§ 3. Административные акты в движении гражданских правоотношении

"1. Среди проблем юридических фактов советского граж­данского права вопросы относительно административных, су­дебных и семейно-правовых актов имеют свою особенность в том, что они становятся и разрешаются не с точки зрения понятия, содержания, видов и значения названных актов, э лишь применительно к тому, какое'-в'лияние оказывают адми­нистративные, судебные и семейно-правовые акты на дина­мику советских социалистических гражданских правоотноше-ний. Такая постановка вопроса; такой подход к названным юридическим актам объясняется соображениями двоякого рода: во-первых, соображениями относимости тех или других правовых явлений к предмету теории юридических фактов советского гражданского права и, во-вторых, соображения­ми о том, что изучение административных, судебных и семей­но-правовых актов должно найти себе место в работах спе­циалистов соответствующих отраслей науки советского со­циалистического права. -

2. Осуществляя организаторскую деятельность, Совет­

ское социалистическое государство, как уже отмечалось

выше, использует различные формы и методы государствен­

ного руководства. Одной из таких" форм является правовое

регулирование социалистических, общественных отношений.

Гибкость правового регулирования позволяет нашему госу­

дарству как устанавливать определенный «правовой режим»

целой группы (рода) общественных отношений ' путем нор­

мативного закрепления определенных правил поведения, так

и посредством издания административных актов оказывать

•влияние на динамику конкретных гражданско-правовых от-

й^шений. В настоящем параграфе подлежит рассмотрению

последняя из названных правовых, форм государственного

управления.         \

Юридические составы, вдекущие движение социалистиче­ских Гражданских правоотношений, коренным образом от­личаются от юридических составов права буржуазного. Это отличие находит свое выражение, в частности, в качественном составе! элементов юридических составов.

В условиях социалистической экономики, основанной" на социалистической собственности на орудия и средства произ­водств^, действуют социалистические экономические законы, и развитие народного хозяйства в соответствии с этими зако­нами /Определяется .плановым началом. Активная роль социа-

122 .'

диетической надстройки и, в частности социалистического государства, являющегося главным орудием трудящихся в построении коммунистического общества, находит свое отра-дсение во всех областях общественной жизни страны. Госу­дарственным планированием и регулированием охватываются промышленность и трлнспорт, сельское хозяйство и торговля fa-т. Д.1 Формы, которые использует советское государство в регулировании имущественных отношений, довольно различ­ны: здесь и организационные мероприятия, и осуществление определенной политики цен, и многое другое. Свое определен­ное место в государственном руководстве хозяйственной жизнью страны занимают и правовые средства и формы, сре­ди которых, как известно, определяющее значение имеют нормативное (путем установления нормы права) и оператив­ное (путем издания индивидуальных конкретных актов) регу­лирование общественных отношений, что в свою очередь при­водит к тому, что акты государственных органов не могут не оказывать своего определенного влияния на движение граж­данских правоотношений. Принципиальное обоснование при­веденных положений состоит в том, что, как учит В. И. Ленин, «мы ничего «частного»"не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»1.

Успешное развитие производительных сил нашей страны потребовало в-настоящее время проведения реформы и даль.-, нейшего совершенствования системы управления промышлен­ностью •'и строительством. Проведение мероприятий по осу­ществлению Закона от 10 мая 1957 г. «Об улучшении орга-.низации   управления   промышленностью и строительством» влечет за собой изменение системы управления всем народ­ным хозяйством в целом,   служит   основой к дальнейшему I мощному подъему советской экономики. Развитие инициати­вы и усиление ответственности мест, в частности экономиче-кких административных районов в решении государственных [задач, ставит в число актуальных проблем вопросы как внут­ри-, так и межрайонного народнохозяйственного   планирова­ния и организации экономических связей между   предприя­тиями, стройками и другими   хозяйственными   органами. В [правовом аспекте названные вопросы находят свое отраже-гнйе,-1 в частности, в проблеме плановых предпосылок договор-тых связей, в структурном построении и формах последних Ь др. Наиболее сложным вопросом является вопрос о плано-[вых предпосылках межрайонных   гражданско-правовых свя­зей, когда, например,'  поставщики и покупатели   находятся •ft только в разных экономических  административных райо-[нах одной союзной республики, но расположены на террито-. рии разных союзных республик. Как известно, хозяйственная

В. И. Ленин. Соч., т. 36. стр. 518.

123

Ш ":'' ™  iSil

практика последнего времени отказывается от сложной струк­туры договорных связей, отдавая предпочтение п р я м ы м договорам. Последние, как известно, в большей степени спо­собствуют установлению производственных и хозяйственных отношений между изготовителем и потребителем продукции, что находит свое прямое отражение в успешном выполнении планов и поднятии рентабельности (хозрасчетное™) наших предприятий и строек. Однако установление прямых до­говорных отношений требует со стороны планово-регулирую-щих органов союзных республик экономических администра­тивных районов проведения большой организационной работы в целях обеспечения своевременного заключения и исполне­ния договоров их сторонами. В осуществлении этих меро­приятий органы государственного управления будут широко использовать (с точки зрения правовой) административные акты, то есть акты государственного оперативного управле­ния. Указанные акты, разумеется, использовались и исполь­зуются не только в сфере хозяйственного руководства, но также и во всех иных отраслях государственного управления.

Акты советских государственных органов оказывают свое воздействие на движение социалистических гражданских правоотношений в следующих основных формах.

В некоторых случаях для движения гражданско-правово­го отношения достаточно наличие одного акта государствен­ного органа. Например, при поставке на экспорт.

Наиболее характерной формой воздействия администра­тивных актов на движение гражданско-правовых отношений является воздействие этих актов через посредство админи­стративных правоотношений. Механизм воздействия админи­стративного акта в данном случае выглядит следующим об­разом. Компетентный союзный, республиканский или район­ный орган (органы) государственного управления, устанав­ливая, например, обязательное для сторон плановое задание (фонд, наряд и т. д.), издает административный акт, в силу которого между каждой из сторон будущего гражданского правоотношения и государственным органом, издавшим со­ответствующий акт, возникает, административное отношение. Содержанием этого административного правоотношения яв­ляется обязанность предприятий выполнить преду-смотрешгую планом производственную программу и заключить между собой гражданско-правовой договор и право тре­бования соответствующего органа о совершении предприя­тиями указанных действий.

Указанная форма воздействия административных актов через административно-правовые отношения наиболее харак­терна для установления гражданско-правовых связей между государственными социалистическими предприятиями.

Иначе оказывает свое воздействие административный акт

124

да движение гражданско-правовых связей в случаях распоря­жения компетентными на то государственными органами жи­лыми помещениями. Здесь административный акт (ордер) входит вместе с актом гражданско-правовым (сделкой) в юридический состав, служащий основанием возникновения права на предоставляемую жилплощадь.

Приведенные формы воздействия актов государственных органов ija движение социалистических гражданских право-отношени^ не включают в себя еще одного важного и суще­ственного! момента. Они не отражают тех случаев, когда акт государственного органа не входит непосредственно в тот или другой юридический состав, но выступает в качестве предпо­сылки формирования состава и последующего движения со­циалистического гражданского правоотношения. Примером таких правоотношений могут служить правовые связи, на­правленные на обеспечение удовлетворения потребностей к защиты интересов граждан социалистического общества. В данном случае акт государственного органа возлагает на соответствующую социалистическую организацию определен­ную административно-правовую обязанность, исполняя кото­рую организация вступает в гражданско-правовые отноше­ния. Такой характер, в частности, носят основания возник-.яовения отношений, складывающихся у предприятий совет­ской торговли с гражданами.

Принципиальное обоснование косвенного воздействия ак­тов государственных органов на движение социалистических гражданских правоотношений в данном случае состоит в том, что советское государство не только формулирует в нормах социалистического права всестороннее удовлетворение по­требностей и интересов личности, но дел.ает все необходимое для их реального удовлетворения.

Таким образом, административно-правовые акты могут оказывать свое воздействие на движение советских граждан­ских правоотношений в следующих основных формах (в пла-»е юридических фактов):

11.           Прямое   воздействие   на возникновение, изме­

нение или прекращение гражданских правоотношений может

иметь место в силу того, что:   а) административный акт яв­

ляется самостоятельным юридическим фактом для указанных

'правоотношений; б) административный акт входит в юриди­

ческий состав фактов, во взаимодействии с которыми пркво-

"Дит к наступлению определенных юридических последствий.

К этому  же   виду  прямого   воздействия   административ­

ных актов па динамику гражданских правоотношений отно­

сятся случаи влияния указанных актов через административ-

Ью-правовые отношения.

12.           Косвенное   воздействие   на   возникновение,

изменение или прекращение гражданско-правовых отношений

125

административно правовые акты оказывают в тех случаях когда названные акты выступают в качестве предпосылки формирования определенного юридического состава, не вхо дя в этот последний.

Приведенные формы воздействия   актов советских госу­дарственных органов на движение   социалистических граж данских правоотношений, разумеется, не исчерпывают всего многообразия этих форм Гибкость и оперативность государ­ственного руководства на практике создают   много и   иньп форм, однако каждая из них может быть сведена к указан ным выше в их «чистом» виде в отдельности или в опреде ленном сочетании.

Административные акты, с точки  зрения  их воздействия на движение гражданско-правовых отношений,   могут  быть подразделены на два основных вида  акты оперативного уп-, равления и акты государственного   контроля. Общее между^-* указанными видами административных актов состоит в том, что они могут входить в правообразуюшие   (правоизменяю-щие, правопрекращающис) юридические составы движения гражданских правоотношений   либо непосредственно,   либо опосредованно — через  соответствующие  административно правовые отношения, возникающие между органом управле ния и будущей стороной гражданского правоотношения.

Различие между названными видами   административных актов применительно к рассматриваемому кругу вопросов со стоит в том, что административные акты оперативного управ ления служа! средством организации и направления граж­данско-правовых отношений, предопределяют   соответствую щим образом и в известной  степени существо,  содержание этих отношений. Административные же акты государственно го контроля служат средством выражения государственногс отношения к тем или другим гражданско-правовым   связям складывающимся вне инициативы данного органа   управле ния, содержание которых определяется в соответствии с зако ном самими сторонами гражданского правоотношения

Наиболее характерными актами оперативного управления (с точки зрения их влияния на динамику гражданско-право­вых связей) являются плановые задания по производств} и поставке соответствующего вида предукции, акты об учреж­дении тех или иных организаций и предприятий, акты по распоряжению жилой площадью, акты по перераспределению оборотных средств и т. д. К актам государственною 'контро ля в указанном аспекте следует отнести санкцию прокурора об административном выселении, акты об открытии расчет ных (текущих) счетов социалистическим организациям в учреждениях банкаХакты об установлении опеки (ст. 71 КЗоБСО РСФСР) и т\д Своеобразную ветвь актов государ ствешгого контроля составляют удостоверительные акты к 126

акты регистрации, осуществляемой различными государствен­ными органами, например, по удостоверению договоров

(ст. ст 138, 153, 185, 265 и другие статьи Гражданского ко­декса) и/завещаний (ст 429 ГК), о регистрации брака и раз­вода (ст' ст А, 6 и 138 КЗоБСО), рождения и смерти граж­дан (ст. ст 118 и ел., 124 и ел. КЗоБСО) и др.

L Говоря о воздействии административных актов на дина­мику гражданско-правовых связей, не следует упускать из. виду и сам характер воздействия, определяемый суще­ством того или другого акта По своей юридической силе, обязательности административный акт может иметь либо императивный, либо рекомендательный характер Причем та­кой характер могут иметь административные акты не только для сторон того или другого гражданского правоотношения, Ер также и для суда, рассматривающего спор о праве граж­данском, возникший из этого правоотношения (хотя суд в. данном случае и не является исполнителем обязанностей, на­лагаемых соответствующим административным актом) Так, например, месячный план перевозок является императивным административным актоМ как для грузоотправителя, так и для перевозчика и в то же время он обязателен для суда, рассматривающего спор об ответственности за невыполнение плана перевозок в том отношении, что суд должен исходить при рассмотрении спора именно из данного плана перевозок (количества вагонов, установленных данным планом, дата подачи и т д), а не какого-либо другого плана. Суд не может ревизовать месячный план перевозок

I Иной характер нося\ например, акты органов опеки отно­сительно целесообразности оставления ребенка на воспита­нии у того или другого из родителей, между которыми возник спор о праве на воспитание ребенка В данном случае суд, по результатам судебного разбирательства дела может прий­ти к выводам, отличным от выводов, сделанных органом опеки Здесь административный акт может носить только ре­комендательный характер, и заключение органа опеки не яв­ляется обязательным для суда.

Г Наиболее сложным практически и интересным теоретиче­ски является вопрос о «судьбе» гражданско правового отно-шенй;:, возникающего из административного акта и граждан­ско правовой сделки (действующих в одном юридическом со­ставе) в случаях отпадения (отмены или изменения) адми­нистративного акта Применительно к отношениям между социалистическими организациями решение данного вопроса, Как правило, не вызывает особых затруднений В этом слу-Ве следует плановое изменение (отпадение) существующего гражданско-правового обязательства, поскольку плановое за-Данис было обязательно для обеих сторон Если же плановое Здание было обязательно лишь для одной из сторон граж-

127

данско-правового отношения, то в этом случае заинтересован­ная сторона вправе требовать расторжения соответствующего договора либо его изменения, но с нее не снимается обязан­ность возмещения другой стороне убытков в связи с измене­нием договора или его аннулированием.

Сложнее становится решение поставленного выше вопроса в тех случаях, когда одной из сторон гражданско-правового отношения является гражданин, а другой стороной — социа­листическая организация. Особую сложность поставленный вопрос приобретает в жилищных правоотношениях, где адми­нистративный .акт (ордер) совместно с договором в одном юридическом составе служит основанием возникновения пра-воотношения. Одним из принципиальных положений жилищ­ного права как института советского гражданского права яв­ляется то, что свободная жилая площадь государственного жилого фонда распределяется компетентными на то государ­ственными органами. Выдав ордер на жилплощадь, указан­ные органы уже не могут без соответствующих к тому осно­ваний односторонне отменить его, аннулировать или выдать второй ордер на ту же жилую площадь другому лицу. В силу чего при решении подобного рода споров следует исходить не из формальной действительности договора самого по себе. а из тех конкретных условий, при которых был издан соот-: ветствующий административный акт.

Как известно, в рассматриваемых случаях издание адми­нистративного акта (выдача ордера) производится по ини­циативе заинтересованного лица (будущего квартиросъем­щика). Поэтому, с нашей точки зрения, решая вопрос об ан­нулировании ордера (а следовательно, и о прекращении жилищных прав лица, получившего ордер), необходимо при­нимать во внимание как характер действий opiana, выдаю­щего ордер, так и характер поведения заинтересованного лица.

Если ордер выдан тем или другим органом неправомерно (например, в случае выдачи, ордера на жилую площадь, на­ходящуюся в ведении другого органа), то такой ордер дол­жен быть, естественно, аннулирован, и поведение заинтересо­ванного лица в данном случае не имеет юридического зна­чения с точки зрения норм гражданского права. Как уже отмечалось в нашей литературе, обжалование такого рода административных актов может иметь место только в админи­стративном порядке, поскольку суд осуществляет правосудие, но не общий контроль за деятельностью органов государст­венного управления1.

Поскольку указанный орган (который не следует смеши­вать с должностными лицами этого органа) правомерно рас-

1 Си. С. М. АскяХзий. И. Л. Бра уде, А. И. Перга­мент. Жилищное право>^осюриздат. 1956. стр. 78

12R

порядился свободной  жилой  площадью,   постольку   он не вправе односторонне отменить ранее совершенный акт (анну­лировать ордер), хотя бы отдельные должностные лица дан­ного''органа и совершили при этом те или другие администра­тивные правонарушения, например, нарушили правила рас­пределения жилой площади между гражданами. В подобном случае (правомерного издания акта) юридическое значение может приобрести поведение  (действия) заинтересованного лица. Если заинтересованное лицо   действовало   добросове-Вгно и его инициатива в издании   административного   акта была реализована в правомерных действиях, то никаких ос­нований к отмене ордера быть не может.   Если же  данное лицо действовало недобросовестно (например, обманным пу­тем) и его инициатива в издании соответствующего админи­стративного акта была проявлена в неправомерных действиях, то ордер должен быть аннулирован, а квартиросъемщик вы-Деелеп без предоставления другого жилого помещения.

Приблизительно в таком же плане высказалась и Судеб­ная коллегия по гражданским делам Верховного Суда СССР Ко делам Бзрандово^и Байрамова. В определении по делу Барандовой было сформулировано положение   относительно того, что «лицо, неправомочно получившее  жилую площадь в ведомственном доме и не состоявшее с этим ведомством в трудовых отношениях, может быть выселено без предоставле­ния другого жилого помещения1. Свое мнение о необходимо-Иги выселения лица, неправомочно получившего жилую пло­щадь, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда СССР обосновали ссылкой на ст. 23 Закона от 17 ок­тября 1937 г., которая, как известно, определяет порядок пре­доставления в пользование свободных жилых  помещений  в Комах местных советов и ведомств. •

В определениях по делу. Байрамова та же Коллегия Вер­ховного Суда указала, что «съемщики, правомерно получив­шие ордера, не могут быть лишены предоставленных им по­мещений на том лишь основании, что при выдаче им орде­ров должностные лица не соблюдали правил распределения жилой площади между гражданами»2.