I. Понятие государственного управления.

Среди дисциплин, изучающих государство, государственное право сосредотачивает главное внимание на его устройстве и организации. Наоборот, наука административного права сосредотачивает свое внимание на административной деятельности государства, изучая задачи, организацию, формы этой деятельности и те законы, которыми она направляется и регулируется.

В чем же состоит и что представляет из себя административная деятельность государства или, другими словами, государственное управление?

Для того, чтобы всесторонне уяснить поставленный вопрос, необходимо принять во внимание, что управлением далеко не исчерпывается вся деятельность государства. Каждое государство не только управляет, но также издает законы и отправляет правосудие. Административная деятельность, стало быть, является лишь одним видом или формой государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности она заметно отличается как своим содержанием, так и теми формами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Так, содержание и сущность законодательной деятельности государства состоит в установлении таких общих юридических правил, которым обязаны повиноваться не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих законодательных органов. Правда, эти органы могут заменить все старые законы новыми, но, пока старые законы действуют их требованиям должны подчиняться и законодательные органы.

Иной характер носит судебная деятельность государства. Отправляя правосудие, государство стремится лишь к тому, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в преступном нарушении их, подвергались установленным наказаниям. Отправляя правосудие, государство но создает новых законов, а применяет только уже изданные законы в случае правонарушений. И в том случае, когда совершено преступление, и тогда, когда возник гражданский спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи уголовного или гражданского уложения и постановить на их основании соответствующий приговор. Таким образом, назначением и содержанием правосудия является охрана правового порядка от разного рода нарушений.

Гораздо шире и сложнее содержание административной деятельности государства. В отличие от правосудия задачей государственного управления является удовлетворение всех тех нужд народа и составляющих его общественных классов, какие только признаются в данный момент задачами государства. В этом отношении административная деятельность тесно примыкает к законодательной, которая также стремится к удовлетворению нужд государства. Но административная деятельность идет в этом направлении дальше и ближе соприкасается с действительной жизнью, чем деятельность законодательных органов. Эти последние лишь намечают, какие нужды государства должны быть удовлетворены, ассигнуют необходимые для этого средства, издают соответствующие законы, поручают удовлетворение намеченных нужд административным органам, определяя их взаимные отношения, права и обязанности. Но всего этого недостаточно для удовлетворения нужд государства.

Как бы обстоятельны и совершенны законы ни были, удовлетворить непосредственно какую-либо нужду государства, например, потребность в медицинской помощи или в народном образовании, они не в состоянии. Для этого необходимо провести законы в жизнь и не только наметить, но и осуществить желаемую реформу. А для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы были назначены или выбраны соответствующие органы, которые позаботились бы о создании необходимых учреждений (напр., больниц, школ), пригласили бы нужных специалистов (врачей, учителей) и следили бы за тем, чтобы созданные учреждения и приглашенные служащие отвечали бы своему назначению.

Вот эта-то деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляет содержание государственного управления.

Помимо своего содержания административная деятельность отличается от законодательной и судебной еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах.

В самом деле. Законодательная деятельность осуществляется особыми специальными органами — в конституционных государствах, например, парламентом совместно с монархом или президентом республики. Проявляется названная деятельность в издаваемых законах.

Отправление правосудия также осуществляется особыми органами — гражданскими и уголовными судами и проявляется в судебных приговорах.

Наоборот, административная деятельность осуществляется самыми разнообразными органами и проявляется в не менее разнообразных формах.

Так, среди административных органов имеются и единоличные и состоящие из многих лиц коллегиальные органы. Среди этих последних некоторые органы носят бюрократический характер, т.е. состоят из назначаемых правительством. лиц и организованы так, что вся полнота власти предоставлена одному лицу, остальные же члены являются чисто совещательными или исполнительными органами. Но, наряду с бюрократическими органами значительная доля административной деятельности осуществляется в современных государствах органами самоуправления — земскими, городскими и общинными учреждениями.

Столь же многочисленны и разнообразны формы административной деятельности. Прежде всего, администрация для выполнения возложенных на нее задач прибегает к тем же приемам и средствам, какими пользуются и частные лица при ведении своих дел. При эксплуатации, например, казенных лесов, земель, горных богатств и т. п. администрация ведет хозяйство так же, как и частные предприниматели, нанимая рабочих, заключая с купцами и подрядчиками разного рода договоры и сделки. К таким же частноправовым действиям прибегает администрация и при постройке школ, больниц, сооружений путей сообщения и т. п. Но некоторые задачи государства столь велики и сложны, что разрешить их путем частных соглашений с отдельными лицами немыслимо. Взять хотя бы такую необходимую задачу, как обеспечение трудовому люду надлежащей помощи во время болезней, инвалидности, старости, в случае увечий и несчастных случаев. Для осуществления этой задачи необходимы, прежде всего, громадные средства, получить которые можно путем лишь обязательных, а не добровольных взносов. Обеспечить, далее, надлежащую помощь всем нуждающимся в ней можно опять-таки лишь в том случае, если сделать ее обязательной, т.е. если возложить на некоторые органы или учреждения обязанность оказывать ее всем нуждающимся. Необходимо, наконец, для осуществления рассматриваемой задачи управления, обязательное привлечение к ней всех заинтересованных слоев населения, т.е. предпринимателей и рабочих.

Столь же неизбежно применение принуждения в той или другой форме и степени и при осуществлении всякой сколько-нибудь сложной задачи управления. Вот почему государство и прибегает при осуществлении своих нужд к действиям, носящим принудительный, публично-правовой характер.

Некоторые из этих действий по своему юридическому характеру походят на законы и судебные приговоры. Указы или административные распоряжения, например, отличаются от законов лишь тем, что обязательная сила их распространяется на меньший круг лиц, или не на всю страну, а лишь на известную местность. Кроме того, административные распоряжения не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие административные органы.

Иногда административным органам предоставляется также право налагать наказания на совершение мелких проступков или за нарушение административных распоряжений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени судебный характер.

Но гораздо чаще администрация совершает такие действия, которые ничего общего с законами и судебными приговорами не имеют. К такого рода действиям относятся издаваемые администрацией всевозможного рода приказы, которыми что-либо запрещается или требуется, выдача удостоверений и разрешений на производство какого-либо промысла или на отправление профессии. Наконец администрация уполномочивается на применение в известных случаях силы, что имеет место при производстве арестов, обысков, при высылке, при употреблении оружия.

Отмеченные нами различия между законодательной, судебной и административной деятельностью в действительной жизни несколько затемняются тем, что на одни и те же органы возлагается нередко осуществление самых разнородных обязанностей. Так, в конституционных государствах с целью предотвратить произвол администрации, в руках народных представителей сосредоточено не только издание законов, но и утверждение государственной росписи государственных доходов и расходов, надзор за управлением, проверка выборов и некоторые судебные функции.

На судебные органы также возлагается нередко производство административных функций, в роде удостоверения заключаемых между частными лицами сделок и т. п.

Наконец административным органам, как уже упоминалось, предоставляются некоторые полномочия, носящие законодательный и судебный характер. В виду этого в юридической литературе законодательству, правосудию и управлению придается обыкновенно чисто формальное определение. Под законодательством подразумевают всякую деятельность законодательных органов, под судебной деятельностью всякую деятельность судебных органов, и под государственным управлением всякую деятельность административных органов.