Глава 4. Президент Российской Федерации

Статья 80

1. В ранее действовавшей российской Конституции Президент был охарактеризован как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти. Теперь он - глава государства. Эта формула более точна. Само понятие "президент" в конституционно-правовом смысле и означает главу государства.

Такая его роль внутренне присуща любой современно демократической республике, имеющей пост президента, даже если в Конституции об этом прямо и не говорится. Например, в Конституции США президент охарактеризован как должностное лицо, осуществляющее исполнительную власть. Однако фактически, и это отмечают отечественные и зарубежные ученые-юристы, он выполняет функцию главы государства. В том же качестве действовал и российский Президент до принятия ныне действующей Конституции. Такой "выход" за пределы прежней конституционной формулы был вполне закономерен.

В политико-правовом плане естественность титула главы государства для президента объяснима. Политическая необходимость этой фигуры вытекает прежде всего из потребности обеспечить устойчивость сложной системы управления государственными делами.

Институты государственной власти, даже при наличии развитой правовой системы, не могут (во всяком случае на нынешнем витке цивилизации) оставаться без авторитетного арбитра, который, не состоя с этими институтами в прямых отношениях власти-подчинения, тем не менее обеспечивает согласованное их функционирование, способен оперативно выводить государственную систему из возможных (а точнее, неизбежных) тупиковых ситуаций, которые не всегда имеют форму правового спора. Тем самым президент обеспечивает необходимое единство государственной власти в условиях разделения властей. Говоря по-другому, институт президента призван цементировать государство, т.е. обеспечивать прежде всего устойчивость механизма властвования.

Перестав быть "высшим должностным лицом", российский Президент по новой Конституции больше не является и главой исполнительной власти. Соответственно видоизменились и его отношения с Правительством Российской Федерации и всей системой органов исполнительной власти. Однако такие изменения не носят кардинального характера, поскольку в Российской Федерации конституционно обеспечена модель "президентской республики", т.е. модель не только представительствующего, но и реально властвующего Президента.

Наибольшее сходство российская модель президентства имеет с французской моделью. Однако в силу политической и экономической специфики сегодняшней России, у нас президентская власть еще более влиятельная, чем во Франции. Это обусловлено прежде всего необходимостью проводить комплекс реформ, фактически изменяющих общественный строй, а также наличием легально действующих политических сил, не разделяющих существующие конституционные ценности. Эти факторы, даже в большей степени, чем сама Конституция, определяют решающее значение Президента страны для пути и темпов ее развития.

Особенно ярко роль главы государства проявляется в "треугольнике" отношений: Президент - Правительство - Государственная Дума. Практика до сих пор складывается таким образом, что Президент опосредованно (через Премьера) формирует непартийное Правительство, т.е. Кабинет, состав которого не связан с распределением депутатских мест в нижней палате парламента. Собственно говоря, и Конституция Франции впрямую не требует от ее Президента учитывать партийный состав Национального собрания. Однако на практике Президент Франции (даже имея собственную партийную принадлежность) при выборе кандидатуры Премьера основывается на соотношении сил в нижней палате.

Данное отличие от зарубежной политической традиции вызывалось несовместимостью президентской стратегической программы, выражаемой в различных его документах, с программными установками некоторых партий, которые могли бы претендовать на формирование Правительства. Такой подход был со всей очевидностью проявлен при формировании Правительства после президентских выборов 1996 г. Однако со временем это стало тормозить развитие страны, а частая смена Кабинетов министров оказалась дестабилизирующим фактором. Тем более, что такая смена не обосновывалась принципиальными аргументами.

2. В ч. 2 ст. 80 закреплены важнейшие прерогативы Президента как главы государства.

Практика показывает (об этом можно, в частности, судить по президентской почте), что обязанность Президента гарантировать Конституцию, права и свободы человека и гражданина воспринимается чрезвычайно широко. Например, нередко граждане адресуют Президенту свои жалобы, связанные с несправедливыми, по их мнению, решениями правоохранительных органов и даже судебными решениями. И при этом подчеркивают, что Президент как гарант Конституции, прав человека обязан им помочь.

В общем-то понятно стремление человека прибегнуть к защите главы государства (особенно это понятно в ситуации, когда правовые институты в России действуют еще очень слабо, когда традиционный чиновничий произвол еще не изжит, когда для многих людей Президент предстает в роли всемогущего монарха или вождя). Но возникает вопрос, действительно ли Конституция имела в виду подобное понимание президентской функции? Разумеется, нет. В ином случае деятельность Президента была бы парализована, стала бы подменять функции и полномочия суда, правоохранительных органов и т.п.

Названная формула означает следующее.

1) Президент цементирует всю государственную систему и охраняет самую сердцевину того, что принято называть государством. В этом смысле второе предложение той же части ст. 80 можно считать, так сказать, "расшифровкой" основной нормы о гаранте Конституции, прав человека и гражданина.

Каждый из государственных органов (институтов государственной власти) в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые тоже направлены на обеспечение действия Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако каждый из этих институтов обеспечивает лишь частично действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача обеспечивать устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность. При этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

2) Президент главенствует в государственной системе. Речь идет не о его монархической роли, не о праве принимать к своему рассмотрению любой вопрос, подменяя законодательную, судебную, исполнительную ветви власти, а о роли обеспечителя условий, при которых все эти институты власти способны выполнять свое предназначение, а также о роли верховного контролера, следящего, чтобы ни один институт власти не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия.

Разумеется, Президент и сам не должен выходить за пределы Конституции. Не случайно выполнение перечисленных в той же части комментируемой статьи задач главы государства ограничено рамками установленного Конституцией порядка. В то же время глобальность самой задачи сохранения российской государственности перед лицом той или иной возможной угрозы, непредсказуемость характера этой угрозы обусловливают невозможность какого-то жесткого регулирования, юридической конкретизации средств и методов, применяемых Президентом для ликвидации такой угрозы и обеспечения действия Конституции в полном объеме либо восстановления такого действия.

Подтверждение этому дано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П в связи с проверкой конституционности ряда решений Президента страны и Правительства, направленных на разрешение кризиса в Чеченской Республике. В частности, Конституционный Суд заявил, что в случаях, когда понятие "в установленном порядке" не детализировано, общие рамки президентских действий определяются принципом разделения властей и конституционным положением о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и законам России (ВКС. 1995. N 5).

Заметим в связи с этим, что на практике не исключены отдельные акты Президента, сомнительные с конституционной точки зрения (например, противоречащие какому-либо закону), как не исключены такие акты любой иной структуры власти. В этих случаях мы наблюдаем одно из проявлений системы разделения властей, когда судебная власть осуществляет правовую коррекцию актов иных ветвей власти. И здесь Президент как раз гарантирует такую возможность, т.е. нормальный режим установленного Конституцией порядка.

3) Рассматриваемая конституционная формула включает обязанность гарантировать не только Конституцию в целом, но и права и свободы человека и гражданина. Почему рядом с обеспечением Конституции в целом названа именно эта конституционная ценность? Дело в том, что ст. 2 Конституции гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Тем самым Конституция указывает на основной смысл существования и государства, и Конституции. Гарантирование Президентом Конституции имеет опосредованную цель: гарантирование именно прав и свобод личности. В конечном итоге, и суверенитет, и целостность государства предназначены именно для обеспечения в полном объеме прав и свобод. В упомянутом решении Конституционного Суда об этом прямо сказано: "Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод". Мы обращаем на это внимание, поскольку нередко наблюдается стремление разорвать единую конституционную ткань, противопоставить одни конституционные ценности другим.

Для иллюстрации заметим, что боевые действия в Чеченской Республике нередко характеризуются как нарушение прав человека. При этом не берется во внимание такое обстоятельство, что это лишь следствие преступных действий по разрушению целостности государства. Если государство откажется обеспечивать целостность страны под лозунгом "ненарушения прав человека", то в скором времени непоправимый удар, но в гораздо больших масштабах будет нанесен именно по правам человека, ибо они, их обеспечение возможно при условии полноценного конституционного порядка. А если разрушается само государство, разрушается и этот порядок.

Сказанное дает возможность сделать вывод о наличии обязанности Президента не столько по защите, восстановлению нарушенных прав и свобод конкретных людей (для этого существуют специализированные государственные структуры), сколько по обеспечению условий, при которых и осуществление, и охрана, и защита этих прав и свобод могут быть реальными, т.е. условий полноценного конституционного порядка.

3. Закрепленное в ч. 3 ст. 80 полномочие Президента страны ранее принадлежало Съезду народных депутатов Российской Федерации. Однако это не означает, что теперь Президент играет или должен играть такую же роль почти всемогущего правителя, на которую претендовал Съезд.

Во-первых, следует учитывать, что в действующей Конституции последовательно и системно реализована модель разделения властей. В прежней Конституции это лишь провозглашалось, но до закрепления полноценного механизма сдержек и противовесов дело так и не дошло.

Во-вторых, Президент определяет не вообще всю внутреннюю и внешнюю политику (как было записано за Съездом в п. 2 ст. 104 прежней Конституции), а только ее основные направления. Это значительно меняет представления об объеме соответствующего полномочия.

В-третьих, реализация данного полномочия ограничивается правовым условием - соответствием Конституции и федеральным законам.

Смысл этого полномочия Президента состоит в следующем. Президент является главой государства, но одновременно имеет политический мандат, вручаемый народом на всеобщих прямых выборах. Президент, таким образом, не только занимает пост главы государства, но и является наиболее авторитетным (с правовой точки зрения) выразителем определенных политических интересов, даже не будучи партийным Президентом. Однако анализируемое полномочие не позволяет признать, что определение основных направлений политики носит директивный по отношению ко всем институтам власти характер. Особенно важно понять, какова роль данного полномочия применительно к Федеральному Собранию.

В системе разделения властей парламент является одним из главных центров выработки политики, выражаемой в законах. Парламент не может быть юридическим оформителем воли, выражаемой иными институтами власти (равно как и сам не вправе безраздельно властвовать). Но в Конституции есть несколько положений, указывающих на взаимосвязанное функционирование разных ветвей власти. Одно из таких положений - рассматриваемое президентское полномочие.

Осуществляя его, глава государства провозглашает собственное понимание государственных приоритетов. Формально, в соответствии с Конституцией, он не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о политических направлениях. Но в реальности Президент не может не считаться ни с положением дел в стране, ни с состоянием бюджета, ни с расстановкой сил в парламенте, ни с общественным мнением. Учет этих факторов, так сказать, "метаконституционная обязанность" Президента, вытекающая из самой природы его статуса, из совокупности основных его функций.

Сказанное не означает, однако, что основные направления политики, определяемые Президентом, должны восприниматься как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами. Прежде всего очевидна императивность официального президентского взгляда по отношению к федеральному Правительству. Это вытекает из ряда конституционных норм. В частности: а) из полномочия исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Госдумы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента отправить Правительство в отставку.

Несколько сложнее вопрос о степени императивности президентских позиций по отношению к парламенту. Как уже отмечалось, Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать по избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов.

Поскольку в России институт президента включен в систему, вырабатывающую политический баланс, постольку каждый иной властный институт, участвующий в создании такого баланса на основе Конституции, попросту не может игнорировать другие. Этим и определяется отношение обеих палат Федерального Собрания к направлениям внутренней и внешней политики, определяемым Президентом. Отдельные депутаты Думы и члены Совета Федерации могут быть и не согласны с этими направлениями, но у них уже появляется предмет спора с президентским и правительственным видением проблем и путей их решения. Главное же, для депутатов Думы и членов Совета Федерации появляются ориентиры, по которым им придется соизмерять свою деятельность.

В чем это проявляется? По каким линиям Президент оказывает воздействие на парламент в связи с определением основных направлений политики?

Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из Посланий Президента РФ.

Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента - как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства, строить на этом линию своей деятельности.

В-третьих, становится известной "идеология" тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта "идеология" может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее придется учитывать, поскольку право отклонения законов находится в руках Президента. И этим правом он пользуется на практике весьма широко, хотя главным образом отклоняет законы по мотивам их юридического несовершенства.

В ч. 3 ст. 80 не говорится, в какой конкретно форме Президент определяет основные направления политики. Подсказку дает п. "е" ст. 84 Конституции, который закрепляет полномочие Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные послания: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Отсюда можно сделать вывод, что эти направления содержатся, главным образом, в посланиях Президента. Но исходя из точного смысла упомянутой конституционной формулировки нельзя утверждать, что невозможны иные формы представления основных направлений политики.

Действительно на практике основные направления политики определяются Президентом в разнообразных формах.

1) Уже стали традиционными названные выше ежегодные послания парламенту, содержащие как оценку положения дел, так и задачи государства на будущее. Речь идет именно о традиции, поскольку из текста Конституции нельзя с определенностью заключить, должны ли эти составные части быть изложены в разных документах или в одном. Начиная с 1994 г. было принято решение о целесообразности единого ежегодного Послания Президента.

2) Традиционными стали и бюджетные послания Президента страны Правительству РФ. Посредством этих специфических посланий глава государства также определяет основные текущие приоритеты.

3) В практику входят тематические концептуальные документы Президента. Таково, например, послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, направленное 13 июня 1996 г.

4) Отдельные направления формулируются Президентом в его указах, а также в некоторых публичных выступлениях. К подобным указам можно отнести, например, Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации" (САПП. 1993. N 45. Ст. 4329). Среди выступлений, включающих основные направления политики, можно было бы отметить телевизионное Обращение главы государства и его интервью 31 марта 1996 г. о путях разрешения чеченской проблемы.

4. Одной из характерных черт института президентской власти, как уже отмечалось, является наличие представительской функции. Ей непосредственно и посвящена ч. 4 ст. 80. При этом данная норма разбивается на две смысловых части.

Конституционная формула "представляет Российскую Федерацию внутри страны" означает, что Президент выступает от имени всех федеральных властей во взаимоотношениях прежде всего с властными структурами субъектов Федерации. Это весьма важно, если учесть, что федерализм в России носит как конституционный (закрепляемый Конституцией РФ и конституционными законами), так и черты договорного характера. Ярким примером последнего может служить подписание Президентом от имени федеральной власти договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Характерно, что в состав федеральных делегаций для подписания таких договоров включаются представители обеих палат Федерального Собрания (как правило, заместители председателей палат) и представители Правительства Российской Федерации (как правило, заместитель Председателя Правительства и один из федеральных министров).

Разумеется, представительская роль Президента РФ не исчерпывается взаимоотношениями с субъектами Федерации. Президент представляет Российскую Федерацию (уже в качестве суверенного государства) во взаимоотношениях со всевозможными структурами гражданского общества. Однако во всех случаях представительства Президент вправе использовать только те полномочия, которые установила для него Конституция Российской Федерации.

Сказанное не означает, что руководители иных федеральных органов власти не вправе вступать в отношения с органами власти субъектов Федерации или общественными структурами. Но они могут представлять при этом лишь соответствующий государственный орган, но никак не государство (Федерацию) в целом.

Акцент в реализации названной функции несколько меняется, когда речь идет о представительстве Российской Федерации в международных отношениях. Здесь Президент олицетворяет Российскую Федерацию не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а как субъекта международных отношений, как страну. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России (в данном случае наиболее применима норма ст. 1 Конституции о равнозначности наименований "Российская Федерация" и "Россия") либо поручает это тому или иному государственному должностному лицу.

Статья 81

1. В ч. 1 ст. 81 названы форма замещения должности Президента России и условия легитимации этой должности.

Всеобщность выборов означает, что любой гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе участвовать в выборах независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Принцип равенства означает, что все избиратели участвуют в выборах Президента страны на равных основаниях. В частности, действует правило: один избиратель - один голос. В избирательном законодательстве не допускается голосование за другого гражданина, устанавливается порядок, при котором невозможно голосовать несколько раз на одних выборах, и т.д.

Прямые выборы означают, что голос каждого избирателя действует непосредственно. Другими словами, при прямых выборах гражданин не избирает выборщиков, которые затем будут окончательно определять судьбу кандидатов в президенты (такой порядок действует, например, при выборах президента США).

Наконец, тайное голосование означает создание правовых, технических условий для того, чтобы обеспечить анонимность волеизъявления гражданина, исключить всякую возможность какого-либо контроля за таким волеизъявлением и, следовательно, возможность преследований за выражение своей позиции.

Способ избрания главы государства в республиках является одной из отличительных особенностей той или иной формы правления. В парламентских республиках президентов избирает парламент (одна из палат парламента), а иногда широкая коллегия выборщиков, но опять-таки с участием парламента.

По-иному обстоит дело в президентских республиках и республиках с полупрезидентской (смешанной) формой правления. При этих формах правления президенты избираются народом, как правило, непосредственно. Иногда выборы президента народом происходят косвенным путем (например, в США избиратели избирают коллегию выборщиков). Но и во втором случае президент получает свой политический мандат из рук народа.

Соответственно, в парламентских республиках президенты играют в основном представительскую роль, а в президентских и смешанных обладают существенным политическим влиянием. Это естественно, поскольку при республиканском правлении не было бы смысла организовывать всенародные выборы для избрания символической фигуры. Впрочем, и при смешанной форме правления (Россия относится именно к такому типу) институт президентства имеет разные модификации - от тяготеющих к парламентскому типу до близких к президентской республике. В России президентская власть, если судить по полномочиям главы государства, весьма сильная.

2. Часть 2 комментируемой статьи является своего рода "исчерпывающим перечнем" условий, необходимых для занятия должности Президента Российской Федерации. Определение таких условий - обычная практика для стран, где существует институт президентства. Наибольшие споры вызывают, как правило, возрастные рамки и срок проживания в стране.

В Конституции Российской Федерации указан только минимальный возраст Президента - 35 лет. Это свидетельствует об акцентировке только на одном обстоятельстве - жизненном опыте, позволяющем возглавлять государство. Надо отметить, что такой минимальный возраст для кандидата в президенты достаточно невысок по сравнению с другими странами. Например, даже в парламентских республиках этот возраст выше: в ФРГ - 40 лет, в Италии - 50 лет, хотя в президентской республике США минимальный возраст также составляет 35 лет.

Что же касается ограничения максимального возраста, то действующая Конституция России его не предусматривает, в отличие от предыдущей Конституции, по которой устанавливалось ограничение в 65 лет. Оно было обусловлено тем, что соответствующая норма вносилась в то время, когда были еще свежи воспоминания о престарелых генеральных секретарях ЦК КПСС, и потому общественное мнение было склонно к законодательному ограничению возможности пребывания у власти пожилых людей. Со временем этот синдром стал затихать, тем более, что мировой опыт свидетельствует о том, что главное - не возраст, а демократический механизм замещения соответствующей должности и наличие правовых рамок деятельности - компетенции должностного лица.

10-летний срок постоянного проживания российского гражданина в Российской Федерации является оптимальным для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей, традиций и т.д. В то же время он не закрывает дорогу неординарным личностям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России.

Больше того, как раз для России это весьма актуально, поскольку коммунистический режим изгнал или вынудил к эмиграции сотни тысяч людей, в т.ч. и тех, кто составлял национальную гордость России. Тем самым Конституция Российской Федерации фактически открывает для таких людей, скорее, их потомков возможность активного участия в жизни обновляющейся России.

Возникает, однако, как минимум одна юридическая проблема: какой момент считать окончанием минимально установленного срока проживания - день выдвижения человека кандидатом в Президенты, регистрации кандидата, выборов Президента (первого тура), вступления в должность вновь избранного Президента или имеется в виду любой 10-летний отрезок жизни? Эта проблема пока не была актуальной, но вполне может стать таковой в будущем. Например, перед избирательной президентской кампанией 1996 г. в средствах массовой информации среди претендентов назывался А.И.Солженицын. Но тогда бы возник поставленный выше вопрос, поскольку писатель долгое время жил в изгнании и к моменту выборов 10-летний срок постоянного проживания был еще далек от окончания, хотя в СССР, куда входила и Россия, в общей сложности Солженицын прожил гораздо более 10 лет. Представляется, что исходя из смысла рассматриваемой конституционной нормы, из ее лексического анализа (здесь не случайны слова "постоянное проживание" и "избран"), а также основываясь на аналогии права, окончанием 10-летнего срока необходимо считать день проведения выборов Президента, назначенный в соответствии с Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации".

3. Российская Конституция закрепляет вполне демократичный и к тому же весьма актуальный для нашей страны принцип, аналогичный ныне действующему, скажем, в США, - невозможность более двух сроков подряд занимать президентскую должность. Вряд ли стоит долго объяснять, что такой подход служит гарантией от закоснения власти, снижает возможности для злоупотребления ею. Однако в отличие от США в России установлена возможность даже после двух сроков пребывания в должности Президента вновь через какое-то время занять этот пост, поскольку Конституция ограничивает занятие президентской должности двумя сроками, только если они следуют подряд. После четырех лет перерыва бывший "двукратный Президент" вправе вновь стать кандидатом в Президенты.

4. Конституция, устанавливая общие принципы и условия избрания на президентскую должность, оставляет регулирование порядка избрания Президента Российской Федерации за федеральным законом. Таковым является Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации". Данный закон закрепляет, однако, не только собственно порядок выборов в узком смысле этого понятия, но и более широкие отношения, связанные с избранием Президента страны. Закон развивает и конкретизирует, в частности, некоторые конституционные положения о статусе Президента страны. Например, в Законе о выборах Президента Российской Федерации закреплены нормы, четко регулирующие порядок и сроки назначения выборов; нормы, определяющие субъектов выдвижения кандидатов на должность Президента Российской Федерации; принципы финансирования кампании по выборам Президента.

Для обеспечения демократического характера замещения должности Президента Российской Федерации огромное значение имеет регулирование сроков каждого этапа сложного процесса передачи или возобновления президентской легислатуры. Поэтому в этом Законе строго установлены не только сроки государственного подтверждения (удостоверения) факта избрания того или иного кандидата Президентом страны, но и срок вступления вновь избранного Президента в должность.

Заметим, что это уже третий закон с тем же названием (первый был принят в 1995 году, второй в 1999 году). Наиболее существенные новеллы касаются субъектов права выдвижения кандидатов в Президенты страны. Так, теперь на первое место среди субъектов выдвижения кандидатов поставлены политические партии и образуемые на их основе избирательные блоки. Новый Закон вводит также ограничения на состав избирательных блоков, выдвигающих и поддерживающих кандидатов в Президенты. В частности, в них не могут входить общественные объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии; устав которых предусматривает членство в нем только по профессиональному признаку (признакам); неполитических характер которых специально оговорен в федеральном законе; международные общественные объединения.

Закон ликвидирует отныне возможность выдвижения кандидатов в Президенты инициативными группами избирателей, заменяя это институтом самовыдвижения кандидата, но одновременно усложняя возможности для такого способа выдвижения. Во-первых, самовыдвигающийся кандидат все равно обязан создать группу поддержки в количестве не менее 500 российских избирателей, а во-вторых, должен собрать в свою поддержку не менее 2 миллионов подписей (при этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей).

Сбор того же числа подписей осуществляется также политическими партиями (избирательными блоками). Вместе с тем вводится и принципиальное разграничение: если партия или блок партий были допущены к распределению депутатских мест (проще говоря, если провели кандидатов в депутаты Государственной Думы на ближайших к президентским выборах), они освобождаются от сбора подписей.

Названные изменения и дополнения укладываются в логику общего движения к созданию системы нормальной политической конкуренции, призванной, в свою очередь, сформировать механизм политической ответственности. Однако этот процесс находится еще далеко от завершения.

Статья 82

1. Присяга - это официальное и торжественное обещание соблюдать какие-нибудь обязательства. Близким по смыслу понятием является клятва. Присяга еще с древних времен имеет огромное значение. Ее смысл состоит в том, что человек, вступая в какой-либо новый статус, приступая к выполнению чрезвычайно ответственного задания, обещает оправдать доверие того или тех, кто вручает ему тот или иной "мандат"; обещает оставаться верным тому долгу, который он берет на себя добровольно или который возлагается на него по закону.

Кроме этого значение присяги состоит еще и в том, что она в концентрированном виде представляет основные задачи присягающего, указывает, перед кем он несет основную ответственность за выполнение своих задач (для Президента России такой "инстанцией" ответственности является российский народ).

По содержанию присяги можно судить также о главных ценностях, которые "доверитель" (народ-суверен) считает основными для данной должности, и которые в принципе обрисовывают характер соответствующего государственного института. Например, присяга члена Конституционного Суда гласит: "Клянусь честно и добросовестно исполнять обязанности судьи Конституционного Суда Российской Федерации, подчиняясь при этом только Конституции Российской Федерации, ничему и никому более". Таким образом, основной смысл данной присяги сводится к обещанию судьи при рассмотрении дел быть независимым от любых интересов и, наоборот, зависеть только от буквы и духа Конституции страны.

Нетрудно увидеть, что президентская присяга нацеливает принципиально на иное. Главный смысл здесь - уже не независимость от разнообразных политических интересов, а, напротив, их впитывание, анализ, выстраивание в систему для того, чтобы наиболее эффективно (не только чисто юридическими, но и политическими, экономическими средствами) обеспечить охрану, защиту Конституции России в целом и основных конституционных ценностей. При этом, хотя и подразумевается, что, гарантируя Конституцию, Президент прежде всего сам обязан соблюдать ее нормы, тем не менее присяга это подчеркивает специально.

Сравнивая тексты присяги Президента Российской Федерации, установленные прежней Конституцией 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями, и действующей Конституцией Российской Федерации 1993 г., можно обнаружить смещение акцентов, обрисовывающих основные задачи Президента страны.

В ст. 121 прежней Конституции РФ в тексте президентской присяги говорилось: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать ее суверенитет, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, права народов Российской Федерации и добросовестно исполнять возложенные на меня народом обязанности".

Сравнивая оба текста, мы видим, что уважение и охрана прав человека и гражданина в действующей Конституции в отличие от прежней перенесены на первое место. Тем самым подчеркивается высшая ценность государственного бытия, о чем прямо сказано в ст. 2 Конституции Российской Федерации. Это имеет и определенный практический (политико-правовой) смысл. Во всяком случае при возможном рассмотрении того или иного акта Президента в Конституционном Суде Российской Федерации очередность ценностей в президентской присяге, на наш взгляд, не может не учитываться. Ведь нельзя полностью исключить случаи, когда отдельные нормы или даже принципы Конституции могут войти в некоторое противоречие друг с другом, поскольку потребуется разрешить весьма сложную политическую, социальную или экономическую ситуацию. Тогда и Президент страны, и иные властные институты вынуждены толковать соответствующие конституционные нормы, если они еще официально не истолкованы Конституционным Судом. И в этом неофициальном толковании, в частности, Президент Российской Федерации вправе руководствоваться приоритетом конституционных ценностей. Другое дело, сочтет ли затем суд президентское толкование соответствующим правовым требованиям.

Разумеется, все конституционные ценности, прежде всего те, что названы в тексте президентской присяги, неразрывно связаны между собой. Одна в отрыве других просто немыслима. Но в чисто юридическом смысле, еще раз повторим, к сожалению, возможны случаи "внешней" коллизии между названными ценностями и принципами.

Таким образом, содержание присяги имеет не только символический, но и практический смысл. Однако, если об этом еще можно спорить, то о юридическом значении принесения присяги дискутировать не приходится, ибо об этом говорит сама Конституция Российской Федерации.

Во-первых, вступление в должность Президента Российской Федерации невозможно без принесения присяги. Причем оба эти процессуальных события совпадают по времени. Впервые в истории России как самостоятельного государства (то есть не в составе СССР) ее Президент - Б.Н.Ельцин - вступил в должность 9 августа 1996 г. после того, как 3 июля 1996 г. был в соответствии с законодательством избран главой государства.

Во-вторых, моментом принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации обусловливается и прекращение исполнения полномочий действовавшего до этого момента Президента. Это общее правило, однако, не действует в случае наступления условий досрочного прекращения полномочий, указанных в ч. 2 ст. 92 Конституции Российской Федерации, то есть исполняющий обязанности Президента страны не должен приносить присягу.

2. Конституция Российской Федерации предусматривает два основных условия принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации: торжественная обстановка и присутствие членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.

В ряде стран эта церемония официально называется инаугурацией (от лат. inauguro - посвящаю) и восходит к древней традиции (например, в Древнем Риме инаугурация означала торжественное введение в должность какого-либо лица). Смысл церемонии состоит в следующем. Во-первых, поскольку принесение присяги, согласно ст. 92 Конституции РФ, является моментом, с которого избранный президент страны приступает к исполнению своих обязанностей, постольку эта церемония должна быть предельно публичной, открытой процедурой. Во-вторых, проведение инаугурации в присутствии представителей всех ветвей власти означает удостоверение и признание ими полной легитимности вступающего в должность главы государства, то есть подтверждение того, что Президент не присвоил власть, а получил ее законным путем. Другими словами, общество удостоверяется, что соблюдена принципиально важная норма ч. 4 ст. 3, гласящая: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации". Кроме этого, присутствие на церемонии судей Конституционного Суда РФ призвано подчеркнуть как полностью законный характер передачи президентской власти данному лицу, так и законность самой процедуры вступления Президента в должность. В-третьих, торжественность церемонии с участием официальных представителей народа (как депутатов Государственной Думы, так и членов Совета Федерации) означает, что власть Президенту вручается самим народом, являющимся, в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации". Тут полная аналогия с коронацией монарха, без которой он не может считаться легитимным правителем. Разница состоит в том, что на основе коронации монарх сам становится сувереном, получая власть от Бога. В-четвертых, торжественность вступления в должность призвана символизировать уважение общества к самому институту президентства, как основному институту российской государственности.

Выборы президента страны, с политической точки зрения, разумеется, гораздо важнее, чем инаугурация, поскольку именно они являются демократическим институтом, позволяющим выявить волю народа. Глубинный же, если не сказать, сакральный характер этому акту придает именно процедура вступления вновь избранного президента в должность. Не случайно эта процедура переводится как посвящение. Она дает возможность, в том числе и через свою торжественность, ощутить Президенту всю меру ответственности перед обществом, ощутить себя выразителем интересов уже не кокой-то одной политической силы, а именно главой государства, то есть выразителем общих интересов.

Конституция не устанавливает места проведения церемонии принесения присяги. Но, учитывая, что резиденцией Президента Российской Федерации является Московский Кремль, и в 1991 г., и в 1996 г. церемония вступления в должность, состоявшая, главным образом, из принесения присяги, проходила в Государственном Кремлевском дворце (в 1991 г. он назывался Кремлевским дворцом съездов). Церемония вступления в должность Президента Российской Федерации В.В.Путина в 2000 году проходила тоже в кремле, но уже в Большом Кремлевском дворце, то есть в том здании, которое раньше служило резиденцией Императора России.

Вопрос о месте церемонии вступления в должность Президента Российской Федерации носит отнюдь не протокольный характер. Иллюстрацией этого служит ситуация, сложившаяся в период кампании 1996 г. по выборам Президента Российской Федерации. Государственная Дума приняла, а Совет Федерации одобрил Федеральный закон "О вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации". Не будем анализировать необходимость принятия такого Закона, а также его явно определенную политическую направленность, о чем свидетельствовал хотя бы сам момент принятия. Как бы то ни было, Президент Российской Федерации 20 июня 1996 г. отклонил этот Закон. И хотя в письме об отклонении говорилось только о ряде содержавшихся в нем противоречий Конституции Российской Федерации, в Законе была закреплена норма, которая при определенных условиях могла резко дестабилизировать политическую ситуацию в стране.

Дело в том, что в Законе допускалась возможность проведения церемонии вступления в должность не в Московском Кремле. Опасность такой, на первый взгляд, безобидной нормы состояла в том, что по заявлениям ряда лидеров Коммунистической партии Российской Федерации, чей руководитель Г.А.Зюганов был основным соперником Б.Н.Ельцина на президентских выборах 1996 г., КПРФ собиралась вести свой, помимо избирательных комиссий, подсчет голосов. При этом заявлялось, что, если КПРФ придет к итогам, отличным от официальных итогов избирательных комиссий, эта партия будет считаться со своими подсчетами. Случись такое в действительности и при наличии нормы о возможности принесения присяги вне Кремля, страна рисковала попасть в искусственно созданную ситуацию двоевластия.

Выше говорилось о значении принесения присяги Президентом страны в присутствии парламентариев и конституционных судей. Однако вряд ли можно полностью исключить возникновение ситуации, при которой от участия в этой церемонии по тем или иным причинам откажутся либо депутаты, либо члены Совета Федерации, либо члены Конституционного Суда, либо, наконец, все вместе. Можно ли в этом случае считать вступление в должность Президента Российской Федерации состоявшимся? Ответ, скорее всего, должен быть отрицательным, даже если приглашения были разосланы всем лицам, указанным в ст. 82 Конституции, и в срок. Дело в том, что Конституция в данной норме предусматривает присутствие всех названных лиц в качестве обязательного процедурного условия принесения присяги, и соответственно вступления в должность, Президента Российской Федерации. Отсутствие называемых Конституцией официальных лиц будет иметь правовые последствия в виде юридической ничтожности факта вступления в должность. В свою очередь, это приведет к тому, что действовавший до выборов Президент Российской Федерации обязан продолжать исполнение своих обязанностей, поскольку исполнение его полномочий заканчивается, как уже говорилось, в момент принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации. В то же время Конституция РФ не указывает, что для окончательной легитимации Президентства требуется присутствие членов Совета Федерации, депутатов и конституционных судей в полном составе. Не закрепляется даже кворум (минимальное число) присутствующих. Поэтому, если буквально трактовать данную норму Конституции, следует признать, что для ее реализации достаточно присутствия на инаугурации хотя бы одного члена Совета Федерации, депутата и конституционного судьи. Разумеется, такая разновидность бойкота способна породить неблагоприятные для Президента политические последствия, но с чисто конституционно-правовой точки зрения количество присутствующих не играет роли.

В то же время нельзя не отметить, что присутствие на церемонии вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 82, является не данью государственной вежливости, не правомочием, а их обязанностью. Поэтому регламенты каждой из палат Федерального Собрания и Конституционного Суда РФ должны закреплять такую обязанность и ответственность за ее неисполнение.

Сам церемониал вступления Президента Российской Федерации в должность еще не устоялся. Во всяком случае можно найти немало различий в сценариях проведения торжественной церемонии вступления в должность Б.Н.Ельцина 9 августа 1996 г. и В.В.Путина 7 мая 2000 г. Для стабилизации государственного строя устойчивость символов и традиций весьма важна. Поэтому целесообразно не полагаться каждый раз на вкус нового Президента и творчество сотрудников его протокола, а закрепить церемонию федеральным законом. В то же время в некоторых отношениях традиции здесь уже начинают действовать. Так, 5 августа 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федерации N 1138 "Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации", который носит нормативный характер и был применен на инаугурации В.В.Путина. По этому Указу установлено, что символами президентской власти являются Штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, Знак Президента Российской Федерации, представляющий собой Орден "За заслуги перед Отечеством" I степени с цепью, и специально изготовленный в единственном экземпляре официальный текст Конституции Российской Федерации. Эти символы не являются собственностью Президента, а должны каждый раз передаваться вновь избранному главе государства при вступлении его в должность. На церемонии 9 августа 1996 г. они были вручены Б.Н.Ельцину, а 7 мая 2000 г. - В.В.Путину.

Статья 83

1. Комментируемая статья Конституции - одна из статей, посвященных полномочиям Президента Российской Федерации. Всего таких статей в Конституции семь (ст. 83-89); кроме того, ряд полномочий Президента закреплен в других главах. Особенность ст. 83 состоит в том, что здесь сосредоточены полномочия по решению кадровых вопросов. Причем в одних случаях Президенту непосредственно принадлежит право назначать и освобождать тех или иных должностных лиц, в других - он представляет кандидатуры иным государственным органам для последующего назначения.

Предусмотрены различные варианты назначения на государственные должности: самостоятельное назначение (судьи федеральных судов, полномочные представители Президента, высшее командование Вооруженных Сил); назначение с согласия другого государственного органа (Председатель Правительства Российской Федерации); назначение на должность по предложению соответствующего должностного лица (заместители Председателя Правительства, федеральные министры); назначение после консультаций (дипломатические представители Российской Федерации).

2. Согласно п. "а" Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации. Этой норме корреспондируют п. "а" ч. 1, ч. 2 и 3 ст. 103 Конституции. Анализ положений ст. 103 показывает, что согласие на назначение Председателя Правительства оформляется в виде постановления Государственной Думы, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Кроме того, в ст. 111 установлены сроки внесения предложения о кандидатуре Председателя Правительства и сроки рассмотрения представленной кандидатуры Государственной Думой, а также последствия ее трехкратного отклонения.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы председатель палаты незамедлительно извещает депутатов о представлении Президента. Государственная Дума рассматривает кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Официально представляют кандидатуру на должность Председателя Правительства Президент или его полномочный представитель в Государственной Думе.

По Регламенту в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Президент Российской Федерации в течение недели со дня отклонения представленной кандидатуры вносит на согласование палаты новую кандидатуру. В случае двукратного отклонения представленных кандидатур Президент в недельный срок вправе представить третью кандидатуру. Процедуры обсуждения и согласования всех трех кандидатур одинаковы. Представляется, что в подобных случаях речь должна идти о повторении процедуры, а не об обязательном представлении всякий раз новой кандидатуры. Конституция не обязывает Президента Российской Федерации менять свой выбор, поэтому он по своему усмотрению может сменить кандидатуру или трижды представить одну или ту же.

Единственный случай назначения Председателя Правительства без согласия Государственной Думы предусмотрен ч. 4 ст. 111 Конституции назначение Председателя Правительства после трехкратного отклонения представленных кандидатур с одновременным роспуском Государственной Думы и назначением новых выборов.

Предусмотренная п. "а" процедура неоднократно применялась на практике. Так, постановлением Государственной Думы от 17 мая 2000 г. "О даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателем Правительства Касьянова Михаила Михайловича" по результатам открытого голосования дано согласие на назначение представленной кандидатуры на должность. Это постановление было направлено Президенту, и в тот же день, то есть 17 мая 2000 г., Указом Президента на основании п. "а" ст. 83 был назначен Председатель Правительства Российской Федерации.

3. В соответствии с п. "б" этой статьи Президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства. По смыслу этого положения Конституции Президент по своему усмотрению выбирает заседания, на которых будет председательствовать, имеет право выступать в прениях, вносить предложения, делать замечания, давать справки по существу обсуждаемых проблем.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, под председательством Президента могут проходить как заседания Правительства, так и его Президиума.

4. В соответствии в п. "в" Президент принимает решение об отставке Правительства. Это - исключительная прерогатива Президента, и никаких согласований, разрешений и предварительных консультаций в данном случае не требуется. Правительство вправе подать в отставку по собственной инициативе (ч. 1 ст. 117), отставка Правительства может стать следствием выражения ему недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст. 117), а также отказа Государственной Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), но окончательное решение вопроса остается за Президентом.

В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" решение о сложении Правительством своих полномочий перед вновь избранным Президентом оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации.

Представляется, что сложение полномочий Правительства - это разновидность отставки, особенность которой состоит в том, что это, пожалуй, единственный случай, когда Президент обязан принять отставку.

Последний раз сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом было оформлено распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2000 г. В тот же день Президент РФ подписал Указ "О продолжении деятельности Правительства Российской Федерации после вступления в должность Президента Российской Федерации", которым Правительству было поручено продолжать действовать впредь до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

По решению Президента Правительство Российской Федерации уходило в отставку в марте и августе 1998 г., мае и августе 1999 г. Решения об отставке Правительства оформлялись указами Президента РФ, принятыми на основании ст. 83 и 117 Конституции.

Государственная Дума выражала недоверие Правительству летом 1995 г. Об этом 21 июня 1995 г. было принято специальное постановление "О недоверии Правительству Российской Федерации". Однако отставки Правительства не последовало, поскольку Президент воспользовался предоставленным ему Конституцией правом не согласиться с решением Государственной Думы (ч. 3 ст. 117).

5. Руководствуясь п. "г" комментируемой статьи, Президент представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

По Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", действующему с последующими изменениями и дополнениями, кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего; в случае досрочного освобождения от должности Председателя Центрального банка - в двухнедельный срок с момента освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.

Председатель Центрального банка освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента в следующих случаях: истечения срока полномочий; невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением медицинской комиссии; личного заявления об отставке; совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Центрального банка.

По Регламенту Государственной Думы кандидатура на должность Председателя Центрального банка и представление Президента об освобождении от должности Председателя Центрального банка предварительно рассматриваются на совместных или раздельных заседаниях Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (или проекты) постановления Государственной Думы на рассмотрение палаты.

Если кандидатура на должность Председателя Центрального банка отклонена палатой, назначение считается несостоявшимся. Аналогично решается вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального Банка.

6. Президент Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя и федеральных министров (п. "д"). В данном случае назначение производится на основе кандидатур, предложенных Председателем Правительства. В состав Правительства могут входить так называемые министры без портфеля, т.е. лица, назначенные Президентом федеральными министрами, но не возглавляющие то или иное министерство.

7. По п. "е" Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также Генерального прокурора. Назначение этих должностных лиц осуществляет Совет Федерации.

Регламентом Совета Федерации установлен единый порядок рассмотрения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Кандидатуры, представленные для назначения на должности Конституционного Суда, предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, а кандидатуры на должности судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда - в Комитете по правовым и судебным вопросам. Комитеты готовят заключение по каждой кандидатуре.

Если кандидатура, представленная Президентом Российской Федерации для назначения на должность судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда не набрала большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, она отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации.

Естественно, это не исключает возможности, и даже необходимости, согласительных процедур. В соответствии с Регламентом Совет Федерации принимает постановление с предложением о проведении консультаций с целью устранения возникших разногласий, которое в течение трех суток направляется Председателем Совета Федерации Президенту. Для проведения консультаций образуется специальная группа из членов палаты либо проведение консультаций поручается Председателю Совета Федерации.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447) предложения о кандидатах на должности судей этого суда могут вноситься Президенту членами (депутатами) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и образовательными учреждениями.

После принятия Конституции Российской Федерации, установившей, что Конституционный Суд состоит из 19 судей, возникла необходимость замещения шести вакантных должностей. Кандидатуры выдвигались III Всероссийским (внеочередным) съездом судей, Министерством юстиции, государственными органами и научными учреждениями. Всего было предложено 42 кандидатуры. Для ознакомления общественности список кандидатур публиковался в средствах массовой информации. По поручению Президента кандидатуры рассматривались Советом по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. Окончательный список из шести кандидатур был представлен в Совет Федерации письмом Президента. Одновременно Президент своим распоряжением назначил официального представителя для представления кандидатов палате.

Однако тщательность отбора кандидатур в данном случае не повлекла за собой быстрого назначения на должность. Потребовалось шесть заседаний Совета Федерации для окончательного решения вопроса. В этой ситуации длительность процесса назначения во многом обусловливалась экстремальной обстановкой, большим числом вакантных мест судей. Определенное время Конституционный Суд бездействовал, поскольку в его составе было менее трех четвертей от общего числа судей. В дальнейшем назначение судей Конституционного Суда не носило экстренного характера. Вопросы решались в обычном рабочем порядке с использованием апробированных на практике процедур.

В Законе РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 179), действующем с изменениями и дополнениями, установлено, что Президент представляет кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда с учетом мнения председателей этих судов. Прямо это требование закона из текста Конституции не вытекает, однако оно представляется вполне разумным, поскольку трудно представить себе отбор кандидатур на должности судей вне судебной системы, без сдачи квалификационных экзаменов, заключения квалификационной коллегии судей и т.д. После получения необходимых материалов Президент в двухмесячный срок представляет кандидатуры в Совет Федерации для последующего назначения либо отклоняет кандидатуры, о чем сообщает председателю соответствующего суда.

К началу работы Совета Федерации первого созыва из 115 судей Верховного Суда наделены полномочиями были только 30. Часть из них были назначены на определенный срок в соответствии с ранее действующей Конституцией. Всего в Верховном Суде было 39 вакансий и 46 судей, полномочия которых были временно установлены Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 1993 г. N 2289 "О замещении вакантных должностей федеральных судей" (САПП. 1994. N 9. Ст. 698), следовало переназначать.

Высший Арбитражный Суд к началу 1994 г. был укомплектован лишь на 65%. Вопросы о назначении судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда в течение ряда лет включались в повестку дня многих заседаний Совета Федерации.

Порядок рассмотрения кандидатуры Генерального прокурора имеет определенные особенности по сравнению с порядком назначения судей высших судов. Представленная Президентом кандидатура рассматривается в течение тридцати дней со дня, следующего за днем получения представления. Если кандидатура, представленная Президентом Российской Федерации либо по его поручению полномочным представителем Президента Российской Федерации в Совете Федерации, при голосовании не наберет требуемого числа голосов, Президент в течение 30 дней представляет новую кандидатуру.

Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда. Судьи военных судов - по представлению Председателя Верховного Суда. В двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов Президент назначает судей федеральных судов либо отклоняет представленные кандидатуры и сообщает об этом председателю соответствующего суда. Назначение кандидатов на должности судей производится только при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.

8. На основании п. "ж" ст. 83 Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности. Правовое положение Совета Безопасности определяется Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-I "О безопасности" (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-I, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2288) (Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 2. Ст. 77; САПП. 1993. N 52. Ст. 5086) и Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 949 "Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации" с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 15 ноября 1999 г. N 1528 (СЗ РФ. 1999. N 32. Ст. 4041; N 47. Ст. 5684).

Совет Безопасности - это конституционный орган, который осуществляет подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. К числу основных задач Совета Безопасности относится: выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности страны и организация подготовки федеральных целевых программ ее обеспечения; подготовка предложений и рекомендаций Президенту для принятия решений в области обеспечения безопасности, по реформированию существующих в этой сфере либо созданию новых органов; подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций; разработка предложений о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения.

Председателем Совета Безопасности по должности является Президент Российской Федерации. В состав этого органа входят: председатель, секретарь, постоянные члены и члены Совета Безопасности. Постоянные члены и члены Совета назначаются Президентом по представлению Секретаря Совета Безопасности. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента, иные решения - протоколами. Организацию заседаний и обеспечение подготовки проектов решений осуществляет Секретарь Совета Безопасности.

Основные рабочие органы Совета Безопасности - межведомственные комиссии. В зависимости от возложенных на них задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе. Постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности осуществляют подготовку предложений и рекомендаций Совету по основным направлениям государственной политики в области обеспечения безопасности. Положения о комиссиях и их составы установлены Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. N 1603 "Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации" (РГ. 2000. 12 сент.).

9. Пунктом "з" комментируемой статьи установлено, что Президент утверждает военную доктрину Российской Федерации. Этот документ представляет собой систему официальных взглядов по военным вопросам. В соответствии с Федеральным законом "Об обороне" от 31 мая 1996 г., разработка основных направлений военной политики и положений военной доктрины - составная часть организации обороны в Российской Федерации. Военная доктрина является одним из документов, на основе которых формируется государственный оборонный заказ.

Военная доктрина Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. Доктрина носит оборонительный характер. В ее положениях сочетаются идеи последовательной приверженности миру и защиты национальных интересов.

Военная доктрина состоит из трех разделов, которые закрепляют военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы.

Реализация Военной доктрины достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломатических, экономических, социальных, информационных и других мер, направленных на обеспечение безопасности Российской Федерации и ее союзников.

10. В соответствии с п. "к" Президент формирует свою Администрацию. В Конституции не установлен характер этого органа, поэтому представляется, что статус и основные функции Администрации должны определяться Президентом по его усмотрению. При этом Администрация Президента должна действовать в пределах полномочий Президента и не может вторгаться в сферу компетенции других государственных органов, определенную законодательством.

Первое положение об Администрации Президента Российской Федерации было утверждено Указом от 22 февраля 1993 г. N 273 "О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" (САПП. 1993. N 9. Ст. 735). Администрация характеризовалась как рабочий аппарат для обеспечения деятельности Президента. Это должно было означать, что Администрация не является государственным органом, а следовательно, не имеет каких-либо императивных полномочий.

По действующему Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента от 2 октября 1996 г. N 1412 (с последующими изменениями и дополнениями), Администрация - это государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента (СЗ РФ. 1996. N 41. Ст. 4689). Это должно было означать, что администрация не является государственным органом, а, следовательно. Не имеет каких-либо императивных полномочий. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации.

После последних выборов Администрация Президента была сформирована на основании п. "и" ст. 83 Конституции РФ Указом от 3 июня 2000 г. N 1013 "О формировании Администрации Президента Российской Федерации". В ее состав входят Руководитель Администрации, его заместители, иные должностные лица, а также следующие самостоятельные структурные подразделения: Главное территориальное управление, Главное управление внутренней политика, аппарат Совета Безопасности, Главное контрольное управление, Главное государственно-правовое управление, Секретариат Руководителя Администрации, Управление по внешней политике, Управление кадров, Экономическое управление, Экспертное управление, Управление по государственным наградам, Управление по вопросам гражданства, Управление по вопросам помилования, Управление протокола, Управление пресс-службы, Организационное управление, Канцелярия Президента, Управление информационного и документационного обеспечения, Управление по работе с обращениями граждан, референтура Президента, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В состав Администрации входят также следующие должностные лица: полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном Суде, специальный представитель Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике, пресс-секретарь Президента, руководитель протокола, заведующий канцелярией, помощники и советники Президента, старший референт Президента Российской Федерации.

11. В соответствием с п. "к" Президент назначает и освобождает своих полномочных представителей, которые представляют его интересы в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, а также в российских, иностранных и международных организациях. Полномочные представители действуют на основе положений, утверждаемых Президентом Российской Федерации.

В настоящее время в составе Администрации Президента введены должности полномочных представителей Президента в Конституционном Суде, Государственной Думе, Совете Федерации, федеральном округе. Полномочных представителей Президента, то есть государственных служащих, занимающих соответствующие должности в Администрации, следует отличать от официальных представителей Президента, назначаемых его распоряжениями, при рассмотрении проектов законов, решении вопросов о назначениях на должности, рассмотрении дел в судах. Официальным представителем Президента может быть любое лицо, в том числе и не занимающее должности в Администрации Президента.

Полномочный представитель в Конституционном Суде действует на основе положения, утвержденного Указом Президента РФ от 31 декабря 1996 г. N 1791 "Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 118). Он представляет интересы Президента в конституционном судопроизводстве во всех случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". На полномочного представителя, в частности, возложены следующие функции: уточнение и изменение по согласованию с Президентом оснований, по которым Президент направил обращение в Конституционный Суд; внесение необходимых изменений в позицию Президента, изложенную в его обращении в Конституционный Суд; отзыв по поручению Президента обращения до начала рассмотрения дела на заседании Конституционного Суда.

Должности полномочных представителей в палатах парламента были введены Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 674). По Положению о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, утвержденному Указом Президента от 9 марта 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями (СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1034), они представляют на заседаниях соответствующей палаты внесенные Президентом проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента к Федеральному Собранию и его палатам; представляют на заседаниях соответствующей палаты обоснования отклонения Президентом принятых федеральных законов; привлекают по согласованию с соответствующей палатой должностных лиц Администрации Президента, Правительства, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом; участвуют в формировании планов законопроектных работ, а также предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты.

После вступления в силу Конституции РФ было принято несколько различных решений относительно представителей Президента РФ на соответствующих территориях. В 1993-1997 гг. существовал институт полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, с марта 1997 г. по май 2000 г. - институт полномочных представителей Президента в регионе.

13 мая 2000 г. Президент Российской Федерации издал Указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". По Указу полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

12. Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (п. "л"). Это одно из полномочий Президента Российской Федерации как Верховного Главнокомандующего.

По Федеральному закону от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" с изменениями и дополнениям (СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750; 2000. N 1 (ч. I). Ст. 6) Президент утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом.

13. На основании п. "м" комментируемой статьи Президент назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Консультации проводятся комитетами Государственной Думы по международным делам и по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а также с комитетами Совета Федерации по международным делам и по делам Содружества Независимых Государств. Предварительные консультации затрагивают вопросы назначения и отзыва глав дипломатических представительств в иностранных государствах и глав представительств при международных организациях.

Процедура консультаций по смыслу Конституции обязательна, но выводы комитетов носят для Президента РФ рекомендательный характер. Кроме того, в Конституции не уточняется, с каким именно комитетом следует проводить подобные консультации.

Предложение о назначении или отзыве дипломатических представителей вносится Министром иностранных дел.

По регламенту Государственной Думы к консультациям могут быть привлечены, кроме названных, и другие комитеты по профилю их деятельности. В комитет представляются материалы, характеризующие каждого кандидата. Предложение о назначении или отзыве должно быть мотивировано. Комитет Государственной Думы может затребовать представление дополнительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. Обсуждение проводится на заседании комитета в присутствии кандидата или дипломатического представителя, которого предполагается отозвать, а также должностных лиц Министерства иностранных дел или иного Министерства Российской Федерации. По итогам выносится мотивированное заключение, которое официально направляется Президенту Российской Федерации. Специфика подобной процедуры в Совете Федерации состоит в том, что регламентом не предусмотрена возможность участия в обсуждении иных комитетов, кроме Комитета по международным делам и Комитета по делам СНГ установлен точный срок направления заключения Президенту - три дня.

Статья 84

1. Комментируемую статью можно считать своеобразной конкретизацией ст. 3 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает основу республиканского строя - механизм осуществления власти единственным сувереном - народом России.

Взаимоотношения Президента страны с нижней палатой Парламента, являющейся основным законопроизводящим органом, роль главы государства в законодательном процессе и в процессе непосредственного выражения власти народа - референдума и свободных выборов служат правовой базой конституционного порядка в России.

При реализации данных полномочий Президент наиболее ярко выступает как гарант Конституции, обеспечивая своей властью легитимацию воли народа.

Назначение выборов Государственной Думы не оставляет большого поля для политического маневра. Данное полномочие является не правом, а обязанностью Президента, а, главное, по условиям реализации и по срокам ограничено Конституцией Российской Федерации, а также Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 года (далее в комментарии к данной статье - Закон о выборах).

В Конституции четко перечислены случаи, когда должны быть назначены выборы в нижнюю палату Парламента.

Во-первых, это истечение установленного четырехлетнего срока полномочий Государственной Думы.

Во-вторых, роспуск Государственной Думы. Тогда назначаются досрочные выборы. Причем Конституция Российской Федерации в ст. 109 прямо предписывает, что дата выборов определяется таким образом, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее четырех месяцев с момента роспуска. Следовательно, избирательная кампания при досрочных выборах сокращена на один месяц по сравнению со сроком, установленным Законом о выборах. Дело в том, что Государственная Дума собирается на свое первое заседание лишь на тридцатый день после избрания. Тем самым на избирательную кампанию отводится три месяца по сравнению с четырьмя при обычных выборах.

Таким образом, Президент Российской Федерации ограничен при назначении выборов Думы двумя конституционными условиями и соответствующими сроками. Дополнительные ограничения содержатся в Законе о выборах, который фактически конкретизирует содержание данного президентского полномочия.

Во-первых, в ст. 5 Закона о выборах говорится, что днем выборов является второе воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Во-вторых, указывается промежуток времени, когда Президент РФ должен объявить о выборах Думы нового созыва. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 11 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.

В еще большей степени возможность политического маневра при реализации данного полномочия Президента ограничивает норма Закона о выборах, позволяющая Центральной избирательной комиссии назначить и провести выборы в конституционные сроки в случае, если сам Президент не назначит эти выборы.

Форма назначения выборов депутатов Государственной Думы - Указ Президента Российской Федерации.

2. Одним из способов разрешения политических кризисов является роспуск Государственной Думы (см. комментарий к ст. 111 и 117). Общие ограничения при принятии решения о роспуске Думы содержатся в ст. 109 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к ст. 109).

3. 10 октября 1995 г. был подписан Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", который конкретизировал конституционное содержание понятия назначения референдума - формы высшего и непосредственного проявления воли народа.

По Закону инициатива референдума принадлежит не менее чем 2 миллионам граждан либо Конституционному Собранию, когда таковое будет образовано и созвано. В соответствии со ст. 12 данного Закона Президент Российской Федерации обязан в течение 10 дней с момента поступления к нему инициативных документов и материалов к ним направить их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

Если Конституционный Суд признает, что предусмотренные требования соблюдены, то Президент не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Суда назначает референдум своим указом. Единственная возможность для Президента РФ учесть политическую или социально-экономическую реальность состоит в том, что он вправе назначить дату референдума в промежутке между двумя и тремя месяцами со дня опубликования Указа.

Таким образом, ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" фактически вошел в противоречие с конституционной нормой, которая, если рассматривать данное полномочие с системных позиций, подразумевает отнюдь не оформление (во всяком случае, не только оформление) Президентом чьей-либо инициативы, а возможность самому выносить ту или иную проблему на всенародное голосование. Другими словами, данное полномочие является политическим, а не "техническим", каким оно стало по названному Закону.

4. Один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность - его право законодательной инициативы, то есть внесение в Государственную Думу законопроектов.

Следует отметить, что с момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко.

Однако число вносимых Президентом законопроектов год от года снижается (в 2002 году Президентом Российской Федерации было внесено 33 законопроекта, причем 19 из них - о ратификации международных договоров. Для сравнения: в том же году в Государственную Думу всего было внесено 787 законопроектов). Такая тенденция к снижению объясняется пониманием президентом страны необходимости переноса центра тяжести в законопроектной работе на Правительство. Для президента же характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.

Право подписывать и обнародовать законы особенно ярко подчеркивает включенность института Президента Российской Федерации в систему разделения властей. Используя данные полномочия, Президент способен оказывать существенное воздействие как на Правительство, так и на парламент.

Право подписания в отечественной конституционной конструкции означает право Президента активно участвовать в законотворческой деятельности, контролировать законодательный процесс. Это обусловлено тем, что глава государства вправе не подписывать, а отклонять тот или иной закон. Только в двух случаях Президент лишен свободы выбора при подписании законодательного акта, т.е. обязывается к безусловному его подписанию. Во-первых, когда речь идет о принятом Государственной Думой и одобренном Советом Федерации конституционном законе. Во-вторых, когда речь идет об обычном законе, по которому обе палаты квалифицированным большинством (две трети голосов от общего состава каждой палаты) преодолели вето Президента. Следует заметить, что в отношении к подписанию законов заметны изменения. Ранее (например, в 1995-96 гг.) глава государства отклонял до трети законов. А, например, в 2002 году Президент Российской Федерации подписал 200 законов и только пять были им отклонены. Это связано, в первую очередь, с изменением политической ситуации. После выборов 1999 года большинство мест в Государственной Думе имеют сторонники действующего Президента В.В.Путина. Первому же Президенту России Б.Н.Ельцину противостояло думское большинство (хотя и недостаточное для преодоления вето Президента), принадлежащее к его политическим противникам. Принимая зачастую популистские законы (с социальной направленностью, но совершенно не обеспеченные финансовыми ресурсами, либо носившие явно спекулятивный политический характер), они оказывались в выигрышном положении: могли отчитываться перед избирателями тем, что "защищают интересы людей" и одновременно перекладывать ответственность на Президента, который якобы противодействует повышению благосостояния народа.

В президентской практике были случаи, когда глава государства возвращал законы без рассмотрения, т.е. и не подписывал, и официально не отклонял. Это применялось из-за того, что Президент усматривал нарушение конституционной процедуры принятия или одобрения закона. В этой связи в 1996 году возник конституционно-правовой спор о законности таких действий главы государства. Данная практика была признана Конституционным Судом Российской Федерации соответствующей Конституции Российской Федерации (постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации).

Обнародование закона - заключительная стадия законодательного процесса. Конституция в ст. 15 прямо указывает, что неопубликованные законы не применяются. Таким образом, акт официального опубликования (обнародования) - далеко не формальный. Данное полномочие Президента Российской Федерации конкретизируется в Федеральном законе "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". В частности этим Законом устанавливается, что все законы подлежат официальному опубликованию в течении семи дней после их подписания Президентом. Официальным опубликованием в данном случае считается первая публикация полного текста закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

С актом опубликования нередко связан и момент вступления закона в силу. Если в самом законе не сказано иного, то он вступает в силу через десять дней после его официального опубликования.

6. Вопрос о роли, статусе, правовых и политических последствиях президентских посланий - один из самых сложных в современной российской конституционной теории и практике.

Этот институт не открытие нашего конституционализма. Институт посланий существует в государствах с различной формой правления, хотя и не во всех. В то же время даже в республиках с полупрезидентской (смешанной) формой правления, к которым относится и Россия, роль и значение президентских посланий весьма различны.

Так, согласно Конституции Французской Республики, ее Президент посредством посланий информирует нацию о существующих угрозах государственности и о принимаемых мерах, а также "сносится с обеими палатами Парламента". Таким образом, послание здесь играет, скорее, информационную роль и не имеет регулярного характера. В большинстве других полупрезидентских республик Конституции также не придают посланиям существенного политического значения: либо вообще не предусматривают такой институт (например, в Словении), либо не упоминают о содержании президентских посланий (например, в Польше, Португалии), либо предусматривают опять-таки информационный характер таких документов (выяснение позиции президента по тем или иным вопросам). Поэтому содержание посланий Президента России аналогично, скорее, посланиям президентов в президентских республиках (в частности, США). Хотя и Конституция США говорит не об определении направлений внутренней и внешней политики, а лишь о том, что "Президент периодически представляет Конгрессу сведения о состоянии Союза и предлагает на его усмотрение такие меры, которые сочтет необходимыми и полезными".

До сих пор ежегодные послания Президента Российской Федерации играли роль документов, в большей степени способствующих утверждению ценностей конституционного строя, показывающих обществу основную идеологическую направленность главы государства. В этом смысле послания Президента России являются пока документами весьма важными, но не оказывающими прямого политического влияния на текущие процессы. Во-первых, далеко не всегда идеология проекта федерального бюджета на очередной год соответствует приоритетам, заявляемым в послании (этому, возможно, препятствует и близость по времени между оглашением послания и составлением проекта бюджета). А, как известно, декларируемые направления политики, не подкрепленные финансовым обеспечением, остаются благими пожеланиями. Во-вторых, пока еще ни один Председатель Правительства и даже ни один министр не был отправлен в отставку по причине несоответствия его деятельности основным направлениям политики.

Тем не менее, институт ежегодных посланий потенциально способен играть едва ли не ключевую политическую роль. Это связано с тем, что Президент Российской Федерации обладает мощными рычагами в отношении Правительства, вытекающими из ряда конституционных норм, в частности: а) из полномочий исключительно Президента назначать Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы); б) из права назначать заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров и освобождать их от должности; в) из права председательствовать на заседаниях Правительства (по усмотрению самого Президента); г) из права Президента принять решение об отставке Правительства.

Если же Президент России примет решение вручать право формирования Кабинета министров лидеру партии (блока партий), победившей на парламентских выборах, как это происходит в большинстве полупрезидентских республик, может возникнуть основание для конституционного кризиса, если политический курс Президента, заявляемый в послании, и правительства, сформированного из политических противников главы государства, будут принципиально расходиться.

В то же время такая опасность не является фатальной. Многое здесь зависит от осознания своей ответственности перед страной и Президентом, и Премьером. Ведь и сегодня глава государства, хотя и провозглашает в посланиях собственное понимание государственных приоритетов и формально не обязан ни с кем согласовывать свое мнение о направлениях политики, в реальности он учитывает и настроения в обществе, и положение дел в стране и в мире, и состояние бюджета, и расстановку политических сил в Федеральном Собрании. Учет всех этих обстоятельств является, образно говоря, "метаконституционной обязанностью" Президента, вытекающей из природы его положения, из совокупности его функций. Другими словами, ситуацию способен спасти компромисс, являющийся едва ли не главным орудием политики.

Разумеется, в еще меньшей степени президентские послания обладают императивностью по отношению к палатам российского парламента. Федеральное Собрание не могло бы играть присущей парламенту роли, если счесть комментируемое президентское полномочие юридически обязывающим обе палаты следовать избранным Президентом направлениям и приоритетам. Однако Федеральное Собрание, будучи включенным в демократический механизм власти, не может быть и абсолютно свободным от провозглашенных Президентом акцентов во внутренней и внешней политике, от заявленных им концепций тех или иных законодательных актов. Это проявляется в ряде обстоятельств.

Во-первых, официально заявленные президентские позиции непосредственно влияют на составление плана законопроектных работ, прежде всего в Государственной Думе. Объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, включающая в себя представителей всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из посланий Президента.

Во-вторых, парламент получает достаточно ясную информацию о намерениях Президента как текущих, так и на перспективу. Это заставляет парламентариев учитывать позицию главы государства в своей деятельности.

В-третьих, становится известной идеология тех или иных законопроектов, законодательных предложений. Эта идеология может не разделяться парламентскими фракциями. Однако ее приходится учитывать, поскольку Президенту принадлежит право отклонения законов.

Из конструкции нормы, содержащейся в п. е ст. 84 Конституции, не вытекает, должны ли представляться отдельно послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; означает ли конституционная формулировка обязательное описание приоритетов в каждой из сфер политики или речь идет о формулировании того или иного приоритета как направления; наконец, на какой срок должна быть рассчитана реализация того или иного политического направления.

Практика пошла по такому пути. Во-первых, каждое из посланий включает в себя анализ положения дел в стране на соответствующий момент и основные задачи во внутренней и внешней политике. Во-вторых, эти задачи предполагают их решение как в течение соответствующего года, так и за его пределами. В-третьих, в зависимости от состояния дел в государстве Президент выделяет те сферы и направления, которые требуют основного внимания и незамедлительной реакции государственных органов.

Форма и сроки реализации комментируемого полномочия весьма подвижны. Президент Б.Н.Ельцин использовал, например, "двухформатное" послание: относительно объемный письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении послания. Причем иногда акценты в речи были иными, нежели в самом письменном послании. Обычно он представлял свое послание в конце зимы - начале весны.

Президент В.В.Путин изменил эту практику. Теперь нет различия между "устным" и "письменным" вариантами послания: речь Президента и является собственно его посланием Федеральному Собранию. Соответственно уменьшился и объем посланий. Несколько сместились также сроки их оглашения. Теперь это, как правило, середина или даже конец весны.

Статья 85

1. Предусмотренное ч. 1 комментируемой статьи полномочие Президента Российской Федерации вытекает из координационной функции главы государства, а его осуществление является одним из способов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (см. комментарий к ст. 80).

В частности, действующее законодательство достаточно полно определяет организационные и содержательные характеристики указанных процедур применительно к разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями единой федеративной системы Российской Федерации. Так, при Президенте Российской Федерации создана специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2652; N 33 (ч. II). Ст. 3439), на которую в том числе возложена подготовка вопросов о применении согласительных процедур. При этом процедура разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, включает проведение переговоров, использование Президентом Российской Федерации согласительных процедур, как это предусмотрено Федеральными законами от 24 июня 1999 года и от 6 октября 1999 года (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176; N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608).

Представляется, однако, что конституционно-правовое содержание комментируемого положения значительно шире. Данное полномочие носит квазисудебный характер. При наличии разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию, глава государства по собственной инициативе или по инициативе заинтересованных сторон, иных органов государственной власти и их должностных лиц может принять меры для преодоления возникшего разногласия путем соглашения между спорящими сторонами, основанного на взаимном компромиссе, признании или отказе от притязаний.

Следует обратить внимание на ряд обстоятельств, имеющих значение для понимания конституционно-правовой природы данного полномочия главы государства.

Во-первых, речь идет не об обязанности, а о праве Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры. Глава государства самостоятельно определяет с учетом характера спора, его значимости для согласованного функционирования механизма Федерации и взаимодействия ее различных звеньев, степени срочности и прочих условий целесообразность использования согласительных процедур. При Президенте Российской Федерации сформирована Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проведению конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации, на которую возложена подготовка предложений о применении согласительных процедур (СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3875; 1996. N 5. Ст. 461). Предложения об обращении к согласительным процедурам могут исходить и от других органов государственной власти - федеральных и субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц.

Во-вторых, Конституция Российской Федерации и действующее законодательство не определяют содержание согласительных процедур. В настоящее время можно только отметить, что согласительные процедуры представляют, по существу, разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора.

В-третьих, ст. 85 Конституции по существу не проводит различия между спором и разногласием. Разве что разногласие федеральных властей и органов государственной власти субъектов Федерации и последних между собой, связанное с неадекватным истолкованием своих полномочий или присвоением полномочий друг друга или конфликтом интересов, приобретает характер конституционного спора при условии, что его участники упорствуют в своей позиции и не способны самостоятельно, без участия суда его разрешить.

В-четвертых, достижение согласованного решения, разумеется, при условии его соответствия Конституции и законам Российской Федерации должно исключать право сторон обращаться за разрешением этого же спора в Конституционный Суд или иные суды Российской Федерации; в свою очередь и суд не должен принимать этот спор к рассмотрению, если глава государства воспользовался своим правом на использование согласительных процедур, предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции. И только в том случае, если согласительные процедуры не дали результатов, суд может по инициативе Президента Российской Федерации или участников спора обратиться к его разрешению.

В-пятых, в случае недостижения согласованного решения (а речь, как представляется, идет о заключении участниками спора договора, как бы он ни назывался) Президент Российской Федерации может (но не обязан) передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

При этом, если спор касается разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, а также основывается (фактически или предположительно) на договоре между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации или на договоре последних между собой, он разрешается Конституционным Судом Российской Федерации; иные споры входят в компетенцию других судов Российской Федерации - Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и должны разрешаться ими.

2. Полномочие Президента, предусмотренное ч. 2 ст. 85 Конституции, вытекает прежде всего из функции главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, Президент Российской Федерации в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой государства, ведет переговоры и подписывает договоры Российской Федерации, подписывает ратификационные грамоты, осуществляет иные внешнеполитические функции и тем самым несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств Российской Федерации.

Анализируя юридическую природу закрепленного в комментируемой норме положения, необходимо обратить внимание на следующие его характеристики.

Во-первых, речь здесь идет не об обязанности, а о праве Президента. Глава государства, исходя из государственной необходимости и юридической целесообразности, самостоятельно определяет, прибегнуть ли ему к приостановлению действия актов исполнительной власти субъектов Федерации либо обратиться в соответствующий суд.

Во-вторых, Конституция предусматривает, что акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть лишь приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом, но не отменены.

В-третьих, это право Президента распространяется на акты органов только исполнительной, но не законодательной власти субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, приостановление Президентом действия актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможно лишь при условии, что они противоречат, по мнению главы государства, Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина.

В-пятых, действие актов исполнительной власти субъектов Федерации приостанавливается только до решения этого вопроса соответствующим судом. Представляется, что в этом случае глава государства не вправе, но обязан обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта. Президент Российской Федерации неоднократно приостанавливал действие актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см.: САПП. 1994. N 11. Ст. 867; N 13. Ст. 1001; N 14. Ст. 1070; N 15. Ст. 1215; СЗ РФ. 1994. N 3. Ст. 305; N 15. Ст. 1714; 1995. N 4. Ст. 281; 1996. N 4. Ст. 262; N 18. Ст. 2116). СЗ РФ. 2000. N 19. Ст. 2060, 2061, 2064; N 36. Ст. 3635; N 19. Ст. 2064; N 21. Ст. 2164 и др.).

Приостанавливая действие соответствующих актов, Президент одновременно предлагал издавшим их органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации привести эти акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. До настоящего времени примеры судебной проверки приостановленных Президентом Российской Федерации актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют, поскольку эти акты отменялись или приводились в соответствие с Конституцией и федеральными законами до рассмотрения дела в суде.

В-шестых, вопрос о судьбе приостановленного акта решается Конституционным Судом Российской Федерации в случае, если он носит нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В иных случаях Президент Российской Федерации обращается в другие суды - Верховный или Высший Арбитражный.

Статья 86

1. В комментируемой статье определены полномочия Президента Российской Федерации в области внешней политики. В соответствии с п. "а" этой статьи Президент осуществляет руководство внешней политикой, то есть разрабатывает внешнеполитический курс страны и непосредственно руководит его выполнением.

Президенту подведомственно Министерство иностранных дел - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. В Указе Президента от 12 марта 1996 г. N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" установлено, что МИД осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в сфере международных отношений и международные связи субъектов Федерации. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров России, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИД до их представления Президенту и Правительству (СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1061).

Актами Президента решаются важнейшие вопросы руководства внешней политикой Российской Федерации.

В частности, Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1371 утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, Указом от 7 сентября 1999 г. N 1180 - Положение о чрезвычайном и полномочном после Российской Федерации в иностранном государстве, Указом от 28 октября 1996 г. N 1497 - Положение о посольстве Российской Федерации.

Кроме того, Президент самостоятельно осуществляет дипломатическую деятельность: проводит переговоры на высшем уровне, посещает с официальными и неофициальными визитами зарубежные страны, участвует в совещаниях и встречах глав государств.

2. Согласно п. "б" комментируемой статьи Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры. Президент может вести переговоры с главами государств и правительств других стран лично, а также назначать для этого определенное лицо или делегацию.

Международным договором по российскому законодательству признается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом. При этом соглашение может содержаться в одном или нескольких связанных между собой документах и иметь различные наименования - договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.

Подписание означает либо стадию заключения договора, либо форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Таким образом, подписание выступает промежуточной либо окончательной стадией заключения договора. В соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" Президент принимает решения о проведении переговоров и о подписании договоров, заключаемых от имени Российской Федерации. Кроме того, в случае необходимости Президент может принять решение о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры без предъявления полномочий.

3. Согласно п. "в" ст. 86 Президент подписывает ратификационные грамоты. Ратификация - это окончательное утверждение договора высшим органом государственной власти. Чаще всего договоры ратифицирует глава государства: в одних странах самостоятельно, в других - с согласия парламента или одной из его палат. В некоторых государствах функция ратификации возложена на парламент. В международно-правовой практике не установлено, какие договоры подлежат обязательной ратификации. Это определяется как условиями договора, так и внутренним правом государств. Отказ от ратификации не считается нарушением международного права. Однако многочисленные необоснованные отказы ратифицировать договоры ослабляют доверие к подписи государства.

По российскому законодательству ратификация означает согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Ратификации подлежат международные договоры: исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законом; договоры об основных правах и свободах человека и гражданина, территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, разоружении или международном контроле над вооружениями, обеспечении международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; договоры об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Подписание ратификационных грамот представляет собой один из этапов процедуры ратификации. На основании федерального закона о ратификации ратификационная грамота подписывается Президентом. Она скрепляется печатью Президента и подписью министра иностранных дел.

Далее при заключении двусторонних договоров проводится обмен ратификационными грамотами. При многосторонних договорах грамоты сдаются на хранение депозитарию, то есть государству, международной организации или ее должностному лицу, которым направляется на хранение подлинник международного договора. Эту работу проводит, если нет иной договоренности, Министерство иностранных дел либо по его поручению дипломатическое представительство Российской Федерации в иностранном государстве или представительство при международной организации.

4. Согласно п. "г" ст. 86 Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота удостоверяет официальный статус главы дипломатического представительства. Этот документ выдается главам представительств в ранге чрезвычайных и полномочных послов или посланников. Верительная грамота подписывается главой аккредитующего государства и адресуется главе государства, принимающего дипломатического представителя.

Полномочия оформляются в соответствии с правилами, принятыми в стране, их выдавшей, однако верительные грамоты должны иметь ряд обязательных реквизитов: указание на орган, назначивший главу представительства, страну назначения и др. Дипломатический представитель считается приступившим к выполнению своей миссии с момента вручения верительной грамоты. Аккредитующее государство может назначить главу представительства в несколько государств, если не заявлено возражений со стороны любого из них.

Отзывная грамота направляется главой государства, дипломатический представитель которого отзывается. В этом документе сообщается о прекращении полномочий дипломатического представителя. Отзывная грамота вручается вновь назначенным дипломатическим представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты оформляются так же, как верительные.

Статья 87

1. Соединение полномочий президента и верховного главнокомандующего традиционно для многих стран. В мирное время глава государства обычно осуществляет общее политическое руководство вооруженными силами, в чрезвычайных обстоятельствах - он может принять на себя непосредственное управление вооруженными силами.

Полномочия Президента Российской Федерации как главнокомандующего закреплены в Конституции и ряде законов. В соответствии с Конституцией Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил (пп. "ж", "з", "л" ст. 83), вводит военное положение (ч. 2 ст. 87), присваивает высшие воинские звания (п. "б" ст. 89).

Кроме того, непосредственно из конституционных норм вытекают полномочия Президента определять основные направления военной политики, вести переговоры и подписывать международные договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию мира и международной безопасности.

Более конкретно полномочия Президента определены в Федеральном законе "Об обороне". Согласно Закону Президент осуществляет руководство Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами; в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов объявляет общую и частичную мобилизацию; принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по предназначению.

Президент утверждает структуру, состав Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований до объединения включительно, штатную численность военнослужащих, а также предельное количество военнослужащих на прикомандирование к федеральным органам государственной власти. Президент принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований от соединения и выше.

К компетенции Президента законом отнесено утверждение ряда планов и программ по военным вопросам, например концепции и планов строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, Плана применения Вооруженных Сил; Мобилизационного плана Вооруженных Сил; федеральных государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса; программ ядерных и других специальных испытаний; планов размещения на территории России объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов.

Президент издает указы о призыве граждан на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренным Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе".

В пределах своих полномочий Верховный Главнокомандующий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями.

Управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны через соответствующее министерство. Указом Президента от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" установлена подведомственность Министерства обороны Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Основным органом оперативного управления Вооруженными Силами является Генеральный штаб.

2. Военное положение представляет собой особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, предусматривающий ограничение прав и свобод граждан.

Президент имеет право ввести военное положение на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в двух четко установленных в Конституции случаях: агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Военное положение вводится Указом Президента с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания Российской Федерации. Указ о военном положении должен быть утвержден Советом Федерации (п. "б" ст. 102 Конституции).

2. Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в двух четко установленных Конституцией случаях: агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и законодательством агрессией признается применение вооруженной силы иностранным государством или группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации. При этом актами агрессии считаются: вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации как результат такого вторжения или нападения, любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы; бомбардировка территории Российской Федерации или применение любого оружия; блокада портов или берегов Российской Федерации; нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска; действия иностранного государства (группы государств), позволяющие использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии; засылка иностранным государством (группой государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников. Актами агрессии могут признаваться также другие способы применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств).

Угрозой агрессии считаются действия иностранного государства или группы государств, совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права, и непосредственно указывающие на подготовку акта агрессии против Российской Федерации.

Военное положение на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится Указом Президента Российской Федерации. Президент незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации и Государственной Думе.

В Указе определяются обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которых оно начинает действовать; границы территории, охватываемой режимом военного положения. Указ Президента подлежит обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 102 Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения утверждается Советом Федерации. Не утвержденный в установленном порядке Указ прекращает действие со следующего дня после принятия решения Советом Федерации, о чем население Российской Федерации или соответствующих местностей незамедлительно оповещается.

3. Согласно ч. З. комментируемой статьи режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. В настоящее время - это Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении".

Режим военного положения включает в себя комплекс экономических, политических, административных и иных мер, направленных на создание условий для отражения агрессии или ее предотвращение. На основании указов Президента Российской Федерации в условиях военного положения применяются, в частности, следующие меры: усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны важных государственных и иных объектов;

введение особого режима работы объектов транспорта, коммуникаций, связи, энергетики; эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения; усиление режима секретности в органах государственной власти, иных государственных органах и органах местного самоуправления.

Введение режима военного положения связано с определенными ограничениями прав и свобод граждан. К числу таких ограничений, к примеру, относятся:

установление особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, ограничение свободы передвижения по данной территории; привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлении объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов; запрещение или ограничение выбора места пребывания или места жительства; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток; запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота определенных лекарственных средств и спиртных напитков; введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, контроля за телефонными переговорами; запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации.

Следует отметить, что ограничение прав и свобод граждан допускается только в том объеме, который необходим для обеспечения режима военного положения, и только на основании федерального закона.

В условиях военного положения определенные ограничения распространяются и на общественные объединения. В частности, приостанавливается деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации.

Статья 88

1. Комментируемая статья определяет полномочие главы государства на введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, то есть особого правового режима функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, деятельности общественных объединений, отдельных ограничений прав и свобод граждан, существенно отличающегося от того, который установлен Конституцией и законами, рассчитанными на нормальное функционирование государственных и общественных институтов.

Чрезвычайное положение может быть введено на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (на территории или части территории субъекта Федерации, территориях нескольких субъектов Федерации, территории, входящей в несколько субъектов Федерации). С учетом экстраординарности этой меры и ее возможных последствий комментируемая статья ограничивает пределы усмотрения главы государства в реализации предусмотренного ею полномочия: она накладывает на Федеральное Собрание обязанность принять федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении, в котором должны быть предусмотрены фактические основания (обстоятельства) и процедура (порядок) введения чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56). Одновременно предусматривается обращенное к главе государства императивное требование незамедлительно сообщать о введении чрезвычайного положения Совету Федерации и Государственной Думе. При этом если сообщение о введении чрезвычайного положения Государственной Думе имеет скорее информационное значение, то такое сообщение Совету Федерации влечет за собой существенные правовые последствия, ибо согласно п. "в" ст. 102 Конституции к ведению именно Совета Федерации относится утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Отказ Совета Федерации утвердить указ главы государства о введении чрезвычайного положения означает, что такой указ приходит в противоречие с Конституцией Российской Федерации, следовательно, реализация предусмотренных в нем мер чрезвычайного характера далее недопустима.

При этом необходимо иметь в виду, что по буквальному смыслу комментируемой статьи чрезвычайное положение вводит именно Президент Российской Федерации. Вступление указа главы государства о введении чрезвычайного положения в силу не обусловлено его утверждением Советом Федерации; речь идет лишь о незамедлительном сообщении о введении чрезвычайного положения Совету Федерации и Государственной Думе. Отказ Совета Федерации утвердить указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения также не влечет автоматического прекращения его действия. Однако противоречие такого указа Конституции Российской Федерации в силу чч. 1 и 2 ст. 15 и ч. 3 ст. 90 (см. комментарий) Конституции Российской Федерации, во-первых, обязывает всех участников конституционно-правовых отношений воздерживаться от соблюдения, исполнения или применения его положений, во-вторых, накладывает на самого Президента Российской Федерации обязанность отменить данный акт. В частности, Совет Федерации постановлением от 7 февраля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 611) не утвердил Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1995 г. "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики". Президент в связи с этим признал данный Указ утратившим силу (СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 655).

2. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года "О чрезвычайном положении" (СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277) устанавливает, что чрезвычайное положение вводится Президентом лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Закон определяет основные юридические параметры этого режима, его цели, устанавливает меры и ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, указывает на органы особого управления, силы и средства обеспечения режима чрезвычайного положения, предусматривает гарантии прав граждан и меры ответственности в условиях чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56).

В Законе детально изложены полномочия Президента по объявлению и поддержанию режима чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится указом Президента на всей территории страны или в ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит утверждению Советом Федерации (п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции). Совет Федерации вправе не согласиться с внесенным указом.

Указ подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию; он должен содержать обоснование необходимости установления режима чрезвычайного положения, отвечать всем требованиям, установленным Законом "О чрезвычайном положении".

Глава государства управомочен приостанавливать на соответствующей территории полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, устанавливать ограничения на свободу передвижения, усиливать охрану общественного порядка, вводить ограничения на отдельные виды финансово-экономической деятельности, запрещать проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, предусматривать иные запретительные и ограничивающие права и свободы меры, вплоть до введения комендантского часа, ограничения свободы средств массовой информации и др.

Президент назначает коменданта территории, на которой устанавливается чрезвычайное положение, может вводить особое управление, в исключительных случаях привлекать для обеспечения режима Вооруженные Силы, другие войска.

Режим чрезвычайного положения прекращается по истечении срока, на который вводился, либо может быть продлен с согласия Совета Федерации указом Президента, если не достигнуты цели его введения. Президент также наделен правом досрочно отменять чрезвычайное положение.

При этом следует учитывать, что подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор предусматривал особый порядок введения чрезвычайного положения на территории республик в составе Российской Федерации: "В случае, если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики" (ст. 4). Комментируемая статья, как и другие положения Конституции, не требует для введения чрезвычайного положения согласия органов государственной власти субъектов Федерации, включая республики.

Указом главы государства о введении чрезвычайного положения могут устанавливаться особые формы государственного управления, а государственные органы наделяться чрезвычайными полномочиями, а также предусматривается временное ограничение прав и свобод граждан, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции. Согласно ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. При этом любое участвующее в настоящем Пакте государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства, участвующие в настоящем Пакте, через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Также должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда оно прекращает такое отступление. Ни при каких условиях государства-участники Пакта не могут отступать от своих обязательств по ст. 6, 7, 8 (пп. 1 и 2), 11, 15, 16 и 18 названного акта. С прекращением чрезвычайного положения утрачивают силу акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения.

Конституция предусматривает важную гарантию сохранения в условиях чрезвычайного положения народного представительства и нормального течения законодательного процесса: в период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного (или военного) положения не может быть распущена Государственная Дума (см. комментарий к ст. 109).

Статья 89

1. В комментируемой статье названы полномочия, традиционные именно для глав государств при любой форме правления.

Первым среди них не случайно названо полномочие в сфере определения основы правового статуса человека - гражданства. Конституция России, говоря о правах и свободах, а также обязанностях как человека, так и гражданина, подчеркивает тем самым, что объем прав, свобод и обязанностей в обоих случаях не всегда совпадает. В первую очередь, это касается политических прав. Кроме этого, государство обязано защищать гражданина, его права и законные интересы, где бы он ни находился. Защита своих граждан - один из существенных признаков цивилизованного государства.

Вопросы гражданства - это вопросы о приобретении и утрате российского гражданства. Нормативной базой для решения этих вопросов служит Закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации".

На основе этого Закона Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 было утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

В соответствии с Законом о гражданстве Президент Российской Федерации принимает решения по вопросам:

а) приема в российское гражданство;

б) восстановления в гражданстве Российской Федерации некоторых категорий лиц;

в) выхода из гражданства;

г) отмены решения по вопросам гражданства.

Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации имеет сугубо совещательные полномочия.

Комиссия готовит для Президента предложения по вопросам гражданства; контролирует исполнение решений по этим вопросам; рассматривает ходатайства о приобретении и прекращении гражданства и другие ходатайства по вопросам гражданства; рассматривает предложения о разработке законопроектов и иных нормативных актов в данной сфере (в частности, Комиссия была активным участником разработки проекта закона об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, который был внесен Президентом в Государственную Думу).

В соответствии со ст. 63 Конституции Российской Федерации Россия предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (см. комментарий к ст. 63). Причем в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации лица, даже незаконно пересекшие Государственную границу России, не подлежат ответственности, если они сделали это в поисках политического убежища, разумеется, при отсутствии в их действия состава другого преступления.

Политическое убежище иностранным гражданам предоставляется в порядке, установленном Президентом РФ. Этот порядок закреплен в Положении, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. N 746. В соответствии с ним ходатайство о предоставлении политического убежища направляется лицом в Федеральную миграционную службу, которая запрашивает заключения российских МВД, МИД и ФСБ. А затем материалы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации с заключением ФМС о возможности и целесообразности предоставления данному лицу политического убежища. После рассмотрения всех мнений Комиссия вносит Президенту Российской Федерации соответствующее предложение.

2. Деятельность Президента Российской Федерации по награждению, присвоению званий, названных в п. "б" рассматриваемой статьи, также упорядочена. Правовое регулирование этих полномочий осуществил сам Президент.

К полномочиям президента Российской Федерации в данной области относятся: учреждение государственных наград, издание указов о награждении государственными наградами; вручение наград.

В Российской Федерации учреждены следующие награды: звание Героя Российской Федерации, 8 орденов (без учета их степеней), 15 медалей, в том числе медаль, связанная с орденом "За заслуги перед Отечеством", три юбилейные медали ("50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.", "300 лет Российскому флоту" и медаль "В память 850-летия Москвы"), а также знаки отличия медаль "Золотая звезда" и "За безупречную службу". При этом установлено, что в системе государственных наград сохраняются некоторые военные ордена прошлого (как царского, так и советского времени), в частности, ордена Святого Георгия, ордена Суворова, Ушакова и др., а 1 июля 1998 г. Указом Президента РФ был восстановлен орден Святого Апостола Андрея Первозванного (утвержденный вместе с его статутом и описанием).

Порядок награждения сводится к следующим этапам:

1) возбуждение ходатайства о награждении;

2) представление к награждению;

3) издание Указа Президента Российской Федерации о награждении;

4) вручение государственной награды.

Непосредственной работой по контролю за соблюдением всех установленных в данной сфере правил занимается Управление Президента Российской Федерации по государственным наградам.

Вручаются государственные награды Президентом Российской Федерации. В то же время по его поручению и от его имени награды могут вручать руководители федеральных органов государственной власти, руководитель Управления по государственным наградам, руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации, послы Российской Федерации, военачальники (от командиров соединений), а также иные лица по специальному поручению главы государства.

Государственная награда должна вручаться награжденному не позднее двух месяцев со дня вступления в силу указа Президента Российской Федерации о награждении.

Почетные звания являются разновидностью государственных наград и присваиваются в том же порядке. Эти звания перечислены в том же Указе Президента Российской Федерации от 6 января 1999 г. (ранее действовал отдельный Указ от 30 декабря 1995 г. "Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации" с дополнением, внесенным Указом от 25 января 1996 г.).

В настоящее время существует более 60 почетных званий (их число все больше расширяется), как правило, заимствованных из законодательства советского времени. Заметим, что, хотя звания и называются почетными, но в соответствии с российским законодательством некоторые из них являются основанием для надбавок к должностному окладу и предоставления отдельных льгот.

3. Присвоение высших воинских и высших специальных званий производится на основе указов Президента Российской Федерации. Все материалы, связанные с присвоением званий, рассматриваются Управлением кадров, которое и представляет Президенту проекты указов о присвоении того или иного звания.

4. С принятием в 1996 г. Уголовного кодекса Российской Федерации институт помилования получил нормативную конкретизацию. В соответствии со ст. 85 Уголовного кодекса Президент Российской Федерации осуществляет помилование в отношении индивидуально определенного лица, причем уже осужденного за преступление. Актом помилования теперь можно также снять судимость.

В декабре 2001 г. Президент Российской Федерации упразднил Комиссию по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации и изменил порядок подготовки решений о помиловании. В этих целях Президент страны своим Указом от 28 декабря 2001 г. N 1500 поручил образовать комиссии по вопросам помилования в каждом субъекте Российской Федерации. Тем же Указом было утверждено Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, в котором учтена многоступенчатая процедура рассмотрения таких ходатайств. В то же время в составе Администрации Президента Российской Федерации сохранилось Управление по вопросам помилования.

Статья 90

1. Часть первая комментируемой статьи точно определяет виды актов, издаваемых Президентом страны, в которые облекаются его властные решения. Они могут быть нормативными и индивидуальными.

Указами главы государства оформляются решения нормативного характера, решения о назначении и освобождении от должности руководителей в системе федеральной исполнительной власти и некоторых должностных лиц в составе Администрации Президента Российской Федерации, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о помиловании. Указами оформляются и другие решения индивидуального характера, прежде всего в экономической сфере, например, в сфере управления федеральной собственностью.

Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации.

Такое разграничение между указами и распоряжениями установлено распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. N 85-рп, которым утвержден также Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Кроме этого, некоторые вопросы подготовки актов Президента, а также связанные с его правом внесения законодательных инициатив, урегулированы Указом от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" с дополнениями.

2. Обязательность актов Президента для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принцип обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. По общему принципу такое регулирование осуществляется главным образом посредством федеральных законов. Однако, поскольку сегодня законодательная база не в полной мере отвечает потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой государственный и общественный строй, постольку нормативные акты главы государства способствуют восполнению огромных правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средством компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере.

Понятие "на всей территории Российской Федерации" означает, что указы и распоряжения главы государства обязательны не только в отношении лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом критерием законности акта Президента и соответственно обязательности его исполнения является не только непротиворечие Конституции и федеральному законодательству, но и отнесение регулирования соответствующих отношений к исключительной компетенции Российской Федерации либо к совместной компетенции. При этом, если по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения акты субъекта Российской Федерации противоречат акту Президента Российской Федерации (при отсутствии соответствующего федерального закона), то действует акт Президента Российской Федерации.

3. В условиях недостаточности правовой базы нормативные акты Президента Российской Федерации, как уже говорилось, направлены на восполнение пробелов в российском законодательстве. Динамика происходящих в стране социально-экономических процессов настолько велика, что законодательный орган, ввиду длительности процесса законотворчества, не успевает регулировать все актуальные проблемы. Это приходится делать Президенту страны, разумеется, при соблюдении принципа непротиворечия его актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Законность такого способа восполнения Президентом Российской Федерации пробелов в праве подтвердил Пленум Верховного Суда Российской Федерации. В своем постановлении от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" он установил: "Нормативные указы Президента Российской Федерации как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (Сборник постановлений Пленумов по уголовным делам. С. 451). Это установление весьма важно, поскольку мало, чтобы органы исполнительной власти и должностные лица исполняли нормативные акты Президента. Необходимо, чтобы судебная власть признавала эти акты в качестве юридической основы при разрешении конкретных ситуаций, в том числе в случае правовых споров. Теперь такой подход подтвержден и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, принятым 14 ноября 2002 г. и вступившим в силу 1 февраля 2003 г. В ст. 11 ГПК РФ говорится, что суд обязан разрешать гражданские дела на основании, среди прочего, и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.

В условиях разделения властей глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все остальные властные структуры.

Прежде всего конституционность его нормативных актов может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации. И если он приходит к выводу о неконституционности такого акта, последний утрачивает силу и не подлежит применению. При этом не требуется, чтобы Президент сам отменял такой акт. Но в отдельных случаях это происходит в качестве своеобразной морально-политической поддержки решения Конституционного Суда.

В соответствии с новым ГПК РФ (ст. 27) суд вправе рассматривать ненормативные правовое акты Президента Российской Федерации, а также его нормативные акты, если последние затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Однако подсудны обе категории дел только Верховному Суду Российской Федерации.

Ранее, согласно ГПК РСФСР, Верховный Суд мог принимать к рассмотрению только ненормативные акты Президента Российской Федерации. И судебная практика знает немало исков к Президенту страны как должностному лицу, причем главным образом о восстановлении на работе. Следует отметить, что в ряде случаев такие иски удовлетворяются.

Если нормативные правовые акты Президента Российской Федерации предположительно, по мнению заявителей, противоречат Конституции Российской Федерации, они оспариваются в Конституционном Суде РФ (см. комментарий к ст. 125).

Статья 91

В законодательстве Российской Федерации отсутствует конкретизация рассматриваемой статьи Конституции. Нет норм, отвечающих на вопросы: что понимается под президентской неприкосновенностью, каков порядок реализации ст. 91.

Поэтому, если возникнет необходимость применения данной статьи либо если будет обращение в суд с жалобой на ее нарушение, придется применять принципы аналогии закона.

Наиболее близко подходят по смыслу к норме ст. 91 Конституции нормы, закрепленные в ст. 19 и 20 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

В ст. 19 Закона фактически расшифровывается, что следует понимать под депутатской неприкосновенностью. Это - невозможность без согласия палаты:

а) привлечь к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержать, арестовать, подвергнуть обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуть личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность распространяется на занимаемые соответствующим лицом жилые и служебные помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.

Таким образом, понятие неприкосновенности означает не судебный иммунитет вообще (например, неприкосновенное лицо может быть ответчиком по гражданским делам, его действия как должностного лица могут быть обжалованы в суд), а недопустимость в обычном порядке ограничения личной свободы лица, имеющего неприкосновенность.

Естественно, объем неприкосновенности Президента Российской Федерации не может быть уже объема неприкосновенности депутата. Больше того, он должен быть шире комплекса под названием "неприкосновенность депутата" (а равно других лиц, обладающих иммунитетом). Иное означало бы принесение государственной стабильности в угоду юридическому догматизму. Речь может идти лишь о том, насколько шире может быть неприкосновенность главы государства.

Путем анализа разных конституционных норм можно прийти к следующим выводам.

Статус Президента страны как главы государства, его место и роль в системе институтов власти предполагают, что любое административно- или уголовно-процессуальное действие в отношении него, в том числе, пусть даже кратковременное, лишение свободы (задержание, арест), неизбежно означали бы политическую дестабилизацию и могли бы привести к государственным потрясениям. Поэтому, в отличие от других лиц, обладающих неприкосновенностью, Президент страны вообще не должен быть подвергаем производству каких-либо подобных мер.

Следуя этой логике, ни Конституция, ни законодательство совершенно обоснованно не предусматривают чьего-либо согласия на применение таких мер (в отличие от иных должностных лиц, обладающих неприкосновенностью). В этом смысле президентская неприкосновенность абсолютна. К тому же, учитывая статус и режим охраны Президента России, трудно представить в жизни ситуацию, при которой глава государства мог бы столкнуться с проблемой его личного досмотра, обыска, задержания или ареста. В противном случае это, скорее, было бы похоже на попытку государственного переворота.

Косвенно данные суждения подтверждает Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семь", п. 1 ст. 3 которого гласит: "Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением полномочий Президента Российской Федерации".

Таким образом, если Президент в отставке обладает указанным объемом неприкосновенности, логично предположить, что действующий Президент имеет, как минимум не меньший объем.

В предыдущей редакции Комментария к Конституции Российской Федерации, когда еще не был принят указанный Закон и действовал одноименный Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1999 г., высказывалось мнение, что в законе вряд ли останется в неизменном виде формулировка подп. "д" п. 1 Указа, предусматривавшая не только "ретроспективный" иммунитет Президента в отставке, но фактически его полный иммунитет от уголовной ответственности, поскольку в ней устанавливалась недопустимость привлечения такого лица ни за какие административные и уголовные деяния в будущем. Такое положения явно противоречило принципам равноправия граждан России, их равенства перед законом и судом. Поэтому Закон не воспринял данную формулировку.

Правда, высказываются мнения, что не следует предусматривать иммунитет Президента, прекратившего свои полномочия, и в отношении деяний, совершенных (если они действительно были совершены) им в период исполнения президентских полномочий. С этим нельзя согласиться. Даже если оставить в стороне такие категории, как милосердие, прощение, неприятие мести, это открыло бы возможность для сведения счетов (политических и личных), что уже неоднократно бывало в нашей истории. Последствиями этого стал бы не только моральный ущерб образу России в мире, но и формирования страха каждого последующего Президента перед активной политической деятельностью (известно, например, что все обвинения Б.Н.Ельцину при попытке отрешить его от должности в 1998 году предъявлялись исключительно по политическим мотивам). Тем более опасно отказываться от иммунитета президентов в отставке в условиях, когда у нас нет еще полных гарантий судейской независимости, отсутствия политических влияний на правоохранительные и судебные органы.

В то же время сказанное выше не означает иммунитета Президента России от уголовной ответственности вообще. Если становятся известными факты, дающие основание обвинить Президента страны в совершении тяжкого (по нынешнему уголовному кодексу - особо тяжкого) преступления, Конституция в ст. 93 предусматривает процедуру отрешения главы государства от должности (см. комментарий к ст. 93).

Статья 92

1. Часть 1 ст. 92 с точностью до дня и часа определяет срок полномочий Президента Российской Федерации (начало - принесение присяги, окончание - принесение присяги вновь избранным Президентом). Следует отметить, что Федеральный закон от 31 декабря 1992 г. "О выборах Президента Российской Федерации" упорядочил вопрос о сроках реального исполнения президентских полномочий. В Законе от 17 мая 1995 г. устанавливалось, что исчисление конституционного срока, на который избирается Президент, начинается со дня его избрания, а вступает он в должность на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации о результатах выборов Президента Российской Федерации. Это означало, что два понятия - "срок президентских полномочий" и "исполнение полномочий" по времени были близки, но календарно не совпадали, то есть реальное исполнение полномочий было заведомо несколько большим, чем четырехлетний срок. Закон 1999 г. определенно указывал дату окончания полномочий Президента и начала осуществления полномочий вновь избранного главы государства, закрепляя, что он вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах Президента Российской Федерации. Абсолютно ту же редакцию данной нормы воспринял и федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. Другими словами, если бы выборы нового Президента РФ в 2000 г. состоялись в срок, то избранный Президент страны должен был бы приступить к исполнению своих полномочий 9 августа 2000 г., то есть спустя ровно четыре года со дня вступления в должность предыдущего Президента России Б.Н.Ельцина. Учитывая же, что в 2000 г. президентские выборы состоялись досрочно, в 2004 г. вновь избранный Президент страны должен будет исчислять срок своих полномочий с 7 мая - дня вступления в должность нынешнего Президента. Соответственно с учетом этого срока должна быть назначена дата очередных президентских выборов.

Тем не менее сохраняется возможность, когда реальный срок исполнения президентских полномочий может оказаться как менее, так и несколько более длительным, нежели четыре календарных года. То есть 7 мая не является навсегда закрепленной датой. Во-первых, никто не в состоянии исключить досрочных президентских выборов, дату которых предсказать невозможно. Во-вторых, эта дата будет перенесена на более поздний срок, как минимум, на четыре месяца, если в 2004 г. сложится ситуация, когда потребуется проведение повторных выборов (в соответствии с Законом они проводятся в случаях, если выборы Президента РФ признаны несостоявшимися, недействительными, либо если на день проведения повторного голосования оба зарегистрированных кандидата, по которым назначено повторное голосование, сняли свои кандидатуры, либо если при повторном голосовании ни один зарегистрированный кандидат не был избран на должность президента страны. Фактически - это новые выборы Президента страны. В отличие от них повторное голосование, или, как его называют, второй тур проводится через 21 день со дня голосования на общих выборах). В обоих названных случаях вновь избранный Президент вступает в должность на 30-й день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ.

Теоретически такое продление срока исполнения президентских полномочий может длиться довольно долго. Нет ли здесь противоречия со ст. 81 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает четырехлетний срок пребывания в должности Президента страны? Нет, поскольку эта статья говорит о том, в какой момент должны быть проведены выборы Президента на новый срок. Рассматриваемая же конституционная норма закрепляет лишь принцип преемственности власти, обусловливает недопустимость периода отсутствия лигитимного главы государства. К тому же в ч. 1 ст. 92 говорится не о сроке полномочий, а о периоде исполнения полномочий. Такой же принцип несовпадения сроков легислатуры и реального исполнения полномочий действует и в отношении Государственной Думы, и отчасти в отношении Правительства Российской Федерации.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся основой для досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации. Если одно из указанных обстоятельств наступает, это означает, что Президент уже не может вернуться к исполнению полномочий в период текущей легислатуры, то есть до выборов нового Президента.

Такой вывод вытекает не только из анализа самих оснований досрочного прекращения полномочий, но и из упоминания в тексте ч. 2 ст. 92 о том, что выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее 3 месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Заметим, что это более короткий срок по сравнению с обычным сроком избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" гласит (ст. 5), что при выборах после досрочного прекращения полномочий Президента сроки избирательных действий сокращаются на четверть.

В российском законодательстве не содержится конкретного регулирования всех условий досрочного прекращения президентских полномочий (исключение составляет лишь регулирование процедуры отрешения от должности, да и то только в регламентах обеих палат Федерального Собрания). Поэтому на практике могут возникать вопросы.

Один из них - что следует считать отставкой? Конституция имеет в виду добровольное сложение Президентом Российской Федерации своих полномочий. Такой вывод вытекает из того, что нет конституционной нормы, которая бы предусматривала иные основания и формы отставки, помимо инициативы самого Президента. Не случайно, кстати, принудительная отставка называется по-другому - отрешение от должности.

В современной российской конституционной практике предпринимались попытки досрочно прекратить президентские полномочия Б.Н.Ельцина по всем предусмотренным данной статьей основаниям. Но только по одному из них эти полномочия были действительно прекращены. Речь идет о добровольной отставке Президента РФ Б.Н.Ельцина 31 декабря 1999 г. Основание, которое Президент РФ назвал в своем заявлении о сложении полномочий, вряд ли можно признать соответствующим общему духу Конституции РФ. Напомним, что Б.Н.Ельцин таким основанием назвал необходимость "освободить дорогу новому поколению политиков". Формально Конституции это не противоречило, но в то же время находилось не в русле укрепления цивилизованной политической системы. Ведь одно дело, когда отставка по такому основанию происходит в условиях отсутствия четкого и безусловного ограничения срока полномочий главы государства. Совсем другое дело, когда по такому основанию происходит отставка в условиях известного срока новых президентских выборов, причем выборов, до которых остается всего полгода. В данном случае отставка Президента РФ стала способом обеспечения выборных преимуществ вполне определенному претенденту на президентский пост - действующему Председателю Правительства РФ. Вот почему с точки зрения долгосрочных интересов развития демократии в России эта отставка не может считаться положительным фактором. Гораздо больше таким интересам отвечала бы передача полномочий новому Президенту страны в установленные конституционные сроки при обеспечении действующим главой государства равных стартовых условий всем кандидатам.

Добровольная отставка Б.Н.Ельцина породила ряд вопросов чисто конституционно-правового свойства. Например, имеет ли право Председатель Правительства, исполняющий обязанности Президента РФ, предпринять какие-то действия, не указанные для него в перечне конституционных ограничений (ч. 3 ст. 92): отправить Правительство в отставку, поставить перед Государственной Думой вопрос о вотуме доверия Правительству, освободить себя от должности Премьер-министра, внести представление о снятии с должности или назначении на должность Генерального прокурора РФ, обратиться с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию и т.д. Формально Конституция не препятствует всему этому. Однако кроме формальных запретов, во-первых, существует понятие "дух Конституции", которое в развитом демократическом обществе имеет вполне ощутимые практические проявления, а во-вторых, есть общие конституционные нормы, препятствующие осуществлению ряда президентских полномочий со стороны и.о. Президента РФ. Например, ст. 80 возлагает на Президента обязанность обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это означает, что лицо, временно исполняющее обязанности главы государства, не должно использовать свои полномочия, если такое использование порождает трудноразрешимые конституционные тупики. В частности, если и.о. Президента РФ слагает с себя полномочия Премьер-министра, Правительство должно уйти в отставку. Значит, необходимо представление в Государственную Думу кандидатуры нового Председателя Правительства. Если же Дума троекратно отклонит это кандидатуру, ее по Конституции РФ требуется распустить. Но этот роспуск невозможен, так как до выборов нового Президента страны остается меньше полугода. Тем самым образуется конституционный тупик. К тому же осуществлению такого полномочия препятствует как здравый смысл (Правительство слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, а значит, просуществует три с небольшим месяца), так и трактовка ч. 3 ст. 92, в соответствии с которой именно (и только) Премьер может исполнять обязанности Президента России.

Но это лишь последствия добровольной отставки. Сама же она процедурно проста. Гораздо сложнее дело обстоит с процедурой признания неспособности по состоянию здоровья исполнять полномочия. Критерии для этого не выработаны, да их и вряд ли можно выработать, если учесть, что медицинские причины могут быть самыми разными, и все их предусмотреть невозможно. Иллюстрацией этого служит сердечная болезнь Б.Н.Ельцина, о которой было публично заявлено в начале осени 1996 г. В принципе, если бы не было согласия Президента Российской Федерации на операцию (которая успешно прошла 5 ноября 1996 г.), это не означало бы, что в данном случае должна была быть применена норма о стойкой неспособности осуществлять полномочия. Полномочия могли бы осуществляться, но с меньшей интенсивностью. Однако интенсивность деятельности не является конституционно установленной частью статуса Президента и потому не может служить правовым основанием для досрочного прекращения его полномочий.

В то же время отсутствие законодательно установленных организационных форм удостоверения факта стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия действительно может создать политическую проблему. Поскольку данный механизм не закреплен Конституцией Российской Федерации, он должен быть урегулирован специальным законом.

3. Большие споры в политической практике породил текст ч. 3 комментируемой статьи. Главный вопрос состоял в следующем: относится ли формулировка данной нормы к условиям досрочного прекращения полномочий Президента России или она имеет в виду и временную передачу президентских полномочий с возвращением Президента к исполнению своих обязанностей.

В своем постановлении от 6 июля 1999 г. N 10-П Конституционный Суд РФ официально расширил толкование ч. 3 ст. 92. Он установил, что временное исполнение президентских обязанностей означает как их исполнение в течение трех месяцев до выборов нового Президента (по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 92), так и на неизвестный период в случае решения самого Президента временно передать свои полномочия либо в случае, когда объективно исключено принятие Президентом решения о временном возложении обязанностей на Премьер-министра (например, при незаконной изоляции главы государства). Поэтому теперь названный спор можно считать официально завершенным (см.: ВКС. 1999. N 5).

Собственно говоря, Президент РФ Б.Н.Ельцин еще до такого толкования применил данную модель, когда осенью 1996 г. временно передал свои обязанности тогдашнему Председателю Правительства РФ В.С.Черномырдину. Это происходило следующим образом. Сначала, 19 сентября 1996 г. был издан Указ N 1378 "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации". Его значение сводилось к определению объема полномочий Председателя Правительства Российской Федерации как временно исполняющего обязанности Президента страны и процедуры юридического оформления начала и окончания периода временного исполнения обязанностей. Довольно сложная конструкция была избрана не случайно: имелось в виду, что подобная модель может быть когда-нибудь в будущем, при других политических обстоятельствах использована в качестве прецедента.

В день хирургической операции, которой подвергся Президент Российской Федерации, то есть 5 ноября 1996 г. был принят следующий Указ Президента N 1534, носивший характер непосредственной временной передачи президентских полномочий В.С.Черномырдину. Он так и назывался: "О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации". Им определялся не только день, но и час - 7 часов 00 минут - начала временного исполнения обязанностей главы государства. После выхода Б.Н.Ельцина из-под действия наркоза, на следующий день, 6 ноября им был подписан последний в этой серии Указ N 1535 "О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации". Это исполнение, согласно Указу, прекращалось с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.

Последняя норма данной части ст. 92 содержит ограничения деятельности исполняющего обязанности Президента Российской Федерации. Смысл этих ограничений сводится к запрету предпринимать какие-либо действия, которые могли бы нарушить существующий политический баланс, инициировать изменение основных правовых правил, на основе которых действуют различные ветви власти. Такое ограничение естественно, поскольку исполняющий обязанности Президента не является избранным на президентский пост лицом и не имеет мандата народа. Его задача состоит только в решении текущих вопросов управления страной, обеспечения согласованного функционирования государственных органов, непрерывности власти до избрания нового Президента либо до возвращения действующего Президента к своим обязанностям.

Статья 93

1. Система разделения властей, помимо текущего контроля за актами и действиями одной ветви власти со стороны других, предполагает и принцип принудительного досрочного прекращения полномочий. Однако у каждой властной структуры либо лица, входящего в ту или иную структуру, существуют свои специфические основания и процедура досрочного прекращения полномочий.

Для Президента Российской Федерации основания принудительного прекращения полномочий связаны исключительно с совершением опасного преступления. Тем самым действующая Конституция Российской Федерации значительно сузила в отличие от Конституции Российской Федерации 1978 г. перечень оснований для отрешения главы государства от должности. Накал политического противостояния в России начала 90-х гг. отразился и на ст. 121.10 тогдашней Конституции. Основаниями отрешения от должности по этой статье были: нарушение Конституции, законов и присяги. Вряд ли имеет смысл объяснять, что такая формулировка оснований позволяла достаточно вольно трактовать любые действие или акт Президента, что означало облегченную возможность сместить его с должности в любой момент. Для неустойчивой политической системы данная норма носила по сути провоцирующий опасную конфликтность характер. Не случайно в практике Съезда народных депутатов РСФСР (затем РФ) постоянно возникала идея объявления "импичмента" Президенту Б.Н.Ельцину, что не могло не отражаться на стабильности всей государственной системы.

Даже в политически устойчивых системах подобные формулы оснований для отрешения от должности не применяются. Тем более они опасны в государствах, где осуществляется переход от одной системы власти к другой.

Страной, которая впервые ввела в конституционную ткань институт импичмента, то есть досрочного (в качестве меры ответственности) отрешения от должности, являются Соединенные Штаты Америки. Интересно при этом заметить, что импичмент по американской Конституции возможен не только по отношению к Президенту США, но и к другим высшим должностным лицам - вице-президенту, сенаторам, министрам, судьям. В Российской Федерации только для Президента страны специально предусмотрен исключительный порядок отрешения от должности, при котором каждый свою функцию выполняют: Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания, Верховный и Конституционный Суды Российской Федерации.

Сложность процедуры отрешения от должности обусловлена только одним - стремлением исключить всякую возможность политического преследования Президента Российской Федерации. Практика показывает, что закрепленная действующей Конституцией процедура возбуждения вопроса об отрешении и самого отрешения Президента от должности политически оправдывает себя, не позволяя дестабилизировать ситуацию в стране.

Значение ч. 1 комментируемой статьи состоит в том, что в ней названы основания для выдвижения обвинения против Президента страны и все властные "инстанции", участвующие в процедуре решения вопроса об отрешении главы государства от должности.

Конституция Российской Федерации лишь на первый взгляд формулирует в общей форме основания для выдвижения обвинений против Президента. На самом деле она исчерпывающе называет преступления, за совершение хотя бы одного из которых может последовать возбуждение процедуры отрешения от должности. Дело в том, что как в предыдущем Уголовном кодексе РСФСР, так и в новом от 13 июня 1996 г., введенном в действие с 1 января 1997 г., виды преступлений делятся на категории. Таким образом, практическое применение ст. 93 Конституции Российской Федерации предполагается в тесной увязке с Уголовным кодексом, содержащем в Общей части исчерпывающий перечень соответствующих категорий преступлений.

Однако в связи с введением в действие нового Уголовного кодекса Российской Федерации возникает проблема. Конкретные составы преступлений и перечень их категорий в обоих кодексах не совпадают. В новом Кодексе появилась категория особо тяжких преступлений (ст. 15) наряду с тяжкими, тогда как прежний УК наиболее опасной категорией называл лишь тяжкие. При этом прежний Кодекс каждую категорию описывал через указание номеров отдельных статей и их частей. Новый Кодекс ввел иной критерий - степень наказания.

В соответствии с действующим УК РФ к тяжким относятся как умышленные, так и неосторожные деяния, наказание за которые составляет более 5 лет и не превышает 10 лет лишения свободы, а особо тяжкими преступлениями признаются только умышленные, причем те, за которые предусмотрено свыше 10 лет лишения свободы или более строгое наказание (в том числе пожизненное заключение или смертная казнь). Поэтому, если подходить к ст. 93 буквально, ее содержание войдет в противоречие как с Уголовным кодексом, так и с самим смыслом данной конституционной статьи.

Исходя из сказанного, трактовать ч. 1 ст. 93 нужно следующим образом: Президенту Российской Федерации могут быть предъявлены обвинение в целях отрешения его от должности за совершение только особо тяжкого преступления. Основания для такого вывода таковы.

1) Конституционная норма прямо называет одно конкретное преступление - государственную измену и при этом говорит о совершении иных тяжких преступлений. Это значит, что Конституция Российской Федерации имеет в виду преступления, относящиеся к той же категории, что и государственная измена. А по новому Уголовному кодексу это - особо тяжкие преступления.

2) Формалистическое прочтение статьи приведет к тому, что Президенту смогут быть предъявлены обвинения за совершение не самых опасных преступлений. И, наоборот, глава государства не сможет быть обвинен, за совершение наиболее опасных уголовных деяний, скажем, за получение взятки в крупных размерах, шпионаж и др.

3) Косвенное подтверждение для такого вывода - употребляемая в данной конституционной норме терминология. "Государственная измена" - понятие, введенное новым УК. В прежнем Кодексе существовало понятие "Измена Родине". Авторы текста проекта Конституции учитывали существовавший к тому времени (осень 1993 г.) концептуальный проект нового Уголовного кодекса и потому включили в конституционную ткань понятие государственной измены, поскольку даже при существовании старого УК ясно было, о каком преступлении идет речь. В то же время они не могли сказать "иные особо тяжкие преступления", так как такой категории в уголовном законодательстве еще просто не существовало.

Часть 1 рассматриваемой статьи предусматривает участие двух ветвей власти - законодательной и судебной. Следует отметить, что такой порядок отличается от порядка импичмента в США, где не предусмотрены полномочия Верховного Суда по отрешению от должности лиц, к которым может быть применен импичмент. Американская концепция импичмента предполагает предоставление в таких случаях полномочий исключительно палатам Конгресса США. Палата представителей (нижняя палата Конгресса) является палатой предания суду, а Сенат - верхняя палата - заседает в подобных случаях в качестве суда. Причем на практике далеко не во всех случаях дело об импичменте доходит до Сената. Связано такое отличие прежде всего с тем, что импичменту может быть подвергнут не только Президент, члены его администрации, то есть лица, составляющие федеральную исполнительную власть, но и федеральные судьи. Естественно, должна быть инстанция, полностью независимая от должностного положения, от корпоративной принадлежности обвиняемого.

Поскольку по российской Конституции для Президента страны предусмотрена исключительная процедура отрешения от должности, а также для предотвращения субъективизма, политической пристрастности при рассмотрении "дела об импичменте", у нас задействованы четыре властные структуры. При этом каждая из них имеет разное предназначение.

Государственная Дума Федерального Собрания выдвигает обвинение, инициирует и начинает процедуру отрешения от должности.

От Верховного Суда Российской Федерации фактически зависит дальнейший ход данной процедуры, поскольку Конституция прямо требует его подтверждения в форме заключения наличия признаков преступления.

Конституционный Суд Российской Федерации следит за соблюдением процессуальных моментов, предусмотренных Конституцией и текущим законодательством (в частности регламентами обеих палат Федерального Собрания). При этом он, как и Верховный Суд Российской Федерации, вправе прекратить процедуру отрешения Президента от должности, если вынесет заключение о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Наконец, Совет Федерации Федерального Собрания окончательно решает вопрос по существу.

2. Часть 2 рассматриваемой статьи посвящена, главным образом, общему описанию начала процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности и кворума, необходимого для принятия такого решения в обеих палатах парламента. Более детально протекание процесса отрешения от должности главы государства закреплено в Регламенте Государственной Думы (Глава 22) и Регламенте Совета Федерации (Глава 23), а также в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Право возбудить обвинение против Президента имеют только депутаты Государственной Думы. Для постановки такого вопроса требуется собрать подписи не менее 150 депутатов. Депутаты обязаны указать конкретные признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту страны, а также обосновать причастность его к этому преступлению.

После этого Дума обязана образовать специальную комиссию. В ее задачу входит оценка как соблюдения процедурных правил (наличия кворума для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов и др.), так и фактической обоснованности обвинения. Причем, в целях объективности комиссия должна включать в себя представителей разных фракций и депутатских групп. Таким образом, Дума не рассматривает сразу вопрос об обвинении Президента, а отдает его как бы на экспертный анализ. По возлагаемым на специальную комиссию задачам она похожа на следственную парламентскую комиссию, поскольку имеет право заслушивать на своих заседаниях любых лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу обвинения, рассматривать соответствующие документы, заслушивать представителя Президента Российской Федерации.

Результатом деятельности данной комиссии является заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу обвинения, а также о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.

Только после этого Государственная Дума собирается на свое заседание, которое может быть объявлено закрытым, и рассматривает как предложение о выдвижении обвинения против Президента, так и заключение специальной комиссии. Основной доклад о выдвижении обвинения делает один из депутатов, подписавших "обвинительный" документ. Содоклад делает председатель специальной комиссии.

В заседании нижней палаты по решению самой Думы могут принимать участие, кроме депутатов, приглашенные эксперты, другие лица, чьи оценки и показания имеют существенное значение. Другими словами, Дума в целом повторяет основные действия, произведенные специальной комиссией.

Если Дума большинством в две трети голосов от своего общего состава (то есть не менее 300 голосов) принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента, данное постановление в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, Конституционный и Верховный Суд РФ. Постановление об отказе в выдвижении обвинения является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

Принятие постановления о выдвижении обвинения является очень важным моментом, поскольку Конституция в ч. 4 ст. 109 запрещает Президенту страны распускать Государственную Думу как раз с момента выдвижения ею обвинения против главы государства и до принятия решения Советом Федерации.

Пока процедура рассмотрения вопроса в Верховном Суде о наличии признаков преступления, вменяемого в вину Президенту страны, никак не урегулирована. Это означает, что неизвестно, какая именно судебная структура в рамках Верховного Суда должна рассматривать данный вопрос - члены Верховного Суда РФ в полном составе, Пленум Верховного Суда, его Президиум или Судебная коллегия по уголовным делам. Если исходить из специфики данного конституционного действия и из прямого толкования соответствующей конституционной нормы, можно предположить, что заключение должно приниматься большинством от общего состава членов Верховного Суда Российской Федерации.

3. В ч. 3 данной конституционной статьи говорится о заключительном этапе решения вопроса об отрешении от должности. Конституция Российской Федерации не связывает верхнюю палату парламента ни одним предыдущим решением. Подразумевается, что Совет Федерации должен рассматривать и учитывать установленные в ходе рассмотрения дела в Госдуме и Верховном Суде факты и обстоятельства лишь постольку, поскольку дело об отрешении дошло да верхней палаты. Но эти факты и обстоятельства не являются для данной палаты парламента решающими. Иными словами, Совет Федерации волен решить сам, принимать ли ему чисто юридическое или политическое решение.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения против Президента после получения постановления Государственной Думы и заключения Верховного Суда Российской Федерации (при условии, что это заключение содержит подтверждение о наличии в действиях Президента признаков преступления). При этом Регламент Совета Федерации предусматривает получение им также заключения специальной комиссии Госдумы и стенограммы заседания нижней палаты, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента. Это означает, что верхняя палата самостоятельно дает оценку всех материалов и самостоятельно толкует их правовое содержание. Регламент Совета Федерации, как и Регламент Государственной Думы весьма подробно определяет все процедурные действия по решению вопроса об отрешении Президента от должности.

В частности, немедленно по получении всех материалов, о которых шла речь выше, они направляются в Комитет Совета Федерации по законодательству и судебно-правовым вопросам. После этого Совет Федерации сразу же созывается на заседание для направления запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации.

Статьи главы ХV Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" регламентируют не только порядок рассмотрения обращения по данному вопросу и дачи заключения, но и дополняют регулирование всего процесса отрешения от должности. В частности, Закон устанавливает предельный месячный срок со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения против Президента для направления Советом Федерации запроса в Конституционный Суд.

Закон также требует, чтобы к запросу Совета Федерации были приложены не только текст постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения, но и протокол либо стенограмма ее соответствующего заседания, тексты всех связанных с обсуждением в Думе документов, а также текст заключения Верховного Суда.

Конституционный Суд не позднее 10 дней после регистрации запроса обязан дать свое заключение. В нем может быть констатировано либо соблюдение, либо несоблюдение установленного порядка выдвижения обвинения.

Не позднее трех суток после получения заключения из Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка должно быть созвано внеочередное заседание Совета Федерации с включением в его повестку в качестве первого вопроса об отрешении от должности Президента Российской Федерации. На это заседание приглашаются как сам Президент Российской Федерации, так и руководители высших органов государственной власти. На этом заседании выступают Председатель Государственной Думы - с сообщением об основаниях выдвижения обвинения, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации - для оглашения заключения, Председатель Верховного Суда Российской Федерации - для оглашения данного этим Судом заключения. Затем заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Наконец, слово по его желанию может быть предоставлено Президенту Российской Федерации либо назначенному им его представителю.

В итоге тайным голосованием (с использованием бюллетеней) при наличии, естественно, кворума принимается постановление об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Если такое решение не набирает двух третей голосов от общего состава Совета Федерации (то есть не менее 119 голосов), рассмотрение обвинения против Президента прекращается.

Прекращение обвинения Советом Федерации означает, что по данным основаниям данному Президенту Российской Федерации не могут быть впредь предъявлены обвинения. Такой записи нет в нормах, регулирующих отрешение от должности главы государства, но это - один из общих принципов законодательства.

Конституция Российской Федерации указывает предельный срок "дела об импичменте" - три месяца со дня выдвижения Государственной Думой обвинения.

Наконец, следует сказать, что нигде в законодательстве не говорится, что отрешение Президента страны от должности вследствие совершенного им преступления исключает привлечение его к ответственности за данное преступление в обычном порядке после отрешения от должности (в этом случае на Президента не распространяется действие Закона "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" от 12 февраля 2001 г. Здесь, впрочем, есть определенное нарушение принципа уголовного и уголовно-процессуального права. Ведь по сути высшая судебная инстанция в неординарном порядке, то есть не предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом, выносит свое решение относительно виновности человека. Тем самым предрешается и решение обычного суда, который будет рассматривать данное дело уже в обычном порядке. Поэтому выход видится только во внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальное законодательство, которое должно регламентировать все процедуры, связанные с рассмотрением дела о наличии признаков преступления в действиях Президента Российской Федерации.

            ,просще он же сказал

Проему, лен   ,не рыпаться, а