Глава 8. Местное самоуправление

Статья 130

1. Комментируемая статья открывает главу, в которой развиваются конституционные положения, составляющие основу конституционного строя России (ст. 3, 8, 9, 12 Конституции). В Конституциях зарубежных государств такие главы отсутствуют, а соответствующие нормы, если таковые имеются, соседствуют с нормами о местном управлении.

Однозначной общей оценки ч. 1 ст. 130 Конституции не существует. Одни видят в ней определение местного самоуправления, указание на его смысл и суть, другие полагают, что здесь определяется его социальное назначение. Не отвергая ни того, ни другого, следует все-таки подчеркнуть: норма ч. 1 комментируемой статьи определяет правовые параметры содержательного функционирования местного самоуправления, обрисовывает в общей форме сферу и границы его проявления.

Местное самоуправление - это система, в которой есть субъекты, объекты, отношения между субъектами по поводу объектов управления, объективная и субъективная сторона этих отношений, нормативные акты и акты индивидуального характера.

2. В ч. 1 ст. 130 Конституции назван субъект местного самоуправления - население. Исходя из того, какие вопросы оно решает, можно заключить: речь идет о населении, проживающем в данной местности, на данной территории, о "населении" как местном сообществе, включающем в себя всех людей, постоянно или временно (есть сельские населенные пункты, где основную часть населения составляют горожане, проживающие здесь 6-7 месяцев в году) населяющих данную территорию.

Население самостоятельно (см. комментарий к ст. 17) решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Конституция Российской Федерации содержит ряд норм (ст. 40, 41, 43, 131, 132), предопределяющих перечень предметов ведения местного самоуправления, содержащийся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Итак, местное самоуправление (как институциональная, нормативная и другая система) обеспечивает решение вопросов местного значения. Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность органов местного самоуправления, складывающаяся местная практика - все это служит надлежащему решению местных проблем. Именно населению, местному сообществу в целом принадлежит право самостоятельно решать вопросы, затрагивающие интересы сообщества в целом. Отдельные граждане решают свои вопросы индивидуально - через государственные органы, общественные объединения, через посредство местного самоуправления.

Граждане обладают правом: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина; участвовать в определении структуры органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу изменения границ территории местного самоуправления. Все эти и другие права обеспечиваются в том числе и системой местного самоуправления, находят, в частности, свое закрепление в уставах муниципальных образований. Так, например, в ч. 2 ст. 15 Устава г. Перми (принят на заседании Пермской городской Думы 13 марта 1996 г.) зафиксировано: "Право граждан на осуществление городского самоуправления гарантируется настоящим Уставом в соответствии с законами и обеспечивается Главой города". Соответственно в ст. 263 предусмотрена ответственность органов городского самоуправления в случае непринятия мер по обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан.

В ч. 1 комментируемой статьи особо указано на обеспечение прав собственника - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Собственником является население, а правом оперативного управления ею владеют органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. 132) в пределах своей компетенции. Законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают возможность населению реализовать право распоряжаться собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные на то органы местного самоуправления. В состав собственности согласно Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие подобные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие кредитно-финансовые организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, культуры и спорта, другое имущество.

Конституция не определяет источники формирования муниципальной собственности. Но поскольку последняя признается и защищается наравне с другими формами собственности (см. комментарий к ст. 8), поскольку равенство форм собственности возведено в конституционный принцип, было бы неправомерно формировать уровень и состав муниципальной собственности за счет (в ущерб) другой.

3. Часть 2 комментируемой статьи определяет пути осуществления местного самоуправления. Названы три пути: 1) через прямое народное волеизъявление; 2) через выборные органы; 3) через другие (невыборные) органы. Однако организационные формы сформированы бланкетно, а поэтому в федеральных законах и законах субъектов Федерации могут быть названы и называются формы, не упомянутые в Конституции.

Главенствующей формой назван референдум - голосование по вопросам местного значения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил ряд правил, определяющих проведение местного референдума. Те из них, которые сформулированы на уровне принципа, должны получить конкретизацию в законодательстве субъектов Федерации и уставных документах муниципальных образований.

Второй формой прямого волеизъявления названы выборы. Конституция закрепляет право граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления и те случаи, когда граждане такого права не имеют (см. комментарий к ст. 32). Есть соответствующая норма в указанном выше законе об общих принципах местного самоуправления. Но особо следует назвать Федеральный закон от 23 октября 1996 г. (26 ноября 1996 г.) N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), которым введено в действие "Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Федеральным законом от 20 мая 1998 г. (22 июня 1998 г.) N 85-ФЗ в Федеральный закон от 23 октября 1996 г. внесены существенные дополнения (СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3005).

Субъекты Федерации принимают свои законы, предусматривающие в том числе и нормы избирательного права в системе местного самоуправления. Так, в Воронежской области порядок проведения выборов представительных органов самоуправления, местного референдума, отзыва выборных лиц местного самоуправления определен Избирательным кодексом Воронежской области (см. Собрание законодательства Воронежской области: Сборник нормативных актов. Воронеж, 1996. Т. 2.). Муниципальные выборы могут иметь свою специфику, отражаемую уставами муниципальных образований. Представляется, что государственные органы не должны заниматься муниципальными выборами, но обязаны защищать права граждан, обеспечивать их правовую сторону.

Законодательство и уставы муниципальных образований среди других форм прямого воздействия называют собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу (возможность населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов). В качестве примера можно указать Закон Чувашской Республики "Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан в Чувашской Республике" от 17 января 1993 г. Закон проводит разницу между собраниями и конференциями граждан; в последнем случае действуют уполномоченные, а норма представительства устанавливается главой местного самоуправления соответственно числу жителей населенных пунктов, микрорайонов, кварталов, улиц и многоквартирных жилых домов.

Перечень форм прямого воздействия не может быть закрытым. Их многообразие обусловливается в том числе историческими и местными традициями (см. комментарий к ст. 131).

Прямое народное волеизъявление, и в частности референдум, названы первыми. Это определяет высокую юридическую силу соответствующих актов в контексте остальных форм местного самоуправления. Второе место отведено выборным органам местного самоуправления. Их наличие в системе местного самоуправления обязательно уже по тому, что в ст. 131 Конституции употреблен союз "и", а не "или", когда идет речь о выборных и других органах. Из обязательности существования выборных органов, а также в принципе обязательности представительного органа и исполнительно-распорядительного, исходит и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации". Однако система и состав выборных органов могут быть самыми различными. Для некоторых муниципальных образований допустимо, по-видимому, отсутствие представительных выборных органов, но тогда обязательно будет выборным глава администрации, который может выбираться как населением непосредственно, так и представительным органом. В то же время он может и назначаться выборным представительным органом. Общие принципы разграничения полномочий между разными органами определяются Федеральным законом, но содержательно они должны формулироваться в уставах в соответствии с законами субъектов Федерации.

Системы организации самоуправления могут быть самыми разными, как и структура органов (см. комментарий к ст. 131). Однако представительным органам принадлежит определяющая роль. Они утверждают местный бюджет, отчет о его исполнении; принимают программы развития местного образования; устанавливают местные налоги; определяет порядок управления собственностью, осуществляют контроль за деятельностью администрации. Принцип разделения властей в системе местного самоуправления может и не проводиться столь строго, в связи с чем допустимо, что глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган.

"Другие органы местного самоуправления" в контексте ч. 2 ст. 130 Конституции - означает возможность иных способов их формирования: назначение, конкурс, контракт и т.д. Однако в любом случае речь идет о формировании этих органов населением. Не допускается назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и должностными лицами государства.

Статья 131

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит, по существу, две нормы. Одна из них определяет территориальные пределы местного самоуправления, а другая устанавливает право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Если последняя норма сформулирована определенно и фактически исключает подключение к решению вопроса о структуре управленческих органов каких-либо органов государственной власти (представительных или исполнительных), то первая из названных норм сформулирована бланкетно и рассчитана на прямое участие законодательных органов. Все, что касается установления в этой части общих принципов осуществления местного самоуправления, согласно п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а то, что относится к установлению конкретных правил, особенно учету исторических и иных местных традиций, - к ведению субъектов Российской Федерации.

Некоторые из принципов, имеющие отношение к комментируемой статье, содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем, например, устанавливается, что термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, организаций, объектов, находящихся в муниципальной собственности, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Согласно названному закону местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах, в границах внутригородских территорий. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. (В Государственную Думу внесены предложения по расширению в этом плане компетенции федерального законодательства).

В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях. Такое ограничение может быть установлено федеральным законом.

В качестве общего принципа названный Закон допускает функционирование муниципального образования в нескольких поселениях, объединенных общей территорией, в части поселения, в иной населенной территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

В развитие конституционных норм названный Закон к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит:

- установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

- регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

На основе общих принципов (которые могут содержаться в том числе и в законах субъектов Федерации), на основе конкретных законодательных установлений в уставах муниципальных образований указываются:

- границы и состав территории муниципального образования;

- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

- вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций.

В определении территориальных пределов местного самоуправления важно учесть установку Европейской Хартии местного самоуправления на такое управление со стороны местных сообществ, которое было бы "одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину". Из этого исходил и Конституционный Суд России, который в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" сформулировал ряд принципиальных положений (ВКС. 1996. N 2).

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Район, непосредственно входящий в состав республики, может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации имеет право быть муниципальным образованием и наделяется всеми правами, предусмотренными ее ст. 130, 131, 132. При таких обстоятельствах обязательное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое право вопреки ст. 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближало бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отдаляло бы их от него.

Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции Российской Федерации (ст. 130, 131) такое установление территорий муниципальных образований, которое исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц.

Часть первая комментируемой статьи не исключает, а даже предполагает особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях и в отдельных поселениях. Оправданы, например, особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в городах-наукоградах, на приграничных территориях.

В законодательстве и уставе муниципальных образований получило закрепление выражение "территориальное общественное самоуправление". Под ним понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Поскольку органы местного самоуправления выведены за рамки системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции), то оно функционирует в качестве "общественного", и ни одно из конституционных положений главы 8 Конституции Российской Федерации не дает повода каким либо образом разделять местное самоуправление на "полноценное" и менее "полноценное". Территориальные границы (пределы) муниципальных образований могут быть разными, но это влияет на фактическое, но не юридическое положение данных образований.

2. Не только установление, но также изменение границ муниципального образования, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. С соответствующей инициативой могут выступить органы государственной власти, органы самоуправления, население.

Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны установить гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

В ч. 2 ст. 131 Конституции идет речь именно об изменении границ (при преобразовании, упразднении, слиянии, разъединении существующих муниципальных образований), но не о тех случаях, когда представительные государственные органы решают вопрос об установлении уровня местного самоуправления в его соотношении с объемом (уровнем) функционирования органов государственной власти. Представляется, что комментируемая часть статьи адресована, скорее, органам местного самоуправления, которые с учетом мнения населения могут договориться об изменении существующих между муниципальными образованиями границ с последующим внесением поправок в уставы.

Учет мнения населения осуществляется в разных формах - опрос, публичное обсуждение вопроса в средствах массовой информации, решения сходов граждан и т.д. Статья 5 Европейской Хартии местного самоуправления гласит: "При любом изменении местных территориальных пределов должны предварительно проводиться консультации с соответствующими местными сообществами, по возможности путем референдума, где это допускается законом".

Статья 132

1. В комментируемой статье уже в четвертый раз, если иметь в виду систему местного самоуправления, употреблено слово "самостоятельно" (см. ст. 12, 130, 131). Но в данном случае - применительно к органам местного самоуправления и в отношении определенного вида их деятельности - управления. На этом приходится акцентировать внимание, поскольку может создаться ложное впечатление о самостоятельности соответствующих органов, их независимости, в том числе и по отношению к населению, к остальным формам народного волеизъявления. Такая опасность реальна и в практической деятельности органов местного самоуправления, тем более, что перечень вопросов, решаемых местным самоуправлением и его органами, их формулирование в ст. 130 и 132 не совпадают.

Представляется, что ключевое слово "управляют" употреблено в ч. 1 ст. 132 в его узком значении, в аспекте "оперативного управления муниципальной собственностью". Следовательно, норма ч. 1 ст. 132 Конституции является конкретизацией прав собственника, установленных в ст. 130.

Систематическое толкование позволяет констатировать: население ни при каких условиях не отстраняется от решения местных дел, в том числе от осуществления своих прав собственника. Оно осуществляет контроль за решением любого вопроса, имеет правовые возможности решать всякий общий вопрос непосредственно.

Вместе с тем очевидно целесообразно исключение ряда вопросов из круга тех, которые можно было бы решать посредством референдума. В этом смысле, например, утверждение местного бюджета будет исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления и, следовательно, он решает его самостоятельно в прямом смысле этого слова. Очевидно также, что решение многих оперативных вопросов охраны общественного порядка может составлять предмет деятельности исключительно органов муниципальной милиции и никаких других.

Норму комментируемой статьи следует понимать так, что каждый орган в пределах своей компетенции решает соответствующие вопросы местного значения самостоятельно. Ни один государственный орган не правомочен отменять принятые в соответствии с законом акты органов местного самоуправления, никто не визирует их решения, не требуется ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия. Органы местного самоуправления осуществляют функции публичной власти под свою ответственность. Это не означает вместе с тем, что органы местного самоуправления не проводят необходимых консультаций, совершенно свободны от решений государственных органов.

Часть 1 ст. 132 Конституции определяет, скорее, направления деятельности органов местного самоуправления, но не ее виды; устанавливает предметы ведения, но не функции этих органов. Жилищное строительство, здравоохранение, образование названы в других статьях Конституции. Здесь же на первое место поставлено управление муниципальной собственностью. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия собственника осуществляют представительные органы (они, в частности, устанавливают порядок управления и распределения собственности), другие органы местного самоуправления в рамках их компетенции (администрация непосредственно управляет и распоряжается большинством объектов собственности), а также по специальному поручению - юридические лица и граждане (см. ст. 125 ГК). Перечень действий, которые органы местного самоуправления вправе совершить с имуществом, установлены в упомянутом Федеральном законе. Он содержится в законах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований.

Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает также из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и соответственно равенства собственников в осуществлении и защите своих прав.

Формирование, утверждение и исчисление местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с названным выше Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления и Бюджетным кодексом Российской Федерации, вступившим в юридическую силу с 1 января 2000 г.,. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, в уставах муниципальных образований. Так в Уставе г. Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) содержится глава "Бюджетно-финансовая система", в которой определены бюджет города, бюджетный процесс, бюджеты муниципальных образований и т.д.

Установление местных налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Население непосредственно или представительные органы с учетом мнения населения могут предусмотреть разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования мероприятия местного значения. При этом аксиоматичным является то, что некоторые сборы и налоги вводятся только законом (см. комментарий к ст. 75), но органам местного самоуправления может быть предоставлено право определять их конкретные виды и ставки.

Проблема установления налогов и сборов была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации по делу о проверке ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы. Постановление Конституционного Суда от 4 апреля 1996 г. (ВКС. 1996. N 2) устанавливает важные для толкования ст. 132 Конституции положения: налоги, установленные не на основе закона, не могут считаться "законно установленными". Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-I "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 11. Ст. 527) с последующими изменениями и дополнениями, подлежит применению в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации; принцип равенства прав и свобод граждан требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности, равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов; подушная система налогообложения при чрезвычайно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущества более состоятельных граждан; налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным; основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера, и соответственно реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов.

Экономическая основа местного самоуправления - главная гарантия его самостоятельности. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливаются принципиальные положения о составе муниципального имущества, о том, кто и как им распоряжается и управляет; о формировании, утверждении, исполнении местного бюджета, его доходной части и, в частности, соответствующих субвенциях, предоставляемых из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами.

Охрана общественного порядка проводится силами милиции общественной безопасности. В районах, городах, районах городов создается милиция общественной безопасности (местная милиция) как составная часть системы органов внутренних дел, как структурное звено соответствующего отдела (управления) внутренних дел. Поскольку руководители муниципальной милиции назначаются вышестоящими руководителями органов внутренних дел, хотя и по согласованию и с последующим утверждением органами муниципальных образований, ситуация с охраной общественного порядка ставит под сомнение самостоятельность органов местного самоуправления. К тому же местная милиция финансируется из бюджета субъекта Федерации, а муниципальные образования могут за счет собственных средств устанавливать дополнительную численность этой милиции и лишь контролировать ее деятельность, но не управлять ею (см.: ст. 7, 9 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-I//Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503 с последующими изменениями и дополнениями; Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 2 декабря 1998 г. N 1454//САПП. 1993. N 7. Ст. 562; СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 6010).

Для полного обеспечения требований ч. 1 ст. 132 в части самостоятельного обеспечения органами местного самоуправления охраны общественного порядка в соответствии с Указом Президента от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" разрабатывался проект Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации", а в соответствии с Указом Президента от 17 сентября 1998 г. N 1115 в ряде муниципальных образований идет эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления.

Часть 1 ст. 132 Конституции является бланкетной, поскольку устанавливает возможность решения органами местного самоуправления "иных вопросов местного значения". Их перечень содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Но в этой связи следует обратить внимание на следующее. Во-первых, перечисление конкретных вопросов вряд ли можно назвать принципами организации системы местного самоуправления. Во-вторых, "иные вопросы местного значения" могут устанавливаться законами субъектов Федерации. В-третьих, неверно было бы связывать отнесение вопросов к местным лишь по территориальному принципу, вряд ли целесообразно, например, относить к решению органов местного самоуправления организацию и дошкольного, и общего, и профессионального образования. В-четвертых, перечни вопросов, содержащиеся в законах, не могут быть закрытыми, поскольку в уставах могут найти отражение специфические вопросы, связанные с историческими и местным традициями (см. комментарий к ст. 131). В-пятых, некоторые из вопросов сформулированы так, что решать их можно только совместно с государственными органами.

2. Часть 2 ст. 132 Конституции адресована государственным органам. Именно они вправе наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями, причем сделать это могут только представительные органы государства и только одним актом - законом. Рассматривая понятие "наделяться", следует иметь в виду, что речь идет о временном или постоянном делегировании полномочий, но не полной передаче их органам местного самоуправления. В противном случае они приобретали бы местное значение. Вместе с тем делегирование полномочий не означает, что они утрачивают государственное значение, государственный характер. Передаются не функции государства, а полномочия по их исполнению и только отдельные.

В Конституции не регулируется вопрос о передаче полномочий. Но этот вопрос был в центре внимания Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области (См. Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. N 15-П). Конституционный Суд установил, что из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области предполагал, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района - районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации.

Кроме того, Устав Курской области наделял органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области. Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

В настоящее время порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является предметом регулирования Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Соответствующие органы государственной власти могут выступить в этих случаях в качестве правоприменительных органов и через свои акты или совместные акты с органами местного самоуправления реализовывать предоставленные им законом возможности.

Речь может идти о перекрещивающихся интересах - государственных и местных, когда вопросы местные приобретают государственное значение, а органам местного самоуправления для их решения не хватает полномочий. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством участвуют в решении таких вопросов, как гражданская оборона, ведение воинского учета, ведение статистического учета, карантинное дело, запись актов гражданского состояния и т.д. Они наделяются некоторыми властными полномочиями в охране общественного порядка (вплоть до осуществления административной юрисдикции), в сфере контроля за организациями разных форм собственности и др. По буквальному смыслу ч. 2 ст. 132 государственными полномочиями наделяются именно органы местного самоуправления, а не система в целом.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями влечет за собой ряд последствий. Во-первых, обязательна "передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств". Эта обязанность лежит на государственных органах. Во-вторых, государство приобретает полномочия по контролю за реализацией переданных полномочий, что означает возможность санкционирования соответствующих действий органов местного самоуправления, дачу им указаний, оценку принимаемых решений с точки зрения целесообразности, материальной и финансовой обеспеченности, возможность приостановления и отмены принятых решений.

Органы местного самоуправления реализуют переданные им полномочия под свою ответственность. Однако при определенных условиях эта ответственность может быть солидарной, то есть разделяться с государственными органами, отдавшими незаконное или необоснованное распоряжение.

Статья 133

1. Комментируемая статья устанавливает правовые гарантии местного самоуправления. Организационные, материальные, политические, идеологические гарантии - закрепляются другими конституционными нормами. Специальные гарантии предусматриваются в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и в законах субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 12, 130-132).

Статья 133 Конституции Российской Федерации гарантирует систему местного самоуправления в целом, которая в данном случае и является объектом правовой охраны. Все то, что предусмотрено уставами муниципальных образований, если их положения соответствуют законодательству, может рассчитывать на защиту со стороны государства.

Использовать гарантии, предусмотренные в ст. 133 Конституции вправе только органы, представляющие местное самоуправление. Отдельные граждане вправе защищать лишь свои права, связанные с участием в местном самоуправлении. Коллективы граждан также не представляют интересы сообщества в целом. Они, как и отдельные граждане, могут только требовать от органов местного самоуправления использовать предусмотренные законом гарантии на защиту прав местного сообщества и тем самым защитить интересы каждого из них. Таким образом, местное самоуправление в смысле ст. 133 следует понимать как особую "юридическую личность", представляемую вовне своими органами, чаще всего наделенными правами юридических лиц.

Основанием для использования гарантий на правовую охрану местного самоуправления является нарушение его прав, соответственно - правового положения конкретного муниципального объединения.

Поводами обращения в государственные органы за защитой являются: 1) издание нормативного акта, нарушающего конституционные или иные права местного самоуправления; 2) издание незаконного акта правительственным органом или должностным лицом государства, которым затрагиваются права конкретного муниципального образования; 3) совершение какими-либо лицами (в том числе юридическими лицами) действий, которые посягают на правовой статус или правовое положение местного сообщества граждан.

В зависимости от характера посягательства избираются органы, в которые следует обратиться за защитой. Таковыми могут быть представительные и исполнительные органы государства, органы внутренних дел, прокуратура, суд.

2. Комментируемая статья называет самую высшую форму защиты - судебную. Имеются в виду суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также конституционные и уставные суды тех субъектов Федерации, в которых они созданы. Обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации органы местного самоуправления не имеют права (см. комментарий к ст. 125). Однако опосредованно - через Президента, депутатов, через субъектов Федерации, суды или через жалобы граждан - Конституционный Суд может проверить в том числе и конституционность нормативных актов, которые затрагивают права местного самоуправления. Типичным примером явилось дело от 17 апреля 1996 г. по проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (ВКС. 1996. N 2). В последующем Конституционный Суд РФ принял ряд важных постановлений и определений: 30 мая 1996 г. - постановление N 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 г.); 16 октября 1997 г. - постановление N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 3 ноября 1997 г. - постановление N 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда; 4 марта 1999 г. - определение N 19-О по жалобе гражданина Кагирова Рафиса Акзамовича на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан"; 31 мая 1999 г. - определение N 60-О по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга"; 11 июня 1999 г. - определение N 105-О по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми"; 8 октября 1999 г. - определение N 138-О по жалобе гражданина Баранова Михаила Иосифовича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания"; 14 января 2000 года - определение по запросу московского областного суда о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; 30 ноября 2000 г. постановление N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области"; 21 февраля 2002 г. - определение N 26-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 2 апреля 2002 г. - постановление N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева; 10 апреля 2002 г. - определение N 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 5 июля 2002 г. - определение N 187-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Половцева Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 9 декабря 2002 г. определение N 347-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Конституционного суда республики Карелия о проверке конституционности положения абзаца третьего части второй статьи 39 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; 10 апреля 2002 г. - определение N 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

К комментируемой статье Конституции не имеют отношение те нормы российского законодательства, в которых предусматривается судебная защита от незаконных актов и действий должностных лиц местного самоуправления. Проблема ответственности местного самоуправления в Конституции вообще не конкретизируется.

Материально-правовой гарантией местного самоуправления является компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Во-первых, сюда можно отнести дополнительные расходы, связанные с решениями государственных органов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Во-вторых - расходы, связанные с возмещением вреда, причиненного незаконными решениями и действиями государственных органов и должностных лиц. В-третьих - расходы, которые вынуждено нести местное самоуправление в связи с законными решениями государственных органов и должностных лиц, принятыми по государственной линии.

В самой ст. 133 Конституции содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Очевидно, по аналогии с данной нормой Основными Законами субъектов Федерации должны запрещаться ограничения прав местного самоуправления законами субъектов Федераций и уставами муниципальных образований. Само понятие "ограничение прав" следует толковать широко, включая их нарушение, игнорирование и т.п. Случай такого ограничения можно оспаривать в судебном порядке.

Запрет на ограничение прав местного самоуправления можно реализовать путем исчерпывающего перечня полномочий государственных органов (ограниченных в своих действиях законом) в отношении местного самоуправления. По этому пути идет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (см. ст. 4, 5, 7).