2. Правительственные органы местного управления.

Российская империя занимает такое громадное пространство и населена столь многочисленными племенами, что управлять всеми местностями, окраинами и областями с помощью одних и тех же законов и учреждений совершенно невозможно. Поэтому организация местного управления отличается у нас крайним разнообразием. Характерные особенности отличают заметно местное управление Царства Польского, Кавказского края, Среднеазиатских владений, Сибири и, наконец, центральной части империи, так называемой Европейской России. Но в пределах и Европейской России местное управление организовано далеко не одинаково. В Прибалтийском крае, например, Бессарабской губернии и в казачьих областях местное управление представляет целый ряд особенностей. Наличность земского самоуправления отличает, наконец, 34 земских губернии от неземских.

Отличаясь значительной пестротой и разнообразием, местное управление в Российской империи носит повсеместно крайне бюрократический характер.

В дальнейшем изложении будет рассмотрена организация местного управления в одних только коренных губерниях Европейской России.

Российская империя подразделяется в административном отношении на губернии, соответствующие им области, уезды и .города. Уезды, в свою очередь, подразделяются на волости и сельские общины. Но это последнее подразделение создано уже в интересах не столько общегосударственных, сколько крестьянского, стало быть, сословного управления и суда.

Ввиду громадного пространства России, крайне затрудняющего сношения правительства с местными органами, возникла потребность в создании таких посредствующих органов и учреждений, которые помогали бы министрам осуществлять надзор и руководство за местными органами. С этой целью были созданы разного рода административные округа, обнимающие обыкновенно несколько губерний. Подобного рода специальные округа созданы в интересах военного управления, правосудия, народного просвещения, горного, почтового дела и для заведования путями сообщения.

Главным правительственным органом в губернии является в обычное время губернатор, — начальник и хозяин губернии. Он является представителем не только самого влиятельного министерства, но и высшей правительственной власти — Государя Императора, которым непосредственно и назначается на должность. Поэтому главным назначением губернаторской должности является «блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов и распоряжений правительства». Для успешного достижения этой цели закон наделяет губернатора многочисленными и весьма существенными правами, обеспечивая ему влиятельное и почетное положение среди других административных органов. Губернатору предоставляется, например, право вызывать или приглашать к себе для объяснений «всех служащих в губернии лиц, даже неподчиненных ему в служебном отношении». Ему предоставлено, далее, право не допускать на службу в правительственных учреждениях и удалять из нее лиц политически неблагонадежных. Участием в разного рода присутствиях губернатору обеспечивается сильное влияние на деятельность административных учреждений всех ведомств. Это влияние усиливается тем, что губернатор является главным начальником полиции, в содействии которой нуждаются все ведомства. Губернатору, далее, предоставлено право производить ревизию административных учреждений губернии, устранять замеченные нарушения закона или же делать соответствующие замечания, а в случае их безуспешности доводить до сведения соответствующего министерства.

В более разнообразных формах осуществляется губернатором надзор за деятельностью органов самоуправления. Губернатору, прежде всего, принадлежит право утверждать в должности некоторых выборных органов самоуправления; затем право не утверждать или опротестовывать постановления органов самоуправления, притом не только такие, которые нарушают закон, но и такие, которые противоречат общегосударственным пользам или же явно нарушают интересы местного населения.

Общественная самодеятельность также зависит во многих отношениях от усмотрения губернатора. Устройство промышленных заведений, издание газет и журналов, устройство публичных собраний, основание и деятельность всех обществ и союзов — все это зависит, если не от прямого разрешения, то от соизволения губернатора, который в случае желания всегда может пресечь нежелательную ему деятельность частных лиц и обществ.

Следует отметить еще одно весьма важное право, предоставленное губернатору, — право требовать содействия войск в случае народных волнений и беспорядков. В общем, сущность губернаторской власти состоит в надзоре за деятельностью всех административных органов и учреждений в губернии, в руководстве и направлении их деятельности согласно с предначертаниями и видами правительства.

Непосредственно подчинено губернатору Губернское правление, через которое он осуществляет большинство своих функций. Это коллегиальное, бюрократически организованное учреждение. Лишь немногие дела решает оно самостоятельно. Большинство же дел лишь обсуждается в Правлении, но разрешается единоличной властью губернатора. Ведает Губернское Правление дела, имеющие отношение к задачам министерства внутренних дел, и некоторые «судные» дела, как например, разрешение пререканий о подсудности между разными административными учреждениями губерний и дела о предании суду чиновников.

Другим местным органом министерства внутренних дел являются губернские, по крестьянским делам, присутствия, с помощью которых министерство внутренних дел опекает крестьянское население.

Подобно министерству внутренних дел и другие министерства имеют в губерниях и уездах свои исполнительные органы в лице разного рода присутствий.

Местными органами министерства финансов, например, являются Казенные палаты, заведующие счетоводством и отчетностью взимаемых и расходуемых в губернии казенных денег, а также производством торгов и казенных подрядов. Казенным Палатам подчинены губернские и уездные казначейства. Затем надзор за правильным взиманием разного рода налогов и сборов осуществляется податными присутствиями и податной инспекцией, губернским акцизным управлением и губернским по квартирному налогу присутствием.— Из местных органов других министерств отметим: лесохранительные комитеты, губернские уездные землеустроительные комиссии, на которые возложена задача побуждать и содействовать крестьянам в переходе от общинного к хуторскому хозяйству; затем контрольные палаты, губернские по воинским делам присутствия, губернские и уездные училищные комитеты, директор и инспектор народных училищ; губернские по фабричным и горнозаводским делам присутствия и фабричная инспекция, в задачу которой входит надзор за промышленными заведениями и предотвращение недоразумений между предпринимателями и рабочими.

Организация всех перечисленных органов носит бюрократический характер. Правда, в некоторых из поименованных присутствий помимо чиновных представителей губернской администрации входят также представители; городских и земских учреждений. Но эти представители слишком немногочисленны сравнительно с представителями бюрократии; кроме того, председателем почти всех. губернских присутствий, является губернатор, мнение которого оказывает обыкновенно решающее влияние на большинство членов. Большинство перечисленных присутствий и учреждений имеет свои разветвления и в уездах в виде уездных присутствий, организованных так же бюрократически, как и губернские. Только в уездных вместо губернатора председательствует, обыкновенно, уездный предводитель дворянства.

Среди уездных органов наиболее влиятельным является: исправник, стоящий во главе уездной полиции. Большую роль в уездах играют также земские начальники, которым предоставлены весьма широкие, — несколько суженные за последние годы, полномочия по надзору, опеке и руководству крестьянских обществ. Кроме перечисленных правительственных органов влиятельную роль в местном управлении играют губернский и уездные предводители дворянства. В силу своей должности они являются непременными членами почти всех губернских присутствий и председателями почти всех уездных. Они состоят далее непременными членами земских собраний, губернские же предводители дворянства являются председателями губернского земского собрания, а уездные — председателями уездных. На предводителей дворянства возлагается также надзор за деятельностью крестьянских управлений и земских начальников. Все это придает сословной должности предводителя дворянства правительственный характер и обеспечивает носителям ее влиятельное положение.

В значительной степени правительственный характер носят губернские и уездные Комитеты по делам земского хозяйства, учрежденные в 1903 году в губерниях Виленской, Витебской, Волынской, Гродненской, Киевской, Ковенской, Минской, Могилевской и Подольской.

Правда, в эти Комитеты входят земские гласные. Но эти гласные, в отличие от гласных земских губерний, не выбираются местным населением, а назначаются министром внутренних дел из ,числа кандидатов, намеченных губернатором по соглашению с губернским и уездным предводителями дворянства. Кроме того, в губернские комитеты входят членами помимо гласных все высшие представители местной администрации, все, предводители дворянства, а в уездные комитеты все земские начальники уезда. Председателем же губернского комитета является губернатор, а уездного — уездный предводитель дворянства. Все это заставляет признать в названных комитетах не органы самоуправления, а правительственные органы, организованные на таких же бюрократических началах, на каких организованы в других губерниях разного рода присутствия. Неудивительно, что и правительство и Государственная Дума решили заменить эти комитеты земскими учреждениями, что и осуществлено, наконец, законом 14 марта 1911 года о земстве в западных губерниях (см. ниже).