6. Инструктивно-методические акты

В эту группу входят различные по наименованию акты (инструкции, методические указания, методические рекомендации, решения, памятки и т. д.), в которых их авторы — министерства, государственные комитеты, ведомства, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов и иные — разъясняют подчиненным органам и должностным лицам их полномочия в области применения административной ответственности, устанавливают формы протоколов и постановлений по таким делам и другим частным вопросам.

Официально подобные акты не входят в систему нормативных актов об административной ответственности. Они не носят (или по крайней мере не должны носить) самостоятельного характера, так как посвящены «технологическим» аспектам применения законодательства и призваны служить практическими (методическими) пособиями для органов и должностных лиц, входящих в соответствующую систему органов отраслевого, межотраслевого или локального управления.

Однако фактически нормативные инструктивно-методические акты входят в указанную систему, так как содержат толкование действующего законодательства, определяют порядок делопроизводства по делам об административных правонарушениях и имеют важнейшее обеспечительное значение, поскольку направлены на наиболее полное и эффективное применение законодательства.

Фактическое существование и весьма высокая роль анализируемых актов объясняются важным психологическим фактором. Органы и должностные лица, находящиеся в определенной отраслевой или межотраслевой системе, при решении практических дел руководствуются не только (и даже не столько) законодательными или правительственными актами, но и ведомственными указаниями (инструкциями). Последние воспроизводят нормы законодательного, правительственного акта и толкуют их, содержат практические советы и примеры. Общеизвестна, например, позиция работников финансовых органов: они руководствуются многочисленными инструкциями Министерства финансов СССР и министерств финансов союзных республик, где недостаточно точ-

Mo и слишком однообразно (без альтернатив) трактуются законодательные и правительственные акты (в ущерб общегосударственным интересам).

Инструктивно-методические акты, на наш взгляд, необходимы: они трансформируют содержание законодательных и правительственных актов применительно к особенностям той или иной отрасли или межотраслевой сферы. Трансформация происходит главным образом в форме комментирования норм об административной ответственности, показа на практических ситуациях, как следует понимать и применять нормы, введения специфических форм документов и дополнительных действий в сфере применения административной ответственности.

Инструктивно-методические акты не могут противоречить законодательным и правительственным актам, а должны обеспечивать условия для их законного, эффективного и обоснованного применения. В перспективе, когда будет накоплен достаточный опыт применения новейшего законодательства об административной ответственности, целесообразно эту категорию актов «узаконить».

Как на практике обстоит дело с инструктивно-методическими актами?

Например, Государственный комитет СССР по стандартам вскоре после издания Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение правил по стандартизации и качеству продукции, выпуска в обращение и содержание средств измерений и пользования ими»17 разъяснил подчиненным органам, кого именно следует привлекать к административной ответственности за эти нарушения (привел примерные перечни должностных лиц предприятий и других организаций, поскольку в Указе содержалось только общее указание — «должностные лица»), как следует составлять протоколы об административных правонарушениях, в какие сроки и в каком порядке направлять протоколы в административные комиссии, как поставить информацию о том, рассмотрели ли административные комиссии материалы и как именно, и т. п.

Полезность подобных актов несомненна. Более того, без них не обойтись вообще. Так, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях подлежат конфискации определенные предметы, в том числе и пересылаемые по почте (взрывчатые, отравляющие вещества и т. п.).

17 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1984. № 21. Ст. 368. 52

Вероятно, нельзя реально представить себе, что детальная регламентация «технологии» применения этой санкции работниками (должностными лицами) органов связи производилась на уровне закона СССР, указа Президиума Верховного Совета СССР или даже правительственного постановления. Здесь необходима соответствующая инструкция Мини стерства связи СССР.

Поэтому инструктивно-методические материалы целесообразно предусмотреть в качестве одной из составных частей нормативно-правовой основы административной ответственности.