФ (Положение о Министерстве внутренних дел РФ) или Правительством РФ (Положение о Государственном комитете РФ по статистике и др.).

Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих федеральных органов и включаются в их систему. Создание таких органов осуществляется после консультации с органами государственной власти субъектов РФ. Территориальные органы взаимодействуют в соответствии с профилем своей деятельности с органами субъектов РФ, способствуют решению социальных и экономических проблем регионов, осуществлению федеральных и региональных целевых программ. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают необходимое содействие территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и работают с ними в тесном контакте.

Отметим в этой связи, что полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе "организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации... согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти" (см. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.).

Кроме того, некоторые федеральные министерства (например, МВД России, Минюст России) создали свои структуры в федеральных округах.

2. Часть 2 комментируемой статьи необходимо сопоставить со ст. 11 Конституции РФ, в части третьей которой указывается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому в ст. 78 указано, что передача полномочий федерального органа исполнительной власти органу этой власти субъекта Федерации возможно лишь по соглашению последних. Таким образом одно из важнейших условий передачи полномочий - осуществление договорного процесса. Но при этом Конституция допускает лишь частичную передачу полномочий и в качестве обязательного условия выдвигает требование, что такая передача полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Эта норма Конституции РФ реализована в ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. (24 июня 1999 г.) "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176).

В указанном Федеральном законе в качестве правовой формы передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий определяется соглашение. Эти соглашения должны соответствовать закрепленным Законом принципам: конституционности; верховенства Конституции РФ и федеральных законов; равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ; согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ; добровольного заключения договоров, соглашений; обеспеченности ресурсами; гласности заключения договоров, соглашений. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона. Предметами соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий; условия и порядок осуществления части полномочий; материально-финансовая основа передачи осуществления чисти полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. В соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок его досрочного прекращения. Соглашение может предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение его положений.

Вместе с тем упомянутый Закон в основном определяет формы реализации полномочий соответствующих органов по заключению соглашений о передаче полномочий. В настоящее время ведется подготовка федерального закона о внесении изменений в законодательные акты об основных принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и о распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Предполагается более четко распределить имеющиеся три группы полномочий (по предметам ведения субъекта Российской Федерации, по предметам совместного ведения России и ее субъектов, по предметам ведения Российской Федерации) и условия возможной взаимной передачи этих полномочий, а главное, - определить финансовое обеспечение каждой группы полномочий. В этих условиях исчезнет необходимость в заключении во всех случаях соглашений о распределении полномочий.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность передачи полномочий органов исполнительной власти "снизу-вверх", т.е. от органов исполнительной власти субъектов РФ Правительству РФ либо иному федеральному органу исполнительной власти. Разумеется, такая передача не должна противоречить Конституции Российской Федерации, Конституции республики или Уставу конкретного субъекта РФ, федеральным законам. Такое соглашение может подписать лишь тот руководитель органа исполнительной власти субъекта РФ, который уполномочен на это Конституцией республики либо уставом области, края. Процедура заключения такого соглашения урегулирована упомянутым выше Федеральным законом от 24 июня 1999 г.

4. Конституция РФ (п. 4 комментируемой статьи) возлагает на Президента РФ и Правительство РФ обязанность обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Конституция РФ предоставила Президенту РФ ряд важных полномочий, которые он вправе использовать для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти и функционирования единой системы исполнительной власти (см. комментарий к ст. 77).

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80); имеет своих полномочных представителей (п. "к" ст. 83); вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 85); вправе приостанавливать до решения Конституционного Суда или иного суда действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если эти акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным договорам России или нарушают права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 85). Президент РФ и Правительство РФ имеют возможность обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции РФ конституций республики, уставов, а также некоторых законов и иных нормативных актов субъектов Федерации (ст. 125 Конституции РФ). Законодательство допускает обращение в федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды с заявлением об оспаривании нормативного правового акта высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в связи с несоответствием этого акта федеральному закону.

В ст. 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" указано, что Правительство РФ в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. В ст. 44 упомянутого Закона подчеркивается, что по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Координационные и контрольные функции Правительства РФ, предоставленные ему законом, обеспечивают конкретный механизм реализации задачи, возложенной на Правительство РФ ч. 4 комментируемой статьи.

Следует также отметить, что согласно ст. 43 упомянутого Закона Правительство РФ вправе (и обязано) вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (о полномочиях Президента РФ по данному вопросу см. комментарий к ст. 85).

Статья 79

1. Как и любое суверенное государство, Российская Федерация участвует в межгосударственных объединениях, и это ее право закреплено в комментируемой статье. Межгосударственные объединения - один из видов международных организаций. В данном случае межгосударственное объединение означает межправительственную организацию, являющуюся, в отличие от международных объединений неправительственного характера, одной из форм сотрудничества между государствами. При этом Российская Федерация самостоятельно решает вопрос о своем участии или неучастии в межгосударственных объединениях, исходя из своих национальных интересов.

Межгосударственные объединения создаются и действуют на основе договоров, соглашений между государствами, т.е. образуются волеизъявлением государств, а объем их правосубъектности определяется их уставами (статутами).

Межгосударственные объединения являются субъектами международного права. По составу они могут быть всемирными (универсальными), в которых участвуют все или почти все государства мира (например, ООН), и региональными, участниками которых являются государства определенного географического региона (например, СНГ).

Из содержания комментируемой статьи следует, что независимо от характера межгосударственного объединения Российская Федерация может участвовать только в таких объединениях, которые созданы на основе международного договора.

Вступая в межгосударственное объединение, Российская Федерация может передавать ему часть своих полномочий. Имеется в виду ее добровольный отказ от некоторых своих прав и передача их согласно договору органам межгосударственного объединения. В соответствии с п. "б" ст. 86 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации ведет переговоры и подписывает международные договоры. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" устанавливает, что международные договоры об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации (СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757).

Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.

2. Конституция Российской Федерации устанавливает существенные ограничения для применения комментируемой статьи. Во-первых, Россия не может вступить в межгосударственное объединение и, следовательно, передать ей часть своих полномочий, если в результате последует ограничение прав и свобод человека и гражданина. Здесь имеются в виду прежде всего права и свободы, установленные Конституцией Российской Федерации. Во-вторых, вступление Российской Федерации в межгосударственное объединение не должно противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, т.е. любому из положений, закрепленных в главе 1 Конституции Российской Федерации. Важнейшими среди этих положений являются принципы народовластия, государственного суверенитета, целостности и неприкосновенности территории страны, идеологического и политического многообразия и др. Устанавливая такие ограничения, комментируемая статья становится дополнительной гарантией прав и свобод человека и гражданина и конституционного строя России.