§ 1. Обусловленность правового статуса человека и гражданина территориальным и политико-правовым верховенством Российской Федерации

Основы правового статуса личности в Российской Федерации обусловлены как социально-экономическим строем общества, так и федеральной организацией государства. Если первый фактор так или иначе проанализирован в литературе, то в отношении второго это предстоит сделать. Говоря определеннее, основы правового положения личности необходимо рассмотреть в свете суверенитета государства, его территориального и политико-юридического верховенства. Ведь содержание основ правового статуса личности в первую очередь складывается из отношений человека и общества, гражданина и государства в их различном понимании и юридически признанном обозначении.

Проблема суверенитета, несомненно, одна из самых сложных и многообразных тем обществоведения, философии, политологии и юриспруденции, в частности, и ряда ее отраслевых наук. По данной теме написано много научных работ, принадлежащих философам, юристам и правоведам1.

Разумеется, задачей автора не является рассмотрение проблемы суверенитета во всем ее объеме. У него сравнительно скромная

См.: Алексеев А. К учению о юридической природе государства и государственной власти. М., 1894; Он же. Русское государственное право. М., 1895; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1894; Он же. Философия права. М., 1900; Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903; Он же. Учение о существе права и правовой связанности государства. Харьков, 1908. С. 310 и ел.; М ишел ь Анри. Идея государства. Кн.4. Государство и индивидуум перед судом научной философии. С. 525 и ел.; Д ю г и Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908.

В советское время эта проблема была обстоятельно разработана (см.: Левин И.Л-Суверенитет. М., 1948; Д о р о г и н В.А. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Б езу г л о в А.А. Суверенитет советского народа. М., 1975;3 л а то-польский ДЛ. СССР ~~ федеративное государство. М., 1967. С-207–222; Он же. Возрождение федеративного государства: проблема государственного суверенитета// Вести. Моск. ун-та. 1995. № 2. С. 3–13).

В"

цель: рассмотреть статус личности в территориальном и политико-правовом аспектах. Ее своеобразным аналогом является, на наш взгляд, проблема действия закона во времени, пространстве и по кругу лид2.

Вопрос о соотношении суверенитета и основных прав и свобод личности в наши дни обстоятельно проанализировал в своих трудах член Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев. По его мнению, "народ не может быть суверенным, если каждый член общества не обладает реально гарантированными законом и судом основными правами и свободами или в обществе не обеспечено выполнение гражданами возлагаемых на них законом обязанностей". Вместе с тем "права государства не могут быть выше прав человека"3.

Единство, целостность и неприкосновенность территории России – это одно из решающих условий, обеспечивающих устойчивость, непоколебимость и равнозначимость правового статуса личности. Другим условием являются единство и целостность системы государственных органов федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, хотя последние не входят в общую систему органов государственной власти, а осуществляют власть самостоятельно. Тем не менее лежащие в их основе принципы не противостоят единой системе органов РФ.

В Российской Федерации объединены 89 субъектов (республик – 21, краев – 6, областей – 49, автономная область – 1, автономных округов – 10 и два города федерального значения)- Каждый из субъектов федерации имеет свой учредительный основополагающий закон, определяющий его статус: конституции – в республиках, уставы – в остальных'1. Они имеют собственную территорию, население и систему органов власти.

Одним из качеств суверенитета является территориальное верховенство5. Территория, ее режим обусловливают характер и особенности правового статуса личности. Это обстоятельство давно замечено юристами. "Правовое значение территории проявляется в двояком направлении: отрицательно в том, что всякой другой, не подчи-

Т и л л е А.А. Время. Пространство. Закон. М., 1965. С. 157 и cji.

См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. М.; Черкесск, 1992. С. 171, 177; Он же. Советское государство и права человека. Саратов, 1986.

См.подробнее об этом: Г у с е в S. О соответствии конституиий субъектов федерации Конституции Российской Федерации; БолтенковаЛ. В добрый путь, Устав! Устав Курганской области//ЭтнополитическиЙ вестник. М., 1995. NS 1.

В старой (дореволюционной) литературе основными признаками государства утверждались: народ, население, верховная власть (см., например; Алексее в А.С. Русское государственное право. Конспект лекций. М., 1885. С. 4–7). В советской же литературе выдвигались такие признаки, как публичная власть и территориальное деление населения (Теория государства и права. М., 1949. С. 63).

89

ненной государству власти запрещено осуществлять свое господство без прямого разрешения со стороны государства; положительно в том, что все находящиеся в пределах территории лица подчинены власти государства. Входящие в состав государства коммунальные союзы обладают, в силу им присвоенной государством власти, ограниченным территориальным господством, проявляющимся, подобно верховенству государства, положительно и отрицательно... Территория служит ... пространственным основанием для осуществления власти государства над всеми пребывающими в государстве людьми – подданными и иностранцами'"5.

Из приведенных слов Г. Еллинека вытекает, что юрисдикция государства не может не согласовываться с территориальным верховенством. Русский философ Н.И. Бердяев также увязывает территориальное и политико-юридическое верховенство в России7.

Как Российская федерация, так и ее субъекты обладают собственной территорией. Территория РФ составляет не сумму территорий субъектов федерации, а единое, целостное пространство. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4). На территории субъекта федерации действует юрисдикция Российской Федерации. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). Конституции и законы республик, уставы и законы других субъектов федерации распространяются только на их территории. Статус субъектов федерации определяется федеральной Конституцией и конституциями и уставами субъектов федерации <ч. 1, 2 ст. 66). Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории и территорий субъектов федерации.

Российская территория, согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Она обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе8 и в исключительной экономической зоне Российской Федерация в порядке, определяемом федеральном законом и нормами международного права (ч. 2 ст. 67).

Из приведенных конституционных положений вытекает, что статус человека и гражданина, их права и свободы формируются и действуют на всей федеральной территории. Эти кардинальные установки обусловливают, во-первых, содержание правового статуса

Е л л и н е к Георг. Общее учение о государстве. Изд. Второе. С.-Петербург,

1908. С. 286, 2S9 и ел.

См.:'Бердяев Н. Судьба России. М., 1990. С. 65 и ел.

В июле 1995 г. Государственная Дума приняла Закон "О континентальном

шельфе Российской Федерации". СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

90

человека, его прав, свобод и обязанностей, во-вторых, территориальные пределы их действия, в-третьих, круг лиц, на которых они законно распространяются. Рамками их распространения является общепризнанная территориальная граница России. Все лица, находящиеся в пределах этих границ, признаются носителями установленных конституцией и федеральными законами прав, свобод и обязанностей личности. Иначе говоря, ими обладают все жители страны, все ее население, которое состоит из граждан и неграждан.

Основную массу населения образуют российские граждане, небольшая же часть ее жителей состоит из иностранных граждан (подданных), лиц без гражданства, а также некоторых других групп людей.

На российских граждан юрисдикция Российской Федерации распространяется, так сказать, вне территориальных, пространственных границ: массово и без каких-либо исключений, а на граждан, проживающих за рубежом, действует как российское, так и законодательство страны пребывания. На других же лиц, напротив, действует не полностью и на определенный срок. Одним словом, статус российских граждан территориально устойчив и бессрочен, а неграждан – ограничен временем и пространством9.

Утверждая единство и целостность своей территории, суверенная власть в зависимости от обстоятельств разделяет единую территорию на различные части и устанавливает в них определенный правовой режим. В данном случае речь идет не только о том, что в состав Российской Федерации входят государства и государственные образования – ее субъекты, но и о том, что Россия, ее единая территория разделяется на отдельные регионы с собственным правовым режимом. Он различен и определяется многими обстоятельствами. Правовые режимы устанавливаются как федерацией, так соответственно и ее субъектами. Они утверждаются либо прямо федеральным законом, либо на определенный срок актами органов федеральной власти, например в связи с происходящими стихийными бедствиями: землетрясениями, наводнениями, эпидемиями, криминогенными ситуациями и т.п. В этих случаях вводится специальный правовой режим – чрезвычайное положение. Он отражается и влияет на порядок пользования правами и свободами, установленными конституцией и законами, живущими в данном регионе людьми. В некоторых случаях объем осуществляемых ими прав и свобод может быть ограничен (например, свобода передвижения). В других, напротив, расширен путем предоставления жителям льгот и преимуществ (лицам, пострадавшим от землетрясения или наводнения,

9

См.: Абдулатипов Р.Г. Федерализация России и взаимосвязь региональ-

ной и национальной политики//Этнополитический вестник. 1995. № L. С. 5–15.

91

террористических актов). Все это касается строго определенных групп населения и ограничивается территориальными пределами10.

На территории страны находятся как городские, так и сельские поселения, поэтому в связи с обсуждаемой темой можно и нужно различать городскую и сельскую местности. Все эти вопросы так или иначе относятся к институту административно-терррггориального деления страны.

В условиях Российской Федерации с ее огромной территорией, разнообразным национальным составом населения, неодинаковой его плотностью и пр. неизбежно наличие различных административно-территориальных единиц.

Для рассмотрения поставленных здесь вопросов нужна не только характеристика субъектов верхнего уровня. Тут важен также анализ низовых звеньев территориального устройства. Оно складывается из таких единиц, как: сельский район, район в городе, города в составе субъектов РФ, городские поселки, рабочие поселки, курортные и дачные поселения. Такого рода деление обусловлено и величиной территории, и численностью населения, и характером его занятий, а также некоторыми другими обстоятельствами. Проживание (пребывание) в одном из упомянутых населенных пунктов прямо и непосредственно отражаются на характере пользования конституционными правами и свободами, на их объеме и специфике. Отсюда деление населения на селян и горожан имеет важное значение для понимания правового статуса личности.

В дореволюционной России абсолютное большинство населения проживало в сельской местности. В XIX в. крестьяне делились на крепостных и свободных хлебопашцев. Сословие крепостных крестьян разделялось на различные категории в зависимости от владения землей, отношения к помещику и государству, а также к церкви.

После отмены крепостного права хотя крестьяне и стали свободными, тем не менее их правовое положение мало чем изменялось11.

См.: Указ Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" от 3 июня 1996 г. (СЗ Рф. 1996. № 23. Ст. 2756).

Конец крепостничества в России. М., 1994. {Документы и материалы).

В законодательстве Российской Империи действовали нормативные акты, опре-

деляющие сословия населения, в том числе в зависимости от территории (Свод зако-

нов Российской Империи. 2-е изд. Спб., 1913. Т. 3. Кн. I).

Обстоятельный анализ влияния территориального принципа на правовое положение российских обывателей дан в учебнике Н.М. Коркунов;> "Русское государственное право" (Спб., 1905. Т. 1. С. 274–360). См. также: Ц ы п к и н П.Т. Свод законов о состояниях. Спб., 1913; Иванюков И.И. Падение крепостного права в России. Спб., 1903; Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. М.. 1905; ЗаЙончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М., 1968; К о р н и л о в А-А. Крестьянская реформа. Спб., 1905; Э и д ел ь м а н Н.Я. "Революция сверху" в России. М., 1989.

92

После октябрьского переворота соотношение сельского и городского населения существенно не изменилось. Лишь в связи с коллективизацией сельского хозяйства количество селян стало неуклонно уменьшаться, а число городов и городских поселений увели-'чиваться, что связано с ростом городского населения.

Типичными в этом отношении являются регионы Центральной России. Одна из областей этого региона – Тамбовская. Территория ее 34,4 тыс. кв. км, а население 1315,1 тыс. человек, из общего числа населения области горожане составляют 758,1 тыс. человек, в то время как сельское население – лишь 557 тыс. жителей.

В территориальном отношении эта область состоит кроме област-s ного центра Тамбова в из ряда периферийный городов, городских поселков и других населенных пунктов (Мичуринск, Моршанск, Котовск, Рассказово, Уварове, Кирсанове).

В свое время было широко распространено утверждение о преодолении существенных различий между городом и деревней, между аграрным и индустриальным трудом. Эта идея даже была возведена в конституционный принцип. В ст. 22 Конституции СССР 1977 г., в частности, сказано: "В СССР последовательно претворяется в жизнь программа превращения сельскохозяйственного труда в разновидность индустриального; расширения в сельской местности сети учреждений народного образования, культуры, здравоохранения, торговли и общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства; преобразования сел и деревень в благоустроенные поселки". Осуществление этой идеи вполне возможно. Об этом убедительно свидетельствует накопленный опыт развитых стран Европы и Америки. Однако у нас в стране она не была осуществлена, и, видимо, предстоят долгае годы ожидания. Как известно, значительная часть населения до сих пор живет пока еще в сельской местности. Существенное различие между городом и деревней сохраняется. Между тем российская Конституция 1993 г., декларируя равенство граждан в правах и свободах, не ставит его в зависимость от места жительства (ст. 19), т.е. не закрепляет территориального равенства.

"Сельско-городской обмен, – сказано в Федеральной миграционной программе, утвержденной Указом Президента РФ 9 августа 1994 г., – при сохранении проблемного характера в перспективе может стабилизироваться под влиянием нового комплекса факторов, вытекающих из реализации социально-экономических реформ в аграрном секторе и сельской местности в целом. Сдерживающими факторами дальнейшего оттока сельского населения в города являются развитие на селе новых форм собственности и хозяйствования, земельная реформа и активизация других приватизационных процессов, а также активизация факторов, противодействующих притоку сельских жителей в города (безработица, неразвитость рынка жилья, напряженность с продовольственным обеспечением). Те же самые факторы будут способствовать миграции горожан в село. Вме-

93

1

сте с тем городские поселения, особенно крупные, не потеряют привлекательности для селян. В результате уже в 90-е годы масштабы миграции сельского населения в города могут сократиться, однако встречный поток из города по-прежнему останется во много раз меньше. В 1992 г. отрицательное сальдо миграции между селом и городом составило 113 тыс. человек12.

Анализ нынешней жизни и соответственно законодательства о правах и свободах не дает оснований для оптимистических выводов. Какую бы область жизни мы ни взяли, всюду налицо различия в пользовании правами и свободами между селянами и горожанами. Это, естественно, относится в первую очередь к социально-экономической жизни и в известной степени к общественно-политической. Да и режим городской территории во многом отличается от деревенской.

Одно дело жизнь в столице республики, края, области; другое дело – в районном городе, сельском поселке или находящейся на периферии деревне. Велики различия в реализации прява на образование в городе и в сельской местности. То же можно сказать о реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Еще раз уместно подчеркнуть, что сказанное относится не к пра-вообладанию, а к реальному пользованию правами и свободами.

Имея в виду территориальное и политико-юридическое верховенство государства, его значимость для правового статуса России, следует также обозначить и другие режимные территории. К ним относятся: экономические зоны, зоны свободной торговли, повышенной экологической опасности (в частности, радиоактивности), национальные природные парки13, полосы отчуждения для транспорта (железнодорожного, автомобильного, трубопроводного, речного) и т.п. К категории территорий с особым правовым режимом принадлежат также военные и научные городки1"1, приграничные районы15. Еще недавно все они были закрытыми поселениями. Не-

12

13

СЗРФ- 1994. №18. Ст. 2065.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.(СЗ РФ. 1995. №12. Ст. 1024).

В настоящее время в процессе сокращения численности армии некоторые военные городки передаются в гражданское использование. В связи с этим меняется их правовой режим. Согласно распоряжениям Правительства РФ от I июля 1995 г. № 922 и от 29 июня 1995 г. № 905. были переданы в государственную собственность Республике Карелия и Архангельской области жилищный фоня и иное имущество бывших военных городков (СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2743; № 29. Ст. 2827).

Постановление Правительства Российской Федерации "О пограничнЕго представителях Российской Федерации" от 23 мая 1995 г, В кем. в частности, сказано о полномочиях таких представителей: "требовать от должностных лиц и граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства соблюдения законодательства Российской Федерации о государственной границе Российской Федерации с сопредельными странами..." (СЗРФ. 1995. №21. Ст. 1971).

94

сколько лет тому назад существовали целые закрытые города, например Владивосток, Северодвинск, Горький (Нижний Новгород), и даже целые регионы (Приморский край, в частности). Все это оправдывалось заботой о военной безопасности, и не без оснований. Поэтому можно понять требования населения Ставропольского и / Краснодарского краев объявить их приграничными территориями с

/ особым режимом (в связи с военными действиями в Чечне). В особом режиме нуждаются некоторые климатические зоны с трудными условиями жизни и труда. Именно такими являются северные, северо-восточные и восточные территории России16. Обсуждая основы

'., правового статуса человека и гражданина Российской Федерации,

1 этого нельзя не заметить.

\ Ежегодно издается правительственное постановление о государственной поддержке жителей северных районов. Им поставляются необходимые для жизни ресурсы; направляются технические и другие специалисты, которые обустраивают северные территории. Однако, если в прошлом эти работы проводились последовательно, то теперь, по данным печати, они фактически свернуты17.

В районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях для их жителей установлены преимущества и льготы. Так, например, для женщин, проживающих в этих местностях, предусматривается вместо восьмичасового рабочего дня шестичасовой, а зарплата выплачивается за полную неделю. Проживающие здесь граждане имеют льготы по пенсиям. Женщины уходят на пенсию по достижении 45 лет (вместо 55) при стаже работы 20 лет, а мужчины по достижении 50 лет (вместо 60) при стаже работы не менее 25 лет. Лицам, проработавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям соответственно не менее 15 и 20 лет, пенсия назначается и выплачивается с учетом районного коэффициента к заработной плате независимо от места проживания и времени обращения за пенсией18.

В настоящее время, когда проблемы северных территорий страны, проживающего там населения обострились, Правительство Российской Федерации приняло решение создать Государственный комитет Российской Федерации по вопросам развития Севера. В утвержденном о нем положении записано, что данный комитет коор-

1S

Федеральный закон "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации" от 19 июня 1996 г. (СЗ РФ. 1996. №26. Ст. 3030).

См., например: Постановление Правительства РФ "О системе государственной

поддержки и организации поставок продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и

приравненные к ним местности в 1995 году" от 24 мая 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 22.

Ст. 2078).

is

Российская газета. 1995. 16 июня.

* ЛД Воеводин 95

динирует важнейшие вопросы социально-экономической и культурной жизни северных и северо-восточных районов страны19.

Выделение территорий с особым правовым режимом, не совпадающих ни с федеративным устройством, ни с административно-территориальным делением, не умаляет качества территории Российской Республики как единого, целостного пространства. Оно служит цели либо оказания населению отдельных частей государства экономической и социально-культурной помощи, либо обеспечению экологической безопасности соответствующей территории. Решить указанные проблемы собственными силами регион не в состоянии.

С распадом Союза ССР и образованием на его территории Содружества Независимых Государств безопасность населения в ряде регионов России требует новых правил обустройства ее внешних границ. Речь идет не столько о военной безопасности, сколько об экономической, валютно-финансовой и иных формах предотвращения ущерба, защите от террористических посягательств20. В этом смысле понятно настойчивое требование населения ряда регионов усилить безопасность и установить для них пограничный режим либо сформировать правовой статус иного вида. Подтверждением этому является казачество, которое при давлении "снизу" и поощрении "сверху" ныне восстанавливается как "военно-земледельческое сословие". 16 апреля 1996 г. Президент РФ издал ряд указов, закрепляющих статус казачества: "Вопросы главного управления казачьих войск при Президенте Российской Федерации", "О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе", "Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы". В соответствии со ст. 2 "Положения о привлечении членов казачьих обществ к государственной и иной службе" данное мероприятие "не преследует никаких политических целей и направлено на возрождение традиционных для казачества форм хозяйствования, реализацию и защиту гражданских, экономических, социальных и культурных прав и свобод членов казачьих обществ, развитие их активности, повышение престижности военной службы, военно-патриотическое воспитание членов казачьих обществ, осуществление культурно-оздоровительной и спортивной работы и иной деятельности, предусмотренной

19

Российская газета. 1966. 11 апр.

20

Указ Президента РФ "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (основные положения)" от 29 апреля 1996 г. (СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2127).

96

федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации"23.

Естественно, особый статус региона сказывается на основах правового положения каждого человека, проживающего в соответствующем регионе. В одних случаях на определенных территориях не допускается хозяйственная деятельность, в других – вводятся ограничения свободы передвижения и проживания. Эти стеснения могут быть большими или меньшими.

Одним словом, исходя из принципа территориального верховенства, правовой статус федерации корректируется не только федеральным законодательством, но и законодательством на -уровне ее субъектов, а также, отчасти, актами местного самоуправления, которые, однако, принимаются в пределах общефедеральной Конституции и федерального законодательства.

Распад СССР обусловил появление множества трудных проблем, влияющих на становление нынешнего правового статуса личности в России. Это: обеспечение как внутренней, так и внешней границ государства; миграция населения, появление многочисленной армии беженцев как из стран ближнего зарубежья, так и из сопредельных с Россией государств и другие.

Преодоление указанных трудностей потребует больших организационных, финансовых затрат из федерального бюджета. Отзываясь на многие потребности, Президент России учредил рад государственных служб, в том числе федеральную службу миграции22, которая должна заняться нуждами и проблемами беженцев, вынужденных переселенцев, обустройством их жизни, предоставлением жилья и работы. Эти люди материально, нравственно и психологически травмированы тем, что покинули родные места, где они проживали многие годы, а нередко и родились.

Естественно, решение этих проблем требует разработки серьезной правовой базы. К сожалению, сегодня она еще крайне скудна.

Исстари в России существовала довольно значительная внутренняя миграция населения. Она имела место преимущественно в Средней Азии, Сибири и южных областях Украины. Мигранты, по общему правилу, не имели устойчивого юридического статуса, поскольку у них не было постоянного места жительства.

Такое положение существовало и в советский период. Оно сохранилось и в настоящее время. Все это обусловливает ряд негативных последствий. Для преодоления их необходимы были меры и проце-

21 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1953–1955.

Указ Президента РФ "О федеральной миграционной службе России" от 14 июня 1992 г. (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №10. Ст. 836).

4- 97

дуры утверждения легального статуса мигрантов. Для достижения этого использовались прописка, временная прописка, регистрация, разрешение на индивидуальные и коллективные проживания (например, для цыганского табора). Разрешения такого рода выдавались местной администрацией под поручительство ответственного лица. В результате этих или подобных им мероприятий не абстрактное лицо, а каждый человек и гражданин в Российской Федерации обретал конституционный статус.

Россия, как известно, многонациональная страна. На ее территория проживает более ста двадцати больших и малых народов и национально-этнографических групп. Одни из них имеют свою национальную государственность, другие – нет Статус принадлежащих к ним лиц зависит от характера государственности. Малочисленные национальности, не имеющие своей государственности, обладают статусом, установленным российской Конституцией, а также конституциями республик и уставами краев, областей и автономных округов, на территории которых они проживают. "Российская Федерация, – сказано в ст. 68 Конституции, – гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации". Вопросы правового статуса граждан, принадлежащих к малочисленным народам, защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ч. 6 ст. 72).

В развитие ст. 69 и 72 Конституции Российской Федерации Государственная Дума приняла 26 мая 1995 г. Постановление "О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". В нем подчеркивается, что "положение экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, насчитывающих около 200 тыс. человек, продолжает ухудшаться, несмотря на меры, принимаемые в последние годы.

Продолжается развал традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения; ухудшается состояние здоровья, уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей, и заметно превышает рождаемость; алкоголизм и преступность среди малочисленного коренного (аборигенного) населения приняли угрожающие размеры.

Чудовищно, что за последнее столетие Россия фактически лишилась таких народов, как кереки, чуванцы, ороки, айны, на грани

98

физического исчезновения находятся юкагиры, кеты, орочи и другие малочисленные народы Севера.

Все это является отражением общей ситуации в стране, но среди малочисленных коренных (аборигенных) народов переход к рыночным отношениям сопровождается значительно большими потерями и лишениями, связанными с особенностями традиционных отраслей хозяйственной деятельности, своеобразием культурно-бытового уклада жизни"23.

В соответствии с целями, предусмотренными указанным постановлением, Государственная Дума рекомендовала, в частности, разработать и принять следующие законы: "О территориях традиционного природопользования", "Об общине", "Об общих принципах местного национально-территориального самоуправления в районах компактного проживания меньшинств и малочисленных коренных (аборигенных) народов России". Также Государственная Дума предложила рассмотреть вопросы об образовании Комитета по делам малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, об учреждении института уполномоченного по правам малочисленных коренных (аборигенных) народов России.

До сих пор не было рамочного закона, определяющего правовой статус коренных малочисленных народов, которых сейчас насчитывается в России более 60, и в общей сложности они составляют 500 тыс. человек. Из них 13 народов насчитывают всего от 100 до 1000 человек, ряд из которых поставлены на грань исчезновения, поскольку промышленное освоение территорий их традиционного расселения осуществлялось без учета экологических, экономических и социальных последствий.

В связи с этим Государственная дума 22 мая 1996 г. приняла Закон "Основы правового статуса коренных малочисленных народов России", который предусматривает юридические гарантии, обеспечивающие свободное волеизъявление малочисленных народов при решении вопросов, касающихся их прав и интересов2''.

Как видно, государственный суверенитет, территориальное и политико-юридическое верховенство самым прямым и непосредственным образом связаны с юридическим статусом личности. Их влияние проявляется как на статусе в целом, так и на его своеобразии применительно к отдельным категориям лиц, проживающих на территории с особым правовым режимом. Однако во всей полноте основы правового положения личности в любом государстве формируются на базе института гражданства.

23 СЗРФ 1995 №24 Ст 2260

24

Независимая газета 1996 25 мая

99