§ 2. Российское гражданство в системе институтов основ правового статуса личности

' Гражданство – важнейший и первый по месту в системе элемент комплексного института основ правового положения личности в обществе и государстве. Вместе с тем гражданство, его характер, содержание, принципы и пр. тесно связаны с другими институтами и, в частности, с государственно-территориальным устройством Российской Федерации.

Россия – федеративное государство. Поэтому здесь существует общефедеральное и республиканское гражданство. Согласно ст. 2 Закона о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями "граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики". Законом от 13 мая 1992 г. Кабардино-Балкарской Республики установлено собственное гражданство. В соответствии со ст. 6 Конституции РФ ст. 4 Степного уложения (Основного закона) Республики Калмыкия предписывает: "Гражданин Республики Калмыкия является гражданином Российской Федерации, Гражданство Российской Федерации и Республики Калмыкия неразрывно". Здесь уместно сказать, что это не двойное, а двуединое гражданство. Оно выражает суверенитет и федерации и республик. Отсюда вопросы гражданства следует рассматривать в органическом единстве общего и особенного во всем законодателъ-ном_массиве федерации и республик.

Стремясь возможно точнее выявить характер гражданства, отыскать его главный конструктивный элемент, в литературе на этот счет было выдвинуто несколько, на мой взгляд, не исключающих одна другую точек зрения25. Одни авторы определяли гражданство как политико-правовую принадлежность лица к государству; другие – как членство его в нем; третьи – как состояние, связь с ним; четвертые же – как юридическое отношение. Если рассматривать государство в качестве универсальной политической организации общества, то каждая из упомянутых точек зрения может найти свое обоснование.26

Изложение и анализ этих точек зрения даны в книге B.C. Шевцова "Гражданство в Советском союзном государстве" (М., 1969. С. 8–45).

26

Упомянутые выше представления о понятии гражданства (подданствя) развивались еще в прошлом. Наиболее полно вопрос о гражданстве в дореволюционной России был изложен в учебнике Н.М. Коркунона "Русское государственное право" <Спб., 1905, Т. I, см. гл.II и Ш "Подданные и иностранцы", "Отдельные разряды подданных". С. 262–369). Свои мысли Н.М. Коркуиов развивает на основе анализа Соответствующих узаконений Российской Империи (Свод законов Российской Империи. Кн.1. В 4 томах. Спб, 19'3. Т. I. Ч. I, Свод основных государственных законов; Т. 3, Свод уставов о службе гражданской. С. 1531–2062).

100

Однако при всем том приоритет имеет такая трактовка гражданства, его понятия, которой отдает предпочтение законодательство.

Первые акты, заложившие фундамент советского законодательства о гражданстве, были приняты вскоре после октябрьского переворота. Они устанавливали совершенно иные взаимоотношения человека с государством, формулировали основные принципы регулирования гражданства. Эти акты предусматривали репрессии против прежних правящих классов.

Декретом "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" (СУ РСФСР 1917 г. № 3. Ст. 31), утвержденным ВЦИК 23 (10) ноября

1917 г., советская власть аннулировала ранее действовавшие в Рос-

сии юридические нормы, закреплявшие политическое и правовое

неравенство людей. Этим декретом были отменены все существовав-

шие прежде сословия и связанные с ними привилегии, преимущест-

ва и ограничения, все сословные организации и учреждения, а рав-

но все гражданские чины. Устанавливалось одно общее для всего

населения России наименование – гражданин Российской Респуб-

лики (ст. 2 декрета "Об уничтожении сословий и гражданских чи-

нов" от 23 (10) ноября 1917 г.).

В течение первых пяти лет после революции вплоть до образования Союза ССР гражданство регулировалось законодательством советских республик27. В РСФСР в этот период действовали: декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. "О приобретении прав Российского гражданства" (СУ РСФСР 1918 г. № 31. Ст. 405); Конституция РСФСР

1918 г. (ст. 20); декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. "О при-

нятии иностранцев в российское гражданство" (СУ РСФСР 1921 г.

№ 62. Ст. 437); декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. "О

лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся

за границей" (СУ РСФСР 1921 г. № 72. Ст. 578); декрет ВЦИК и

СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г. "О лишении прав гражданства

некоторых категорий лиц, находящихся за границей" (СУ РСФСР

1922г. № l.Cr. II).

Для приобретения гражданства Советского государства от иностранцев не требовалось наличия каких-либо условий. Более того, исходя из принципа классовой солидарности, законодательство того времени устанавливало упрощенный порядок приобретения советского гражданства иностранцами из среды трудящихся.

Одним из главных оснований лишения советского гражданства подданных Российской Империи, проживающих за границей, по законодательству того периода были их контрреволюционная дея-

27

См.: К и ш к и н С.С- Советское гражданспю. М.( 1925.

101

тельность или враждебное отношение к установившемуся в Советской России общественному строю.

Начало законодательству СССР о советском гражданстве положили Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Конституция СССР 1924 г. Они отнесли к компетенции Союза право установления единых общих основ законодательства о союзном гражданстве и правах иностранцев, проживающих на территории СССР. Статья 7 этой Конституции установила для граждан всех советских республик единое союзное гражданство. На основе Конституции и в развитие содержавшихся в ней положений были приняты три акта СССР о гражданстве: Положение о союзном гражданстве, утвержденное ВЦИК СССР 29 октября 1924 г. (СЗ СССР 1924 г. Ст. 202); Положение о гражданстве Союза ССР, принятое ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. (СЗ СССР 1930 г. № 34. Ст. 367); Положение о гражданстве Союза ССР, принятое ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г. (СЗ СССР 1931 г. № 24. Ст. 196). Общим для этих актов было то, что в них определялся круг лиц, признаваемых советскими гражданами, устанавливался порядок приобретения советского гражданства иностранцами, регулировались вопросы гражданства лиц, вступивших в брак с иностранцами, а также гражданство детей в связи с изменением гражданства родителей.

В основе Закона о гражданстве СССР 1938 г. лежали положения Конституции СССР 1936 г.2* После его издания ранее действовавшие законодательные акты полностью или частично утратили свою силу.

Закон 1938 г. не содержит норм, регламентирующих правовой статус советских граждан, находящихся за границей. В этой части его дополняли такие акты, как: постановление ЦИК и СНК СССР "О порядке применения консулами СССР законов союзных республик о браке, разводе и актах гражданского состояния в отношении граждан СССР, находящихся за границей" от 4 января 1928 г. и заключенные СССР с иностранными государствами консульские договоры и конвенции.

Вхождение в состав СССР новых советских республик, воссоединение территорий, населенных единокровными с народами страны национальностями, многочисленные просьбы о восстановлении в правах советского гражданства бывших подданных Российской Империи, проживающих за границей и по разным причинам утратившим советское гражданство, – все это поставило перед законодательством новые вопросы, которые не предусматривал Закон о

28

См Гайдуков Д.А. Гражданство СССР. М , 1948

102

гражданстве СССР 1938 г. В связи с этим Президиум Верховного Совета СССР в разное время издал ряд указов, которые в дополнение к Закону устанавливали особый, более облегченный порядок предоставления, восстановления советского гражданства, а также выхода из него.

Нормы советского законодательства, регулирующие условия приобретения, выхода, утрату гражданства, могли не совпадать с правилами, установленными другими государствами по данному вопросу. В результате возникало состояние двойного гражданства, спорного (неустановленного) гражданства и состояние без гражданства. Для предотвращения таких случаев СССР заключил с радом государств Восточной и Центральной Европы конвенции об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством. СССР присоединился также к некоторым многосторонним международным соглашениям 29, имеющим целью уменьшить коллизии в законодательстве о гражданстве и сократить число лиц с двойным спорным гражданством, а равно и лиц без гражданства.

Советское законодательство о гражданстве развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, постепенно изымались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и некоторые другие признаки). Так, ст. 5 Закона о гражданстве СССР 1938 г. предусматривала запреты браков с иностранцами. Она была отменена лишь 4 февраля 1948 г. Во-вторых, развитие законодательства шло от децентрализации к централизации. По существу, важнейшие полномочия, связанные с выходом лица из советского гражданства, были отнесены к компетенции союзных органов.

После принятия Конституции СССР 1977 г. и республиканских конституций 1978 г. наметилась противоположная тенденция – от централизации к Децентрализации. Это можно видеть из содержания Закона СССР о гражданстве СССР от 1 декабря 1978 г., а также от 23 мая 1990 г. Указанная тенденция хотя и медленно, но постепенно ослабевает. В постсоветской России, думается, идет процесс дальнейшей децентрализации этого института.

Как уже отмечалось, наиболее авторитетным определением является установленное законом. Согласно преамбуле Закона 1991 г., под гражданством понимается устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Таким образом,

» /

См, например "Конвенция о гражданстве замужней женщины" от 20 февраля

1957 г. (Ведомости Верховного Совета СССР 1958 №28 Ст 373)

103

российское государство в лице своих органов и должностных лиц ответственно перед гражданами, а граждане в свою очередь ответственны перед государством. Такое законодательное (легальное) определение схватывает самую суть понятия гражданства. Во-первых, институт гражданства как совокупность норм закрепляет и регулирует коренные, наиболее устойчивые отношения лица и государства, которые и образуют постоянную и непрерывную политико-правовую (конечно, не только ее, но и национальную, религиозную, культурную, духовную и др.) связь между ними; во-вторых, содержание политико-правовой связи, т.е. гражданства, раскрывается во взаимных правах и обязанностях граждан и государства. При этом речь в данном случае идет не столько об основных правах и обязанностях (хотя и о них тоже), сколько о специфических правах и обязанностях. Например, об обязанности государства защищать права и законные интересы своих граждан за рубежом) Согласно ст. 61 Конституции РФ и ч. 2 ст. 5 Закона о гражданстве РФ, а также в соответствии с близкими по содержанию статьями республиканских законов (например, ст. 7 Закона о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики), российские граждане за пределами РФ пользуются защитой и покровительством Российской Федерации. Россия и входящие в нее субъекты федерации в лице их дипломатических представительств, консульских учреждений, их должностных лиц обязаны принимать меры к тому, чтобы российские граждане могли пользоваться всеми правами и свободами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являются Россия или ее субъекты и государство пребывания, и международными обычаями в установленном законодательством порядке, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав российских граждан. Соответственно этому у граждан есть право пользоваться и требовать от государства защиты и покровительства. Оно вытекает из следующих норм Конституции РФ; "гражданин Российской Федерации не может быть лишен этого гражданства или права изменить его" (ч. 3 ст. 6), и "гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству" (ч. 1 ст. 61).

В-третьих, в гражданстве как бы в свернутом виде, в потенции, содержится изначальная ответственность государства и его граждан. Она затем раскрывается в нормах всех отраслей российского права, и, естественно, во всех институтах, образующих основы правового положения личности.

Гражданство – это не только объективное право (совокупность норм), но и неотъемлемое, личное (субъективное) право каждого человека, закрепленное как в международных актах {см., напри-

104

мер, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека), так и в российском законодательстве. "В Российской Федерации, – сказано в Законе, – каждый человек имеет право на гражданство" (ст. •!). Эта и подобные ей нормы Закона утверждают верховенство основных прав и свобод человека, недопустимость произвольных действий со стороны государства и его органов. В этом отношении гражданство подобно другим основополагающим правам и свободам человека.

Гражданство как составной элемент основ правового положения личности опирается на те же принципы, что и другие их институты. Вместе с тем эти общие начала в законодательстве о гражданстве выражаются в своих специфических формах, адекватных ему. Здесь есть также ряд общих положений, предваряющих конкретные установления.

Как и во всех иных случаях, особое внимание уделено равноправию. Этот принцип объявляет недопустимость какой-либо дискриминации граждан как при наделении их правами, так и в процессе пользования ими. Российские граждане независимо от того, являются ли они таковыми по рождению или приняли гражданство по закону (натурализовались), обладают равными правами и свободами и несут равные обязанности. Противоречат подлинно демократическим принципам – равноправию, справедливости и др. – предпринимаемые в отдельных государствах ближнего зарубежья попытки делить граждан на коренных и некоренных, постоянно проживающих и так называемых мигрантов, и в зависимости от такого деления определять объем их прав.

При этом возникает ряд проблем, одни из которых порождены известным несовершенством правовых норм, образующих институт гражданства, другие – политической и правовой неурегулированностью государственно-территориального устройства России. Все это надо иметь в виду, обсуждая те или иные вопросы гражданства.

Законодательство многих государств отвергает двойное гражданство и стремится преодолеть его путем заключения соответствующих соглашений или договоров.

Конституция и законодательство Российской Федерации в настоящее время допускают двойное гражданство, в то время как в первоначальной редакции Закона о гражданстве РСФСР 1991 г. (ст. 3) было записано: "Приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР__и СССР". Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ

1993 г., "гражданин-Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Россий-

105

ской Федерации". Примерно то же самое говорится в ст. 3 Закона о гражданстве в редакции 1993 г.

В декабре 1993 г. между Российской Федерацией и Туркменистаном достигнуто Соглашение о двойном гражданстве: "Каждая из Сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны" (ч. 1 ст. 1). Далее в соглашении отмечается: "Приобретение гражданином одной Стороны гражданства другой Стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством Стороны, гражданство которой приобретается" (ч. 2).

Еще раньше в законе о гражданстве Литовской Республики (1989 г.) ст. 7 допускала в виде исключения двойное гражданство. Однако, в 1991 г. Верховный Совет Литвы дополнил статью закона о гражданстве Литовской Республики. Теперь в случае приобретения гражданства другого государства человек теряет право на гражданство Литовской Республики.Тем самым в Литве запрещается двойное гражданство, которое до сих пор допускалось соответствующим законом, принятым до Акта независимости от И марта 1990г.

Распад Союза ССР по живому резал родственные узы граждан бывшей единой страны. Можно вспомнить, что около 80 млн, граждан внутри России связаны родственными узами с соотечественниками, оказавшимися в ближнем зарубежье. Оторванными от России на пространстве бывшего СССР оказались около 30 млн соотечественников. По данным переписи 1989 г., на Украине они составляют более 11 млн человек, или 22% от всего населения, в Казахстане – более 6 млн человек, или 38%, в Киргизии – около 1 млн человек, или 21%, в Латвии – 905 тыс. человек – 34%, в Эстонии – 474 тыс. человек – 30% населения и т.д.30

Становятся объяснимыми те вопросы, которые постоянно в печати и в других средствах массовой информации дискутируются вокруг проблем двойного гражданства. Однако правящие круги стран бывших союзных республик по разным причинам не хотят двойного гражданства, опасаясь угрозы своей новой государственности и давления со стороны России.

В подписанном в марте 1996 г. Договоре между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях предусмотрено: "Гражданам Сторон, постоянно проживающим на территории других государств – участников

30

См.: ПеченевВ. Курьер зарубежья: на русский вопрос в бывшем Союзе, иди

люди без Род1шы//Российская газета, 1992. 21 окт.

106

настоящего Договора, предоставляется правовой статус, установленный их национальным законодательством, двусторонним и многосторонним договорами; обеспечивается упрощенный порядок приобретения гражданства гражданами Сторон" (ст. 13>31.

В отношениях между бывшими союзными республиками все более преобладают националистические чувства. Так, в свое время (1991–1992 гг.) пришедшее к власти политическое руководство Грузии вопросы гражданства ставило в зависимость от национадь-', ной принадлежности и преданности идее демократического независимого государства, грозя всем тем, кто не исповедует эти идеи, лишением гражданства. Националистические принципы положены в основу законодательства Прибалтийских стран – Эстонии, Латвии, Литвы. В августе 1995 г. группа российских граждан, проживающих в г. Хапсулу (Эстония), обратилась в федеральные органы власти Российской Федерации с просьбой ускорить им выдачу российских паспортов и обеспечить их участие в декабрьских выборах в Государственную Думу для поддержки депутатов, отстаивающих интересы соотечественников за рубежом.

Российское законодательство и практика его применения решительно отвергают в вопросах гражданства националистический, языковой и религиозный признаки, выступая противником национальной вражды и розии. Именно этими качествами пронизано современное российское законодательство о гражданстве.

Анализируя вопрос о гражданстве и его место в системе институтов правового статуса личности, следует прежде всего выяснить: 1) какие лица признаются российскими гражданами; 2) какое порядок приема, приобретения и восстановления российского гражданства; 3) вследствие чего может быть утрачено российское гражданство; 4) как определяется гражданство детей при изменении гражданства их родителей, а также в случае усыновления; 5) какие органы Российского государства полномочны решать вопросы гражданства и какой порядок их оформления; 6) каким образом разрешаются спорные вопросы гражданства. Все эти вопросы так или иначе урегулированы нашим законодательством и в первую очередь Законом о гражданстве 1991 г. в редакции 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями32.

В российском законодательстве существует несколько оснований для определения принадлежности лица к российскому гражданству (ст. 12 Закона). Гражданство Российской Федерации приобретается:

31

32

Российская газета. 1996- 2 апр.

Вопросы о гражданстве как самостоятельном институте конституционного права рассмотрены в брошюре С.А. Авакьяна "Гражданство Российской Федерации" (М., 1994). В нейтаюке опубликованы важнейшие нормативные акты о гражданстве.

107

а) в результате его признания;

б) по рождению;

в) в порядке его регистрации;

г) в результате приема в гражданство;

д) в результате восстановления в гражданстве Российской Феде-

рации;

е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государ-

ственной - принадлежности территории и по другим осно-

ваниям, предусмотренным международными договорами Рос-

сийской Федерации;

ж) по иным основаниям, предусмотренным законом о граж-

данстве.

Кроме того, в республиканских законах и проектах законов о гражданстве закрепляются нормы, определяющие основания принадлежности к гражданству республики Эти основания в принципе не расходятся с предписаниями общефедерального закона (см. гл. 11 Закона о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики) .

Принадлежность к российскому гражданству тесно связана с вопросом о сохранении гражданства Последний возникает: при заключении брака российских граждан с лицами, не состоявшими в гражданстве РФ; при утрате российского гражданства одним из супругов; при усыновлении граждан РФ, а также при длительном проживании за границей и пр.

Как прежнее, так и ныне действующее российское законодательство утверждает принцип сохранения гражданства при заключении и расторжении браков. Это означает, что "заключение или расторжение брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства" (ст. 6).

Как в теории, так и в законодательстве нередко смешиваются вопросы о принадлежности и сохранности гражданства с вопросом о приобретении его. К последнему случаю вряд ли следует относить приобретение гражданства по рождению, поскольку отсутствуют и выражение воли лица, и особая процедура вступления в гражданство. Приобретение гражданства, как и его утрата, требует выражения воли лица и особой процедуры. Это достигается либо путем приема и восстановления, либо выхода из гражданства Поэтому в общефедеральном законе, как и в республиканских законах (проектах) , гражданство детей регламентируется дважды. В первом случае в связи с признанием гражданства лиц по рождению, во втором – в связи с изменением гражданства родителей.

Таким образом, строго говоря, приобретение гражданства на ос-

10S

нове рождения следует отнести к проблеме принадлежности и сохранения гражданства.

Признание и сохранение российского гражданства по рождению наше законодательство ставит в прямую зависимость от трех обстоятельств. Во-первых, от гражданства родителей на момент рождения ребенка: либо оба родителя могут быть гражданами РФ, либо гражданство этих родителей может быть неизвестно; либо оба родителя являются лицами без гражданства; либо один из родителей – гражданин РФ, а другой является лицом, не состоящим в российском гражданстве, или гражданство этого второго родителя неизвестно. Во-вторых, от места рождения ребенка (на территории РФ или вне ее пределов). В-третьих, от того, где имели постоянное место жительства оба родителя или один из них на момент рождения ребенка.

Независимо от того, где родился ребенок, на территории РФ или вне ее пределов, он является российским гражданином, если оба родителя на момент его рождения состояли в гражданстве РФ (ст. 14). Если же один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, ребенок является гражданином РФ независимо от места рождения. При различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на территории Российской Федерации либо, если иначе он стал бы лицом без гражданства (ст. 15). Ребенок, родившийся на территории РФ у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является гражданином РФ, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства (ст. 17).

Российское гражданство приобретается не только по рождению, но и вследствие приема и восстановления в нем на основании решений компетентных органов. Принять российское гражданство могут как иностранцы, так и лица без гражданства. Законодательство устанавливает для них единый порядок приема в гражданство. Дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве Российской Федерации, может ходатайствовать о приеме в гражданство Российской Федерации независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений (ч. 1 ст. 19). Обычным условием приема в гражданство Российской Федерации является постоянное проживание на территории России: для иностранных граждан и лиц без

109

гражданства – всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством. Для беженцев, признаваемых таковыми законом РФ, договором России, указанные сроки сокращаются вдвое. Срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ для учебы или лечения не более чем на три месяца (ч. 2).

В соответствии со ст. 3 Закона о гражданстве РФ обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство России, т.е. дающими право на сокращение вплоть до снятия требований ч. 2 ст. 19, являются: а) состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом33; 6) усыновление ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации; в) наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; г) наличие заслуг перед народами, объединенными в Российской Федерации, в возрождении Российской Федерации, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей; д) получение убежища на территории РФ; е) состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению.

Порядок приема в гражданство, документация, связанная с ним, а также компетентные органы, на которые возложены полномочия по приему в гражданство, – все эти вопросы урегулированы специальным "Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации", утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г., в редакции Указа от 27 декабря 1993 г.3"

Иностранные граждане и лица без гражданства представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства следующие документы: ходатайство на имя Президента Российской Федерации; документ о наличии установленного Законом срока проживания на территории России; при наличии обстоятельств, дающих право на сокращение установленного Законом срока проживания вплоть до снятия требования о постоянном проживании на территории России, – документы, подтверждающие факты, указанные в частях второй и третьей ст. 19 Закона о гражданстве. При наличии несовершеннолетних детей предоставляются также

В Закон о гражданстве внесена поправка, продлевающая срок регистрации для россиян, оказавшихся после распада СССР за границами Российской Федерации и не успевших оформить необходимые документы, до б февраля 2000 года (СЗ РФ 1995 № 7 Ст 496)

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ 1992 № 17 Ст 952, Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1994 № 4 Ст 302.

ПО

копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав, письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданства ребенка, включая согласие детей от 14 до 18 лет (ст. 7 Положения). Примерно такой же круг документов требуется представлять и при приеме в гражданство в порядке регистрации, только в упрощенном порядке (ст. 4 Положения).

В процессе оформления приема в российское гражданство во всех предусмотренных законом вариантах участвуют прежде всего органы внутренних дел РФ, если ходатайство подается на территории России, или консульские учреждения РФ в стране пребывания желающего вступить в гражданство РФ, При этом требуется заключение Федеральной службы безопасности, а в необходимых случаях Министерства внутренних дел РФ. В процессе рассмотрения вопросов гражданства участвуют также МВД республик в составе Российской Федерации; управления (главные управления) внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Требуемые для приобретения гражданства документы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. Она рассматривает ходатайства о приобретении и прекращении гражданства, взаимодействует с соответствующими органами. Все материалы Комиссии и Управления по вопросам гражданства администрации Президента РФ направляют Президенту РФ. Он в свою очередь в зависимости от характера ходатайства принимает решение либо о приеме в гражданство, либо о восстановлении, либо о разрешении на выход из гражданства и т д. В осуществление упомянутых полномочий Президент издает указы (ст 33), которые могут или удовлетворить просьбу о ходатайстве, или отказать в ней. Может быть отказано в приеме в гражданство лицам, которые выступают за насильственное изменение конституционного строя России, состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации, осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ (ч. 4 ст. 19).

Решения полномочного органа об отказе в регистрации изменения, приобретения, прекращения либо принадлежности к гражданству РФ могут быть обжалованы в суд (ст. 46).

Лица, имеющие российское гражданство по рождению или приобретшие его в порядке, установленном законом, обладают равным правовым статусом. Они имеют возможность пользоваться и реализовывать все записанные в Конституции и федеральных законах права и свободы, через них осуществлять личный и общественный интерес.

Если естественное состояние в гражданстве или приобретение его в установленном законом порядке означают вместе с тем обладание

111

юридическим статусом, то прекращение гражданства влечет за собой утрату его. Как приобретение, так и утрата гражданства определяются Конституцией и законом и имеют целый ряд процедур их осуществления. В данном случае нет необходимости рассматривать все формы прекращения лицом состояния гражданства. Эти проблемы анализируются в общем курсе конституционного права35. Здесь отметим лишь два способа: один – обычный – выход из гражданства, другой – дискриминационный – лишение лица гражданства с последующим выдворением его с территории страны.

Лишение гражданства предусматривалось в течение долгого времени отечественным законодательством. Так, в Конституции СССР 1977 г. в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР входили предоставление выхода из гражданства и лишение его (п.9 ст. 121). Еще раньше Закон о гражданстве 1938 г. предусматривал: "лишение гражданства СССР по приговору суда и в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР". Сорок лет после него Закон о гражданстве 1978 г. воспроизвел эти дискриминационные установки. Согласно ст. 18, лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР. Закон определял и основания такого чрезвычайного решения. Оно могло быть принято в отношении лица, если оно совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности. Лицо, лишенное гражданства СССР, могло быть выдворено за пределы СССР.

Эти положения были сформулированы в те годы, когда ООН приняла Конвенции; о статусе апатридов (1954) и о сокращении состояния без гражданства (1961). Так, в последней говорилось: "Договаривающееся государство не лишает лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его апатридом". Это лицо не может быть выселено за пределы страны (ст. 8, 9).

На основании положений Конституции СССР и Закона Президиум Верховного Совета СССР в 60–70-е годы лишил ряд лиц советского гражданства и выслал их со своей территории. Именно такого рода позорные действия были предприняты Советским государством в отношении автора всемирно известного произведения "Архипелаг ГУЛАГ" Александра Солженицына, супругов Растроповичей и др. Даже в период перестройки правящие круги СССР не сочли возможным отказаться от компрометирующего реальный социализм положения. Статья 23 Закона СССР о гражданстве СССР 1990 г. предписывала: "Лишение гражданства СССР может иметь место в

Конституционное (государственное) право зарубежных стран // Под ред.

Б.А. Страшуна. М , 1993. Т. I. С 88

112

исключительном случае в отношении лица, проживающего за границей, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР".

Лишь в 1990 г. Президент СССР М.С. Горбачев издал Указ "Об отмене Указов Президиума Верховного Совета СССР о лишении гражданства СССР некоторых лиц, проживающих вне пределов СССР"36. Согласно ст. 2 этого Указа, такие лица восстанавливались в советском гражданстве ввиду незаконного его лишения, а МИД СССР предписывалось обеспечить, по их желанию, выдачу им паспортов СССР.

Ныне действующая Конституция Российской Федерации и Закон о гражданстве приведены в соответствие с принципами и нормами международного права. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ч. 3 ст. 6). Российский гражданин не может быть выслан за пределы России или выдан другому государству (ч. 1 ст. 61).