2. Местное управление и самоуправление.

В современном государстве наблюдается также и более правильное соотношение между центральным и местным управлением. Центральные органы в настоящее время отказались от задачи руководить и опекать деятельность местных органов. Наоборот, последним предоставлена значительная доля самостоятельности, центральные же органы лишь надзирают за деятельностью местных, оказывая им всяческое содействие и помощь. Другими словами, местное управление в современном государстве децентрализовано и организовано на началах самоуправления.

Эти слова требуют пояснения. Необходимо именно выяснить, что представляет из себя самоуправление и чем отличается оно от бюрократической организации управления? Раньше это различие усматривалось многими учеными в том, что органы самоуправления в противоположность правительственным органам являются общественными органами и что они ведают свои местные нужды, ничего общего с задачами государственного управления не имеющие.

Этот взгляд, вызванный в значительной степени смешением понятий государства и правительств, является ошибочным. Местное население, об удовлетворении интересов коего заботятся общины, города, земства и другие органы самоуправления, является не частным обществом или союзом, состав и численность которого всецело зависит от доброй воли и соглашения частных лиц, а известной частью народа, живущей в данной местности. И эта последняя, в свою, очередь, является не частным владением местного населения, а частью страны, частью государственной территории. Поэтому и та связь, какая существует между данной местностью и живущим на ней населением, носит не частноправовой, а публично-правовой характер. Местные жители данной местности не могут распоряжаться последней так, как распоряжаются своими земельными участками частные землевладельцы. Публично-правовой, вполне государственный характер носят и те задачи управления, об удовлетворении которых заботятся органы самоуправления.

Народное образование, медицинское и санитарное дело, заботы о местных промыслах, земледелии, путях сообщения — все это те же самые задачи государственного управления, о которых заботятся и правительство и парламент. Органы самоуправления заботятся только об удовлетворении этих нужд в пределах известной местности, тогда как заботы правительственных органов распространяются на всю страну.

В виду того, что органы самоуправления стремятся к осуществлению задач государственного управления, в удовлетворении которых заинтересовано все государство, они наделяются для этой цели не только гражданскими, но и публичными правами, как, например, правом издавать обязательные распоряжения и облагать население налогами и повинностями. Подобными публичными правами не пользуются обыкновенно частные общества.

Все это побуждает современных ученых считать самоуправление не общественным управлением, а формой государственного управления, а органы самоуправления не общественными, а государственными органами.

Но из того, что самоуправление является формой государственного управления, не следует, конечно, что оно организовано также, как и другие формы управления. Наоборот. В этом отношении намечается громадная разница между правительственными органами и органами самоуправления, между бюрократической организацией местного управления и местным самоуправлением.

При бюрократической организации местного управления местные органы находятся в полном подчинении й зависимости от высших, центральных, которыми и назначаются. Наоборот, органы самоуправления выбираются местным населением и пользуются самостоятельностью. Конечно, эта самостоятельность не сводится к тому, что они могут делать все, что им вздумается. Подобная ничем неограниченная свобода вообще немыслима в общественном быту. Ограниченный характер носит и самостоятельность органов самоуправления. Но в известных, установленных законом границах, органы самоуправления действуют вполне самостоятельно, подчиняясь только контролю и надзору, но не указаниям и руководству со стороны правительства.

Отсюда вытекает другое отличие между бюрократической организацией местного управления и самоуправлением. Это последнее децентрализовано, тогда как при бюрократической организации управление носит, обыкновенно, централизованный характер.

При бюрократической организации, далее, местными органами являются должностные лица или состоящие из чиновников присутствия. Самоуправление же осуществляется обычно особыми местными союзами, наделяемыми гражданскими и публичными правами и действующими через посредство выборных собраний и должностных лиц.

Отмеченная нами разница в правовом положении бюрократических органов правительства и органов самоуправления вполне объясняет разницу в той роли, какую играют те и другие в административной деятельности государства.

При надлежащей организации самоуправления местные нужды удовлетворяются более быстро и удовлетворительно, чем при бюрократической организации управления. Объясняется это тем, что местное население более знакомо с своими нуждами и более заинтересовано в их удовлетворении, чем чуждые ему чиновники, заинтересованные только в том, чтобы выслужиться перед своим начальством. Кроме того, деятельность органов самоуправления подвергается более всестороннему и действительному контролю, чем деятельность местных чиновников. Центральные органы не в состоянии постоянно и неослабно следить за деятельностью всех местных органов. Кроме того, стремление оградить авторитет власти побуждает правительство неблагосклонно относиться к жалобам на действия подчиненных органов и на критику их действий со стороны печати. Наоборот, деятельность органов самоуправления подвергается весьма тщательному и бдительному контролю со стороны и местного населения, правительства, наконец, местной печати. Благотворное влияние на деятельность органов самоуправления оказывает также то, что между ними и теми многочисленными специалистами (учителями, врачами, агрономами и т. д.), которых они приглашают на службу, устанавливаются более правильные отношения, чем какие складываются между ними и правительственными чиновниками при бюрократической организации управления.

Правительственные чиновники склонны смотреть на подобных специалистов, как на «наемников», обязанных только лечить, учить и вообще делать свое дело, почему и не предоставляют им влияния на постановку и организацию этого дела.

Органы самоуправления менее склонны держать себя по-начальнически, более прислушиваются к мнению специалистов и предоставляют им в большей или меньшей степени участие в заведовании касающейся их отрасли управления. Таким путем эти специалисты ставятся в положение не наемников, а сознательных общественных деятелей, работающих вместе с органами самоуправления на пользу местного населения.

Благодаря подобному отношению нашим земствам удалось, между прочим, создать такую организацию медицинской помощи, которая многими учеными признается наиболее совершенной. Вообще плодотворное влияние самоуправления на удовлетворение народных нужд и потребностей может быть хорошо иллюстрировано сравнением разных отраслей управления в земских губерниях с положением их в неземских. В то время, как в земских губерниях на одну душу населения расходуется на народное образование 11,6 копеек, в неземских только 1,1 коп., на медицинскую помощь и общественное призрение в земских губерниях расходуется 21,1 коп., а в неземских 8,3 коп. Вообще, как говорится в одной правительственной записке, «губернии неземские в своем земско-хозяйственном развитии далеко отстали по сравнению с земскими; самые элементарные стороны благоустройства находятся в них в зачаточном почти состоянии».

Правда, и в некоторых земских губерниях ощущается недостаток в школах, больницах, замечается недостаточное развитие агрономической помощи и т. д. Но эти недочеты всецело объясняются теми весьма неблагоприятными условиями, в которые поставлено наше земское самоуправление.

Сказанным отнюдь не исчерпывается значение самоуправления. При правильной и широкой постановке оно оказывает крайне благотворное влияние на граждан. Самоуправление является своего рода политической школой, приучающей граждан к самодеятельности и к работе в парламенте. Справедливо заметил один немецкий писатель: «Без самоуправления, как основы, конституция сделается призраком; где нет этой основы, как до сих пор (1870 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря; там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, — она стойко выдержала все невзгоды».

Эта политическая роль самоуправления вполне объясняет, почему в тех странах, где господствуют полицейские порядки, правительства весьма неблагосклонно относятся к развитию самоуправления.