1. Понятие об административном праве.

Современные государства развивают широкую и разностороннюю деятельность. Находясь в постоянных сношениях с другими государствами, каждое данное государство проявляет деятельность, направленную к обеспечению для себя наиболее выгодного положения в ряду других государств. Управление внешними делами соприкасается с военным управлением, преследующим задачу защиты государства вооруженною силою. Далее, каждое государство осуществляет охрану права, - деятельность, направленную на обеспечение населению правовой защиты и правосудия в делах гражданских и уголовных. В некоторых государствах мы находим церковное управление, имеющее своею целью урегулирование положения церкви в государстве: церковное управление перестает быть особою отраслью государственного управления лишь тогда, когда церковь обособляется от государства. Ни одно государство не может обойтись без финансового управления, направленного на изыскание и распределение материальных средств для государственных целей. Наконец в каждом государстве мы находим внутреннее управление, имеющее своею целью обеспечение внутренней безопасности и благосостояния граждан.

Первые пять из перечисленных отраслей государственного управления изучаются особыми науками международного и военного права, гражданского и уголовного процесса (охрана права), церковного права и финансового права. Нам предстоит обратить внимание на внутреннее управление и на те науки, которыми оно изучается.

Внутреннее управление, как и вообще государственное управление, можно рассматривать с различных точек зрения. Можно интересоваться теми задачами, которые преследует данная отрасль управления, и уяснять те средства и способы, с помощью которых эти задачи разрешаются или могут быть разрешены. Отрасль знания, изучающая внутреннее управление с этой точки зрения, называется наукой о внутреннем управлении. Далее, внутреннее управление можно рассматривать со стороны его организации. Вопрос об устройстве органов, управления является одною из частей обширного вопроса о строении государственной власти: организация государственной власти изучается наукою государственного права. Наконец к внутреннему управлению можно подходить с точки зрения тех взаимоотношений, которые возникают между правящею властью и обывателями. Поскольку эти отношения определяются законом, мы будем иметь перед собою административное право: административное право определяет взаимные отношения между, правящею властью и гражданами в делах государственного управления.

Административное право представляет собою отрасль публичного права. Различие между публичным и частным или гражданским правом основывается, как известно, на различии публичного и частного интереса. На почве частных интересов отдельных лиц слагаются их частные - семейные и имущественные — отношения между собою: право, регулирующее эти отношения, есть право частное или гражданское. Содержанием отношений между представителем государственной власти и гражданами является всегда публичный или общественный интерес. Что признает власть за общественный интерес, — это зависит от уровня культуры. И то, в чем власть видит общее благо, может, на самом деле, и разойтись с интересами значительной части населения. Но, во всяком случае, требования правящей власти предъявляются к гражданам не как частный интерес отдельных носителей власти, но во имя общего блага. Публичный характер регулируемых отношений отличает административное право от права гражданского. Установление правовых отношений между правящею властью и частными лицами предполагает довольно высокий уровень политического развития страны. По высоте политического развития, мы различаем полицейское и правовое государство. Полицейское государство — это политический уклад, построенный на власти абсолютного монарха и на бесправии обывателей в сфере публичной. Здесь государство воплощалось в одной личной воле абсолютного монарха: «государство

это я», говорил неограниченный монарх Франции Людовик XIV. Роль обывателя в отношении полицейского государства сводилась к повиновению, — «к сообразованию действий своих с объявленной волею начальников» (слова Зонненфельса, влиятельного австрийского полицеиста XVIII века). Абсолютный монарх смотрел на своих подданных, как на лиц несовершеннолетних, незрелых, не могущих понимать, в чем заключается их собственное благо. Слабое развитие общества, тьма и невежество, окутывавшие широкие массы: населения, давали известное основание для этого взгляда. Правящая власть в полицейском государстве становилась к населению в положение полновластного опекуна. По словам Фридриха Великого, народу, что малому ребенку, надо указывать, что он должен есть и пить. Полицейская опека проникала, глубоко во все виды и подробности народной жизни. Как говорится у нас в уставе о предупреждении и пресечении преступлений, живо характеризующем всестороннюю полицейскую, регламентацию народного быта, «полиция имеет надзор, чтобы никто в противность должного послушания законным властям ничего не предпринимал. Она пресекает в самом начале всякую новизну, законам противную» (ст. 119). Подъем общественного самосознания и самодеятельности не только не составляли задачи правящей власти в полицейском государстве, но противоречили одному из основных требований благочиния. Не рассчитывая на «самопроизвольное повиновение» подданных, какого, по мнению упомянутого выше Зонненфельса, нельзя ожидать «и при мудрейших законах полиции», абсолютизм должен был основывать повиновение обывателей «на невозможности сопротивления»: «чего ради благочинно должно наблюдать, дабы никакое состояние или никакой гражданин в особливости не мог возрасти до вредной общему благосостоянию силы, и через то б и не воспротивился начальствующей власти».

При таких условиях, отношения между населением и правящею властью в полицейском государстве определялись не правом, но простым усмотрением представителей; власти. Обыватель обсуждался не как участник, субъект этих отношений, но скорее как безличный объект для правительственных мероприятий. Совершенно последовательно полицейская наука, изучавшая эти мероприятия, ставила на одну доску с «мерами безопасности относительно людей» меры безопасности относительно предметов и животных и относительно стихийных сил природы. К мерам безопасности относительно людей полицеисты причисляли меры против «сходбищ и скопищ», меры против пьяниц, иностранцев и путешествующих, ростовщиков, безумных; меры против литераторов, художников, изобретателей, промышленников и учредителей. Обыватель, проявивший самодеятельность, рассматривался не как помощник и опора государственной власти, но как опасный противник: задачею полиции было обезвредить его, как и безумного, приручить, как домашнее животное, обуздать его как и стихийную силу природы.

Таким образом об административном праве, которое регулировало бы взаимные отношения между правящею властью и частными лицами, в условиях полицейского государства не могло быть и речи. Если и существовали нормы так называемого полицейского права, то они носили характер инструкций со стороны высшей власти для средних и низших чинов: они определяли, в сущности, лишь внутренний распорядок административной деятельности. Касаясь обывателей, эти нормы; подчиняли последних личному усмотрению правящей власти.

В истории полицейского развития ступень полицейской опеки или полицейского государства уступает место более высокой ступени правового государства. Абсолютную монархию сменяет конституционный строй. В устройстве правового государства господствует та идея, что «человек отнюдь не должен быть предметом для достижения каких-либо, хотя бы и высших государственных целей: человек есть цель в самом себе». Это одна из исходных мыслей в учении немецкого философа Канта, составившем философское обоснование правового государства. Таким образом в правовом государстве личность начинает рассматриваться как известная самоценность. Из безличного объекта (предмета) для полицейских мер правительства обыватель превращается в гражданина. Он становится определенною единицею, не поглощаемою в своей индивидуальности государством. За ним признается известное «святая святых», — определенная сфера свободы, куда власть не в праве вторгаться. Опираясь на граждан, правовое государство последовательно признает за лучшее средство для достижения общественного благосостояния подъем инициативы и самодеятельности в населении.

Вместе с тем, во взаимных отношениях между правящею властью и гражданами становится уже нетерпимым прежнее господство благоусмотрения власти. Началом, регулирующим публичные отношения, делается закон, — притом закон, в создании которого гражданин участвовал своим голосом.

Таким образом исторически возникает административное право, т. е. совокупность юридических норм (правил), определяющих взаимоотношение между органами государственного управления и гражданами. Отношения между правящею властью и гражданами или, что то же, публичные отношения становятся подзаконными. Поскольку требование и обязанности участников этих отношений основываются на законе, взаимоотношения между органами правящей власти и гражданами приобретают правовой характер. Другими словами, по мере укрепления административного права в делах государственного управления устанавливаются публично-правовые отношения.

Публично-правовые отношение, складывающееся в правовом государстве между представителями правящей власти и гражданами, характеризуется тем, что это есть отношение равноценных членов. В публично-правовом отношении и правящая власть и гражданин участвуют в одинаковой роли субъектов публичного права. Гражданина уже не давит более, как обывателя при полицейской опеке, всемогущество государства, в смысле правительственной организации, стоящей над ним. Над гражданином в правовом государстве стоит закон, — тот же закон, которому подчинены и должностные лица, облеченные властью. Таким образом благодаря образованию административного права гражданин в публично-правовом отношении становится на одну плоскость с губернатором, с министром, с любым административным учреждением государства. Административное право ведет к установлению в области публичной такого же формального юридического равенства, какое во взаимных отношениях частных лиц между собою достигается правом гражданским. Конечно, и при наличности административного права губернатор обладает такими полномочиями, каких нет у частного лица; но ведь и гражданское право, регулирующее взаимоотношения частных лиц, не исключает неравенства в объеме полномочий: у мужа может быть больше прав, чем у жены, у домохозяина и работодателя больше, чем у квартиранта и рабочего.

Упорядочить посредством закона отношения между правящею властью и гражданами — это весьма нелегкая задача административного права. Закону в публичных отношениях гораздо труднее придать ту силу, которую он имеет в частных отношениях. Участниками или, что тоже, сторонами в частноправовом отношении являются отдельные частные лица: здесь стороны могут быть неравными одна другой, по силе (муж и жена, отец и ребенок, наниматель и нанявшийся и т. п.), но государственная власть, по общему правилу, сильнее и в состоянии заставить обе стороны уважать и исполнять соответствующие предписания. В публичных отношениях между правящею властью и обывателем одною из сторон оказывается сама государственная власть. А так как закон выражает волю той же государственной власти, то получается, что государственная власть должна ставить законом предел своему собственному усмотрению, связывать самое себя. Возникает вопрос: если государственная власть является творцом и источником права, то каким образом это право может связать ее самое?

Правовая связанность государственной власти опираете на возможность обособления законодательной функции государства от прочих функций государственной деятельности. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти, и гражданами, государственная власть, этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться всякому действующему закону в актах государственного управления.

Однако если законодательство и управление различить и обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечивается господство закона в публичных отношениях. Для этого необходимо, чтобы законодательная деятельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. Государственное управление становится правомерным или, что тоже, подзаконным по мере того, как в государстве от органов управления обособляются органы законодательства. Пока же законы издает тот же орган, который и правит, управление не может стать подзаконным: если орган правящей власти является, вместе с тем, и органом законодательной власти, он всегда сможет так или иначе узаконить свои отступления от закона в делах государственного управления. При смешении властей закон, в конечном итоге, уступает место изменчивому усмотрению власти. Яркое подтверждение этой мысли дает история развития законности в управлении абсолютных монархий. Сосредотачивая в своем лице вместе с властью управления и власть законодательную, абсолютный монарх невольно избегал связанности законом в делах государственного управления, которые должны были бы решаться по закону.

Взаимное обособление органов законодательства и управления надежным образом достигается в конституционном государстве. Участие в законодательстве народного представительства явственно отграничивает закон от подзаконных актов управления: законами в конституционном государстве почитаются только те акты, которые изданы при участии народного представительства. Теснейшее единение монарха с народным представительством в действительном смысле этого слова придает закону тот необходимый авторитет, который он должен иметь, как выражение воли государства, связывающее и правящую власть, и граждан.

Таким образом государство правовое — государство с представительным образом правления — является необходимой историческою и логическою предпосылкою (условием) для возникновения и развития административного права, нормирующего взаимные отношения между правящею властью и гражданами.

Литература: Кратким популярным пособием для изучения административного права могут служить: А. И. Елистратов. Административное право. Изд. Московского Общества Народных Университетов. Москва. 1911. Ц. 50 к. Более обширные руководства: В. В. Ивановский. Учебник административного права. 1911; В. Е. Дерюжинский. Полицейское право. 1911; Н. Т. Тарасов. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 1. 1909 и т. 2. 1910; А. И. Елистратов. Учебник русского административного права. Вып. 1 и 2, 1910 и 1911 г.