4. Дисциплинарно-административное правонарушение

В полном соответствии с законодательством и практикой в науке давно отмечалось, что основанием административной ответственности может служить  административное правона-

рушение, являющееся одновременно и дисциплинарным21. С учетом характера такого проступка, повышенной степени его общественной вредности и особенностей последствий В. М. Манохин предлагал наступающую здесь ответственность называть специальной административной ответственностью служащих 22. Однако законодательство не пошло по пути ее выделения в особый вид ответственности. Действующее законодательство допускает возможность и даже предполагает необходимость раздельного и одновременного привлечения виновного в совершении дисциплинарно-административного правонарушения субъекта и к дисциплинарной, и к административной ответственности.

Объектом дисциплинарно-административного правонарушения служат, с одной стороны, охраняемые санкциями дисциплинарной ответственности отношения государственной дисциплины, связанные с нарушениями обязанностей службы, а с другой — защищаемые административными взысканиями отношения, связанные с охраной общественного строя СССР, социалистической собственности, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления, государственного и общественного порядка. Круг общественных отношений, составляющих общий объект дисциплинарно-административного правонарушения, закреплен в ст. 1 постановления ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик» 23 и ст. 1,8 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Общий объект дисциплинарно-административного правонарушения — это общественные отношения, связанные с соблюдением и обеспечением в порядке выполнения служебных (трудовых) обязанностей, норм, охраняемых дисциплинарными и административными взысканиями.

К родовым объектам дисциплинарно-административных правонарушений относятся охраняемые дисциплинарными и административными санкциями общественные отношения, связанные с нарушениями различных видов государственной дис-

21   См.:   Ямпольская   Ц.  А.,  Шорина   Е.   В.   Административно-правовые  вопросы  укрепления    государственной    дисциплины.  М.,   1955. С.  169.

22  См.- Манохин   В.   М. Советская государственная служба.    М., 1966. С.  179—180.

» СЗ СССР.  1929. № 71. Ст. 670.

цнплины 24 на предприятиях, в объединениях, учреждениях и организациях и выходящими за их пределы посягательствами на государственный и общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан; на установленный порядок управления в области охраны труда и здоровья населения, охраны окружающей природной и культурной среды, в промышленности, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальном дорожном хозяйстве, в торговле, на транспорте, и связи. Круг общественных отношений, выступающих в качестве родовых объектов дисциплинарно-административных правонарушений, закрепляется в законодательстве (еще не кодифицированном и недостаточно систематизированном), регламентирующем правовые основания и условия привлечения служащих к дисциплинарной ответственности за нарушения различных видов государственной дисциплины, и, в общей форме, в ст. 7 Основ и ст. 10 КоАП РСФСР, а более детально и развернуто — в главах Особенной части КоАП.

В рамках единого родового объекта выделяются видовые объекты дисциплинарно-административных правонарушений, к которым относятся обособленные в пределах родового объекта группы общих для ряда проступков общественных отношений. Так. видовыми объектами правонарушений, посягающих на установленный порядок управления (родовой объект), будут общественные отношения, связанные с нарушениями должностными лицами на предприятиях, в учреждениях, организациях правил пожарной безопасности, правил по стандартизации и качеству продукции, правил паспортной и разрешительной системы и т. д.

Непосредственным объектом каждого дисциплинарно-административного проступка выступает определенное общественное отношение, охраняемое санкциями конкретного акта законодательства о дисциплинарной ответственности и соответствующей статьи Особенной части КоАП. Общественные отношения, служащие непосредственным объектом дисциплинарно-административного проступка, характеризуются индивидуальной определенностью субъекта этого отношения, его

24 По организационному признаку применительно к структуре народного хозяйства различается дисциплина государственная, дисциплина отраслевая (промышленная, строительная, транспортная и т. д.), дисциплина в масштабе объединения, предприятия, учреждения, организации. По функциональному критерию выделяются такие виды государственной дисциплины, как плановая, финансовая, учетно-статистическая, штатная и т. д. См.: Манохин В. М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М., 1970. С. 17—20 и ел.

деятельности (поведения), а также конкретностью действий и предметов, по поводу которых возникает данное общественное отношение или на которое субъект посягает. Непосредственным объектом посягательства могут быть земля, леса, воды, недра, животные, производственные объекты, транспортные, энергетические, дорожные сооружения и т. д.

Объективная сторона дисциплинарно-административного проступка выражает внутреннюю характеристику его содержания: противоправность, общественную вредность и наказуемость деяния (действия или бездействия), способ, место и время его совершения, а в некоторых предусмотренных законом случаях и причинную связь между действием (бездействием) и результатом.

Дисциплинарно-административное правонарушение представляет собой идеальную совокупность дисциплинарного и административного проступка, одно общее правонарушение, за которое могут и должны применяться одновременно и дисциплинарные, и административные взыскания без какого-либо поглощения  менее строгого наказания  более строгим.

Представляющее собой дисциплинарно-административный проступок деяние по своему внутреннему содержанию может быть активным действием (порча сельскохозяйственных и других земель, повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, участие руководителей в распитии с подчиненными спиртных напитков на производстве, самоуправство и др.) или бездействием (непринятие руководителями мер к отстранению от работы лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу, невыполнение правил пожарной безопасности, несообщение сведений о военнообязанных и призывниках и т. д.). Всякое дисциплинарно-административное правонарушение как несоблюдение или нарушение должностными лицами любых предусмотренных КоАП правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности, признается вредоносным, антиобщественным, противоправным деянием: оно вносит дезорганизацию в систему отношений социалистического хозяйствования и управления, причиняет моральный и нередко материальный вред общественным и государственным интересам; совершая эти деяния, должностные лица и некоторые другие категории работников нарушают установленный положениями, должностными инструкциями и другими правовыми актами порядок осуществления должностных полномочий и служебно-трудозых обязанностей, который охраняется возможностью применения дисциплинарных и административ-

ных санкций, предусмотренных законодательством о дисциплинарной и административной ответственности.

Предусмотренная законодательством наказуемость дисциплинарно-административных проступков одновременно в дисциплинарном и административном порядке, то есть их двойная противоправность, обусловлена более глубокой антиобщественной направленностью и повышенной вредоносностью этих деяний.

В основе дисциплинарно-административного правонарушения лежит дисциплинарный проступок, но с существенными особенностями. В отличие от обычного дисциплинарного проступка как нарушения правил внутреннего трудового распорядка, когда объектом посягательства становятся общественные отношения в масштабе соответствующего предприятия пли учреждения и вредные последствия локализуются в данном трудовом коллективе, дисциплинарно-административное правонарушение своими вредными последствиями выходит за рамки организации, где оно совершено, и за ее пределами посягает на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления.

Ввод в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха, нарушение правил норм и инструкций по безопасному ведению работ в отраслях промышленности, выпуск на линию неисправных транспортных средств, нарушение или невыполнение правил пожарной безопасности и любые другие дисциплинарно-административные правонарушения, в основе которых лежит невыполнение или недобросовестное выполнение соответствующими субъектами своих служебно-должностных обязанностей, то есть дисциплинарный проступок, причиняют вред не только и не столько интересам соответствующего трудового коллектива и его членов, сколько государственным и общественным интересам за его пределами.

Моральный, материальный и иной ущерб причиняется главным образом населению, гражданам, природе, государственной собственности. Деяния, составляющие по своему характеру дисциплинарный проступок, выходя своими вредными последствиями за пределы организаций, где они были совершены, оказываются в сфере административной ответственности и переходят в разряд административных проступков, поскольку посягают на охраняемые административными санкциями государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на уста-92

новленный порядок управления. Здесь происходит органическое соединение в едином деянии признаков дисциплинарного и общественного проступков, их трансформация в совокупное дисциплинарно-административное правонарушение.

Способы    совершения    дисциплинарно-административных правонарушений характеризуют конкретные формы и варианты действий  (или бездействия)    руководителей и некоторых других должностных лиц, в служебные обязанности которых входит обеспечение выполнения многочисленных правил охраны государственных и общественных интересов за пределами руководимого предприятия или учреждения. По своему конкретному содержанию эти деяния весьма разнообразны и многочисленны: нарушение законодательства о труде и правил по охране труда, санитарно-гигиенических и санитарно-противо-эпидемических правил и норм; нарушение права государственной собственности на различные объекты, неправильное, бесхозяйственное самовольное использование различных ее объектов и  предметов;  совершение  некоторых    противоправных сделок, действий без надлежащего разрешения; несвоевременный возврат временно занимаемых земель; ввод в эксплуатацию недостроенных сооружений и объектов, неправильная их эксплуатация;  расточительное  расходование    некоторых  ресурсов; выпуск на линию неисправных или неподготовленных к эксплуатации транспортных средств; нарушение установленного порядка осуществления служебных действий; самоуправство; невыполнение обязательных мероприятий;    неподготовленность объекта к работе; неиспользование необходимого для правильной и безопасной работы объектов защитного оборудования; невыполнение обязательных предписаний контрольно-надзорных органов, уклонение от выполнения определенных обязанностей; допущение совершения некоторых административных правонарушений подчиненными или подконтрольными лицами и другие деяния (действия    или бездействие), нарушающие    государственную     служебную    дисциплину и предусмотренные статьями Особенной части КоАП. Для всех этих деяний характерно то, что совершаются они незаконно, самовольно, без надлежащего разрешения, оказываются следствием и результатом недобросовестного отношения соответствующих должностных лиц к своим служебным обязанностям, халатности, иногда злоупотребления служебным положением. Элементом характеристики    объективной стороны    дисциплинарно-административного проступка, повышающим степень его вредоносности, нередко становятся особые дополнительные оценочные признаки такого правонарушения: «грубое», «зло-

стное», «неоднократное*, «повлекшее или могущее повлечь серьезные последствия» (ст. 86, 88, 99, 83 КоАП РСФСР) либо специфические технико-экономические характеристики непосредственных объектов посягательств и действий, составляющих их содержание. Так, в ст. 91 и 92 КоАП РСФСР установлена дифференцированная ответственность должностных лиц за повреждение электрических сетей напряжением до 1000 вольт и нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт.

Чаще всего дисциплинарно-административные проступки бывают длящимися или продолжаемыми правонарушениями. Составляющие их деяния представляют собой сложное растянутое по времени поведение, складывающееся из многократного уклонения от активных положительных действий, единого длящегося противоправного бездействия или же из системы относительно самостоятельных действий и состояний (должностная пассивность и безынициативность, равнодушие к порученному делу, некомпетентная самоуверенность, бесконтрольность, безнаказанность и т. д.), взаимосвязанных обычно между собой неоднократностью, повторяемостью, систематичностью в единое целое.

Дисциплинарно-административные правонарушения носят характер длящихся тогда, когда происходит постоянное нарушение тех или иных правил (санитарно-гигиенических, противоэпидемических, правил охраны природы, социалистической собственности и других), невыполнение предписаний контрольно-надзорных органов из-за каких-то постоянно действующих факторов (например, отсутствие очистных сооружений требуемой мощности, оборудования и аппаратуры для очистки и контроля выбросов и т. д.). Юридическое прекращение длящихся дисциплинарно-административных правонарушений путем применения к виновным должностным лицам дисциплинарных и административных взысканий обычно не влечет за собой их фактического прекращения и наказание не достигает целей, предусмотренных ст. 23 КоАП РСФСР. Поэтому при длящихся дисциплинарно-административных правонарушениях нельзя ограничиваться лишь применением мер дисциплинарных и административных взысканий к виновным должностным лицам. Необходимо применение дополнительных мер административного пресечения и предупреждения (временное закрытие предприятий или их частей, приостановление работ, прекращение работы машин и механизмов и т. д.) по линии государственных инспекций и других контрольно-надзорных органов, а по внутриведомственной    линии — разработка и

проведение организационных    мероприятий   по   ликвидации причин и условий, порождающих эти правонарушения.

Продолжаемым дисциплинарно-административное правонарушение будет тогда, когда имеет место неоднократное, а нередко и многократное нарушение охраняемых административными санкциями порядка и правил вследствие недобросовестного выполнения должностными лицами своих служебно-трудовых обязанностей. Так, нарушение работниками предприятий торговли и общественного питания правил торговли, нарушение правил по стандартизации и качеству продукции, выпуска в обращение и содержания средств измерений и пользования ими нередко совершаются многократно, но не непрерывно, а в виде отделенных друг от друга по времени и  непосредственным  объектам  противоправных деяний.

Халатное и зачастую небескорыстное отношение к выполнению своих служебно-трудовых обязанностей, нетребовательность, бесконтрольность, всепрощенчество как взаимосвязанные звенья одной цепи порождают следующие один за другим аналогичные проступки, каждый из которых сам по себе содержит законченный состав дисциплинарно-административного правонарушения. Последовательное многократное их совершение обычно не изменяет юридической квалификации состава дисциплинарно-административного правонарушения по определенной статье закона, но должно существенно влиять на правовую оценку действий виновных лиц при применении к ним конкретных дисциплинарных и административных санкций, поскольку при увеличении протяженности подобных дисциплинарно-административных правонарушений во времени многократно возрастает в объеме размер причиняемого вреда: все большее число лиц становится объектом данного посягательства, возрастает объем незаконно полученных нарушителем благ, формируется и укрепляется общественное мнение о кажущейся безнаказанности правонарушителей и т. д. Поэтому на первое место здесь выдвигается задача быстрейшего выявления продолжаемых дисциплинарно-административных правонарушений и юридического и фактического их прекращения путем строгого дисциплинарного и административного наказания виновных лиц.

В практике применения дисциплинарной и административной ответственности за дисциплинарно-административные правонарушения допускается, порой в довольно широких масштабах, ничем не оправданный либерализм. Например, административная ответственность должностных лиц дорожного хозяйства за неудовлетворительное содержание автомобиль-

ных дорог применяется нерегулярно, эпизодически, слишком либерально, о чем свидетельствуют некоторые обобщения практики разных лет и мест.

Так, по данным С. В. Кивалова (1986 г.), специально изучавшего практику применения административных взысканий за нарушения должностными лицами правил содержания дорог в ряде городов и районов Свердловской и Пермской областей в 1984 и 1985 гг., в 12 районах (из 25 обследованных) административными комиссиями не было рассмотрено ни одного дела этой категории. В других районах административными комиссиями было рассмотрено 113 дел. При этом 46 нарушителей были предупреждены, хотя ст. 134 КоАП РСФСР говорит лишь о возможности наложения штрафа на должностных лиц от 30 до 100 рублей, а взыскания в виде предупреждения не предусматривает; 12 должностных лиц оштрафованы в размере до 30 рублей; 54 человека оштрафованы на сумму от 30 до 50 рублей; и лишь 2 нарушителя были подвергнуты максимально допустимому ст. 134 КоАП РСФСР штрафу в размере 100 рублей.

Нередко проявляют либерализм и административные комиссии местных Советов. Начальник управления государственного надзора и территориальных органов Госстандарта СССР указывал: «Средний размер штрафа составил в 1985 г. 28 рублей вместо максимально допустимого 100 рублей, оштрафована лишь половина от числа должностных лиц, на которых составлены протоколы нашими территориальными органами». И это в условиях, когда в стране каждый третий телевизор, каждый шестой магнитофон, много холодильников подвергаются ремонту в гарантийный период25.

Не такое уже частое и довольно либеральное привлечение виновных в совершении дисциплинарно-административных правонарушений должностных лиц к административной ответственности не сопровождается, как правило, одновременным привлечением их к ответственности дисциплинарной по служебной линии вышестоящим ведомственным руководством. Такая практика фактически противоречит духу и букве законодательства о дисциплинарной ответственности.

Время и место совершения дисциплинарного правонарушения определяются временем и местом недобросовестного осуществления виновным субъектом своих служебно-трудовых обязанностей. Место совершения дисцишшнарно-администра* тивного правонарушения не ограничивается лишь пределами

25 См.: Стандарт: активы и пассивы//Известия. 1986, 19 марта. 96

предприятия, учреждения, организации. Им может быть любая территория или эксплуатируемый объект, где должностное или другое лицо осуществляет свои служебные полномочия или трудовые обязанности: поле, лес, строительная площадка, аэродром, автомобильная дорога, транспортные средства и т. д.

Началом совершения дисциплинарно-административного проступка считается момент, когда должностное или другое обязанное лицо своими действиями или бездействием игнорирует соблюдение соответствующих охраняемых дисциплинарной и административной ответственностью правил или не принимает всех необходимых мер к обеспечению их выполнения, хотя это входит в его служебные обязанности. Фактического наступления возможных вредных последствий деяния обычно не требуется, поэтому юридическое значение имеет не конкретная временная протяженность дисциплинарно-административного проступка, а момент его обнаружения и юридического пресечения путем возбуждения дисциплинарного и (или) административного преследования. С этого момента начинается исчисление давностных сроков привлечения к дисциплинарной и административной ответственности.

Субъектами дисциплинарно-административных проступков чаще всего выступают должностные лица, обязанные в силу своего служебного положения и должностных полномочий руководителя предприятий, учреждений, объединений и их структурных подразделений сами выполнять и обеспечить соблюдение всеми подчиненными им работниками определенных правил служебно-трудовой деятельности, нарушение которых выходит своими вредными последствиями за пределы данной организации и поэтому влечет за собой возможность применения предусмотренных законодательством административных взысканий. В соответствии со ст. 8 Основ и ст. 15 КоАЛ РСФСР должностные лица подлежат административной ответственности за административное правонарушение, связанное с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

В соответствии со ст. 1 Основ дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик нарушения обязанностей службы, не преследуемые в уголовном порядке, влекут за собой дисциплинарную ответственность.

В главах Особенной части КоАП РСФСР более 80 статей предусматривает административную ответственность должностных лиц, из них около 40 распространяется только на должностные лица. Анализ составов всех статей Особенной части КоАП РСФСР, предусматривающих административную ответственность должностных лиц, показывает, что охватываемые ими деяния представляют собой не только административные, но одновременно и дисциплинарные проступки, то есть дисциплинарно-административные  правонарушения.

Субъектами дисциплинарно-административных проступков выступают также и другие служащие, не имеющие в своем подчинении работников, не наделенные распорядительными полномочиями и, следовательно, не являющиеся должностными лицами. К ним относятся, например, работники предприятий торговли и общественного питания, нарушающие правила торговли (ст. 146—148 КоАП РСФСР), работники бензоколонок, допускающие незаконный отпуск бензина и других горюче-смазочных материалов (ст. 155 КоАП РСФСР),работники исправительно-трудовых учреждений, воспитательно-трудовых и лечебно-трудовых профилакториев, виновные в незаконной передаче запрещенных предметов содержащимся там лицам (ст. 168 КоАП РСФСР), лица, ответственные за соблюдение правил учета и хранения полиграфического оборудования, множительных аппаратов, шрифтов и матриц (ст. 171 КоАП РСФСР), лица, ответственные за соблюдение правил паспортной системы  (ст.  180 КоАП РСФСР), и др.

В некоторых относительно немногочисленных случаях субъектами дисциплинарно-административных проступков могут выступать рабочие и колхозники: механизаторы (ст. 100 КоАП РСФСР), докеры (ст. 112 КоАП РСФСР), водители транспортных средств (ст. 114—121, 125 КоАП РСФСР) и некоторые другие работники.

Субъективная сторона дисциплинарно-административного проступка включает в себя прежде всего характеристику вины правонарушителя, которая отражает его психическое отношение к содеянному и последствиям.

Деяние, являющееся дисциплинарно-административным проступком, может совершаться умышленно или по неосторожности. В соответствии со ст. 11 КоАП РСФСР оно признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало или сознательно допускало наступление этих последствий. А совершенным по неосторожности такое правонаруше-

ние признается в соответствии со ст. 12 КоАП РСФСР в том случае, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

К самостоятельным элементам характеристики субъективной стороны правонарушения относятся также мотив и цель его совершения.

Мотивы как внутренние побуждения субъекта к совершению того или иного дисциплинарно-административного проступка могут быть различны: превратное представление об общественных или государственных интересах, ложно понятая целесообразность, забвение общегосударственных интересов в угоду отраслевым и местым, карьеристские побуждения, юридический нигилизм, корысть и др.

Цели как представление лица о желаемых результатах совершенного им деяния в виде дисциплинарно-административного правонарушения тоже разнообразны: стремление приукрасить действительное положение дел, надежды на продвижение по службе, попытка ввести в заблуждение вышестоящие инстанции, получение наживы, премий, различного рода льгот и т. д.

Однако в диспозициях статей КоАП РСФСР мотив и цель совершения правонарушений за редчайшим исключением не указываются и в правоприменительной практике должны учитываться лишь как обстоятельства, отягчающие или смягчающие ответственность.