§ 3. Основы правового положения беженцев и вынужденных переселенцев

Еще совсем недавно обе эти категории населения не были известны отечественной государственно-правовой лексике. Хотя это вовсе не означает, что в реальной жизни будто бы не было ни беженцев, ни переселенцев. Отечественная история полна трагедий, прежде всего историческими катаклизмами, связанными с ситуациями, когда большие массы людей снимались с обжитых мест, бросали родной кров, имущество, искали себе убежище от чужеземных захватчиков, от жестоких преследований по расовому, национально-этническому, религиозному, социально-экономическому признакам. Нередко коренное население вытеснялось ради приобретения новых территорий, расширения "жизненного пространства".

В результате цервой мировой войны и последовавшей за ней братоубийственной гражданской войны по нашей стране прокатилась мощная волна эмиграции, говоря современным нам языком, беженцев и вынужденных переселенцев. Нельзя сказать, что и в те годы мировая общественность была глуха к жизненным и политико-правовым проблемам изгоев первой четверти двадцатого столетия. Немало для них делалось и тогда.

Так, по инициативе известного полярного исследователя Фрить-

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990.

№34. Ст 652.

113

офа Нансена (1861–1930), ставшего впоследствии крупным общественным деятелем и Верховным комиссаром Лиги Наций по делам беженцев, 5 июля 1922 г. была созвана конференция и принято положение о получении удостоверения личности для русских беженцев. Отсюда этот документ получил название "положение о наисеновских паспортах", а само удостоверение называлось "нансе-новский паспорт". В 1924 г. было принято положение до армянским беженцам.

Однако эта проблема стала общемировой лишь после окончания второй мировой войны, в эпоху величайших потрясений: распада колониальной системы и образования на ее обломках новых независимых государств; возникновения мировой системы социализма и появления феномена так называемой "холодной войны"; создание ООН и ее активной роли в упорядочении отношений между людьми на цивилизованных принципах и нормах международного права. Все это и немалое другое – помощь людям без родины, без крыши над головой, не имеющим самого необходимого, – побудили ООН и ее региональные органы взять на себя заботу о них.

За истекшие полвека Организация Объединенных Наций создала необходимую международно-правовую базу и образовала механизм для разрешения острейших вопросов беженцев. В Уставе ООН (26 июня 1945 г.), сформулировавшем цели Объединенных Наций, утверждалось подлинно гуманистическое намерение: "Мы, народы Объединенных Наций, преисполнены решимости... вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций..." (преамбула). ООН будет "осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы," пола, азыкз и религии" (ч. 3 ст. 1).

В развитие Устава ООН были приняты такие международно-правовые акты, как "Конвенция о статусе беженцев" (1951), "Протокол, касающийся статуса беженцев" (1967), "Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев" (1950).

Осуществление всех этих актов возлагалось на специализированный механизм ООН, возглавляемый Верховным комиссаром по делам беженцев и его Управлением. Кроме того, были созданы региональные пункты, призванные содействовать решению проблем беженцев.

Появление в нашей стране беженцев и вынужденных переселенцев явилось результатом печальных событий, и в первую очередь

114

развала когда-то передового и могущественного государства, каким был СССР. Не сомневаюсь, что разрушение СССР стало не только трагедией для народов советской страны, но и обернется, если уже не обернулось, драматическим событием всемирного масштаба. Инициаторам и исполнителям этой драмы уготовлена в истории , слава Герострата.

Проблема как беженцев, так и вынужденных переселенцев для нашего общества и государства большая и сложная. Она, естественно, не может быть исчерпана рассмотрением политико-правовых вопросов. Думается, что исходной точкой для ее решения будет идея единой союзной государственности. К тому же страна Советов не перестала существовать в сознании людей37. Другой вопрос, когда и в какой форме возникнет эта интегрированная государственность. На этот вопрос может ответить лишь история. Думаю, что это не столь отдаленное будущее.

Как уже отмечалось, проблема беженцев и вынужденных переселенцев обширна. Поэтому здесь будут подвергнуты анализу только основы правового положения этой группы населения, т.е. показано, в каких юридических формах должен быть выражен их правовой статус.

Советские конституции не содержали не только каких-либо установлений о беженцах"," но и не знали такого термина. Хотя надо сказать, что и в/момент принятия первой советской Конституции 1918 г. основания к тому были. Они тем более существовали ко времени разработки и принятия основных законов СССР 1936 и 1977 гг. Заметим, однако, что и в конституциях других стран также ничего не говорилась о .беженцах. Этому, естественно, имеются определенные причины: беженцами могли быть лишь иностранцы. Тем самым они подпадали под статус иностранных граждан.

Ныне действующая в России Конституция38 разрабатывалась и утверждалась в год (декабрь 1993 г.), когда разворачивалась мощная волна миграции на территории бывшего СССР. Между тем в Конституцию не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, хотя в нашей науке к этому времени данный вопрос уже активно обсуждался.

При определении объема и процедуры решений вопросов мигра-

СССР перестал существовать в декабре 1991 г., но он сохранился не только в сознании народов. Так, в Российской Федерации спустя 4 года после провозглашения ее независимым государством, выдается паспорт с наименованием и символикой СССР "гражданин Союза Советских Социалистических Республик" (ноябрь 1995 г.) .О 1раждячстве РФ свидетельствует лишь вкладыш в этот паспорт.

См.: Литвинова ГЛ., Михалева Н.А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России//Государство и право. 1992. № 4.

115

ции, в том числе проблем беженцев и вынужденных переселенцев, надо исходить из факта распада СССР и причин, обусловивших его. Миграция может выражаться в насильственном перемещении населения (депортации), как это имело место в годы второй мировой войны, когда гитлеровцы угоняли сотни тысяч советских людей (а в сталинские времена – в отношении народов собственной страны)39. Она также может происходить в результате иммиграции в эмиграции. Следует заметить, что указанные разновидности процесса имеют свои особенности и их не следует смешивать.

Несмотря на то что проблема беженцев имеет общемировой характер и в реальности возникает во многих государствах в наши дни (например, в бывшей СФРЮ), эта проблема на территории бывшего СССР имеет ряд специфических особенностей. Во-первых, народы бывшей Российской Империи, а затем СССР проживали совместно в течение не одного столетия. Поэтому сложилась некая историческая общность. Во-вторых, процесс распада СССР и образование на его территории пятнадцати независимых государств не привели к установлению между ними "непроницаемых" границ. В-третьих, Россия объявила себя правопреемницей СССР и вследствие этого взяла на себя бремя решений оставшихся после него проблем. В-четвертых, согласно Конституции СССР 1977 г., официально было признано двуединое гражданство. Согласно предписанию ст. 33, "в СССР установлено единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР". Отсюда проблема беженцев и вынужденных переселенцев как бы вытекает из этой конституционной установки.

В бывшем СССР хотя союзные республики обладали собственным гражданством, тем не менее при переезде лица из одной республики в другую официально гражданство республики нового пребывания не оформлялось. Существовал единообразный паспорт гражданина СССР. О республиканском гражданстве свидетельствовали лишь место жительства и прописка. Все это ныне обусловливает большие трудности при решении проблем беженцев и вынужденных переселенцев в РФ. В принципе каждый бывший гражданин СССР, въезжая на территорию России, мог бы себя рассматривать в качестве ее гражданина.

39

Анализ судьбы депортироваться и репрессированных народов Северного Кавказа, немцев Поволжья и калмыков см., например: Златопольский Д.Л. Ленинская национальная политика и дальнейшее расширение прав союзных республик. М., 1957.С.36; Он же. Государственное устройство СССР. М., I960. С-206–207; Он же. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты про-Йлемы//Вестн. Моск. ун-та. 1994. № 3, С. 8. В статье впервые подсчитано общее количество репрессированных народов Северного Кавказа на основе использования материалов архива.

116

Юридическую базу разрешения вопросов беженцев и вынужденных переселенцев образуют Конституция РФ и принятые еще до нее два федеральных закона: "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. и "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г. в редакции от 20 декабря 1995 г.40 Оба эти закона основаны на международных принципах и нормах о беженцах.

Помимо упомянутых законов в данной области изданы указы и .'распоряжения Президента, а также правительственные постановле-', ния, Правовые нормативные акты по этим вопросам издаются также '.,и в субъектах федерации.

Основная работа по решению проблем беженцев в Российской федерации возложена на Федеральную миграционную службу РФ (ФМС), учрежденную Указом Президента от 14 июня 1992 г. К настоящему времени миграционная служба имеет свои территориальные пункты, на которые возлагается прием ходатайств от беженцев и вынужденных переселенцев. ФМС осуществляет свою деятельность к возложенные на нее обязанности в тесном сотрудничестве с органами МВД, ФСБ, МИД и др.

Вся деятельность федеральной миграционной службы опирается на соответствующие правовые акты. Она руководствуется Федеральной миграционной программой, утвержденной Указом Президента от 9 августа 1994 г.41 Важными источниками для рассмотрения проблем беженцев и вынужденных переселенцев являются Указ Президента РФ "Об,основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом" от И августа 1994 г.42; Постановление Правительства РФ "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом"; "Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом" от 3] августа 1994 г.43; Указ Президента РФ "О создании фонда по поддержке соотечественников за рубежом "Россияне" от 13 апреля 1996 г.44 Постановление Правительства РФ "О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом" от 17 мая 1996 г.45. Обсуждаемые проблемы постоянно нахо-

40

СЗРФ. 1993. № 12. Ст. 426 и 427; 1995. №52. Ст. 5110. Подробный анализ указашплх актов и предложений по их совершенствованию см.: АН д ри че нкоЛ.В., Белоусова Е.В. Беженцы и вынужденные переселенцы: (правовые проблемы) //Государство и право. 1995. N° 5.

41 СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2065. "2 СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1888. *Ъ СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383. ** СЗ РФ. 1996. № 16. Ст.Шб. 45 СЗ РФ. 1996. № 2J, Ст. 25J 6.

117

дятся в поле зрения федеральных властей. В особенности их волнует реальное осуществление намеченных программ. В данном случае можно сослаться на ряд постановлений Правительства: "О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции" от 8 сентября 1994 г.46; "Об утверждения положения об иммиграционном контроле" от 8 сентября 1994 г.47; "О дополнительных мерах государственного регулирования миграционных процессов в Краснодарском крае" от 8 сентября 1994 г.148; "О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования" от 14 марта 1995 г. Кроме того, ФМС, издает собственные нормативные акты49.

Проблема беженцев настолько актуальна, что затрагивается и в тех федеральных документах, которые, казалось бы, не относятся к ней. Так, в недавно вышедшем обширном документе, именуемом Федеральной целевой программой "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", утвержденной Постановлением Правительства от 10 июля 1995 г.50, упоминаются беженцы и вынужденные переселенцы и говорится о миграционном процессе в целом. Эта программа "взаимодействует и реализуется в соответствии с Федеральной миграционной программой", сказано в этом документе.

Для раскрытия основ правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев необходимо прежде всего выяснить, что следует понимать под указанными лицами. Можно дать, конечно, синтезированное научное определение, однако для этого нет достаточной правоприменительной практики. Поэтому при всем несовершенстве упомянутых федеральных законов следует руководствоваться, видимо, данными ими определениями (легальными). В ст. 1 Закона о беженцах записано: "Беженец – прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по

46 СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2385.

Там же. Ст. 2384.

* СЗ РФ. 1994. № 20. Ст. 2278.

** СЗРФ. 1995.Nsl2.Cr. 1060.

М СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2936.

118

признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений". Подобным же образом (почти слово в слово) определяется в законе понятие переселенца (ст. 1). Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусова в своей статье, посвящен-, ной беженцам и вынужденным переселенцам, пытаются, вопреки законодательным предписаниям, разграничить эти понятия. И думаю, они поступают правильно. По их словам, вопреки тесному единству этих понятий между ними есть принципиальное различие, \ которое "состоит главным образом в том, что вынужденный пересе-\ ленец, в отличие от беженца, как правило, является гражданином -российской Федерации. Это обусловливает более широкую систему льгот, предусмотренных для них законодательством"51. Упомянутое различие существенно. Однако применительно к российской действительности есть одна немаловажная деталь – и те и другие являются бывшими гражданами СССР. По-моему, главное заключается в том, что для выезда из страны пребывания для каждого из них имеются разные побуждения. Если беженцы покидают страну стихийно, под влиянием непредвиденных обстоятельств (военные действия, жестокое обращение, геноцид, расовая, национально-этническая рознь, религиозное преследование и пр.) – тут нет свободного проявления воли человека, то вынужденные переселенцы выезжают из страны, может быть, под влиянием тех же обстоятельств, но делают это обдуманно, по собственной воле и желанию, с соблюдением установленных страной пребывания процедур. Они, например, могут распоряжаться своим имуществом. Отсюда в отличие от беженцев вынужденные переселенцы располагают льготами как в стране прежнего пребывания, так и в принимающем государстве. Надо полагать, что есть и другие различия, которые должны быть учтены не только в законе, но и в правоприменительной практике. Будучи гражданами СССР, беженцы и вынужденные переселенцы фактически подпадают под категорию иностранцев и лиц без' гражданства, которые, согласно ч. 3 ст. 62, "должны пользоваться в Российской Федерации правами и нести равные обязанности наравне с гражданами Российской Федерации...". Между тем установленная российским законодательством процедура приобретения статуса беженца противоречит этому принципу.

Как уже отмечалось, для осуществления законов и других правовых нормативных актов о беженцах и вынужденных переселенцах, желающих переехать из государств, возникших на территории бывшего СССР, российские федеральные власти приняли ряд програм-

51

Государство и право. 1995. № 5. С. 43.

119

мных документов, в которых была определена стратегическая линия по обустройству этих лиц. В одном из них, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. – "Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом", говорится: "По своему правовому положению выходцы из России относятся к трем различным категориям: граждане России, граждане государства проживания (меньшинства) и лица без гражданства (апатриды) – граждане, имеющие и не имеющие вид на жительство в стране фактического проживания". Учитывая их различный юридический статус, стратегической линией политики России по отношению к соотечественникам за рубежом является содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре самобытности.

Такая политика направлена на предотвращение массового исхода наших соотечественников из этик государств, который может крайне болезненно сказаться на судьбе миллионов россиян, давно осевших за пределами своей исторической родины52.

На существующей к настоящему времени юридической базе был учрежден порядок приема беженцев и вынужденных переселенцев, прибывающих из стран прежнего места жительства. Понятно, отечественное законодательство регулирует лишь такие отношения, которые входят в сферу юрисдикции Российской Федерации. Таким образом, если выбытие лиц определяется законодательством страны выезда, то прибытие в Россию либо беженцев, либо вынужденных переселенцев регламентируется актами Российской Федерации. В целях предотвращения неконтролируемой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства (беженцев) на границах России учреждены посты миграционного контроля органов миграционной службы. Беженцы и вынужденные переселенцы по прибытии на территорию Российской Федерации обязаны незамедлительно обратиться лично или через уполномоченного на то представителя с ходатайством по месту своего пребывания в соответствующий орган Федеральной миграционной службы России либо в органы миграционной службы субъектов федерации, на территории которого они находятся. Орган, принявший решение о регистрации, выносит постановление о признании лица беженцем или вынужденным переселенцем в течение пяти дней со дня обращения с ходатайством. В соответствии с Постановлением Правительства "О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции" от

12 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 2383.

120

8 сентября 1994 г. в Краснодарском, Приморском и Хабаровском краях, Волгоградской, Иркутской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Новгородской, Новосибирской, Оренбургской, Пермской и Читинской областях определены центры временного размещения иммигрантов. После предусмотренных законодательством процедур признания беженцем или вынужденным переселенцем соответствующему лицу выдается "удостоверение установленного образца" (ст. 4 упомянутых законов). В соответствии с законами "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", вопросы приема, признания, размещения, обустройства и занятости беженцев и вынужденных переселенцев решают Федеральная миграционная служба России и ее органы.

Основы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев определяются законом в форме предоставления им прав, свобод и возложения на них обязанностей. В свою очередь на органы Федеральной миграционной службы возлагаются обязанности и им предоставляются определенные полномочия, о которых Закон достаточно подробно повествует (см. ст. 7, 11, 12 Закона "О беженцах" И T.fl.)j

Хотя закон (с последующими поправками) принят до утверждения ныне действующей Конституции, тем не менее содержащиеся в нем права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев осуществляются в процессе правоприменительной практики.

Лица, не имеющие российского гражданства и призванные законом беженцами или вынужденными переселенцами, приобретают российское гражданство в соответствии с законодательством о гражданстве (см, ст. 9 Закона "О беженцах").

Поскольку, как уже отмечалось, законы о беженцах и вынужденных переселенцах были приняты до утверждения ныне действующей Конституции РФ, постольку отдельные нх положения противоречат ей. В соответствии со ст. 5 Закона "О беженцах" им предписывается оставить место своего временного поселения и переехать на место жительства, избранное ими в соответствии со ст. 5 Закона. Между тем в ст. 5 Закона буквально сказано: "беженец вправе в трехмесячный срок избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых ему органов Федеральной миграционной службы России, либо населенный пункт, в котором проживают его родственники, при условии их согласия на совместное проживание". Сравните с этим текст ст. 27 Конституции РФ: "Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства".

В научной литературе подмечено серьезное несовершенство обоих федеральных законов. Так, в уже упомянутой статье Л.В. Анд-

121

риченко и Е.В. Белоусова предлагают, в частности, такие уточне-

ния:

– следует возвести в ранг закона принятое ФМС положение о

регистрации и учете на территории РФ беженцев и вынужденных

переселенцев;

– устранить декларативное положение закона о возвращении

вынужденному переселенцу имущества, а если таковое невозможно,

то выплатить компенсацию. Такое гуманное и справедливое госу-

дарственное мероприятие возможно лишь тогда, когда будет отрабо-

тан механизм возмещения ущерба и компенсации за утраченное

имущество.

В статье выдвигаются и другие заслуживающие внимания предложения. Все это приведено мной для того, чтобы молодой специалист усвоил мысль: истинным юристом может быть признан лишь тот, кто не только знает законы, но и умеет критически их анализировать, выдвигать предложения по их совершенствованию.

§ 4. Основы правового положения лиц

без гражданства и иностранцев

Суверенитет Российской Федерации распространяется на собственных граждан, проживающих как в стране, так и за ее пределами. Но под его воздействие подпадают также иностранцы, законно находящиеся на территории России. Суверенитет распространяется также на иностранцев, которые незаконно проникли через российские границы и нелегально проживают в стране.

В законодательстве и особенно в литературе широко используется термин "иностранцы". Однако этот термин, несмотря на его частое употребление, в юридическом смысле крайне неопределен, т.е. под это наименование подпадают несколько групп лиц иностранцев. Такими лицами могут быть: проживающие в Российской Федерации граждане (подданные) зарубежных государств (в равной степени ближнего или дальнего зарубежья); лица, не имеющие гражданства ни России, ни какого-либо иностранного государства (лица без гражданства); а также лица, получившие в Российской Федерации в установленном порядке (ч. 1 ст. 63) политическое убежище (политические эмигранты). Каждый из этих законно находящихся в пределах России категорий лиц имеет свой юридический статус. Он в определенной степени схож с основами правового статуса российских граждан, но отличается от него некоторыми особенностями.

В § 2 III гл. книги речь шла (кратко потому, что нет соответствующего закона) о двойном гражданстве, т.е. о таком состоянии, при

122

котором лицо пребывает и в российском и в иностранном гражданстве. Тут, видимо, есть основания говорить об особой разновидности юридического состояния человека. Тем более что, как сказано в ч. 2 ст. 62 (приведем этот пассаж) "наличие у гражданина Российской федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства". Далее, правда, тут следует оговорка, какая обычно бывает в подобных случаях: "...если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации". Однако возьмем для примера такую ситуацию. Военнообязанный мужчина, имеющий гражданство РФ, не находящийся в пределах России, а пребывая в другом государстве, гражданином которого он также является, по достижении необходимого по местному закону возраста должен отбывать воинскую повинность. В России такая же ситуация. При нынешнем состоянии правовой базы нелегко избежать^еиндрома взаимного непонимания государств.

Уже затрагивался вопрос о правовом статусе беженцев и вынужденных переселенцев. Ведь они были гражданами не только СССР, но также соответствующей союзной республики – ныне независимого суверенного государства. Между тем Федеральный закон "О беженцах" (ст.. 9) устанавливает, что "гражданство Российской Федерации пряобретается_беженцем в соответствии с Законом РСФСР "О гражданстве РСФСР". Таким образом, хотя и бывший, однако, гражданин СССР вынужден приобретать гражданство Российской Федерации на том же основании, что и иностранные граждане и лица без гражданства.

Находящиеся на территории России иностранные граждане – главы и сотрудники иностранных дипломатических и консульских представительств, а также другие лица имеют особый правовой режим. Их правовой статус складывается из привилегий и иммунитетов, установленных законодательством РФ и международными договорами Российской Федерации. К их числу относятся как внутригосударственные акты, так и международные соглашения53.

Дипломатическим статусом пользуются аккредитованные в соответствующем порядке иностранные корреспонденты54, высокого ранга деятели иностранных государств, а также работники ООН Однако это уже епархия другой отрасли.

Уважение прав человека и основных свобод – конституционный

См , например Венская конвенция о дипломатических сношениях (1961) Венская конвенция о консульских сношениях (1963)

54

Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г "Об утверждении правил аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации" (СЗ РФ 1994. №21 Ст 2399)

123

принцип внешней политики РФ. В основе правового положения не состоящих в российском гражданстве лиц лежат те же демократические начала, что и в основе юридического статуса наших граждан. Определяя правовой статус иностранцев и других лиц, не состоящих в российском гражданстве, Россия учитывает такие важнейшие документы ООН, как Всеобщая Декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и другие соглашения.

Юридический статус лиц, не состоящих в российском гражданстве, закрепляется Конституцией РФ, конституциями, основными государственно-правовыми актами субъектов федерации и Законом РФ 1991 г, о гражданстве с соответствующими изменениями и дополнениями.

В свое время (1981 г.) статус иностранцев сравнительно подробно регулировался Законом СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР"35. Ныне, естественно, этот нормативный акт устарел. Однако в связи с отсутствием соответствующего закона в Российской Федерации он пока действует, хотя его применение требует определенной корректировки56.

Статус иностранцев регулируется также нормами отдельных 'отраслей. Так, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (с последующими изменениями и дополнениями) Федеральным законом от 2 февраля 1995 г. включена глава 32 "Производство по исполнению постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства"57.

В отличие от правового статуса иностранных граждан юридическое состояние лиц без гражданства урегулировано недостаточно, даже по сравнению с бывшим советским законодательством. Общий принцип тут состоит в том, что лица без гражданства, находящиеся в России, обладают национальным режимом, т.е. статусом российских граждан за некоторыми изъятиями. Есть, однако, особенности. Например, ст. 17 Закона о гражданстве 1991 г. гласит: "1. Ребенок, родившийся на территории Российской Федерации у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является гражданином

Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 836. Анализ этого и других законов в данной области см.: Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 17–35.

Сейчас разрабатываются проекты законов: "О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации"; "О въезде, выезде и пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства". >

57 СЗ РФ-1995. № 6. Ст. 453.

124

Российской Федерации, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства. 2. Ребенок, родившийся на территории Российской Федерации от лиц без гражданства, является гражданином Российской Федерации".

Несколько лучше обстоит дело с политэмигрантами. Здесь хотя и отсутствуют полновесные нормативные акты, но зато имеются конституционные положения. Согласно ч. 1 ст. 63 Конституции РФ, "Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права"58.

В соответствии со ст. 14 Всеобщей декларации прав человека отечественная Конституция закрепила общепризнанные принципы этого института: "В Рхюсийской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (иди бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением" (ч. 2 ст. 63). Нынешнее конституционное положение по сравнению с нормами Конституции СССР 1977 г. страдает определенными изъянами. В нем, в частности, не названы основания-для предоставления убежища. Между тем в ст. 38 последней Конституции СССР сказано: "СССР предоставляет право убежища иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую, научную или иную творческую деятельность". Наверное, многие могут не согласиться с этими формулировками. Однако бесспорно то, что здесь демонстрируется высокая юридическая техника.

Имеющийся в российском законодательстве пробел отчасти восполняет "Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федераций", утвержденное Указом Президента РФ. В ст. 2 этого акта установлено, что "Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировом сообществом".

Правовой статус лиц, получивших политическое убежище, при-

5&

В Госудпрствевшой Думе идет работа лад Федеральным законом "Об убежище на территории Российской Федерации". В настоящее же время действует "Положение о порядке предоставлен и я политического убежища в Российской Федерации", Утвержденное Указом Президента РФ от 26 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3095).

125

равнивается к статусу иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, на них, равно как и на членов их семьи (при условии согласия проследних с ходатайством лица, получившего убежище), распространяются все права, свобода и обязанности, которыми пользуются и которые несут граждане РФ, за некоторыми исключениями, установленными Федеральным законом или международным договором РФ (ст. 4 Положения).

Названное Положение в ст. 5 определяет также круг лиц, которым политическое убежище не предоставляется. Это, во-первых, лица, преследуемые за пределами РФ за действия (бездействия), признаваемые в РФ преступлениями, или виновные в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН. Во-вторых, это лица, привлеченные в качестве обвиняемых по уголовному делу или в отношении которых имеется вступавший в силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ. В-третьих, не предоставляется убежище лицам, прибывшим из третьей страны, где им не грозило преследование, а также, в-четвертых, тем, кто имеет гражданство третьей страны, где они не преследуются.

В 1967 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о территориальном убежище. В этом документе впервые государства выразили отношение к праву территориального убежища59.

Характер правового статуса иностранных граждан законодательство ставит в зависимость от времени и цели их нахождения на территории России. В связи с этим оно различает иностранных граждан: постоянно проживающих на территории РФ, т.е. имеющих на то разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел; временно пребывающих, т.е. находящихся в РФ на ином законном основании. Они обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы и выехать из России по истечении определенного им срока пребывания.

Правовое положение постоянно проживающих в РФ иностран-

АЛ «

ных граждан0" в принципе соответствует правовому статусу российских граждан. Их правовое положение основывается на тех же принципах, что и статус российских граждан. Такими принципами являются гуманизм, равноправие, недопустимость какой бы то ни

59

Подробнее об этом институте ем Гале и екая ЛН Право убежища М ,

1993.

«1 „

Подробно и в различных аспектах рассматривается статус иностранцев в кн

Лазарев ЛВ.Марышеаа НИ,Пантелеева ИВ Иностранные граждане (правовое положение) М , 1992 Правда, поставленные в ней вопросы анализируются на материалах советского законодательства

126

было дискриминации по признаку пола, расы и национальности, уважение прав и свобод личности.

Постоянно проживающие иностранные граждане пользуются в РФ национальным режимом.

Однако материальное обслуживание иностранцев и наших граждан за рубежом осуществляется на паритетной основе. В соответствии с Постановлением Правительства от 28 октября 1995 г. обучение иностранных граждан в государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования РФ осуществляется на эквивалентной основе, с выплатой стипендий и медицинским обслуживанием на условиях, установленных для граждан Российской Федерации.

В связи с образованием Российско-белорусского сообщества (1996 г.) граждане Белоруссии иностранцами в РФ не считаются. Они пользуются на ее территории такими же правами, что и граждане России.

В сравнении с советским прошлым в нынешней России положение иностранцев существенно изменилось-Вхождение в рынок внесло серьезные коррективы, прежде всего в сферу экономической жизни. Согласно отечественному законодательству, иностранцы обладают в этой сфере такими же правами, как и российские граждане. "Каждый, – гласит ст. 34 Конституции РФ, – имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности".

Однако они, по-прежнему, не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме61. Иностранные граждане несут установленные для российских граждан обязанности: должны уважать Конституцию и соблюдать законы, с уважением относиться к образу жизни, традициям и обычаям российского народа62. Вместе с тем иностранные граждане в соответствии с федеральным законодательством не несут обязанности воинской службы в рядах Вооруженных Сил РФй3.

61

См , например, ст 1–3 и др Федерального закона РФ "О выборах депутатов

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г , в-которых право избирать и быть избранным в Государственную Думу предоставлено только российским гражданам См также ст I–3 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" от 17 мая 1995 г

62

Распоряжение Президента РФ "Об обеспечении деятельности Комиссии при Президенте РФ по расследованию фактов бесследной пропажи граждан иностранных государств, а также российских граждан, исчезнувших при невыясненных обстоятельствах за пределами границ бывшего Советского Союза" от 11 февраля 1994 г

Законом "О воинской обязанности и военной службе" от II февраля 1993 г (ВВС 1993 № 51 Ст 4931) и Законом "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993г (ВВС 1993 №6 Ст 188) обязанность и долгзащищать Отечество возлагается только на граждан Российской Федерации

5 ЛД Воеводин 127

Иностранцы, постоянно проживающие в России, обладают в сфере частной жизни и личной безопасности такими же правами, какими пользуются россияне. Это право на жизнь, неприкосновенность жилища, достоинство личности, тайна переписки, телефонных переговоров и пр. (см. ст. 20–29 Конституции РФ). Им также предоставляются права и свободы в области общественно-политической жизни и, в частности, право на участие в общественных объединениях. В ст. 1 Закона РФ "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. сказано: "Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации".

Предоставленные иностранным гражданам Конституцией и законодательством России права и свободы гарантируются российским государством. Они имеют право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав. Пользование иностранными гражданами правами и свободами не должно наносить ущерб интересам российского общества и государства, правам и законным интересам граждан России и других лиц. За нарушение установленных законом правил проживания в России иностранные граждане несут соответствующую ответственность. Иностранному гражданину, нарушающему законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ, может быть, в частности, сокращен определенный ему срок пребывания в Российской Федерации. В случае грубого нарушения законодательства РФ об иностранцах или по другим не менее веским основаниям иностранный гражданин может быть выслан за пределы России.

Правонарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства согласно российскому законодательству (ст. 16 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях) может выразиться, в частности, в несоблюдении режима государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ и пр. Решение об административном выдворении за пределы России принимается компетентными органами (МВД, МИД, ФСБ России) и "заключается в принудительном я контролируемом их перемещении через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации" (ст. 32 Закона)64.

64

Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс РСФСР об администра-

тивных правонарушениях" от 2 февраля 1995 г. (СЗ РФ 1995.№6 Ст 453).