НА СТРАЖЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

В 2000 году Федеральной службе налоговой полиции России исполнилось восемь лет. Срок, конечно, небольшой, однако за это время служба прочно заняла свое место в системе правоохранительных органов государства. При создании налоговой полиции был учтен опыт многих зарубежных стран, где аналогичные службы уже давно доказали свою необходимость. В последнее десятилетие такие страны, как США, Италия, Испания, Великобритания, ФРГ, Швеция, Нидерланды, ряд стран Латинской Америки, провели крупномасштабные налоговые реформы. Они последовательно идут по пути совершенствования стимулирующей системы налогообложения и, вместе с тем, постоянно укрепляют структуры, занимающиеся налоговыми расследованиями. Несмотря на то, что налоговому законодательству в этих странах — десятки, сотни лет, а большинство налогоплательщиков, казалось бы, воспитано в духе законопос-лушания, но и там масштабы налоговых преступлений достаточно велики.

Вместе с тем необходимо заметить: появление аналогичной службы в России — не дань моде, не копирование западных образцов. Уже с первых шагов перехода экономики России к рыночным отношениям, когда свободное предпринимательство действительно начало обретать свободу, стало очевидным: старая система налогообложения не в состоянии обеспечить стабильное пополнение государственного бюджета. Адаптировать ее к новым условиям не представлялось возможным

Поэтому в 1991 году в стране были заложены основы принципиально иной, присущей именно рыночной экономике, налоговой системы и создана новая структура — Государственная налоговая служба (ныне — Министерство по налогам и сборам). Однако жизнь показала, что "запустить" механизм реализации налогового законодательства не так-то просто. В том числе и потому, что российский рынок принялись осваивать не только законопослушные граждане, но и те, кто не привык следовать правовым и моральным нормам. На этот еще не сформировавшийся, не выработавший единые "правила игры" рынок сразу же хлынули криминальные капиталы, начала активно формироваться целая индустрия теневого бизнеса.

По разным оценкам, доля теневого сектора экономики России составляет от 20 до 40% российского ВВП. Мало того, что вращающиеся в нем колоссальные суммы выводятся из-под налогообложения и государство таким образом теряет огромные деньги. Эти капиталы служат финансовой основой преступного мира, что в совокупности создает реальную угрозу экономической безопасности государства, служит тормозом в его развитии и укреплении.

По сути, в начале 90-х годов страна столкнулась с новым видом преступности — преступностью налоговой, которая в социальном плане не менее опасна, нежели общеуголовная. Бороться с ней оказалось делом непростым. Во-первых, сказывается высокая степень латентности этого вида преступлений. Во-вторых, за ними всегда стоят деньги, и деньги огромные. В третьих, в условиях несовершенства налогового законодательства налоговая преступность использует как противоправные, так и вполне легальные схемы ухода от налогов. Наконец, криминал есть криминал, и он действует по законам преступного мира в любых сферах.

Н Словом, уже в первые месяцы рыночных преобразований ИиМьрчевмдныМ; что Гогнялогслужбя, чнячительную часть ря-ННШков которой составляют женщины, противостоять этому Новому виду преступности просто не в состоянии. Заставить •Цокать налоговое законодательство, обеспечить его исполнение можно было лишь с помощью специальной силовой структуры, наделенной правоохранительными полномочиями. И такая структура была создана. Указом Президента России от 18 марта 1992 года было образовано Главное управление налоговых расследований при Госналогслужбе РФ. Комплектовалось оно прикомандированными офицерами Госбезопасности, МВД, Министерства обороны, Службы внешней разведки. Одновременно в регионах началось формирование территориальных органов налоговых расследований.

Доказывать свое право на существование новой структуре долго не пришлось. С первых шагов она зарекомендовала себя эффективным и весьма перспективным подразделением. Сотрудники главка сразу же подключились к проверкам сомнительных фирм, взяли на себя обеспечение безопасности налоговых инспекторов. Однако очень скоро стало ясно, что просто ролью помощника новая структура ограничиться не может. Тогда, в начале 90-х, в пору становления рыночных отношений, государство буквально захлестнул налоговый беспредел. И успешно бороться с ним можно было, только используя весь арсенал оперативно-розыскных методов.

Уже первый опыт расследования налоговых преступлений показал: у них своя специфика, требующая особой квалификации сотрудников. Тогда подразделения налоговых расследований еще не имели следственных полномочий: оперативные материалы для возбуждения уголовных дел передавались в другие правоохранительные органы. И мы часто сталкивались с тем, что даже опытные, не год и не два проработавшие в следственных органах сотрудники просто терялись при изучении

документов, связанных с налоговыми правонарушениями. Многие дела так и не доходили /\о суля

С другой стороны, практически сразу достаточно четко обозначился водораздел между Госналотслужбой и Главным управлением налоговых расследований. Налоговые инспекции, как говорится, проверяют всех и каждого, наши же структуры имеют дело только с теми, кто сознательно преступает закон. Отсюда и разные методы работы.

Понадобилось чуть больше года, чтобы и законодательная, и исполнительная власть пришли к однозначному решению: вступившему на путь рыночных преобразований обновляющемуся Российскому государству необходима самостоятельная правоохранительная структура, которая бы пресекала сокрытие доходов от налогообложения. Вопрос в те годы, в условиях галопирующей инфляции, массового банкротства предприятий, повального бегства криминальных капиталов за рубеж, стоял так: не будет жесткой налоговой дисциплины, стабильных бюджетных поступлений — не состоится и государство как таковое.

Уже в июле 1993 года был принят Закон Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции", который определял основные задачи, правовые основы, принципы организации, структуру и полномочия нового ведомства. Тогда же Главное управление налоговых расследований при Госналог-службе было преобразовано в Департамент налоговой полиции Российской Федерации.

Став самостоятельной структурой, налоговая полиция получила все основные права правоохранительного органа. Это сразу же сказалось на результативности ее действий. Количество выявляемых нарушений налогового законодательства непрерывно росло. Соответственно росли и суммы, возвращенные в государственный бюджет. Однако дальнейшее развитие новой правоохранительной структуры тормозило то, что налоговая полиция не имела следственных полномочий. Она располагала лишь немногочисленными подразделениями дознания, которые в условиях массовых нарушений налогового законодательства просто не справлялись с обрушившейся на них массой дел.

Жизнь подсказывала: следователь налоговой полиции должен стать процессуально самостоятельной фигурой. Да и самой налоговой полиции стало тесно в рамках Департамента. К концу 1995 года она уже окончательно сформировалась как федеральный орган исполнительной власти и прочно заняла свое место в системе обеспечения экономической безопасности государства.

В декабре 1995 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР". Департамент получил новое название — Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации. Но самое главное, что одновременно налоговая полиция была наделена следственными полномочиями. С этого времени она получила возможность работать в законченном цикле — от оперативной разработки недобросовестных налогоплательщиков до возбуждения уголовных дел и передачи их в суд. Кроме того, налоговой полиции дали право проводить экономические и криминалистические экспертизы, связанные с исследованием финансовых документов.

Новые полномочия, растущая квалификация сотрудников, тщательный подбор кадров — все это позволило налоговой полиции в последние годы развиваться достаточно динамично. Из года в год росло количество выявленных преступлений. По решению судов в пользу государства взыскивались все более крупные суммы. Более четкими становились критерии работы налоговой полиции как правоохранительного органа — в последнее время результаты ее повседневной деятельности рассматривались не столько сквозь призму величины фискальных

сборов, сколько с точки зрения принятых уголовно-процессу-альных и административно-правовых мер.

Тем не менее "наследственность" давала о себе знать. Выйдя из недр Госналогслужбы, наше ведомство далеко не сразу сумело отказаться от дублирования функций коллег. До 1999 года ддже отчетность у нас была почти одинаковой: и мы, и налоговое инспекции записывали себе в актив, какие суммы совместными усилиями доначислены в бюджет, какие реально туда поступили, сколько штрафов наложено и т. п. Это и послужило поводом для многочисленных, витавших несколько лет в коридорах власти проектов слияния нашего ведомства с другими госструктурами. Предложения были самые разные: вернуть нас в лоно Госналогслужбы, переподчинить Министерству финансов, влить в Министерство внутренних дел...

Однако жизнь диктовала другие решения. Сложная криминогенная ситуация, сложившаяся в экономике, требовала не растворять налоговую полицию в других органах исполнительной власти, а, напротив, укреплять ее как правоохранительную структуру. В этом плане переломным был 1999 год. Мы, наконец, полностью отказались от дублирования контрольных функций Министерства по налогам и сборам. В этих целях провели серьезную реорганизацию своего ведомства, существенно укрепили оперативные и следственные подразделения. Обновилась и правовая база нашей повседневной деятельности, о чем подробнее будет рассказано ниже. В результате значительно, практически вдвое, увеличилось количество раскрытых уголовных преступлений, а следовательно, и поступления в казну.

Показательны такие цифры. Только за 1999 год наше ведомство в ходе расследования налоговых преступлений возвратило в бюджет почти 45 млрд. рублей. Образно говоря, рентабельность налоговой полиции выглядит так: на каждый рубль, затраченнь1и государством на наше содержание, мы приносим "чистой прибыли" 26 рублей.

Но дело даже не в деньгах. Перейдя исключительно на правоохранительные методы работы, налоговая полиция стала реальной силой, способной противостоять организованной преступности в экономической сфере, которая достигла угрожающих масштабов и уже давно противопоставляет себя государству. Сформировалась своя, теневая экономика, свои системы управления и безопасности. Все сильнее ощущается воздействие оргпреступности на социальную и духовную сферы. Все активнее огромные финансовые средства, полученные во многом путем сокрытия доходов от налогообложения и отмывания "грязных" денег, вторгаются в легальный сектор экономики.

С учетом складывающейся социально-политической обстановки Президент России дал жесткие указания всем силовым ведомствам по ликвидации экономической основы организованной преступности, экстремистских организаций и бандформирований. Налоговая полиция, как составная часть сил обеспечения экономической безопасности страны, не может оставаться в стороне от решения этой проблемы.

Сегодня в поле зрения налоговой полиции свыше 3 тыс. организованных преступных сообществ. Их деятельность уже давно вышла за рамки национальных границ, сопровождается совершением иных преступлений, нанося государству огромный материальный и моральный ущерб.

Совершенствование оперативно-розыскных методов выявления налоговых и других связанных с ними преступлений позволяет прослеживать криминальные связи проверяемых фирм с организованными преступными группировками, крупными воротилами теневого бизнеса, коррумпированными чиновниками, выявлять происхождение грязных денег, узнавать, как они отмываются и кто конкретно стоит за той или иной финансовой сделкой или аферой.

Все чаще налоговая полиция сталкивается с тем, как под разным видом совершаются попытки перегнать капиталы за

границу. По оценкам некоторых экспертов, сегодня в зарубежных банках находится сумма, сопоставимая с внешним долгом России, не говоря уже о потерях этих средств в качестве инвестиций в национальную экономику. Потеряны они и как налогооблагаемая база. В "тени" находятся огромные денежные средства, которые успешно питают зарубежную экономику. Постоянно растет количество международных розыскных дел, находящихся в ведении нашей Службы.

Казалось бы, по мере укрепления всей налоговой системы, повышения эффективности деятельности налоговых инспекций и налоговой полиции правонарушения и преступления в сфере налогообложения должны пойти на убыль. Однако по-настоящему заметных сдвигов к лучшему не происходит. Пока получается так, что чем глубже налоговая полиция внедряется в криминальный мир, тем больше налоговых и связанных с ними других экономических правонарушений она выявляет. В 1999 году, например, значительно возросло количество выявленных нарушений налогового законодательства в крупных и особо крупных размерах. За первую половину 2000 года возбуждено почти 15 тыс. уголовных дел. Это практически столько же, сколько за весь 1999 год.

Динамика налоговой преступности по способам уклонения от уплаты налогов характеризуется ростом преступлений, связанных с полным сокрытием финансово-хозяйственной деятельности от налогового контроля. Они составляют четверть всех способов уклонения от уплаты налогов, выявленных федеральными органами налоговой полиции. Это связано с усилением криминогенности экономики, переходом предприятий, прежде всего торговых, из легального в теневой бизнес, расширением теневого сектора в целом.

Второе место прочно занимают специфические способы уклонения от уплаты подоходного налога. Они составляют примерно пятую часть от общего числа налоговых правонарушений, причем этот показатель из года в год растет. В том числе и

потому, что в последние несколько лет федеральные органы щлоговой полиции значительно больше внимания' стали уде-Цргь экономической деятельности индивидуальных предпринимателей, доходам физических лиц.

Третье место стабильно занимают различные способы занижения выручки — 13%.

Практически не меняется динамика "бухгалтерских способов" уклонения от уплаты налогов. На прежнем уровне сохраняется количество преступлений, связанных с занижением налогооблагаемой базы путем искажения финансовой отчетности.

К сожалению, в общественном сознании еще не утвердилась мысль о том, что умышленная неуплата налогов — это преступление перед государством. Достаточно вспомнить, какая шумная кампания против налоговой полиции была развернута в средствах массовой информации сразу же после предъявления обвинения известному предпринимателю Сергею Ли-совскому и его партнерам по шоу-бизнесу. Она, на мой взгляд, во многом высветила отношение в обществе к проблеме уклонения от уплаты налогов. Кампания эта, кстати, не достигла того эффекта, на который рассчитывали ее режиссеры. уж слишком неуклюжими оказались пущенные в ход приемы. Сначала — грубая инсценировка перед телекамерой погрома во время обыска в квартире Владимира Григорьева, инсценировка, с помощью которой трудно обмануть даже человека, не сведущего в тонкостях работы следователя. Затем — гневные письма в адрес первых руководителей страны по поводу "вопиющего произвола налоговой полиции" за подписью нескольких десятков деятелей литературы и искусства. Как впоследствии выяснилось, некоторые из них, давая согласие поставить свою фамилию, вообще не были в курсе, о чем, собственно, идет речь. Потом — серия заказных публикаций в ряде изданий, интервью самих "пострадавших", пафос которых уже поднялся до рассуждений о "расизме против предпринимателей".

Цель всей этой многоходовой комбинации была очевидна. Но не о ней речь. Неоднозначная реакция общества на такого рода скандалы — от неприятия действий налоговой полиции до полной ее поддержки — наводит вот на какие размышления. Рыночной экономике, порожденной ею налоговой системе скоро пойдет второй десяток лет, но общество, похоже, только-только начинает прозревать: оказывается, преднамеренное уклонение от уплаты налогов может обернуться чистой воды преступлением. Точно таким же преступлением, как, например, воровство или грабеж, которые предусмотрены тем же уголовным кодексом. При этом почему-то остается за скобками, что это — тщательно спланированное ограбление и государства, и отдельных его граждан.

Какому здравомыслящему человеку придет в голову публично защищать вора, обчистившего квартиру, или налетчика, ограбившего отделение Сбербанка ? Но почему же тогда с каждым годом набирает силу тенденция: чем крупнее дело, которое раскручивает налоговая полиция, чем заметнее фигуры, в нем замешанные, тем сильнее давление на наших сотрудников? И если бы только со стороны криминальных структур. Помимо примитивных угроз и банального шантажа в ход идут попытки давления на налоговых полицейских через чиновников самого разного уровня — в зависимости от масштаба дела. В печать и на телевидение вбрасывается искаженная информация. По различным инстанциям разлетаются письма-жалобы, начиная с Генпрокуратуры и Администрации Президента России и заканчивая организациями типа неизвестно кого представляющего "Общества налогоплательщиков".

Словом, используется весь "джентльменский" набор уже не раз проверенных приемов обработки общественного мнения. Вот эта цеховая солидарность, а по существу круговая порука, на мой взгляд, представляет для развития цивилизованных рыночных отношений не меньшую опасность, чем негативные процессы в стране сугубо экономического или управленческого характера. Можно сколь угодно долго говорить о том, что государство создало громоздкую, малоэффективную налоговую систему, что оно несоизмеримо высоко подняло планку платежей в бюджет. Но нельзя не понимать и другого: завтра мы проснемся в той же самой стране и будем жить по тем же самым законам, что и сегодня. А значит, иного выхода, кроме того, что эти самые законы необходимо исполнять, плохие они или хорошие, попросту не дано. Опыт цивилизованных стран, на который мы так любим ссылаться, тому подтверждение.

В связи с этим хотел бы сказать о странном либерализме, который порой охватывает нашу судебную систему. С каждым годом количество раскрытых налоговых преступлений увеличивается, но принцип неотвратимости наказания в полной мере срабатывает далеко не всегда

Трудно признать справедливым, что вор, укравший у соседа несколько тысяч рублей, получает реальный срок, а крупный делец, прокручивающий миллионы, отделывается символическим наказанием. Разве не внедряется тем самым в общественное сознание опасная мысль, что воровать у государства по-крупному гораздо безопаснее?

Анализ судебной практики показывает, что этот либерализм зачастую объясняется не чьей-то злой волей, а недостаточной компетентностью судей в налоговом праве. Именно поэтому мы уже не первый год ставим вопрос о создании специализированных судов.

Вместе с тем я бы не хотел, чтобы о налоговой полиции сложилось впечатление как об исключительно карательном ведомстве. Мы сами предложили внести в уголовный кодекс положение о том, что лица, впервые совершившие налоговое преступление и добровольно возместившие причиненный ущерб, освобождаются от уголовной ответственности. Только за первое полугодие 2000 года свыше 4 тыс. человек совершили такой акт деятельного раскаяния.

Оперативная обстановка сейчас сложная. Каждое утро мне на стол ложится оперативная сводка. Даже по ней видно: мы должны действовать быстрее, энергичнее, конкретнее. Главное — это раскрытие преступлений. Установить сам их факт — этого мало. Надо выяснять способы совершения преступлений, состав участников, распределение ролей в организованных преступных группах, движение денег — то есть идти по всей цепочке. Тогда будет результат.

С получением права расследовать все основные экономические преступления налоговая полиция де-факто стала полицией финансовой. Сегодня это, по сути, единственный правоохранительный орган, который в состоянии заниматься раскрытием налоговых, финансовых махинаций на предприятиях всех форм собственности. К этому поворотному моменту в своей истории мы шли долго и трудно. Борьбой с экономическими преступлениями сегодня занимаются разные правоохранительные органы, но ни одному из них впрямую, кроме налоговой полиции, не вменено в обязанность, как это сказано в Положении о ФСНП России, отвечать за экономическую безопасность государства.

Но мы не считаем себя монополистами в этой области. В Англии, например, в экономической сфере действуют шесть правоохранительных структур. Мы и впредь будем поддерживать и всячески развивать самые тесные контакты с нашими коллегами из МВД, ФСБ, прокуратуры, таможни. У нас разные методы работы. Но цель одна — оградить еще неокрепшую рыночную экономику от влияния преступного мира.

Особые отношения сложились у нас с Министерством по налогам и сборам. С одной стороны, мы родом из этой структуры, выполняем схожие задачи. А с другой — не всегда находили взаимопонимание, дублировали функции друг друга. Давно назрела необходимость пересмотреть взгляды на проблемы нашего взаимодействия. Этой проблеме было посвящено совещание руководителей ФСНП и МНС в июле 2000 года. Мы

пришли к выводу, что хватит уже замыкаться в ведомственных рамках, договорились о более тесном сотрудничестве. Выгода от этого очевидна.

Скажем, если на одну проверку, проведенную налоговыми органами самостоятельно, приходится в среднем чуть более 37 тыс. рублей доначислений в бюджет, то на каждую проверку с участием налоговых полицейских приходится уже свыше 500 тыс.

К сожалению, эффективность нашего взаимодействия во многом сдерживается несогласованностью и противоречивостью ведомственных нормативно-правовых актов. Поэтому мы решили переработать ряд устаревших совместных приказов и инструкций, разработать механизм прямого доступа органов налоговой полиции к базе данных налоговых органов, законодательно и нормативно регламентировать порядок проведения по запросам МНС мероприятий по розыску лиц, уклоняющихся от уплаты налогов, и т. д.

С этой целью мы с министром по налогам и сборам Геннадием Букаевым заключили Соглашение об основных направлениях взаимодействия и координации деятельности МНС и ФСНП, подписали совместный приказ.

Сложение усилий всех правоохранительных и контролирующих органов в сфере обеспечения экономической безопасности государства сегодня важно как никогда. Для нас очевидно, что одной из основных причин несвоевременного и неполного поступления финансовых средств в бюджетную систему являются преступления и правонарушения в сфере инвестиций, направляемых в реальный сектор экономики России и реализуемых под государственные гарантии.

Противозаконные действия в этой сфере имеют экономическую основу и совершаются в финансовом и реальном секторах экономики, начиная уже с этапа разработки инвестиционных проектов. Подобные действия предпринимают как непосредственные участники инвестиционной деятельности, не выполняющие взятые на себя обязательства, так и криминальные группировки, устанавливающие контроль над активами субъектов инвестиционной деятельности, в том числе над активами, которые являются собственностью государства. Активы, подконтрольные криминалитету, вовлекаются в теневую экономику, становятся экономической основой оргпреступности. Такие активы могут использоваться для "отмывания" денег, полученных незаконным путем, в результате передела собственности, финансирования терроризма.

Практика борьбы с преступлениями в сфере инвестиций показывает, что нанесенный ими ущерб обычно не подлежит возмещению, и только своевременные и комплексные действия, направленные на их предупреждение, являются наиболее действенной мерой защиты.

На встрече с Президентом России в июле 2000 года я доложил ему, что налоговая полиция готова взять на себя реализацию правоохранительных мер по обеспечению экономической безопасности государства в части инвестиционной деятельности. Это предложение получило поддержку главы государства.

Реализация намеченного нами в этой сфере, уверен, позволит в значительной мере решить еще одну проблему. А именно проблему утечки капиталов за рубеж. И здесь приоритет — за экономическими, законодательными, а не силовыми мерами, поскольку капитал уходит тогда, когда в стране неоправданно высокие налоги, жесткие валютные ограничения, плохой инвестиционный климат. Я считаю, нужно идти по пути либерализации законодательства, но контроль за его соблюдением должен быть предельно жестким. И здесь уже слово за нами.