II. Историческое развитие задач и форм управления.

Формальное определение государственного управления не дает, конечно, ясного представления о нем. Для того, чтобы получить подобное представление, необходимо выяснить, в чем заключаются те задачи управления, к удовлетворению которых стремятся органы администрации и самоуправления, и что представляют из себя эти органы. Переходя к этим вопросам следует, прежде всего, отметить, что и задачи и организация управления видоизменяются вместе с государственным устройством в зависимости от целого ряда причин и условий. Среди этих причин наибольшее влияние оказывает характер и умственное развитие племен, населяющих страну, затем характер общественной группировки, взаимное соотношение общественных классов, распределение между ними богатства, политической силы и влияния. Под воздействием этих причин развивалось государственное управление и европейских стран. Почти всем им пришлось пройти через три ступени политического развития, начиная с крайне несовершенного государственного быта средних веков и кончая современной формой государственного устройства и управления.

Основание большинству современных государств было положено германскими племенами. Беспрерывные нашествия новых племен и борьба их со старыми долгое время препятствовали развитию прочно организованного политического союза. Этому препятствовало и то, что германские племена принесли с собой лишь самые слабые зачатки государственного строя. Постоянные войны и стремление удержать завоеванные страны побудило, правда, пришельцев к некоторому объединению и установлению постоянной королевской власти. Но то же самое стремление и желание наградить своих соратников и заручиться их поддержкой побудило королей раздать последним значительную часть завоеванных земель. Эта мера повлекла за собой весьма важные последствия. Ввиду того, что промышленность и торговля были в то время весьма слабо развиты, земля являлась единственной формой богатства, и розданные королями поместья, с избытком удовлетворяя несложные потребности их владельцев, давали им возможность содержать дружину и обеспечивали господство над жившим в пределах поместья крестьянским населением. Все это обеспечивало крупным феодалам - так назывались владельцы поместий — политическую независимость и значение. Феодальный землевладелец был как бы самостоятельным государем, который в пределах своего поместья пользовался почти всеми правами верховной власти. Право вести войну, облагать податями и разного рода поборами, отправлять правосудие, охранять мир и безопасность, чеканить монету, установлять весы и меры — все эти права, принадлежащие в настоящее время лишь верховной власти, в средние века, были как бы придатками поземельного владения и вместе с ним переходили к его владельцам.

Существование таких могущественных, не желавших подчиняться какой-либо власти феодалов, значительно ослабляло силу и значение королевской власти.

Слабость королевской власти обусловливалась в немалой степени и притязаниями католической церкви. Подчиняясь лишь единому папе (римскому первосвященнику) и распространяя свою власть на все страны Западной Европы, католическая церковь являлась как бы особого рода высшим царством, назначением которого была подготовка человечества к загробной жизни. Под этим предлогом она стремилась подчинить своему руководству всех и все. В этом стремлении римские папы доходили до того, что отлучали непокорных королей от церкви, освобождая подданных от обязанности повиноваться им. Слабостью королевской власти объясняется также и существование в средние века целого ряда более или менее самостоятельных союзов, в которых отдельные лица находили себе защиту и удовлетворение своих нужд и потребностей. Такими союзами были, например, промышленные цехи, торговые гильдии и городские общины. Этим последним с помощью денег, а иногда путем борьбы, удалось добыть себе самостоятельность и стать центрами довольно развитого и правильно организованного управления.

Распадение средневекового государства на множество политических единиц, стремившихся к самостоятельности и независимости, объясняет вполне фальшивое положение верховной, власти и несложность ее функций. Король, главный представитель этой власти, был в сущности лишь первым среди равных ему землевладельцев. Да и то не всегда. Неудивительно, что при таких условиях правительственная деятельность королей носила в значительной степени частноправовой характер. Центральное управление сводилось первоначально к заведыванию двором короля, а местное — к эксплуатации, земельных владений и населяющих последние жителей. В тех же случаях, когда возникала потребность в удовлетворении общенациональных интересов политического целого, король должен был обращаться за содействием и помощью к представителям господствующих сословий. Но сословное представительство служило в то время не столько для постоянного и регулярного направления деятельности государства, сколько для ограждения господствующих сословий от злоупотреблений королевской власти. Вот почему удовлетворение таких настоятельных нужд, как внешняя и внутренняя безопасность государства, правильное ведение государственного хозяйства, отправление правосудия не могли получить в рассматриваемое время сколько-нибудь правильной и постоянной организации. Такие же общественные нужды, как попечение о народном просвещении, оказание помощи бедным, старым, больным и увечным, совершенно не входили в круг задач государства, а осуществлялись, главным образом, монастырями и духовенством.

Описанная нами организация средневекового государства представляла в себе мало устойчивости. Феодалы, городские общины, цехи и гильдии всячески стремились к тому, чтобы отстоять и расширить свою самостоятельность и независимость. Церковь же, не довольствуясь этим, старалась обеспечить себе руководящее влияние на весь ход политической жизни. Наконец королевская власть упорно стремилась к тому, чтобы подчинить себе все политические силы и сосредоточить в своих руках всю полноту власти.

Отсюда та беспрерывная борьба этих сил, которая, видоизменяясь по отдельным странам в зависимости от разного рода политических событий, составляет содержание всей средневековой жизни. Борьба эта тянулась много веков и закончилась в большинстве стран решительной победой королевской власти. Ей удалось одолеть феодалов, подчинить церковь, подавить сословное представительство, земское, городское и цеховое самоуправление. Таким путем к XVII веку получила развитие та форма государственного устройства и управления, которая известна под именем полицейского государства.

В противоположность средневековому государству, в полицейском государстве все права и функции верховной власти сосредоточиваются без остатка в руках королевской власти, и она одна с помощью своих чиновников берется за удовлетворение всех нужд и потребностей государства. Раньше всего получили большое развитие такие задачи управления, как организация военных сил, ведение международных сношений, отправление правосудия, охрана порядка и безопасности. Нужда в деньгах, необходимых для содержания войска, полиции и королевского двора, побудила затем правительства позаботиться об изыскании прочных источников государственных доходов. В результате стало развиваться финансовое управление и разные отрасли экономической политики. Отобрание у церкви значительной доли имуществ побудило королевскую власть взять на себя удовлетворение и тех общественных нужд, об удовлетворении которых заботилась раньше церковь. Такими унаследованными от церкви задачами управления явилось попечение о бедных и народное образование.

Но удовлетворением общественных нужд и потребностей не ограничивался круг задач полицейского государства. Правительства того времени считали своей священной обязанностью всячески заботиться о благе своих «любезных подданных». С другой стороны, правительства принимали все меры, к тому, чтобы сохранить незыблемым ее основы существующего строя в силу которых они пользовались неограниченной и безответственной властью. Вот почему правительство в полицейском государстве вторгалось в частную жизнь своих подданных, подвергая ее самой тягостной и мелочной опеке и регламентации, не признавая свободы совести и мысли, правительства беспощадно преследовали нежелательные верования, мысли и убеждения. Мало того, подданным предписывалось нередко, как они должны одеваться, чем питаться, как вести домашнее хозяйство и как развлекаться. Вообще подданные не могли сделать шага без разрешения начальства. Столь чрезмерное расширение и усложнение задач управления вызвало потребность в многочисленном штате исполнителей. Под влиянием этой потребности возникло чиновничество, которое, завися всецело от правительства заботилось более об угождении ему, чем о вверенных задачах управления. Боясь колебать авторитет власти, правительство изъяло действия своих чиновников от контроля более или менее независимых судов, подчинив их лишь надзору ближайшего начальства, которое, конечно, было склонно смотреть сквозь пальцы на злоупотребления своих подчиненных агентов.

Подобная организация управления, открывавшая широкий простор произволу всевластной и безответственной администрации, была, очевидно, плохо приспособлена для удовлетворения интересов личности и государства. Полное устранение от управления общественных классов исключало возможность сколько-нибудь правильной и прочной постановки его. Личные интересы государя и его любимцев вмешивались и часто получали предпочтение перед настоятельными нуждами государства. Нередко случалось, что наиболее назревшие общественные потребности упускались из виду, и всей политической жизни давалось такое направление, которое отнюдь не соответствовало желаниям страны и приводило ее на край гибели. Коренные недостатки, присущие полицейскому государству вызвали во всех общественных классах стремление к замене его таким государственным строем, который обеспечивал бы всем и каждому гражданскую и политическую свободу и в котором вместо воли одного монарха господствовала бы воля всего народа. Стремление это вылилось в революционное движение, во главе которого стали богатые и просвещенные, но совершенно бесправные ранее того слои населения: купцы, промышленники, писатели, адвокаты. Борьба с сторонниками старого полицейского строя была необыкновенно упорна. Успешная революция сменялась нередко попятным реакционным движением, которое через некоторое время вызывало новый революционный взрыв. С развитием крупной промышленности на политическую сцену выступил рабочий класс — новое четвертое сословие. Постепенно борьба за свободу пошла успешнее и повела к развитию той формы государственного устройства и управления, которая известна под именем правового или конституционного государства.

В отличие от полицейского государства в правовом за личностью и за народом признается право на свободу и самоопределение в частной, общественной и политической жизни. Это право осуществляется путем участия народа в издании законов, отправлении правосудия (суд присяжных) и управлении. Эти формы народоправства значительно расширяются благодаря свободе печати, собраний и союзов.

Другой характерной чертой правового государства является подчинение всей его жизни и деятельности закону. Ему подчиняются не только граждане, но и все органы государства, особенно же представители администрации. Полномочия последней точно ограничены законом, действия подчинены контролю самостоятельных и независимых судов, и на граждан возлагается обязанность повиноваться администрации лишь постольку, поскольку ее распоряжения и требования основаны на законе. Таким путем между администрацией и гражданами возникают правовые отношения, которые отсутствуют в полицейском государстве, где администрация всевластна, а подданные бесправны.

Признав за гражданами право на самоопределение, правовое государство тем самым отказалось от вмешательства в их частную жизнь, в особенности же от преследования нежелательных верований и политических убеждений. Но, отказавшись от полицейской опеки, правовое государство, в то же время, значительно расширило круг культурных задач. Развитие железных дорог, почтовых и телеграфных сношений, устройство земельных отношений, вызванное отменой крепостного права, необходимость более энергичной борьбы с холерой, чахоткой и другими бичами человечества, — все это вело к расширению задач управления. В том же направлении влияло распространение избирательных прав на новые слои населения. Так, предоставление политических прав рабочим классам в значительной степени повело к развитию фабричного законодательства, к организации бирж труда, государственного страхования рабочих, вообще к развитию так называемой социальной политики, преследующей интересы трудящихся слоев народа.

Но демократизация государственного строя повлекла за собой не только увеличение задач управления, но и полное преобразование их в интересах трудящихся классов. Одна из самых тяжких повинностей — воинская повинность — была сделана всеобщей. Податное бремя было распределено более равномерно и соответственно с имущественным достатком плательщиков. В интересах тех же народных масс правовое государство выступило с более широкой и гуманной системой общественного призрения. В некоторых же странах эта отрасль управления стала заменяться обязательным страхованием рабочих и другими более совершенными формами помощи. С целью, далее, обеспечит всем и каждому блага просвещения, государство сделало начальное образование обязательным, бесплатным и общедоступным.

Стремясь обеспечить наилучшим образом удовлетворение некоторых общественных потребностей, современное государство начинает брать в свои руки ведение разных предприятий. Почта и телеграф уже перешли в руки государства, железные дороги постепенно переходят. Но особенно быстро совершается переход в руки городских управлений таких предприятий, как водоснабжение, канализация, освещение, трамваи и телефоны.

Ставя себе многочисленные задачи, правовое государство привлекает к осуществлению их, прежде всего, самый народ в лице его представителей. Народные представители намечают те общественные нужды, которые подлежат удовлетворению, и те реформы, которые необходимы для их удовлетворения. В тех же странах, где парламентские порядки получили наибольшее развитие, высшее заведывание задачами управления поручается министрам, назначаемым из более влиятельных политических деятелей и ответственных перед парламентом не только за законность, но и за целесообразность своих действий. Удовлетворение же местных нужд, а также интересов, свойственных какой-либо одной общественной группе, предоставляется в правовом государстве всецело выборным представителям данной местности или группы.

Наряду с развитием земского, городского и общинного самоуправления в правовом государстве наблюдается значительное развитие общественной и частной самодеятельности. Исторический опыт доказал, что проявления частной предприимчивости уменьшают запросы, предъявляемые к деятельности государства со стороны частных лиц, значительно облегчая ему, в то же время, достижение разных культурных задач управления. Вот почему правовое государство не только отменило разного рода формальности, стеснявшие ранее возникновение и деятельность обществ и союзов, но и стало наделять их правами, оказывать им кредит и выдавать ссуды.. Но современное государство не ограничилось одним только поощрением частной самодеятельности: опыт обнаружил, что сколько-нибудь широкая и совершенная удовлетворительная организация некоторых отраслей управления немыслима без содействия частных обществ и добровольных сотрудников. Вот почему при осуществлении таких отраслей городского управления, как народное образование, призрение бедных, санитарное дело, городские управления привлекают к содействию и частные просветительные общества, и добровольных сотрудников.

Наиболее ярко оказалась польза подобного сотрудничества органов самоуправления с частными обществами и союзами при организации страхования от безработицы. Попытки некоторых городских управлений организовать эту отрасль страхования собственными силами потерпели неудачу. И лишь там, где городские общины соединились для достижения этой цели с профессиональными союзами рабочих, дело помощи безработным стало успешно развиваться.

Таким путем правовое государство объединяет в культурной деятельности представителей государства и частных лиц, управляющих и управляемых, органы самоуправления и частные общества. И если в полицейском государстве удовлетворение нужд государства предоставлялось одним только чиновникам, то в правовом государстве эти нужды получают удовлетворение путем самоуправления и самодеятельности всего народа.