§ 5. Российское законодательство и международные акты о правовом статусе человека и гражданина

Свое юридическое оформление основы правового положения личности в обществе находят прежде всего в Конституции Российской Федерации, а также в конституциях и уставах ее субъектов. В соответствии с установленными актами о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами конституции или уставы имеют соответственно свой уровень юридической силы.

Естественно, исходные положения правового статуса личности содержатся в общефедеральной Конституции. Акты же субъектов федерации, с одной стороны, воспроизводят принципиальные положения Конституции РФ, а с другой – характерные для того или иного члена федерации особенности. Здесь в общем и целом налицо многообразие в рамках единства. В этом легко убедиться, сравнивая тексты этих документов36,

Ныне, как известно, законодательствует не только федерация, но и ее субъекты. Кроме того, они вправе принимать и другие нормативные акты. В отдельных случаях в них могут встречаться нормы, регулирующие в пределах своей компетенции некоторые моменты реализации правового статуса человека и гражданина. Понятно, что такое возможно лишь в пределах территории данного субъекта федерации. В указанных случаях действует то же правило, что описано применительно к соотношению федеральной конституции и основополагающих актов ее субъектов. Из сказанного вытекает, что: во-первых, в Российской Федерации правовое состояние личности, ее юридический статус в определенной степени регулируется нормами актов различного уровня Во-вторых, чтобы получить полное и, самое главное, правильное представление не только о содержании, но и в первую очередь о порядке реализации прав и свобод как в РФ в целом, так и в ее различных регионах, необходимо учитывать весь существующий в стране законодательный массив и в особенности практику его применения. Конечно, это скорее

36

Конституции республик в Российской Федерации Выл 1 М , 1995

44

пожелание, чем практическое требование. Ибо на этом пути сегодня стоят непреодолимые трудности. Было бы легче, если бы существовал единый свод законов, была бы налажена федеральная служба обобщения правозащитной практики. Контроль и обобщение правозащитной практики призваны также осуществлять органы прокуратуры, правосудия, Министерство юстиции и Министерство внутренних дел.

В системе норм, регулирующих статус личности в РФ, в целях более обстоятельного их анализа имеет смысл различать материальные и процессуальные нормы. Первые обычно фиксируют содержание прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; вторые же – порядок, процедуру их осуществления.

В законах и других нормативных актах следует стремиться сохранять надлежащий баланс между этими двумя видами норм, в которых записаны соответствующие права, свободы и обязанности граждан. К сожалению, этот баланс между материальными и процессуальными нормами нарушался нашим законодательством как в прошлом, так и нередко в наши дни. В прошлом это было почти правилом: в правовых актах, содержащих права и свободы граждан, фиксировались преимущественно материальные нормы, закрепляющие правомочия граждан, а процедуры реализации гражданами их . прав и свобод, как правило, законами не предусматривались. В итоге такого рода пробелов записанные в законах права и свободы оставались лишь на бумаге. Естественно, это относилось в первую очередь к основным, конституционным правам37.

В настоящее время в этой области произошли заметные перемены, хотя и довольно скромные. Кроме Уголовно-процессуального, Гражданско-процессуального кодексов действует Арбитражно-про-цессуальный кодекс. Есть по обсуждаемому вопросу законы, почти целиком содержащие процессуальные нормы. Они обеспечивают порядок пользования людьми гарантированными им правами и свободами и процедуру их реализации, а также защиту от возможных нарушений со стороны государства, его органов и должностных лиц. Как уже было отмечено, Конституция во многих случаях предусматривает в целях развития и конкретизации установленных ею прав издание федеральных конституционных и федеральных законов. Однако законодательная база здесь, как и в других случаях, оставляют желать лучшего.

Было бы неплохо в РФ разработать и ввести в действие особый кодекс о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина, содержащий не только достаточно полный их перечень, но, главное,

37

См Л у ч и л В О Процессуальные нормы е советском государственном пра-

ве М, 1976

45

исчерпывающий, в пределах возможного, порядок осуществления и процедуры их реализации.

Как известно, существуют две основные формы обработки законодательства. Одна – инкорпорация (хронологическое размещение актов), другая – кодификация, т.е. систематизация этих актов по строго определенной тематике, правовым институтам. В ряду правовых актов особое место занимают декларации, отличающиеся от названных форм обработки норм права тем, что они являются правовым средством провозглашения определенных намерений, программных установок законодателя. Декларации в отличие от кодексов не предполагают, как правило, процедурных (процессуальных) форм их осуществления. Так что, на мой взгляд, кодекс о правах, свободах, обязанностях человека и гражданина мог бы содержать не только нормы материального, но и процессуального права, иначе говоря, порядок реализации, провозглашенных в конституциях прав и свобод. Поэтому вряд ли можно согласиться с теми, кто противится принятию подобных документов.

Наряду с внутрироссийским законодательством важная роль в регулировании прав и свобод человека и гражданина принадлежит принципам и нормам международного права. Основанием для этого вывода служат предписания действующей Конституции, записанные в ч. 4 ст. 15: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".

Российская Федерация заключила ряд договоров о взаимной правовой помощи с государствами СНГ. Кроме того, Россия подписала конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам36, Декларацию прав и свобод СНГ (26 мая 1995г.).

Среди международных актов, так или иначе подлежащих рассмотрению в связи с анализом правового статуса личности в Российской Федерации, необходимо выделить несколько их групп3'. Первая – это общие акты, утверждающие права и свободы человека в принципе или во всей совокупности. Вторая группа – это многосторонние договоры и соглашения в этой области, подписанные и рати-

38

Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов. 1995. № 3.

39

СССР и между на родное сотрудничество в области прав человека (документы и материалы), м., 1989; Права человека. Сборник международных документов/Сост Л.Н. Шестаков М., 1990.

46

фицированные нашей страной в установленном порядке. Третья –

это резолюции, принятые на этот счет международными органами и

4П

организациями .

Конечно, первая и вторая группы в целях более обстоятельного анализа должны быть подвергнуты сравнительно подробной классификации.

К числу общих и наиболее важных международных актов, без рассмотрения которых статус в любой стране был бы по меньшей мере ущербен, относятся такие основополагающие документы: Устав Организации Объединенных Наций, принятый 26 июня 1945 г. и вступивший в силу 24 октября того же года; Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и международные пакты, принятые в 1966 г. и ратифицированные СССР в 1973 г., – Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Международный пакт о гражданских и политических правах, вступившие в силу в нашей стране в 1976 г. К этой группе относится также целый ряд и других международных актов, содержащих общие положения.

В Уставе ООН (гл. I ст. I ч. 3) содержится принципиальной важности положение: "Осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии...".

Всеобщая декларация прав человека заложила основы систематизации правовых возможностей людей. В соответствии с ее принципом, "...не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся, или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете" (ст. 2). В ней также декларирован универсальный принцип равноправия. "Каждый человек, – сказано в ст. 2 Декларации, – должен обладать всеми правами и всеми свободами ... без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положений".

В качестве международного кодекса прав и свобод человека, видимо, можно рассматривать международные пакты о правах человека. В них в систематизированном виде содержатся права и

«

См об этом: Картишки к В.А. Международная зашита прав человека- Гл. 2

иЗ.М., 1976, С. 47–146.

47

свободы во всех основных областях жизни и деятельности людей: в экономической, социальной, культурной сферах, а также в сфере гражданской и политической. По существу, в систематизированном виде в этих пактах закреплены все основные права и свободы, выработанные на этапе современной цивилизации. Они в той или иной мере лежат в основе современных конституций стран мира. В пактах провозглашаются всеобщее требование к государствам и народам "поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека" (преамбула). В более чем в трех десятках статей Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах имеются положения, характерные в прошлом для социалистических конституций. Так, в частности, в ст. б, 7 провозглашается "право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается..." (ст, 6). Огорчительно, что действующая в настоящее время Конституция отошла от столь прогрессивной формулировки (ст. 37 Конституции РФ).

Оба пакта не только провозглашают права и свободы человека, но и выражают пожелание, чтобы национальное законодательство конкретных стран в меру их экономических возможностей и эффективности существующей в них государственности предпринимало усилия в целях действенных гарантий прав и свобод человека.

8 1984 г. группой известных юристов были разработаны принципы толкования ограничительных оговорок и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах. Разработанный документ получил название Сиракузских принципов. Содержащиеся в документе принципы, не являясь в силу своего характера обязательными для государств, состоят из разумных предложений, разъясняющих положения Пакта и формулирующих определенную процедуру41.

В 1986 г. учеными, специалистами в области прав человека, были разработаны Лимбургские принципы применения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Лимбургские принципы – всего лишь мнение специалистов, но это квалифицированное мнение, и в этом своем качестве документ имеет большое практическое значение"2.

Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах / Пер и коммент. ЛН Шестакова//Вести Моек унта Сер Право 1992 №4

Лимбургские принципы применения Международного пакта об экономических, социальньв и культурных правах / Пер и коммент Л Н. Шестакова // Вести. Моек ун-та 1996 № 2

48

е/

Развивая декларируемую Уставом ООН идею уважения прав и свобод человека, Генеральная Ассамблея ООН и ее органы приняли ряд конвенций: от конвенции относительно рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством (1956 г.) и Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания (1974) до Резолюции о последствиях научно-технического прогресса для прав человека и Декларации о праве на развитие (1986).

Россия уверенно входит в мировое сообщество. В феврале 1996 года она была принята в Совет Европы. Это, с одной стороны, сулит определенные выгоды, а с другой – налагает на нее известные обязательства. В частности, Россия присоединилась к целому ряду конвенций, принятых Европейским парламентом Совета Европы. Многие из них касаются прав и свобод человека, таких форм их защиты, которые прежде не были известны нашему законодательству. В данном случае имеется в виду в первую очередь Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950)43.

Положения упомянутой Конвенции существенно развивают и дополняют нашу Конституцию. Это относится к ст. 46 Основного закона РФ. "Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты". В нынешних условиях, когда Российская Федерация присоединилась к упомянутой Конвенции, механизм защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации дополнился двумя важнейшими международными органами – Европейской комиссией по правам человека и Европейским судом по правам человека. В комиссию могут направляться петиции на имя Генерального секретаря Совета Европы любым лицом, неправительственной организацией или группой лиц, утверждающих, что они явились жертвой нарушения прав, провозглашенных в настоящей Конвенции. Комиссия может рассматривать дело после того, как исчерпаны все местные средства правовой защиты в соответствии с общепризнанными нормами международного права, но только в течение шести месяцев с даты принятия по делу окончательного решения. В Конвенции предусматривается дружественное рассмотрение сторонами спорных вопросов. Суд же может рассматривать дело лишь после того, как Комиссия признала невозможность дружественного урегулирования. Решение Суда является окончательным. Участники Конвенции обязуются исполнять решения Суда по любому делу, в котором они являются

43

СССР и международное сотрудничество в области прав человека (документы и материалы) Права человека Сборник международных документов/ Сост Л.Н Шее-таков

49

сторонами. Решения Суда направляются Комитету министров, который следит за его исполнением

Государственная Дума на своем заседании приняла федеральные законы "О присоединении России к Уставу Совета Европы" и "О присоединения Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы" и протоколы к нему от 23 февраля 1996 г. Таким образом, Россия должна будет выполнить ряд финансовых, организационных и иных мероприятий, а также внести изменения в национальное законодательство.

Эти и другие договоры, конвенции и резолюции составляют фундамент национальных документов, прежде всего конституций и законов о правах и свободах человека44.