Глава 5. Федеральное Собрание

Статья 94

Согласно Конституции, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядность это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах.

Другая конституционная функция Федерального Собрания - законодательная. Она включает принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за реализацией законов.

Нынешняя конструкция законодательного процесса такова, что в нем "тесно завязаны" все ветви власти: Государственная Дума принимает законы, Совет Федерации их одобряет или отклоняет, Президент подписывает и публикует принятые законы, имеет право "вето", Правительство дает заключение на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из государственного бюджета, а затем исполняет принятые законы, Конституционный Суд может признать закон не соответствующим Конституции и не подлежащим применению. Подобная организация законодательного процесса создает внутри самой законодательной власти систему "сдержек и противовесов", исключает ее монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений.

Но из этого вовсе не следует, что все участники законодательного процесса равнозначны. В хорошо отрегулированных часах все детали важны и необходимы, но не равнозначны. Федеральное Собрание - ведущий участник законодательного процесса. Согласно Конституции, это единственный законодательный орган. Никто, кроме Федерального Собрания, не вправе принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации.

На практике значительной правотворческой компетенцией обладает также Президент Российской Федерации, который на основании ст. 90 Конституции Российской Федерации издает указы и распоряжения. Данная функция президентской власти отражена и в федеральном законодательстве. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданско-правовые отношения "могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу". В общем виде данное положение закреплено в ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Однако действующая Конституция Российской Федерации, к сожалению, не воспроизвела норму прежней Конституции о том, что "в случае противоречия акта Президента Российской Федерации Конституции, закону Российской Федерации действует норма Конституции, закона Российской Федерации" (статья 121.8).

Соотношение правотворческой компетенции Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации является одной из дискуссионных проблем конституционной теории и практики. Известно, что целый ряд важных и далеко не бесспорных решений в области экономической и социальной политики (ваучерная приватизация, разделение колхозных земель на земельные паи, многочисленные налоговые льготы и т.д.) были проведены указами Президента Российской Федерации вопреки сопротивлению парламента. Данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П Конституционный Суд высказал мнение, что не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом Российской Федерации указов, "восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такое указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ВКС. 1996. N 3). Тем самым нормам Конституции Российской Федерации дано толкование, предполагающее весьма широкие законодательные прерогативы Президента Российской Федерации.

На наш взгляд, данная позиция Конституционного Суда не бесспорна. Есть основания прислушаться к особому мнению по данному делу, высказанному конституционным судьей В.О.Лучиным: "Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя". Конституционный судья высказал обоснованное, на наш взгляд, опасение, что в форме президентского указного законотворчества в России "фактически восстанавливается практика указного правотворчества, длительно время существовавшая в Советском Союзе, когда Президиум Верховного Совета СССР издавал нормативные акты как в пределах собственных полномочий, так и по "замещающей" Верховный Совет компетенции".

Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации - "Федеральное Собрание" - подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией Российской Федерации (ст. 71-73) разделения законодательных прерогатив.

2. Конституция Российской Федерации отказалась от наименования Федерального Собрания как "высшего" органа государственной власти. Понятия "высший" и "низший" вообще не присутствуют в Конституции Российской Федерации. Они отражают принципиальную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных "высших" или "низших". Во взаимоотношениях государственных органов власти отсутствует жестко установленная "служебная иерархия": в рамках собственной компетенции каждый государственный орган - "высший", имеет всю полноту прав и несет всю полноту ответственности.

Конституция Российской Федерации исключила из компетенции Федерального Собрания исполнительно-распорядительные полномочия и значительно сократила сферу контрольных прав. Отсутствие в ст. 94 Конституции Российской Федерации характеристики Федерального Собрания как "контрольного органа" дало основания ряду авторов утверждать, что у российского парламента вообще нет контрольных полномочий. Однако вряд ли с таким утверждением можно согласиться в полной мере. Например, в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации установлено, что "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом". Часть 2 ст. 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает: "Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан". Часть 1 ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливает: "Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации". Таким образом, ряд статей Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов прямо или косвенно наделяют российских парламент определенными контрольными полномочиями.

Более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных направлений совершенствования действующей Конституции Российской Федерации, нацеленное на упорядочение взаимоотношения властей, усиление их функций в качестве "противовесов" в системе разделения властей. При этом, разумеется, речь не идет о присвоении парламенту исполнительно-распорядительных функций. Депутатский контроль должен осуществляться в специфических парламентских формах - на пленарных заседаниях, заседаниях комиссий и комитетов, парламентских слушаниях, посредством депутатских запросов и т.д. Но то, что парламент должен быть наделен широким и эффективным комплексом контрольных прав, - несомненно.

Конституционная форма народного представительства, основанная на принципе разделения властей, находится в России в процессе становления. В том, что Конституция Российской Федерации радикально упразднила прежнюю "советскую" систему представительных органов государственной власти, построенную "снизу доверху" на единых принципах, есть и свои положительные, и свои отрицательные стороны. Новая Конституция более полно гарантирована независимость и самостоятельность представительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении своих конституционных полномочий, но одновременно ослабила их взаимосвязи, создав тем самым предпосылки для утраты единства правовой системы и нарушения государственной целостности России.

Статья 95

1. Комментируемая статья Конституции Российской Федерации определяет структуру и состав Федерального Собрания. Из нее следует, что Федеральное Собрание подразделяется на две палаты - Совет Федерации и Государственную Думу.

Двухпалатная структура представительных (законодательных) органов государственной власти достаточно распространена. В частности, она была свойственна предшественнику Федерального Собрания - Верховному Совету Российской Федерации, однако там палаты считались равноправными, а их функциональная специализация была лишь слегка намечена в Конституции. Так, согласно ст. 112 ранее действовавшей Конституции РСФСР, рассмотрению прежде всего в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, вопросы прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации. Рассмотрению прежде всего в Совете Национальностей подлежали вопросы обеспечения национального равноправия, государственного строительства и социально-экономического развития республик, краев и областей Российской Федерации, вопросы межнациональных отношений.

Действующая Конституция Российской Федерации пошла в данном направлении значительно дальше: каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции. Если по ранее действовавшей Конституции палаты были включены в законодательный процесс "параллельно" (каждая из палат могла принять к своему рассмотрению любой законопроект), то по действующей Конституции Российской Федерации они включены "последовательно": правом принятия федеральных законов наделена лишь Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен лишь одобрить либо отклонить принятый Государственной Думой закон.

Таким образом, между палатами парламента существует своеобразное внутрипарламентское "разделение властей". Разумеется, это несколько замедляет и усложняет прохождение законов, однако новая организация законодательного процесса безусловно выигрывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к законотворчеству, поиск компромиссов, тщательное согласование общегосударственных и региональных интересов (более подробно см. комментарии к ст. 105-107).

2. В политической практике Совет Федерации иногда называют "сенатом" или "верхней палатой", а его членов - "сенаторами", однако Конституция Российской Федерации подобных терминов не использует. Назначение Совета Федерации - представлять на федеральном уровне субъектов Российской Федерации, выражать их согласованную волю и интересы.

В Совет Федерации согласно Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

За короткую историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации N 1626 от 11 октября 1993 г. "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания" путем выборов двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухман-датным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации.

По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции Российской Федерации (п. 7), вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководитель законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Практика нескольких лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки "должностного" принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, "должностной" принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную "законодательную материю", а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных "местных интересов".

В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации", который была принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной "верхней" палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет).

Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации.

3. В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения Российской Федерации, независимо от региональных различий. Это отражается и в компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоящее время состоит из 178 членов (по 2 представителя от 89 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума - из 450 депутатов. Такой количественный состав "нижней палаты" в целом соответствует мировой практике. Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.

В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"(с изменениями от 23 июня 2003 г.), 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства.; 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.

Статья 96

1. Данная статья Конституции Российской Федерации посвящена порядку формирования палат Федерального Собрания.

Установленный Конституцией Российской Федерации четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует мировой практике, согласно которой общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4-5-летний срок. Такой период работы позволяет парламенту реализовать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депутатам - увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, периодический "отчет" депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна.

Немаловажно и то обстоятельство, что четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует сроку полномочий Президента Российской Федерации, который избирается также на четыре года.

Конституция однако не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему четырехлетнего срока по причине роспуска. В соответствии с ч. 4 ст. 111, в случае когда Государственная Дума трижды отклоняет представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Согласно ст. 117 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может быть распущена также в случае, когда она отказывает в доверии Правительству Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 109).

Следует заметить, что федеральное законодательство недостаточно четко регулирует срок полномочий Государственной Думы. Так, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции Российской Федерации полномочия Государственной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Данное положение находится в определенном противоречии со ст. 109, 111 и 117 Конституции Российской Федерации, которые не предусматривают функционирования Государственной Думы, распущенной Президентом Российской Федерации. Таким образом, согласно одной статье Конституции Государственная Дума сохраняет свои полномочия, согласно другим - лишена возможности их осуществлять. Возникает очевидный разрыв в осуществлении полномочий федеральным органом законодательной (представительной) власти, который при определенных условиях может обернуться негативными последствиями для стабильности и преемственности государственной власти.

Переходные положения Конституции Российской Федерации (п. 7) сделали изъятие из ч. 1 ст. 96 Конституции Российской Федерации, установив сокращенный срок полномочий для Государственной Думы первого созыва - два года. Это мотивировалось переходным характером Государственной Думы первого созыва, необходимостью интенсивного накопления опыта работы парламента в новых условиях, а также стремлением синхронизировать выборы нового состава Государственной Думы (декабрь 1995 г.) с выборами Президента Российской Федерации (июнь-июль 1996 г.).

2. В соответствии с ч. 2 ст. 96 порядок формирования Совета Федерации и Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Подготовка и принятие данных законов могут служить примером труднейшего политического компромисса.

Порядок формирования Совета Федерации установлен в настоящее время Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии с данным законом, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: один избирается законодательным (представительным) органом власти, другой назначается высшим должностным лицом (главой исполнительного органа власти) субъекта Российской Федерации. Принятию указанного федерального закона предшествовала дискуссия о порядке и механизме формирования Совета Федерации (см. комментарий к ст. 95).

Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В проекте закона, первоначально представленного Президентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифицировать систему выборов: сократить с 50 % до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Государственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспособность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, был сохранен единый для избирательных объединений и блоков пятипроцентный барьер. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избирательных округах, должны находиться в равных условиях - собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного процента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены). Тот Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы не была закончена. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности, о "смешанной" системе выборов, о пятипроцентном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. N 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. N 1).

30 марта 1999 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"". Данный Федеральный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и др.), которые не были учтены в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", которая после серии непростых компромиссов 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. - подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличивалась до 18 человек центральная часть избирательных списков, вводился ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона была учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П.

Однако и названная редакция претерпела ряд важных изменений и дополнений, внесенных Государственной Думой третьего созыва. Вошел в юридическую силу Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"(с изменениями от 23 июня 2003 г.), который охватывает весь комплекс избирательных норм, включая новации названных выше актов. Особое внимание в нем уделено участию политических партий и избирательных блоков, информированию избирателей и предвыборной агитации, ответственности средств массовой информации, использованию государственной автоматизированной информационной системы и т.д. На очередных выборах в Государственную Думу по общефедеральному округу партиям и блокам придется преодолевать 7 процентный барьер.

Федеральный закон от 4 августа 2001 г. N 109-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" установил исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. В нем, в частности, содержится норма, согласно которой полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в связи с роспуском Государственной Думы в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.

Статья 97

Данная статья определяет основные условия избрания и деятельности депутата Государственной Думы.

Согласно ч. 1 ст. 97 Конституции Российской Федерации, депутатом Государственной Думы может быть избран лишь гражданин Российской Федерации. Условия и основания приобретения и утраты гражданства Российской Федерации определяются в Законе Российской Федерации от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (СЗ Российской Федерации. 2002, N 22, ст. 2031).В соответствии со ст. 11 данного Закона, гражданство Российской Федерации приобретается по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации и по другим основаниям, предусмотренным заключенными международными договорами Российской Федерации. Иностранец или лицо без гражданства не вправе быть депутатом Российской Федерации, однако не исключено, что депутатом Государственной Думы может стать лицо, имеющее двойное гражданство, приобретенное им в соответствии со ст. 62 Конституции Российской Федерации.

Депутатом Государственной Думы может стать лицо, достигшее определенного возраста - согласно Конституции Российской Федерации этот возраст должен быть не менее 21 года. Таким образом, в Российской Федерации установлен разный возрастной ценз для осуществления активного и пассивного избирательного права в Государственную Думу. Активное избирательное право (право избирать) предоставляется гражданам Российской Федерации с 18 лет, а пассивное право (право быть избранным) несколько позже - с 21 года. Это связано с ответственным характером депутатской деятельности, участием депутатов в обсуждении и принятии важнейших решений общегосударственного значения.

Следует отметить, что в российском законодательстве есть примеры и более высоких ограничений для занятия государственных должностей. Например, Президентом Российской Федерации может стать гражданин, достигший 35 лет, судьей - достигший 25 лет, судьей Конституционного Суда - достигший 40 лет и т.д.

Еще одно условие носит бланкетный (отсылочный) характер, оно адресует к федеральным законам, определяющим право граждан на участие в выборах. В ч. 3 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" установлен ряд дополнительных ограничения для участия в выборах: "Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда". Аналогичная формулировка воспроизведена в ч. 6 ст. 3 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Изменение данных норм Конституции может служить наглядным примером, иллюстрирующим тенденции развития конституционного законодательства. Так, ст. 139 Конституции РСФСР 1937 г. гарантировала право избирать гражданам РСФСР, достигшим 18-летнего возраста, и право быть избранными гражданам РСФСР, достигшим 21 года, "за исключением лиц, признанных в установленном порядке умалишенными".

Статья 91 Конституции РСФСР 1978 г. установила право избирать и быть избранным с 18 лет, сохранив без изменений вторую часть формулировки - "за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными". Лица, находящиеся в местах лишения свободы, фактически не участвовали в выборах, хотя в законе это обстоятельство никак не было оговорено. В этом проявлялось достаточно характерное для того времени расхождение между "фактической" и "юридической" Конституцией. Пытаясь объяснить подобные факты, тогдашняя доктрина комментировала их следующим образом: "Лица, находящиеся в местах лишения свободы, лишили себя возможности для нормального осуществления своих избирательных прав".

Общая тенденция укрепления законности и уважения прав человека, заставила законодателя откликнуться на эту проблему. В ходе конституционной реформы 1988-1989 гг. в Конституции СССР (ст. 96), а затем в Конституции РСФСР (ст. 92) появилась следующая формулировка: "В выборах не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы, а также находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения".

Однако и эта формулировка вызывала критику, поскольку под ограничение избирательных прав подпадали лица, не совершившие преступлений, не осужденные судом и, следовательно, в соответствии с Конституцией считавшиеся невиновными. Это заставило законодателя еще раз вернуться к данному вопросу. В Законе "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", принятого Съездом народных депутатов РСФСР 1 ноября 1992 г., ч. 2 ст. 92 была изложена в следующей редакции: "В выборах не участвуют душевнобольные граждане, признанные судом недееспособными, и лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда". Если не считать устаревшего термина "душевнобольные", данная редакция в целом уже удовлетворяла международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и международным обязательствам Российской Федерации.

Действующая Конституция Российской Федерации изначально дала вполне корректное решение данной проблемы. Установленные ею ограничения в осуществлении избирательных прав не носят политического характера, не нарушают принципа равноправия граждан, гарантированного ст. 19 Конституции Российской Федерации.

2. Часть 2 ст. 97 устанавливает запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с работой в качестве члена Совета Федерации, депутата иного представительного органа государственной власти (например, краевого, областного законодательного собрания), а также деятельность в качестве члена (депутата) органа местного самоуправления. Тем самым Конституция Российской Федерации решительно порывает с существовавшей ранее практикой "нескольких мандатов", когда одно и то же лицо избиралось одновременно в два-три органа представительной власти, совмещало свою депутатскую деятельность с работой в качестве члена правительства и т.д.

3. Часть 3 ст. 97 устанавливает, что депутаты осуществляют свои обязанности на профессиональной постоянной основе. Тем самым Конституция Российской Федерации закрепляет важнейшее завоевание последнего времени - утверждение в России постоянно действующего профессионального парламента.

Принцип профессионализма означает, что депутатские обязанности осуществляются в качестве основной работы и не совместимы ни с какой иной постоянной деятельностью. Лицо, избранное депутатом Государственной Думы, обязано в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (ст. 84 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Профессиональный характер депутатской деятельности не означает, разумеется, что депутатское место гарантировано депутату пожизненно. Выборы Государственной Думы показали, что свои депутатские мандаты во второй Думе сохранили лишь 35% ранее избранных депутатов, и около 40% - в третьей.

Опыт других стран свидетельствует о том, что становление высокопрофессионального и компетентного депутатского корпуса - дело многих десятилетий. Поэтому Государственная Дума поощряет повышение депутатами свое квалификации, в частности, получение ими политического, юридического или дипломатического образования. Этим же обстоятельством обусловлена забота о трудоустройстве депутатов после окончания срока их полномочий.

В отличие от ранее действовавшей Конституции, новая Конституция Российской Федерации не предусматривает какой-либо подотчетности или подконтрольности депутата избирателям, а также права отзыва депутатов избирателями. То есть от института "императивного мандата", когда избиратели осуществляли контроль за деятельность депутата и могли его переизбрать, российское законодательство перешло к институту "свободного мандата", при котором контроль за депутатом осуществляется однократно - в период перевыборов. Депутат, который не выполнил свои обязательства перед избирателями, может быть не переизбран на новый срок.

Каждый из институтов (императивный и свободный мандат) имеет свои положительные и свои отрицательные стороны. В Государственной Думе неоднократно ставился вопрос о введении элементов "императивного мандата" для депутатов, избранных по федеральным спискам. Некоторые из них, придя в парламент по федеральному списку, перестают появляться на заседаниях фракций, подчиняться согласованной позиции при голосовании и даже переходят в другие фракции подчас противоположного политического спектра. Подобного рода факты обоснованно расцениваются как признак слабости многопартийной системы, переживающей в России период своего становления.

Последовательно проводя принцип разделения властей, Конституция Российской Федерации предусматривает, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. В частности, они должны покинуть оплачиваемые посты в правлениях, советах директоров частных фирм и т.д. Практика парламентской деятельности исходит из того, что занятие депутатом штатной, но формально не оплачиваемой должности в государственных и частных организациях (председатель Совета директоров, председатель наблюдательного совета и т.п.), также несовместимо со статусом депутата Государственной Думы. Однако Конституция Российской Федерации не препятствует депутату сохранить за собой пакет акций и получать по ним дивиденды, поскольку никак не ограничивает право собственности.

Депутат вправе заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, в частности, журналистикой, аналитикой, художественным исполнительством, научной экспертизой и получать за эту деятельность соответствующее вознаграждение. Данное правило позволяет творческим работникам, избранными депутатами, поддерживать уровень своей профессиональной квалификации, отдавать на благо общества свои знания и опыт. На практике считается допустимым совмещение депутатских обязанностей с руководством творческими коллективами (например, художественное руководство театром, заведование кафедрой в вузе), а также образовательными, научными, культурными и благотворительными фондами. Однако данное исключение не должно превращаться в правило, становиться основным источником дохода, осуществляться в ущерб постоянной профессиональной деятельности депутата.

Статья 98

Данная статья устанавливает одну из важных гарантий парламентской деятельности - право неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Институт депутатской неприкосновенности уходит корнями в глубь истории. Он возник в средние века как средство защиты членов законодательных и представительных органов от произвольных арестов и преследования со стороны монархов, нередко пользовавшихся своей бесконтрольной властью в борьбе с нарождающимися парламентами. Хотя на современном этапе значение института депутатской неприкосновенности заметно снизилось, он сохранился практически во всех странах, где есть парламенты. Например, по Конституции США члены конгресса ни за какие речи или участие в дебатах не могут быть подвергнуты допросу (раздел 6, ст. 1). Конституция Франции предусматривает, что член парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду не только за высказанные им мнения, но и голосование при исполнении своих обязанностей (ст. 26). Согласно Конституции Японии, члены обеих палат не несут ответственности за свои речи, высказывания и голосование в парламенте (ст. 51). В Испании законом предусмотрена также неприкосновенность парламента, а в Израиле - неприкосновенность здания парламента, и т.д.

Определенные элементы неприкосновенности закон предоставляет кандидату в депутаты. Так, в соответствии со ст. 49 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", зарегистрированный кандидат в депутаты не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Давая такое согласие, Генеральный прокурор Российской Федерации обязан немедленно известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата.

Гарантии неприкосновенности, предоставляемые действующему члену Федерального Собрания Российской Федерации, значительно шире. Согласно Конституции Российской Федерации, члены Совета Федерации и Государственной Думы не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случает задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания. Неприкосновенность депутата распространяется также на его жилое, служебное помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, их переписку.

Депутатская неприкосновенность включает в себя также освобождение депутата от личного досмотра, за исключением случаев, когда досмотр установлен федеральным законом в целях обеспечения безопасности других лиц. Правом личного досмотра обладают сотрудники органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенной службы. Освобождение депутата от личного досмотра обусловлено тем, что он может иметь при себе материалы конфиденциального характера, например, переданные ему документы, разоблачающие факты коррупции высокопоставленных должностных лиц. Досмотр депутата позволил бы обнаружить и изъять у него такого рода материалы.

Конкретизируя положение Конституции о депутатской неприкосновенности, ранее действовавший Федеральный закон от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" допустил не вполне корректные формулировки, которые позволяли толковать депутатскую неприкосновенность расширительно. Так, в ч. 1 ст. 18 указанного Закона было записано, что депутаты "не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке". Одновременно достоянием общественности стали факты выдвижения кандидатами в депутаты и даже избрания депутатами Государственной Думы лиц с уголовным прошлым. Указанные обстоятельства послужили поводом для инициирования Президентом Российской Федерации запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации института депутатской неприкосновенности.

В принятом по данному вопросу постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П (ВКС. 1996. N 2) Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым парламента, их самостоятельности и независимости. Установления ст. 98 Конституции Российской Федерации являются определенным исключением из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.

Конституционный Суд отметил, что ч. 1 ст. 18 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", воспроизводя конституционные положения, предусматривает также невозможность привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допроса без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Таким образом, федеральный закон устанавливает более широкий, чем указано в Конституции Российской Федерации, перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности.

Решая вопрос о конституционности указанных положений закона, Конституционный Суд разделил проблему на две части. Положения ст. 18 о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации. Однако неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, если оно совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению парламентского иммунитета, превращению его в личную привилегию. Поэтому, постановил Конституционный Суд, с соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции Российской Федерации, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия, вплоть до принятия решения о передаче дела в суд, без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Новая редакция Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятая 23 июня 1999 г. Государственной Думой и подписанная 5 июля 1999 г. Президентом Российской Федерации, воспроизвела и конкретизировала конституционные положения о депутатской неприкосновенности. Однако и в новой редакции Федерального закона содержатся положения, которые представляются дискуссионными.

Так, ч. 3 ст. 20 упомянутого Федерального закона устанавливает, что "отказ соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств".

Государственная Дума вправе своим решением дать или не дать согласие на задержание, арест, обыск и другие следственные действия в отношении депутата, если инкриминируемые ему действия связаны с его депутатской деятельностью. Но вправе ли она своим решением обязать орган дознания или следователя прекратить производство по уголовному делу или делу об административном правонарушении, то есть исключить допросы свидетелей, проведение экспертиз, изучение документов и вообще любые следственные действия, ведущие к установлению истины? Не получилось ли так, что Государственная Дума в данном случае присвоила себе функцию следствия и суда? На наш взгляд, отраженная в Федеральном законе правовая позиция по меньшей мере не бесспорна, не в полной мере соответствует конституционным принципам разделения властей и равенства граждан перед законом.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания. Представление о процедуре рассмотрения данного вопроса можно получить, например, из Регламента Совета Федерации Федерального Собрания, который подробно регулирует порядок лишения члена Совета Федерации неприкосновенности, и, в частности, устанавливает, что представление Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, которые готовят заключения.

По предложению Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и (или) Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам вопрос о рассмотрении представления Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации. На заседание Совета Федерации может быть приглашен Генеральный прокурор Российской Федерации. Совет Федерации вправе истребовать от Генерального прокурора Российской Федерации дополнительные материалы.

Член Совета Федерации, в отношении которого поступило представление Генерального прокурора Российской Федерации о лишении его неприкосновенности, вправе дать пояснения при рассмотрении этого вопроса на заседаниях Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, а также, разумеется, на пленарном заседании Совета Федерации.

По результатам рассмотрения представления Генерального прокурора Российской Федерации о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности Совет Федерации может принять решение дать согласие на личный досмотр, задержание, арест и допрос члена Совета Федерации, проведение в отношении него обыска, привлечение члена Совета Федерации к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение в отношении члена Совета Федерации уголовного дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации.

Указанное решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Регламент специально оговаривает, что данное решение должно быть мотивированным. Постановление Совета Федерации в течении трех дней со дня его принятия направляется Генеральному прокурору Российской Федерации.

Статья 99

1. Воссоздание в России постоянно действующего представительного и законодательного органа государственной власти - одно из самых существенных завоеваний последнего времени, важнейшее условие движения по пути создания демократического общества и правового государства. Данная статья определяет способ деятельности Федерального Собрания и порядок начала работы вновь избранной Государственной Думы.

Обе палаты Федерального Собрания являются постоянно действующими, однако организуются и функционируют по-разному. В соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2000 г. (5 августа 2000 г.) "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Совет Федерации формируется из представителей субъектов Российской Федерации, один из которых избирается законодательным (представительным) органом государственной власти, другой - назначается высшим должностным лицом (главой исполнительной власти) субъекта Российской Федерации (см. комментарии к статьям 95, 96). Член Совета Федерации избирается (назначается) на срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти или соответствующего высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Российской Федерации. В том же порядке, в каком он назначен, член Совета Федерации может быть отозван. Соответственно, в Совете Федерации идет непрерывное "текучее" изменение состава, вызываемое избранием (назначением) его новых членов. При этом Конституция Российской Федерации не предусматривает случаев роспуска или приостановления деятельности Совета Федерации.

Государственная Дума является постоянно действующим органом государственной власти, избираемым один раз в четыре года по смешанной избирательной системе (см. комментарий к ст. 97). Государственная Дума может быть распущена, в этом случае Президент Российской Федерации обязан объявить досрочные выборы Государственной Думы. Государственная Дума работает в сессионной форме, собираясь на сессии два раза в год: весенняя - с 12 января по 20 июня и осенняя - с 1 сентября по 25 декабря (ст. 40 Регламента Государственной Думы). Рабочая неделя Государственной Думы включает пленарные заседания (как правило, два дня в неделю, среда и пятница), заседания фракций, депутатских групп, комитетов, парламентские слушания, пресс-конференции и т.д. Последняя неделя месяца отводится, как правило, для работы в избирательных округах.

2. Вновь избранная Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Месячные срок необходим для завершения работы избирательных комиссий, оформления документации, связанной с избранием депутатов. В этот период между фракциями, представленными в парламенте, проходят интенсивные консультации по кандидатуре Председателя Государственной Думы, его заместителей, председателей комитетов, согласуются повестка дня и регламент первых заседаний Государственной Думы.

Установление непосредственно в Конституции срока созыва первого заседания вновь избранного парламента - достаточно распространенная конституционная практика. Парламент собирается на первое заседание "автоматически", в силу прямого указания Конституции, при этом снимается вопрос о том, кто, в какой срок должен созвать парламент, что происходит в случае несозыва и т.п. Однако Конституция позволяет Президенту Российской Федерации созвать Государственную Думу досрочно, например, для введения военного или чрезвычайного положения, принятия неотложных бюджетных или внешнеполитических решений. На практике подобных случаев пока не было.

В Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации предусмотрено (п. 8), что Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день после избрания. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации, что и было выполнено на практике.

В Регламенте Государственной Думы вопрос о начале работы палаты и признании полномочий депутатов проработан недостаточно четко. Согласно ст. 33 Регламента, на первом заседании Государственной Думы председательствующий сообщает палате фамилии избранных депутатов Государственной Думы согласно списку депутатов, официально переданному Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и составленному на день открытия первого заседания Государственной Думы. Таким образом, Регламент не предусматривает какого-либо контроля Государственной Думы за собственным составом и ставит его в зависимость от решения Центральной избирательной комиссии. Аналогичная практика складывается и в отношении дополнительно избранных депутатов: если в Государственной Думе первого состава полномочия вновь избранных депутатов признавались постановлением Государственной Думы, то в Государственной Думе второго состава вновь избранному депутату оформляется депутатское удостоверение и он допускается в зал пленарных заседаний распоряжением Председателя Государственной Думы, изданным на основании решения Центральной избирательной комиссии (при этом передача мандата другому депутату, избранному по партийному списку, осуществляется по-прежнему постановлением Государственной Думы).

Столь рыхлая практика решения вопросов о составе палаты вызвана стремлением избежать бесплодной дискуссии по персональным вопросам, а также случаев непризнания парламентским большинством полномочий вновь избранных депутатов (такой случай имел место в отношении депутата С.П.Мавроди, полномочия которого первоначально не были признаны палатой).

Регламент Государственной Думы не дает четкого ответа, в каком порядке должны прекращаться полномочия депутата в случае признания его избрания недействительным - требуется ли для этого голосование палаты или достаточно решения суда? В перспективе, на наш взгляд, указанные проблемы должны получить четкое и единообразное решение: все вопросы состава депутатского корпуса (признание полномочий, сложение полномочий, передача мандата другому депутату, лишение депутатской неприкосновенности и т.д.) должны решаться самой Государственной Думой на основании документов, прошедших проверку в ее мандатной комиссии.

3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. Данная парламентская традиция существует во многих странах, она существовала, в частности, в Верховных Советах СССР и РСФСР и сохранилась в Государственной Думе. Выдвижение на первый план общечеловеческого признака - возраста депутата - свидетельствует об уважении к парламентским традициям, подчеркивает единство депутатского корпуса и отчасти смягчает острую политическую борьбу, которая разворачивается на первых заседаниях парламента нового созыва.

Однако на практике руководить началом работы парламента оказалось достаточно непростой задачей, особенно для человека пожилого возраста. Поэтому в Регламенте Государственной Думы (ст. 32) появилась следующая норма: "Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними".

4. Полномочия Государственной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Таким образом, весь период с момента проведения выборов и до открытия первого заседания Государственной Думы нового созыва депутаты Государственной Думы прежнего созыва вправе заседать и принимать решения. Данное положение обеспечивает непрерывность полномочий законодательной (представительной) власти, в том числе и в период передачи полномочий от одного состава палаты следующему. Однако эта норма не распространяется на случаи роспуска Государственной Думы (ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации), когда возникает неизбежный "разрыв" в осуществлении полномочий Государственной Думы. В период роспуска Государственной Думы законодательная (представительная) власть на федеральном уровне действует в "усеченном" виде, она представлена лишь Советом Федерации, который, согласно Конституции Российской Федерации, не может быть распущен ни при каких условиях.

Статья 100

1. Комментируемая статья  Конституции Российской Федерации устанавливает порядок работы палат Федерального Собрания. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Указанное требование направлено на самостоятельное осуществление палатами парламента своих полномочий, строгое соблюдение разделения функций палат в процессе законотворчества.

Данное положение Конституции Российской Федерации не препятствует образованию палатами совместных органов - согласительных комиссий - для преодоления возникших разногласий по законопроектам. Возможность образования согласительных комиссий предусмотрена ст. 105 Конституции Российской Федерации. На практике существуют также общие звенья аппарата, обслуживающие обе палаты (Например, Парламентская библиотека).

2. Конституцией Российской Федерации установлено, что заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. Открытость, "прозрачность" деятельности парламента - важнейшее качество, на котором зиждится авторитет и влияние представительной власти. В США, например, каждый гражданин страны вправе посетить здание конгресса, присутствовать на его заседаниях. Во многих странах существуют специальные программы ознакомления граждан с деятельностью парламента. Сессии законодательных и представительных органов власти транслируются по радио и телевидению, широко освещаются в сводках новостей.

Правовое регулирование доступа в зал парламентских заседаний можно рассмотреть на примере Совета Федерации. Согласно Регламенту этой палаты Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек. (...)

По решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам.

Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их аккредитации в Совете Федерации.

Другие лица, не являющиеся членами Совета Федерации, могут присутствовать на заседаниях палаты только по специальному приглашению, выдаваемому за подписью Председателя Совета Федерации."

Аналогичные положения содержатся и в Регламенте Государственной Думы.

Несмотря на закрепленную в Конституции Российской Федерации и регламентах открытость заседаний палат, в освещении деятельности Федерального Собрания Российской Федерации есть немалые резервы. Палаты российского парламента заседают в плохо приспособленных для парламентской деятельности помещениях, в которых практически нет мест для посетителей. Телевизионная трансляция и радиотрансляция заседаний обеспечивается лишь внутри парламентских зданий (а также в Кремль и в некоторые другие государственные структуры по закрытым каналам связи). Практика получения трансляции заседаний парламента по кабельной сети в настоящее время отсутствует. Средства массовой информации, отражая интересы заинтересованных политических групп, освещают заседания палат крайне скупо и подчас в искаженном виде. Опубликование стенограмм заседаний затягивается на многие годы. Все это, безусловно, сказывается на авторитете и социальной эффективности деятельности российского парламента.

Ряд существенных вопросов освещения деятельности палат Федерального Собрания в средствах массовой информации урегулирован в Федеральном законе от 15 декабря 1994 г. (13 января 1995 г.) N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170). Согласно этому Федеральному закону, пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента Российской Федерации, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и его президиума. Для таких записей устанавливается бессрочный режим хранения. Журналисты средств массовой информации имеют право знакомиться с записями и снимать копии с них, кроме записей закрытых мероприятий. Кроме того, закон предоставляет теле- и радиожурналистам осуществлять собственную запись официальных событий и мероприятий.

Государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации должны обеспечивать оперативное информирование телезрителей и радиослушателей о важнейших событиях общественной и государственной жизни - вступлении в должность Президента Российской Федерации, открытии сессий палат Федерального Собрания и др. Федеральный закон обязал государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации еженедельно, за исключением времени, когда заседания Совета Федерации и Государственной Думы не проводятся, выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе, о проведении парламентских слушаний, об истории и о практике российского и зарубежного парламентаризма, об укреплении российской государственности, о содержании и применении основных положений Конституции Российской Федерации, законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных их регламентами, палаты Федерального Собрания вправе объявить свои заседания закрытыми. Такая необходимость возникает, когда палата обсуждает закрытые статьи бюджета, вопросы национальной безопасности и т.п.

Решение о проведении закрытого заседания принимается соответствующей палатой большинством голосов (в Государственной Думе - от общего числа депутатов, в Совете Федерации - от числа членов палаты, присутствующих на заседании). Председательствующий обязан проинформировать членов палаты и присутствующих на заседании лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете распространения информации. На закрытом заседании палаты запрещается использование электронных средств приема, передачи и накопления информации (звукозаписывающей и вычислительной техники, теле- и радиоприемников, пейджеров, сотовых телефонов, иной приемно-передающей аппаратуры). Стенограмма закрытого заседания палаты хранится в соответствующем структурном подразделении на правах секретного документа. В последующем палата вправе принять решение о рассекречивании материалов закрытого заседания.

3. Палаты Федерального Собрания могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Перечень случаев, когда палаты могут собраться на совместные заседания сформулирован исчерпывающим образом и не позволяет собираться на совместные заседания в других необходимых случаях, например, для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики, вопросов войны и мира, вопроса об отрешении от должности Президента Российской Федерации. В ряде случаев это существенно сковывает инициативу палат. Например, когда в декабре 1994 г. депутаты приняли решение о проведении совместного заседания палат в связи с событиями в Чеченской республике, Президент Российской Федерации прислал письмо, в котором указал, что такое заседание будет неконституционным. В числе поправок к Конституции Российской Федерации, которые обсуждается в Государственной Думе, и поправка о том, что палаты Федерального Собрания вправе собираться на совместные заседания по любым вопросам, которые сочтут необходимыми.

Статья 101

1. Данная статья Конституции Российской Федерации определяет общие начала организации деятельности палат Федерального Собрания.

Важнейшим моментом организации их деятельности является избрание председателя и заместителей председателя палаты. Согласно Регламенту Совета Федерации, Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет Федерации вправе также принять решение о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или проведении открытого голосования. Председатель Совета Федерации и заместители Председателя не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.

Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе, который принимается без обсуждения и голосования.

По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Результаты голосования оформляются постановлением Совета Федерации.

В случае если на должность Председателя Совета Федерации было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не получила требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов.

Далее Совет Федерации принимает решение о количестве заместителей Председателя Совета Федерации и переходит к их избранию. Кандидатуры на должность заместителя Председателя Совета Федерации предлагаются Председателем Совета Федерации. По каждой из предложенных кандидатур на должность заместителя Председателя Совета Федерации проводятся обсуждение и раздельное голосование в том же порядке, что и по кандидатуре Председателя Совета Федерации.

Регламентом Совета Федерации, утвержденным 30 января 2002 года, в российскую парламентскую практику введен институт Почетного Председателя Совета Федерации. В качестве такового может быть избран Председатель Совета Федерации, прекративший свои полномочия на этом посту. Решение об избрании почетного Председателя Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Звание почетного Председателя Совета Федерации является пожизненным.

Почетному Председателю Совета Федерации, а также Председателю Совета Федерации первого созыва, отводятся специальные места в зале заседаний, предоставляются рабочие помещения, они имеют специальные удостоверения и нагрудные знаки.

Согласно Регламенту, Почетный Председатель Совета Федерации и Председатель Совета Федерации первого созыва имеют право принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, а также в работе парламентских слушаний, в заседаниях "круглых столов" и иных мероприятиях, проводимых в Совете Федерации, получать документы и материалы, иную информацию, предоставляемую членам Совета Федерации.

Поскольку Почетный Председатель и Первый Председатель Совета Федерации не наделяются правом решающего голоса в Совете Федерации, данный новый институт, на наш взгляд, не противоречит Конституции Российской Федерации. Напротив, появление этого института можно рассматривать как пример формирования отечественных парламентских традиций, возникающих в ходе естественного развития российского парламентаризма.

Избрание Председателя Государственной Думы и заместителей Председателя Государственной Думы учитывает фракционную структуру этой палаты парламента. В соответствии с Регламентом Государственной Думы, Председатель Государственной Думы и заместители Председателя избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Председатель Государственной Думы и заместители Председателя не могут быть представителями одной фракции или депутатской группы.

Кандидатуры на должность Председателя Государственной Думы выдвигают фракции, депутатские группы и депутаты. В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов. Каждая фракция и депутатская группа имеет право высказаться за или против кандидата, после чего обсуждение прекращается.

В список для голосования вносятся все выдвинутые кандидатуры на должность, за исключением лиц, взявших самоотвод. Самоотвод принимается без голосования. Кандидат является избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае, если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатур и ни одна из них не набрала требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Государственной Думы может голосовать только за одну кандидатуру.

Если и во втором туре голосования ни один из двух кандидатов не набрал большинства голосов, Государственная Дума проводит повторные выборы Председателя Государственной Думы либо переходит к выборам заместителей Председателя Государственной Думы. При повторных выборах допускается выдвижение тех же кандидатур, которые выдвигались ранее.

Кандидатуры для избрания на должности заместителей Председателя Государственной Думы также выдвигаются фракциями, депутатскими группами и депутатами. Эти кандидатуры могут быть предварительно рассмотрены Советом Государственной Думы и утверждены в виде списка кандидатов. В этом случае Государственная Дума может провести открытое голосование по списку в целом.

Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы являются кандидаты, получившие большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. После избрания по хотя бы одного из заместителей проводятся повторные выборы Председателя Государственной Думы.

Избрание Председателя Государственной Думы и заместителей Председателя Государственной Думы оформляется постановлением.

2. Часть 2 ст. 101 Конституции Российской Федерации устанавливает, что председатели палат Федерального Собрания и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. Регламенты обеих палат конкретизируют это положение Конституции. Так, согласно ст. 18 Регламента Совета Федерации, Председатель Совета Федерации:

"а) созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

б) формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

в) ведет заседания палаты;

г) подписывает постановления Совета Федерации;

д) приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации;

е) ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему настоящим Регламентом;

ж) распределяет обязанности между первым заместителем Председателя Совета Федерации и заместителями Председателя Совета Федерации;

з) организует работу Совета палаты и ведет его заседания;

и) координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;

к) направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее Государственная Дума) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты, поправки к законопроектам, разработанные комитетом, комиссией Совета Федерации, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;

л) опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

м) направляет для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принятые законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

н) направляет Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

о) направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

п) направляет в комитеты, комиссии Совета Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предложений законодательные акты, принятые Парламентом Союзного государства. Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств;

р) представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;

с) участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

т) координирует организацию парламентских слушаний, "круглых столов" и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;

у) направляет в комитеты и комиссии палаты заявления, письма и обращения граждан, поступившие в адрес Совета Федерации либо на имя Председателя Совета Федерации и касающиеся деятельности членов Совета Федерации;

ф) решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с настоящим Регламентом и другими нормативными правовыми актами..."

Председатель Совета Федерации также наделяется рядом полномочий по формированию и руководству Аппаратом Совета Федерации.

Кроме этого, Председатель Совета Федерации представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Совет Федерации вправе отменить распоряжение либо поручение Председателя Совета Федерации в случае противоречия его законодательству Российской Федерации и Регламенту Совета Федерации.

Аналогичным образом в Регламенте Государственной Думы определены полномочия Председателя Государственной Думы. Постановлением от 20 марта 2002 года Государственная Дума внесла изменения в регламент, которыми лишила Председателя Государственной Думы права решающего голоса в Совете Государственной Думы. Данное решение со всей очевидностью порождено конъюнктурной политической борьбой и направлено на снижение статуса и влияния Председателя Государственной Думы.

3. Часть 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации закрепляет важнейшие институты и формы парламентской деятельности - комитеты, комиссии, а также парламентские слушания.

Комитеты являются постоянно действующими структурными подразделениями палаты, которые по предметам своего ведения осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов; осуществляют функции контроля за реализацией законодательства; организуют парламентские слушания; решают вопросы организации своей деятельности. Практика свидетельствует, что комитеты палат - наиболее активные участники законодательной деятельности, однако Конституция Российской Федерации не наделила их правом законодательной инициативы. По этой причине законопроекты и другие предложения, разработанные в комитетах, вносятся, как правило, от имени "группы депутатов - членов Комитета".

Список комиссий и комитетов периодически уточняется как в Совете Федерации, так и в Государственной Думе. Поэтому приведенный ниже перечень носит примерный характер.

В Совете Федерации образуются следующие комитеты: по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по вопросам безопасности и обороны; по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; по вопросам социальной политики; по вопросам экономической политики; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по делам Севера и малочисленных народов.

В Государственной Думе образовываются следующие комитеты: по законодательству; по государственному строительству; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам; по экономической политике; по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности; по аграрным вопросам; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике; по природным ресурсам и природопользованию; по экологии; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками; по делам национальностей; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по Регламенту и организации работы Государственной Думы; по информационной политике и связи; по конверсии и наукоемким технологиям; по культуре; по туризму и спорту; по проблемам Севера.

Государственная Дума формирует комитеты и комиссии с учетом принципа пропорционального представительства депутатских объединений, который однако не всегда выдерживается строго. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов (исключение составляет Комитет Государственной Думы по бюджету). Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности. В Государственной Думе неоднократно поднимался вопрос о том, что число комитетов неоправданно велико и некоторые из них вполне могут быть преобразованы в подкомитеты.

Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы. Депутат Государственной Думы может быть членом только одного комитета и обязан присутствовать на его заседаниях.

Комиссии палат парламента (за исключением мандатной) формируются на определенный срок для проверки данных о событиях и должностных лицах, подсчета результатов тайного голосования, а также по другим вопросам. Любопытно, что принятый 26 февраля 1997 г. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" упоминает о возможности создания парламентом следственных комиссий, что прямо не предусмотрено ни Конституцией Российской Федерации, ни действующими регламентами палат. В данном положении Федерального конституционного закона проявилась назревшая потребность в расширении контрольных полномочий российского парламента.

Одна из традиционных форм парламентской деятельности - парламентские слушания. На парламентских слушаниях могут рассматриваться законопроекты, требующие публичного обсуждения, международные договоры, федеральный бюджет и отчет о его исполнении, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Комитет, комиссия палаты Федерального Собрания могут принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы конфиденциального характера, а также затрагивающие сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

Парламентские слушания заканчиваются, как правило, принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые могут публиковаться в печати.

В отличие от предыдущей Конституции, ныне действующая Конституция Российской Федерации не предусмотрела создание в палатах парламента коллективных координирующих органов, однако практика привела к их образованию. В Совете Федерации это Совет палаты. В Государственной Думе - Совет Государственной Думы. В него входят руководители фракций и депутатских групп, а также (с правом совещательного голоса) Председатель Государственной Думы, заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы.

В компетенцию Совета Государственной Думы входит разработка проекта программы законодательных работ; составление календаря рассмотрения вопросов; созыв очередных и внеочередных заседаний палаты; определение ответственных комитетов по законопроектам, внесенным в Государственную Думу; возвращение инициаторам законопроектов, по которым не выполнены требования Регламента; решение о проведении парламентских слушаний; награждение Почетной грамотой Государственной Думы, решение иных вопросов организации работы Государственной Думы. Практика доказала необходимость и полезность подобных координирующих органов. Одна из перспектив совершенствования действующей Конституции Российской Федерации - придание конституционного статуса Совету палаты и Совету Государственной Думы.

Каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Данное положение ст. 101 Конституции Российской Федерации является важной организационно-правовой гарантией самостоятельности и независимости законодательной (представительной) власти.

Вместе с тем очевидно, что регламенты палат Федерального Собрания не могут быть единственными актами, регулирующими порядок осуществления права законодательной инициативы, взаимодействие субъектов законодательной инициативы на различных стадиях законодательного процесса, поскольку указанные вопросы далеко выходят за рамки "внутреннего распорядка деятельности" палат. В этой связи высказываются не лишенные смысла предложения о принятии регламентов палат в форме федерального закона либо о принятии специального федерального закона, регламентирующего взаимодействие участников законодательного процесса.

4. Заключительная часть ст. 101 Конституции Российской Федерации закрепляет контрольные функции палат Федерального Собрания за исполнением государственного бюджета. Это опровергает распространенное мнение, что парламент Российской Федерации полностью лишен контрольных полномочий. Однако согласно Конституции такой контроль должен осуществляться в специфической парламентской форме, через специальный орган палат Федерального Собрания - Счетную палату.

В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации", в компетенцию Счетной палаты входит контроль за своевременным исполнением статей федерального бюджета и внебюджетных фондов; анализ эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; оценка проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; анализ причин отклонений от установленных показателей федерального бюджета и внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное информирование палат Федерального Собрания о ходе исполнения федерального бюджета и результатах контрольных мероприятий.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 102 и 103), Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, заместителя председателя и вторую половину состава аудиторов - Совет Федерации. Аудитор Счетной палаты (в настоящее время их двенадцать) назначается сроком на шесть лет.

Статья 102

1. Комментируемая статья  развивает и нормативно закрепляет конституционный принцип двухпалатного парламента Российской Федерации. В ч. 1 статьи перечислены основные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации. Однако данный перечень не является исчерпывающим. Сама Конституция Российской Федерации относит к полномочиям Совета Федерации и другие. Среди них: одобрять федеральные законы, принятые Государственной Думой (ст. 105); принимать вместе с Государственной Думой федеральные конституционные законы (ст. 108); принимать регламент Совета Федерации и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101) и некоторые другие. В то же время ряд федеральных законов, принятых в последние годы, наделил Совет Федерации полномочиями, которые прямо не предусмотрены в Конституции Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 18 октября 1995 г. (17 ноября 1995 г.) "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" установил, что, кроме Генерального прокурора Российской Федерации (как это предусмотрено п. "з" ч. 1 ст. 102 Конституции), его первый заместитель и заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации (ст. 14). Согласно п. "г" ст. 102 Конституции Российской Федерации Совет Федерации решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории. Федеральный закон от 24 апреля 1996 г. (31 мая 1996 г.) N 61-ФЗ "Об обороне" дополнил это полномочие Совета Федерации правом утверждать указы Президента Российской Федерации о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению (п. 3 ч. 1 ст. 5).

Как представляется, Конституция Российской Федерации исчерпывающим образом регулирует полномочия Совета Федерации, и их расширение федеральными законами не исключает постановки вопроса о признании последних неконституционными.

Большинство полномочий, зафиксированных в ч. 1 ст. 102, отражают двойственную природу Совета Федерации как верхней палаты парламента и как "палаты регионов".

2. К ведению Совета Федерации относится утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации. Вопрос об изменении границ рассматривается Советом Федерации по взаимному согласию субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить (см. комментарий к ст. 67). В этой связи для рассмотрения данного вопроса в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из субъектов Федерации, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами Российской Федерации, и карта местности. Решение об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, и соответствующее постановление направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

3. К ведению Совета Федерации относится утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения.

Указ Президента Российской Федерации о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного или чрезвычайного положения незамедлительно направляется в Совет Федерации. Если чрезвычайное положение вводится на территории субъекта Российской Федерации, то вместе с указом Президента в Совет Федерации направляется документ, подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта Федерации на введение на его территории чрезвычайного положения.

Вопрос об утверждении вышеназванных указов Президента Российской Федерации должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента их представления в палату. Решение об утверждении принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. В случае неутверждения Советом Федерации указа Президента Совет Федерации может предложить Президенту создать совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Неутверждение указа означает, что его действие прекращается с момента принятия Советом Федерации соответствующего решения.

4. К ведению Совета Федерации относится решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории. Данный вопрос рассматривается Советом Федерации по предложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также по собственной инициативе. Согласно ч. 2 ст. 161 Регламента Совета Федерации вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории может быть внесен на рассмотрение Совета Федерации только при наличии заключения Президента Российской Федерации. Решение о возможности использования Вооруженных Сил за пределами ее территории принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если положительное решение не принимается, то Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации.

5. К ведению Совета Федерации относится назначение выборов Президента Российской Федерации.

Совет Федерации принимает постановление о назначении выборов Президента Российской Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

6. К ведению Совета Федерации относится отрешение Президента Российской Федерации от должности. Совет Федерации вправе отрешить Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (см. комментарий к ст. 92).

Постановление об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. Если решение не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента Российской Федерации прекращается.

В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции Российской Федерации (см. комментарий к ст. 93) решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента.

7. К ведению Совета Федерации относится назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В то же время Федеральным законом от 26 октября 1994 г. (28 ноября 1994 г.) "О внесении изменений в статьи 27, 32 и 61 Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР" к ведению Совета Федерации отнесено утверждение Президиума Верховного Суда в составе Председателя Верховного Суда, заместителей Председателя Верховного Суда, входящих в состав Президиума по должности, и судей Верховного Суда (ст. 61). Аналогично в соответствии с Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. Совет Федерации назначает Председателя Высшего Арбитражного Суда и заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда (ст. 8). Кроме того, в соответствии с п. 7 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 г., судьи Экономического Суда назначаются в порядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Кандидатуры для назначения на указанные должности судей представляет Совету Федерации Президент Российской Федерации. После обсуждения на заседании Совета Федерации каждая кандидатура на должность судьи включается в бюллетень для тайного голосования. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Если одна или несколько кандидатур, представленных для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то Президент Российской Федерации в двухнедельный срок представляет Совету Федерации новые кандидатуры на вакантные должности судей.

8. К ведению Совета Федерации относится назначение на должность Генерального прокурора Российской Федерации. Кандидатуру на эту должность представляет Совету Федерации Президент Российской Федерации. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за представленную кандидатуру проголосовало (тайное голосование) большинство от общего числа членов Совета Федерации. Если кандидатура, представленная Президентом, при голосовании не наберет требуемого количества голосов, Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента Российской Федерации. Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. В случае необходимости отстранения Генерального прокурора от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, издание соответствующего акта - обязанность Президента Российской Федерации. При этом, как определил Конституционный Суд, согласия Совета Федерации не требуется (ВКС. 1999.N 6).

9. К ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов. Кандидатуры на эти должности представляет Совету Федерации один из его комитетов. Обсуждается каждая кандидатура. По всем представленным кандидатурам проводится тайное голосование. Кандидат считает назначенным на соответствующую должность, если за него проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации.

Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя, аудиторов Счетной палаты, назначенных на должность Советом Федерации, рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации". Заместитель Председателя, аудиторы считаются освобожденными от должности, если за их освобождение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. При появлении вакантной должности аудитора Счетной палаты она должна быть замещена в течение двух месяцев.

10. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, а также по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты.

Совет Федерации может принять постановление в целом либо принять его за основу. В последнем случае дальнейшее обсуждение и голосование проводятся по пунктам и (или) частям проекта постановления. После принятия в целом всех пунктов, частей проекта постановления проводится голосование по принятию постановления в целом.

11. Общее число членов Совета Федерации составляет 178 человек; число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании, - это число членов Совета Федерации, зарегистрировавшихся во время последней перед проведением голосования регистрации. Простое большинство голосов - число голосов, превышающее в зависимости от рассматриваемого вопроса половину от общего числа членов Совета Федерации или от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Квалифицированное большинство голосов - число голосов, составляющее три четверти, две трети или три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Статья 103

1. Данная статья Конституции Российской Федерации определяет компетенцию Государственной Думы и порядок принятия постановлений Государственной Думы.

Следует заметить, что комментируемая статья - не единственная статья Конституции Российской Федерации, в которой закрепляется компетенция Государственной Думы. В этом можно убедиться путем системного толкования ст. 71, 72, 76, 104 и 105 Конституции Российской Федерации. Так, ст. 71 Конституции Российской Федерации определяет предметы ведения Российской Федерации. Статья 72 Конституции Российской Федерации - предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст. 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы и федеральные конституционные законы, а по предметам совместного ведения - федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Статья 104 устанавливает: "Законопроекты вносятся в Государственную Думу". Наконец, ст. 105 констатирует: "Федеральные законы принимаются Государственной Думой". Таким образом, в силу взаимосвязи перечисленных статей Конституции Российской Федерации законодательную компетенцию Государственной Думы как федерального законодательного органа составляют все вопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Комментируемая ст. 103 Конституции Российской Федерации посвящена иной, незаконодательной компетенции Государственной Думы.

Сопоставляя ст. 103 Конституции Российской Федерации с аналогичными статьями предыдущей Конституции, можно убедиться, что компетенция Государственной Думы существенно изменилась. В ней нет статей, закрепляющих "полновластие" представительных органов власти, исчезло право "направлять" деятельность нижестоящих органов власти, нет статей, устанавливающих подотчетность и подконтрольность исполнительных органов власти и т.д. Все эти изменения связаны с новой моделью федерализма, новым пониманием разделения властей, реализованным в действующей Конституции Российской Федерации.

Однако ряд изменений вряд ли можно считать оправданными. Так, в Конституции Российской Федерации не закреплено право парламента давать толкование принимаемых им законов, исчезло указание на контрольные полномочия законодательной и представительной власти. Ряд вопросов внутренней и внешней политики (принятие бюджета, ратификация международных договоров) оказались не отраженными в компетенции палат парламента или отраженными менее полно, чем это было ранее. Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства новой Конституцией Российской Федерации передано из компетенции парламента в компетенцию Президента Российской Федерации, хотя и с оговоркой "в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". Таким образом, по сравнению с прежней Конституцией компетенция законодательного и представительного органа Российской Федерации существенно сузилась.

2. Пункт "а" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации относит к числу полномочий Государственной Думы дачу согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации, предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом Российской Федерации не позднее двухнедельного срока после вступления в его должность или в такой же срок после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой.

Государственная Дума обязана рассмотреть внесенную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя в течение недели. Регламентом Государственной Думы предусмотрено, что Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Федеральном Собрании официально представляет кандидатуру на заседании Государственной Думы. Кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Перед обсуждением кандидатуры в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут, кандидат отвечает на вопросы депутатов.

По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы. 15 апреля 1998 г. Государственная Дума внесла поправку в свой Регламент, согласно которой большинством от общего числа депутатов может быть принято решение об открытом голосовании по данному вопросу. Согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. По результатам голосования о даче согласия на назначении Председателя Правительства Российской Федерации принимается постановление.

Государственная Дума вправе отклонить предложенную Президентом Российской Федерации кандидатуру, после чего Президент Российской Федерации вносит на рассмотрение Государственной Думы ту же самую или иную кандидатуру. Попытка Государственной Думы оспорить право Президента Российской Федерации на повторное внесение ранее уже внесенной кандидатуры не получила поддержки Конституционного Суда. В постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по данному вопросу Конституционный Суд указал: "Положение части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата" (ВКС. 1999. N 2).

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Процедура подтверждения полномочий назначенного Президентом Председателя Правительства со стороны вновь избранной Государственной Думы в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, однако у Государственной Думы в любом случае имеется право инициировать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

3. Решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации - еще одно самостоятельное полномочие Государственной Думы, закрепленное в п. "б" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации. Порядок осуществления данного полномочие конкретизирован ст. 117 Конституции Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы. Согласно ст. 117 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление по этому вопросу принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации по собственной инициативе. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. В случае отставки Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 109).

4. Согласно п. "в" ч. 1 ст. 103 в компетенцию Государственной Думы входит назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации кандидатуру на эту должность представляет Президент Российской Федерации.

Кандидатура на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации предварительно рассматривается на заседании комитетов Государственной Думы по бюджету и налогам, кредитным организациям и финансовым рынкам, которые выносят свое заключение. Кандидат на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций, депутатских групп и комитетов палаты. Председатель Центрального банка Российской Федерации считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации решается Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Как и в случае назначения, представление Президента Российской Федерации предварительно рассматривается на заседании тех же Комитетов Государственной Думы. Решение об освобождении от должности Председателя Центрального банка принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение об освобождении не принято, освобождение считается несостоявшимся.

Практика показала, что достаточно широкие в данном случае полномочия Президента Российской Федерации могут еще более расширяться за счет использования института "исполняющих обязанности" ("и.о. Председателя Центрального банка", "и.о. Генерального прокурора"), назначаемых на должность и освобождаемых от должности указами Президента Российской Федерации. Подобная практика вряд может быть признана конституционной, поскольку ведет к фактическому ограничению конституционной компетенции парламента.

5. Пункт "г" ч. 1 ст. 103 относит к компетенции Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. В соответствии с Федеральным законом от 18 ноября 1994 г. "О Счетной палате Российской Федерации", Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Председатель Счетной палаты назначается Государственной Думой сроком на шесть лет. Председателем Счетной палаты может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Председатель Счетной палаты не может состоять в родственных отношениях с Президентом Российской Федерации, Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства Российской Федерации, Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Председателем Конституционного Суда Российской Федерации, Председателем Верховного Суда Российской Федерации и Председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Председатель Счетной палаты не может быть также депутатом Государственной Думы, членом Правительства Российской Федерации, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, охватывающие, как правило, совокупность доходных или расходных статей федерального бюджета. Аудиторами могут быть назначены граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов. Государственная Дума назначает шесть аудиторов сроком на шесть лет. Постановление Государственной Думы о назначении аудитора Счетной палаты принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

6. Согласно п. "д" ч. 1 ст. 103 к числу полномочий Государственной думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) появился в Швеции как институт государственной защиты прав и свобод граждан и получил широкое распространение (в том или ином виде этот институт существует в более чем 100 странах мира). В некоторых государствах омбудсмен действует при парламенте, в других (в частности, в России) - как самостоятельный институт защиты прав и свобод граждан.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 февраля 1997 г. и вступил в силу с 4 марта 1997 г. Согласно этому закону, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Средствами, указанными в законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой. На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями в Государственной Думе. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, что требует чрезвычайно высокого уровня согласия депутатов и депутатских объединений.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Хотя Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривал назначение Уполномоченного в течение месяца после принятия закона, фактически на это потребовалось более года.

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести". Присяга приносится на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения на должность. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

7. Пункт "е" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации относит к компетенции Государственной Думы объявление амнистии. Амнистия - это полное или частичное освобождение от уголовной ответственности и (или) наказания лиц, совершивших преступления, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким.

В соответствии со ст. 84 Уголовного кодекса Российской Федерации, амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально не определенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности. Лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость.

Амнистию не следует путать с помилованием, которое в соответствии с п. "в" ст. 89 Конституции Российской Федерации находится в компетенции Президента Российской Федерации. Помилование осуществляется в отношении индивидуально определенного лица. Актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким. С лица, отбывшего наказание, помилованием может быть снята судимость.

Постановления об амнистии, принимаемые Государственной Думой, достаточно сложны по юридической технике и обычно подразделяются на два акта: собственно постановление об амнистии, определяющее основания амнистии и круг лиц, подпадающих под амнистию, и постановление "о порядке применения амнистии", уточняющее условия ее применения к отдельным категориям лиц.

Практика принятия Государственной Думой актов об амнистии свидетельствует о высоком общественно-политическом значении этого конституционного полномочия. Так, постановление Государственной Думы от 23 февраля 1994 г. N 65-I ГД "Об объявлении политической и экономической амнистии" преследовало цель национального примирения, достижения гражданского мира и согласия, постановление от 8 февраля 1995 г. N 515-I ГД "Об объявлении амнистии в отношении лиц, участвовавших в противоправных деяниях, связанных с вооруженными конфликтами на Северном Кавказе" было направлено на урегулирование политическими средствами чеченского конфликта и т.д.

К сожалению, есть примеры.

Есть примеры и другого рода, когда федеральные органы государственной власти решали вопросы амнистии в обход Государственной Думы. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г. N 1211 "О правовых гарантиях участникам незаконных вооруженных формирований в Чеченской республике, добровольно прекративших противоправные действия" (РГ. 1995. 5 дек.) предусматривалось образование Комиссии по рассмотрению заявлений участников незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, добровольно прекративших противоправные действия. При этом на комиссию возлагалось рассмотрение заявлений о невозбуждении уголовных дел и принятие совместно с правоохранительными органами Чеченской Республики соответствующего решения. Указ распространялся на граждан, незаконно владеющих оружием, и не распространялся на лиц, совершивших тяжкие преступления (РГ. 1995. 5 дек.). Очевидно, что в данном случае фактически имела место амнистия, предпринятая Президентом Российской Федерации в обход полномочий Государственной Думы.

8. Согласно п. "ж" ч. 1 ст. 103 к компетенции Государственной Думы относится выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Порядок реализации этого полномочия урегулирован ст. 93 Конституции Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы. Постановлением Государственной Думы от 21 апреля 1999 г. N 3898-II ГД процедура рассмотрения вопроса о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации была существенно уточнена и конкретизирована (СЗ РФ. 1999. N 17. Ст. 2111).

Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Это предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации, а также обоснование его причастности к этому преступлению.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракций и депутатских групп.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента Российской Федерации обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом Государственной Думы. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, а также представителя Президента Российской Федерации. Комиссия большинством голосов принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.

Проект постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации вместе со списком приглашаемых экспертов и других лиц вносятся специальной комиссией в Совет Государственной Думы. Проект постановления должен включать предложения о продолжительности доклада, содокладов, выступлений депутатов Государственной Думы; о времени, отводимом на вопросы депутатов Государственной Думы к докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии; о списке приглашаемых экспертов и других лиц, а также о последовательности и продолжительности их выступлений.

Совет Государственной Думы направляет проект постановления не позднее чем за три дня до дня заседания Государственной Думы депутатам Государственной Думы, Президенту Российской Федерации и вносит проект постановления на рассмотрение Государственной Думы.

Далее предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. Палата большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы может обратиться к средствам массовой информации с предложением о прямой трансляции обсуждения данного вопроса. По решению палаты может быть установлена общая продолжительность обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации.

После принятия постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации с докладом выступает председатель специальной комиссии; содоклады делают депутат Государственной Думы, уполномоченный депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент Российской Федерации или полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе. Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по заключению специальной комиссии, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения. По окончании доклада и содокладов депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии в пределах отведенного палатой времени.

В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. После прекращения обсуждения представителям фракций и депутатских групп предоставляется слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждому.

По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. Проекты постановлений о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления по каждому предложению о выдвижении обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрение Государственной Думы. Постановления принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней. Решение о способе проведения голосования принимается палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Время, место и продолжительность голосования, порядок его проведения устанавливаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по рекомендации Счетной комиссии в соответствии с Регламентом Государственной Думы и объявляются председателем Счетной комиссии.

О результатах голосования Счетная комиссия составляет протокол, который подписывается всеми ее членами. Доклад Счетной комиссии о результатах голосования палата принимает к сведению. На основании принятого палатой к сведению доклада Счетной комиссии о результатах голосования председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято ("за", положительное, или "против", отрицательное). Решение о выдвижении обвинения, за которое было подано две трети голосов от общего числа депутатов палаты, оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.

Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации.

Попытка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации, инициированная группой депутатов Государственной Думы в марте-мае 1999 г., показала, что конституционная процедура отрешения от должности Президента Российской Федерации содержит множество скрытых правовых тупиков. Одновременно нельзя не обратить внимание на последовательный отказ Государственной Думы второго созыва от процедуры тайного голосования при решении кадровых и персональных вопросов. Подобная практика, расширяющаяся под влиянием лидеров фракций, желающих контролировать ход и итоги голосования, может привести в конечном итоге к существенному ограничению независимости депутатов, снижению уровня их ответственности перед избирателями.

9. По вопросам, отнесенным ст. 103 Конституции Российской Федерации к ее ведению, Государственная Дума принимает постановления. Таким образом, постановления Государственной Думы имеют весьма узкую, строго определенную ст. 103 Конституции Российской Федерации сферу применения.

Подобное решение законодателя создало сложную правовую ситуацию для палат парламента, поскольку на практике и Совет Федерации, и Государственная Дума вынуждены принимать постановления по значительно более широкому кругу вопросов - об избрании руководителей палат и их заместителей, формировании комитетов и комиссий, принятии заявлений и обращений и т.д. Принятие постановлений по вопросам, не предусмотренным ст. 103 Конституции Российской Федерации, постоянно вызывает сомнения в конституционности указанных документов.

Данная ситуация возникла не случайно. Еще в ходе подготовки проекта нынешней Конституции Российской Федерации высказывалось мнение, что необходимо резко сократить сферу применения постановлений, с тем чтобы исключить возможность подмены постановлениями федеральных законов (в частности, под видом принятия постановлений "о толковании законов").

В результате Государственная Дума первого созыва была поставлена перед альтернативой: либо изобрести какой-то новый вид правовых актов для своих внутриорганизационных решений, либо использовать для этих целей форму постановления. После длительных и бурных дискуссий предпочтение было отдано второму варианту, то есть в виде постановлений стал оформляться широкий круг решений Государственной Думы по организационным вопросам. Однако очевидно, что в окончательном виде данный вопрос может быть решен лишь в ходе совершенствования Конституции Российской Федерации.

10. Заключительная часть ст. 103 устанавливает, что постановления Государственной Думы принимаются большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

С первых дней работы Государственной Думы первого созыва понятие "общее число" стало предметом острой дискуссии. Часть депутатов склонялась к мнению, что предусмотренное в ст. 103 Конституции Российской Федерации "общее число" есть установленное ст. 95 Конституции Российской Федерации число депутатов Государственной Думы - 450 человек. Их оппоненты настаивали на том, что "общее число" есть число реально избранных в Государственную Думу депутатов. Сторонники этой точки зрения ссылались на постановление пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР от 30 октября 1991 г. "О толковании понятия "общее число народных депутатов РСФСР", употребляемого в Конституции РСФСР", которое установило, что под понятием "общее число депутатов" следует понимать количество избранных депутатов РСФСР. Дополнительным аргументом в пользу именно такого толкования была тактика парламентского меньшинства в Верховном Совете РСФСР, которое в критический момент использовало сложение депутатских полномочий для блокирования работы этого государственного органа.

Запрос о толковании понятия "общее число" был направлен в Конституционный Суд Российской Федерации, который в постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П (ВКС. 1995. N 2-3) пришел к следующему выводу: "Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов".

Мотивируя свое решение, Конституционный Суд указал: "Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция Российской Федерации не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция Российской Федерации исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституции Российской Федерации гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе" (ВКС. 1995. N 2-3).

Следует вместе с тем отметить, тем не менее, что по данному вопросу двое судей Конституционного Суда высказали особое мнение.

На основе данного постановления Конституционного Суда Российской Федерации в Регламент Государственной Думы были внесены изменения, однако они не повлекли отмены и пересмотра ранее принятых решений, поскольку Конституционный Суд в своем постановлении указал: "Решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат".

Статья 104

Данная статья регламентирует первый этап законодательного процесса - внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.

Согласно ч. 1 указанной статьи, право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов - Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения).

Право законодательной инициативы не следует путать с правом на обращение в парламент Российской Федерации, которое принадлежит любому гражданину и любой организации, однако, в отличие от права законодательной инициативы, не влечет обязательного рассмотрения такого обращения парламентом.

По сравнению с ранее действовавшей Конституцией, в новой Конституции Российской Федерации круг субъектов права законодательной инициативы несколько сократился (из их числа выпали Генеральный Прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации, президиум представительного органа власти, комиссии и комитеты парламента), но все же остается достаточно широким. Например, в Германии у депутатов нет индивидуального права законодательной инициативы (законопроект может внести фракция либо группа депутатов, насчитывающая не менее 5% членов бундестага), в Великобритании, напротив, право законодательной инициативы принадлежит только членам парламента, в Австрии существует институт народной законодательной инициативы, в соответствие с которым предложение, поступившее от не менее чем 100 тысяч граждан, передается центральной избирательной комиссией на рассмотрение парламента и т.д.

Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции Российской Федерации, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента - наиболее активных участников законодательной деятельности. В итоге законопроекты, вносимые комиссиями и комитетами, оформляются как исходящие "от группы депутатов - членов комитета", что маскирует их истинный статус. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, в ведомстве которого сосредотачивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.

С другой стороны, вряд ли оправданно наделение правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право "вето" на законопроекты. Конституционный статус Президента Российской Федерации, на наш взгляд, располагает к тому, чтобы побуждать пользоваться правом законодательной инициативы других субъектов законотворчества, прежде всего, конечно, Правительство Российской Федерации, но воздерживаться от использования этого права самому. Право Конституционного Суда Российской Федерации решать вопрос о конституционности либо неконституционности законодательных актов также плохо сочетается с его же правом законодательной инициативы (не случайно, что Конституционный Суд практически не пользуется этим правом).

Серьезные проблемы открывает практика использования субъектами законотворчества своего права вносить законопроекты на рассмотрение Государственной Думы. Статистика итогов работы Государственной Думы первого созыва (1993-1995 гг.) свидетельствует, что 55% законопроектов были внесены депутатами Государственной Думы, 20% - Правительством Российской Федерации, 10% - Президентом Российской Федерации, и 15% - другими субъектами законодательной инициативы. Та же самая тенденция сохранилась и в Государственной Думе второго созыва. Судя по предварительным данным, роль Правительства Российской Федерации в третьей Государственной Думе несколько выросла. И все же эти данные разительно отличаются от практики работы парламентов других стран (например, Германии, Франции), где 80-90% законопроектов вносится правительством. Слабая активность Правительства Российской Федерации в сфере законотворчества свидетельствует об очевидной недооценке им правовых рычагов в проведении экономической и социальной политики.

2. Согласно ч. 2 ст. 104, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Это положение Конституции Российской Федерации предопределяет общую схему движения законопроекта в Федеральном Собрании Российской Федерации: из "нижней" палаты - в "верхнюю".

Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 104), законодательная инициатива может быть реализована в следующих основных формах: путем внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; путем инициирования законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; путем внесения поправок к законопроектам. Действующий регламент Государственной Думы не предусматривает такой формы реализации законодательной инициативы, как внесение предложения о принятии закона (в регламентах съездов Верховного Совета РСФСР такая форма была). Представляется, что субъект права законодательной инициативы в состоянии не только сформулировать идею законопроекта, но и подготовить его текст. Данное требование к субъектам законотворчества и свидетельствует об определенном прогрессе в развитии российского законодательного процесса.

Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям. В соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта является представление:

а) пояснительной записки к законопроекту, объясняющей предмет законодательного регулирования и концепцию предлагаемого законопроекта;

б) текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключения Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации).

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом Государственной Думы, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации. На каждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Государственную Думу, о прохождении законопроекта, принятии либо отклонении Государственной Думой указанного закона, рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет соответствие законопроекта требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и в 14-дневный представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы (в этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями).

Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору, что не препятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу.

Порядок подготовки законопроекта к слушанию определяется ответственным комитетом самостоятельно. Как правило, это достаточно большая и серьезная работа. Для работы над законопроектом комитетом, как правило, создается рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. В случае, если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, ими может быть образована совместная рабочая группа. Если по одному и тому же вопросу имеется несколько законопроектов, они рассматриваются одновременно.

По решению ответственного комитета законопроект может быть направлен на заключение Правительства Российской Федерации, на рассмотрение министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Правовое управление аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного законопроекта.

Поступающие замечания и предложения по законопроекту рассматриваются на заседаниях ответственного комитета. По итогам проведенной подготовительной работы, поступивших откликов и предложений, комитет формирует свою позицию по законопроекту: вносит его на заседание Государственной Думы с предложением принять в первом чтении либо отклонить.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему, включая заключение ответственного комитета, направляются в Совет Государственной Думы для внесения на пленарное заседание Государственной Думы. Одновременно комитет представляет предложения о приглашении пленарное заседание разработчиков, экспертов, представителей общественности и т.п., присутствие которых целесообразно при рассмотрении законопроекта Государственной Думой.

3. В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Таким образом, законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 104, не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом "затратных" инициатив, никак не сопряженных с возможностями федерального бюджета. Совершенно очевидно, что предписание ч. 3 ст. 104, при всех его благих целях, внутренне противоречиво: "затратный" законопроект не может быть внесен в Государственную Думу без заключения Правительства, но как проверить "затратность" если законопроект не внесен?

Практика реализации ч. 3 ст. 104 крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, а с другой, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов.

Достаточно спорным является и вопрос о том, что представляют собой законопроекты "об изменении финансовых обязательств государства". Являются ли таковыми, например, законопроекты по вопросам пенсионного законодательства, выплатам из внебюджетных фондов социального страхования и социальной защиты? В результате необходимость получения заключения правительства нередко обнаруживается лишь на заключительной стадии законодательного процесса и становится причиной возращения принятых законов в Государственную Думу.

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. N 604 (СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176) с последующими изменениями и дополнениями, Правительство дает письменные заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. По иным законопроектам заключение не дается. Заключение Правительства направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.

Однако на практике указанные сроки нередко нарушаются. Непредставление заключений используется Правительством как "скрытое вето" (видимо, сознательно заложенное в Конституцию) на законопроекты, которые Правительство считает неприемлемыми.

Статья 105

1. Указанная статья Конституции Российской Федерации определяет порядок принятия федеральных законов. В данном случае уместно заметить, что Конституция Российской Федерации использует понятие "федеральный закон" в двух различных значениях. В ст. 4, 71, 90 Конституции Российской Федерации оно используется как родовое понятие, охватывающее и федеральные конституционные законы, и собственно федеральные законы. В приведенной статье оно используется в узком смысле, как видовое понятие, поскольку порядок принятия федеральных конституционных законов определен другой нормой - ст. 108 Конституции Российской Федерации.

Часть 1 ст. 105 подчеркивает значение Государственной Думы - "нижней" палаты парламента - в законодательном процессе. Однако слово "принимает" в данном случае не должно пониматься буквально: строго говоря, субъектами "принятия" федеральных законов в рамках своей компетенции являются все участники законодательного процесса - субъекты законодательной инициативы, Государственная Дума, Совет Федерации, Президент. В цепочке действий, связанных с принятием закона, Государственной Думе принадлежит лишь одно из звеньев.

Согласно Регламенту Государственной Думы, рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему, представленные ответственным комитетом направляются депутатам не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушивается содоклад ответственного комитета Государственной Думы. Если законопроекта был направлен в несколько комитетов Государственной Думы и они представили различные заключения, то заслушиваются также содоклады тех комитетов, которые не согласны с концепцией ответственного комитета.

Если законопроект внесен Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, субъектом Российской Федерации, то рассмотрение начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта, в конце обсуждения им предоставляется заключительное слово для анализа высказанных в ходе обсуждения предложений и замечаний.

Затем развертываются прения по законопроекту, в ходе которых слово для выступления предоставляется представителям фракций и депутатских групп, депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, представителям субъектов Российской Федерации, другим лицам, приглашенным для участия в обсуждении, которые вправе высказать свои замечания и предложения по обсуждаемому законопроекту.

При рассмотрении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума вправе принять одно из следующих решений: принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон в целом.

Процедура принятия решения такова. После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о его принятии в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении в постановлении указывается срок подачи поправок. Государственная Дума вправе принять решение о всенародном обсуждении принятого законопроекта. Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

При внесении двух и более законопроектов по одному и тому же вопросу они рассматриваются одновременно и Государственная Дума принимает решение, который из них принять за основу для дальнейшей работы, что означает автоматическое отклонение всех других законопроектов. Регламент Государственной Думы запрещает вносить отклоненные законопроекты повторно до принятия окончательного решения по законопроекту, принятому в первом чтении.

Принятый в первом чтении законопроект поступает в ответственный комитет Государственной Думы, который организует работу над поправками. Поправки вносятся субъектами права законодательной инициативы в виде изменений или дополнений в конкретные статьи законопроекта либо предложений об исключении из законопроекта отдельных пунктов, частей или статей.

Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает поправки, проводит их экспертизу на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам. В случае признания поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их при обсуждении в комитете.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании комитета, который может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта либо внести в Государственную Думу рекомендации об их отклонении.

Доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения Государственной Думой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом ответственным комитетом представляются таблица поправок, одобренных комитетом, таблица поправок, рекомендованных к отклонению, и таблица поправок, по которым не принято решения.

Если Совет Государственной Думы принимает предложение комитета и включает законопроект в календарь рассмотрения вопросов во втором чтении, он принимает решение о направлении депутатам Государственной Думы всех необходимых материалов и определяет докладчика по законопроекту. Законопроект вместе с таблицами поправок направляется также Президенту Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Правительству Российской Федерации.

Второе чтение начинается с выступления представителя ответственного комитета Государственной Думы, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента Российской Федерации, представители инициатора законопроекта, Правительства Российской Федерации. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, одобренных ответственным комитетом. Если такие возражения имеются, председательствующий предоставляет слово для краткого их обоснования, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении каждой оспариваемой поправки.

После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответствующих поправок. Таким образом, последовательно снимаются возражения депутатов как по принятым, так и по отклоненным поправкам. Далее голосуется каждая из поправок, включенная в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

В случае, если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Как правило, за этим следует отклонение законопроекта.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе принятия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение).

При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.

2. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты (см. комментарий к ст. 103).

3. Принятый Государственной Думой федеральный закон текстуально оформляется на официальном бланке (так называемый "красный бланк"), проходит тщательную юридическую и лингвистическую экспертизу на предмет соответствия проголосованному депутатами тексту и в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о направлении федерального закона оформляется постановлением Государственной Думы, которое также передается Совету Федерации.

4. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 24 часа, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации (или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации) определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, при этом он вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив основной комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

По итогам подготовки закона к слушанию ответственный комитет принимает заключение, в котором дает оценку рассматриваемого федерального закона и формулирует одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты;

б) рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон. Регламент Совета Федерации предусматривает также процедуру одобрения федерального закона без рассмотрения.

Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

В практике работы Совета Федерации первого созыва (1993-1995 гг.) имели место случаи, когда федеральные законы, по которым истек 14-дневный срок, задерживались до очередного заседания Совета Федерации и не направлялись на подпись Президенту, в связи с чем Государственная Дума была вынуждена направлять такие законы Президенту Российской Федерации напрямую, минуя Совет Федерации. Именно так была принята первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, "залежавшаяся" в сейфе Председателя Совета Федерации. В связи с этим Советом Федерации был направлен запрос в Конституционный Суд о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации. В принятом по этому поводу постановлении от 23 марта 1995 г. N 1-П Конституционный Суд Российской Федерации исключил возможность направления вступивших в силу законов "напрямую", минуя Совет Федерации, однако подтвердил обязанность Совета Федерации строго соблюдать 14-дневный срок рассмотрения федеральных законов, по которым не требуется обязательного решения Совета Федерации (ВКС. 1995. N 2-3).

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования, а отклоненный закон в тот же срок вместе с постановлением Совета Федерации возвращается в Государственную Думу.

Отклоненный Советом Федерации федеральный закон передается Советом Государственной Думы в ответственный комитет, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения по преодолению возникших разногласий на рассмотрение палаты. Для преодоления разногласий Государственная Дума, равно как и Совет Федерации, могут выступить с инициативой создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и Совета Федерации.

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом федеральный закон передается на рассмотрение Президента Российской Федерации, минуя повторное рассмотрение в Совете Федерации.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в измененной редакции, этот закон оформляется и направляется в Совет Федерации как вновь принятый.

Статья 106

1. В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции федеральные законы, принятые Государственной Думой, в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Часть из этих законов подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Прежде всего это те, которые подпадают под действие ст. 106 Конституции. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции федеральные конституционные законы подлежат обязательному рассмотрению обеими палатами Федерального Собрания, а значит, и Советом Федерации. Рассмотрение всех других законов зависит от усмотрения Совета Федерации.

Вопросы, которые регулируют федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации, являются наиболее важными и затрагивают интересы как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов. Они традиционны для обязательного рассмотрения верхними палатами федеративных государств и включают в себя: вопросы бюджета и финансов государства, международные договоры; принципиальные вопросы территориальной целостности и безопасности государства; войны и мира.

2. Статья 106 Конституции, давая перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не устанавливает срока для их рассмотрения. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо об отклонении закона. При этом истечение названного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответственно в этом случае он не подлежит подписанию главой государства.

Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.

Процедура рассмотрения федерального закона в Совете Федерации подробно рассмотрена ранее (см. комментарий к ст. 105).

Статья 107

1. Комментируемая статья посвящена заключительной стадии законодательного процесса - промульгации закона Президентом Российской Федерации, которая заключается в официальном провозглашении в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его официальном опубликовании, после чего закон приобретает обязательную силу.

В процессе реализации этой нормы обнаружилась неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции, касающейся понятия "принятый федеральный закон", процедуры отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке".

В постановлении по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. (ВКС. 1996. N 3) Конституционный Суд Российской Федерации следующим образом истолковал ч. 1 комментируемой статьи. Под "принятым федеральным законом" по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации понимаются:

- законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

- законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации;

- законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. Только в единственном случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции (в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы), принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет не Совет Федерации, а Государственная Дума.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет обязанность Президента Российской Федерации в течение 14 дней подписать федеральный закон и обнародовать его.

В силу занимаемого Президентом Российской Федерации в системе разделения государственной власти в Российской Федерации места, возлагаемых на него гарантийной, интеграционной и координационной функций и роли в законодательном процессе данная обязанность носит не безусловный характер. Подписание Президентом Российской Федерации закона имеет, строго говоря, нотариальное значение. При этом, однако, в процессе предварительного изучения принятого федерального закона Президент Российской Федерации осуществляет также контрольную функцию, проверяя тем самым необходимость и своевременность его издания.

Именно для того, чтобы Президент и обслуживающий его аппарат (Администрация Президента Российской Федерации) могли тщательно проанализировать закон и сопутствующие ему материалы, ч. 2 ст. 107 Конституции установила, что глава государства в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует принятый федеральный закон. При этом необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства: течение установленного Конституцией четырнадцатидневного срока начинается с момента официального поступления принятого федерального закона главе государства из уполномоченного на то органа (Совета Федерации или в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции, Государственной Думы); неясно, какие дни в данной ситуации имеются в виду - календарные или рабочие, хотя практика деятельности Президента Российской Федерации позволяет сделать вывод, что имеются в виду календарные дни; представляется, что названный срок установлен комментируемой частью ст. 107 именно для подписания Президентом и принятия им решения о незамедлительном обнародовании принятого федерального закона, а не подписания и фактического его обнародования.

В Конституции Российской Федерации наряду с термином "обнародование" используются термины "опубликование", "официальное опубликование", за которыми скрываются несовпадающие по своему юридическому содержанию понятия (см. комментарий к ст. 15). В Федеральном законе "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" под опубликованием закона понимается воспроизведение его текста в печати (в печатных изданиях или в виде отдельных изданий), под обнародованием закона - доведение федерального закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а также путем рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме.

Представляется возможным следующее истолкование понятий обнародования и опубликования законов. Глава государства, направляя закон для официального опубликования в "Российскую газету" и "Собрание законодательства Российской Федерации", не лишен возможности в не терпящих отлагательства случаях, если законом не затрагиваются права и свободы человека и гражданина (такие законы согласно ч. 3 ст. 15 Конституции вступают в силу только после официального опубликования), довести этот закон до всеобщего сведения по телевидению и радио или довести его до сведения адресатов путем рассылки, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме. Такое обнародование также может квалифицироваться в качестве официального опубликования, в результате которого закон вступает в силу и порождает юридические обязательства для его адресатов.

Федеральные законы по общему правилу вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации", если иной порядок их вступления в силу не предусмотрен в них самих.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи глава государства - не пассивный участник данной стадии законодательного процесса; он вправе в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему принятого федерального закона наложить на него вето. В упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указывается, что отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное в ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа.

Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения ею установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона.

Положение ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации о том, что в случае отклонения Президентом Российской Федерации федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о четырнадцатидневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П (ВКС. 1995. N 2-3), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации. Если отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето - преодоленным.

Таким образом, вето (от латинского vеtо - запрещаю) Президента Российской Федерации является не абсолютным, а относительным (суспенсивным); основанием для применения вето является не только противоречие принятого федерального закона Конституции Российской Федерации, но и его, с точки зрения главы государства, нецелесообразность, несвоевременность, способность негативно сказаться на отношениях Российской Федерации с другими государствами и иными субъектами международного права. Не является вето возвращение главой государства федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, если ею нарушены установленные Конституцией требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Вето Президента Российской Федерации может быть преодолено повторным рассмотрением федерального закона, если он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации (119 из 178) и Государственной Думы (300 из 450); преодоление парламентом наложенного Президентом Российской Федерации вето на федеральный закон порождает для главы государства безусловную обязанность подписать закон в течение семи дней и обнародовать его. Одновременно глава государства сохраняет право обратиться при наличии соответствующих условий в установленном Федеральным конституционном законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" порядке в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности подписанного им и обнародованного федерального закона.

Статья 108

1. Комментируемой ч. 1 ст. 108 Конституции в отечественную правовую систему введена ранее ей неизвестная категория федеральных конституционных законов. Это обусловлено тем, что сравнительно небольшой объем Конституции не позволяет охватить своим воздействием весь круг конституционных отношений, в том числе отношений власти, суверенитета и свободы личности, которые требуют более высокого уровня регулирования, чем просто федеральными законами. Федеральные конституционные законы, по существу, продолжают и развивают Конституцию, персонифицируют субъектов властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, определяют пределы государственной власти и гарантии единства и целостности государства, стабильности ее субъектного состава. Иначе говоря, федеральные конституционные законы, по существу, являются органическими законами, дополняющими и развивающими Конституцию Российской Федерации.

В силу этого федеральные конституционные законы по своей юридической силе находятся между Конституцией и обычными федеральными законами (см. комментарий к ст. 76).

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, которые перечислены в ст. 71 Конституции. Кроме того, в 12 статьях Конституции указаны конкретные предметы ведения, подлежащие регулированию именно федеральными конституционными законами. В частности, это законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию или образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66, 137); о государственных символах Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135). Приняты и вступили в силу следующие федеральные конституционные законы: "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г.; "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г.; "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г.; "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г.; "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г.; "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г.; "О военных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г.; "О государственном флаге Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. (в ред. от 9 июля 2002 г.); "О государственном гербе Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. (в ред. от 9 июля 2002 г.); "О государственном гимне Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г.; "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г.; "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г.; "О военном положении" от 30 января 2002 г.

Таким образом принят ряд прямо указанных в Конституции федеральных конституционных законов. При этом представляется, что перечень этих законов, содержащийся в указанных статьях Конституции, не является исчерпывающим, ибо немалая часть конституционных отношений, требующих более высокого уровня правового регулирования, чем обычными федеральными законами, остается за пределами вошедших в этот перечень федеральных конституционных законов. Кроме того, в будущем может возникнуть проблема актуализации Конституции. Ее стабильности в этом случае будет способствовать именно использование института федеральных конституционных законов.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет порядок и условия принятия федеральных конституционных законов, а также характер участия Президента Российской Федерации в этом процессе.

В силу значимости предмета регулирования федерального конституционного закона и его верховенства по отношению ко всем иным федеральным законам, законам и иным правовым актам субъектов Российской Федерации Конституция требует для его принятия квалифицированного большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации от 12 апреля 1995 г., содержащееся в ч. 2 ст. 108 (как и в иных статьях) понятие "общее число депутатов Государственной Думы" означает конституционное их число - 450, а понятие "общее число членов Совета Федерации" также означает конституционное их число - 178. Таким образом, для принятия федерального конституционного закона необходимо его одобрение не менее чем 134 членами Совета Федерации и не менее чем 300 депутатами Государственной Думы.

В названном постановлении Конституционного Суда также указывается, что федеральные конституционные законы (как и федеральные законы, постановления Совета Федерации и Государственной Думы) принимаются палатами Федерального Собрания раздельно. В силу этого сохраняются установленный Конституцией общий порядок принятия законов: проект федерального конституционного закона вносится в Государственную Думу, после его одобрения поступает в Совет Федерации и только после его одобрения проект может расцениваться как закон.

После одобрения проекта федерального конституционного закона Советом Федерации последний в течение пяти дней направляет закон Президенту Российской Федерации для его подписания и обнародования.

Президент не обладает правом вето в отношении федеральных конституционных законов, принятых с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур. Глава государства даже при наличии у него возражений по принятому федеральному конституционному закону, касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение четырнадцати дней подписать его и обнародовать.

Представляется, однако, что в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального конституционного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным конституционным законом" в смысле ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением, не предусмотренным комментируемой статьей, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса, включая главу государства и палаты Федерального Собрания, в связи с порядком принятия федерального конституционного закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации.

Обнародование федерального конституционного закона осуществляется так же, как и обнародование федеральных законов: он официально публикуется в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации", может доводиться до всеобщего сведения по телевидению, радио и другими способами (см. комментарий к ст. 15, 107).

Статья 109

1. Роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным в мировой практике способом преодоления кризиса власти в случаях, когда между законодательной и исполнительной властью возникает непреодолимый конфликт и они не могут плодотворно работать.

Конституция Российской Федерации предусматривает два основания для роспуска. Государственная Дума может быть распущена, во-первых, в случае троекратного отклонения кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, предложенных Президентом Российской Федерации. Согласно ст. 111 Конституции Российской Федерации, предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом Российской Федерации не позднее двухнедельного срока после вступления его в должность или в тот же срок после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Государственная Дума обязана рассмотреть представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. После трехкратного отклонения Думой представленных кандидатур Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в Государственную Думу.

Государственная Дума вправе отклонить предложенную Президентом Российской Федерации кандидатуру, после чего Президент Российской Федерации вносит на рассмотрение Государственной Думы ту же самую или новую кандидатуру. Попытка Государственной Думы оспорить право Президента Российской Федерации на повторное внесение ранее уже внесенной кандидатуры не получила поддержки Конституционного Суда. В постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по данному вопросу Конституционный Суд указал: "Положение части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата" (ВКС. 1999. N 2).

После трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Второе основание для роспуска Государственной Думы предусмотрено ст. 117 Конституции Российской Федерации и связано с выражением недоверия Правительству Российской Федерации. Согласно этой статье Конституции, Государственная Дума большинством голосов может выразить недоверие Правительству Российской Федерации, после чего Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации по собственной инициативе. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Обращает на себя внимание разница "весовых категорий" Президента Российской Федерации и Государственной Думы в вопросе о недоверии Правительству Российской Федерации. Если для Президента решение Государственной Думы о недоверии Правительству - не более чем информация к размышлению, то для Государственной Думы подобное решение - прямая дорога к роспуску. Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает участия Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации, однако по требованию Председателя Правительства Государственная Дума обязана выразить ему доверие, в противном случае также может быть распущена. Подобного рода "правовые механизмы", а точнее сказать - "юридические капканы" несут на себе явственный отпечаток кризиса, в условиях которого была принята действующая Конституция Российской Федерации, и никак не могут быть названы примером сбалансированного разделения властных полномочий.

2. Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что в случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов таким образом, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрено (ст. 5), что в случае, если Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы депутатов Государственной Думы назначаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или второе воскресенье месяца, следующее за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы.

3. Статьей 109 Конституции Российской Федерации предусмотрены определенные гарантии против произвольного роспуска Государственной Думы. Согласно ч. 3 указанной статьи Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания. Часть 4 предусматривает, что Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации. В соответствии с ч. 5 указанной статьи Государственная Дума не может быть распущена также в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

4. Комментируемая статья Конституции Российской Федерации порождает ряд спорных положений, на которые обращается внимание в юридической и политологической литературе.

Прежде всего, роспуск Государственной Думы предельно упрощен и не уравновешен нормами об ответственности Президента Российской Федерации за свои действия. Отрешение от должности Президента Российской Федерации (ст. 93 Конституции Российской Федерации) возможно по крайне узкому кругу оснований. Процедура выдвижения обвинения против Президента настолько усложнена, что ее осуществление фактически нереально.

Статья 111 Конституции Российской Федерации сконструирована таким образом, что заставляет Государственную Думу либо согласиться с предлагаемой Президентом кандидатурой Председателя Правительства Российской Федерации либо сознательно пойти на самороспуск. Таким образом, Президент Российской Федерации всегда имеет под рукой безотказный механизм роспуска парламента - достаточно лишь трижды предложить для назначения кандидатуру, заведомо неприемлемую для депутатов.

Не получив согласия парламента, Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации "своей властью", причем это решение не требует в последующем подтверждения со стороны вновь избранной Государственной Думы. Правительство слагает свои полномочия не перед Думой, а перед вновь избранным Президентом Российской Федерации (ст. 116 Конституции Российской Федерации). Таким образом, Государственная Дума фактически лишена конституционных рычагов влияния на деятельность Правительства, за исключением дачи согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации (ст. 117), однако решение данного вопроса находится целиком в компетенции Президента Российской Федерации, который вправе в любой момент отправить правительство в отставку по собственной инициативе, не спрашивая на то согласия Государственной Думы. Таким образом, постановка Думой вопроса о недоверии Правительству означает автоматическую постановку вопроса о ее собственном роспуске.

Наконец, как уже отмечалось, в минимальной степени влияя на состав Правительства Российской Федерации и его деятельность, Государственная Дума по требованию Председателя Правительства обязана выражать доверие Правительству, и в случае, если в доверии отказано, также может быть распущена Президентом Российской Федерации.

Перед лицом необычайной легкости своего роспуска Государственная Дума была вынуждена принять меры "процедурной самозащиты". Согласно Регламенту Государственной Думы при постановке вопроса о доверии Правительству Российской Федерации Государственная Дума вправе взять "тайм аут" для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса о доверии. При голосовании по данному вопросу первой голосуется формулировка, внесенная Председателем Правительства Российской Федерации - "Выразить доверие Правительству Российской Федерации". Если решение не принято, на голосование ставится другая формулировка: "Отказать в доверии Правительству Российской Федерации". Если решение ни по одной из альтернативных формулировок не принято, рассмотрение данного вопроса прекращается.

Совершенно очевидно, что Регламент Государственной Думы создает в данном случае "процедурный тупик", позволяющий уйти от принятия какого-либо решения. Однако, учитывая правовую незащищенность Государственной Думы, его существование в настоящее время представляется оправданным.

Рассмотренные выше конституционные нормы о роспуске Государственной Думы свидетельствуют, по нашему мнению, о серьезном нарушении "баланса властей" в Российской Конституции, явном доминировании президентской власти над другой выборной ветвью власти - представительной. Указанная особенность Конституции Российской Федерации связана, безусловно, с историческими обстоятельствами ее принятия: президентско-парламентским кризисом в сентябре-октябре 1993 г. Однако избранный метод решения проблемы - чрезмерное усиление президентской власти при существенном ослаблении правовых позиций парламента - вряд ли может быть признан дальновидным и правильным. В настоящее время указанные положения Конституции Российской Федерации порождают многочисленные поправки и предложения о ее изменении.