§ 4. Финансово-промышленные группы и государство

1. Уже сказанное выше подводит к выводу о том, что государ­ство играет все возрастающую роль в отношении финансово-про­мышленных групп. Различные государственные органы сопровож­дают и плотно опекают весь процесс создания групп, а исходящее от государства законодательство обстоятельно регулирует многие стороны их деятельности. Но управляющее воздействие государ­ства на финансово-промышленные группы не сводится только к этому, интересы государства здесь значительно весомее.

Финансово-промышленные группы оказались, пожалуй, в числе первых, к которым государство применило метод программного управления. Необходимость реализации программного подхода к созданию финансово-промышленных групп обусловливается вы­сокой значимостью и приоритетностью проблемы институциональ­ных и структурных преобразований в экономике на основе интег­рации финансового и промышленного капиталов, развития отно­шений по управлению собственностью, а также масштабами и слож­ностью деятельности по созданию саморазвивающихся организа­ционно-экономических структур рыночного типа, ориентированных на обновление научно-технического и экспортного потенциалов про­мышленности Российской Федерации и совместную деятельность предприятий различных форм собственности.

Примечательно, что разработка государственной стратегии проходила в обстановке гласности. При этом предпринимались по­пытки выявить и учесть общественное мнение. Проект программы "Финансово-промышленные группы", подготовленный всеми заин­тересованными министерствами и ведомствами Российской Феде­рации, был опубликован 29 октября 1994 г. в "Российской газете". На момент опубликования проекта было официально зарегистри­ровано пять финансово-промышленных групп: "Уральские заво­ды" (г. Ижевск), "Сокол" (г. Воронеж), "Драгоценности Урала" (г. Екатеринбург), "Русхим" (г. Москва), "Сибирь" (г. Новосибирск). Они объединяли 88 организаций, расположенных на территории одиннадцати субъектов Российской Федерации.

Правительство РФ 16 января 1995 г. приняло постановление № 48, которым утвердило Программу содействия формированию финансово-промышленных групп*. Основные задачи Программы — определить главные целевые ориентиры в деятельности органов федерального, отраслевого и территориального управления по фор­мированию финансово-промышленных групп; обеспечить эф­фективную координацию и организационно-методическое единст­во в практической работе инициаторов создания финансово-про­мышленных групп на всех уровнях управления; содействовать ор­ганизации сети финансово-промышленных групп в приоритетных направлениях развития промышленности и в регионах; содейство­вать применению оптимальных организационных форм взаимодей­ствия предприятий (организаций) различных форм собственности в рамках создаваемых финансово-промышленных групп; обеспе­чить условия эффективного взаимодействия финансово-промыш­ленных групп с предприятиями (организациями) малого и средне­го бизнеса; осуществить реализацию системы мер стимулирования финансово-промышленных групп в финансово-инвестиционной сфере; создать необходимые организационно-экономические усло­вия для привлечения отечественного коммерческого, а также ино­странного капитала в промышленность; создать систему комплекс­ного обеспечения эффективного функционирования финансово-промышленных групп как базисного элемента экономики.

* СЗ РФ, 1995, № 4, ст. 311.

К конкретным предпосылкам, обусловливающим актуальность формирования финансово-промышленных групп в приоритетных для России направлениях развития промышленного комплекса, Правительство РФ отнесло: необходимость соединения процессов приватизации, демонополизации и структурной перестройки про­мышленности; острую потребность в создании новой системы ин­вестирования промышленности, в формировании интегрированных структур, способных к саморазвитию в условиях рынка; рост ко­личества коммерческих банков и торговых фирм, являющихся по­тенциальными инвесторами промышленности, а также увеличение их финансовых активов; наличие серьезного структурного и фи­нансово-инвестиционного кризиса в промышленности, особенно в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских ра­бот и высоких технологий; необходимость укрепления и обновле­ния сложившихся технологических цепочек и кооперационных свя­зей в производстве конкурентоспособной продукции, в том числе государствами — участниками СНГ; сложность и недостаток опы­та самостоятельного выхода отечественных предприятий на внеш­ний рынок; потерю значительной доли внутреннего товарного рынка России из-за появления на нем продукции крупных зарубежных, в том числе транснациональных, компаний.

2. Существенное значение для плодотворной работы финансо­во-промышленных групп имеет система льгот и иных мер под­держки, предоставляемых им государством. Согласно ст. 15 Феде­рального закона о финансово-промышленных группах мерами го­сударственной поддержки их деятельности, устанавливаемыми по решению Правительства РФ, являются: зачет задолженности участ­ника финансово-промышленной группы, акции которого реализу­ются на инвестиционных конкурсах (торгах), в объем предусмот­ренных условиями инвестиционных конкурсов (торгов) инвести­ций для покупателя — центральной компании той же финансово-промышленной группы; предоставление участникам финансово-промышленной группы права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчис­лений с направлением полученных средств на деятельность данной группы; передача в доверительное управление центральной компании финансово-промышленной группы временно закреплен­ных за государством пакетов акций участников этой финансово-промышленной группы; предоставление государственных гарантий для привлечения различного рода инвестиций; предоставление инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки для реа­лизации проектов финансово-промышленной группы.

Приведенный перечень является исчерпывающим, что сужа­ет возможности Правительства РФ проявлять инициативу по ока­занию своевременной и действенной помощи нуждающимся в ней финансово-промышленным группам. Подобное ограничение феде­рального Правительства тем более сомнительно, что органам госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции дано право предоставлять дополнительные льготы и гарантии финансово-промышленным группам.

К субъектам государственной поддержки финансово-промыш­ленных групп Федеральный закон отнес также Центральный банк России. Он может предоставлять банкам — участникам финансо­во-промышленной группы, осуществляющим в ней инвестицион­ную деятельность, льготы, предусматривающие снижение норм обязательного резервирования, изменение других нормативов в целях повышения их инвестиционной активности.

В соответствии с Федеральным законом "О финансово-про­мышленных группах" Президент РФ 1 апреля 1996 г. издал Указ № 443 "О мерах по стимулированию создания и деятельности фи­нансово-промышленных групп". В целях стабилизации экономики и обеспечения роста промышленного производства, стимулирова­ния создания и деятельности финансово-промышленных групп Указ развил линию на оказание помощи этим группам. Указом, в част­ности, предложено: предусматривать в проектах федеральных бюджетов, начиная с 1997 г., средства на финансирование государ­ственной поддержки финансово-промышленных групп в соответ­ствии с ежегодно заявляемыми приоритетами в промышленной и социальной политике; оказывать поддержку финансово-промыш­ленным группам, участвующим в реализации федеральных целе­вых программ; принимать меры по концентрации собственности в центральных компаниях финансово-промышленных групп, в том числе обеспечивать при необходимости передачу в установленном порядке в доверительное управление центральных компаний за­крепленных в федеральной собственности пакетов акций участни­ков финансово-промышленных групп; предоставлять право госу­дарственным унитарным предприятиям — участникам финансо­во-промышленных групп — вносить в качестве вклада в уставный капитал центральных компаний недвижимое имущество, находя­щееся в их хозяйственном ведении и являющееся федеральной собственностью, сдавать центральным компаниям указанное иму­щество в аренду и отдавать в залог.

Порядок предоставления мер поддержки разрабатывает Пра­вительство РФ в соответствии с приоритетами в промышленной и социальной политике, заявляемыми им ежегодно одновременно с представлением проекта федерального бюджета на соответствую­щий год. Оно же отчитывается о результатах применения этих мер при отчете об исполнении федерального бюджета. Участникам меж­государственной финансово-промышленной группы в порядке и на условиях, установленных Правительством РФ, могут предостав­ляться таможенные тарифные льготы, предусмотренные Законом РФ "О таможенном тарифе"от 21 мая 1993 г.*, по товарам, переме­щаемым через границу в рамках деятельности этой финансово-промышленной группы.

* Ведомости РФ, 1993, №,23, ст. 821.

В практике разработки и применения законодательства воз­ник вопрос: предоставлять льготы и преимущества каждой отдельно взятой финансово-промышленной группе, установить их одинако­выми для всех групп или идти по пути сочетания того и другого? В частности, внесена рекомендация свести все действующие и вновь образуемые группы в четыре блока в зависимости от задач, реша­емых при их создании (восстановление прежних и налаживание новых хозяйственных связей, привлечение инвестиционных ресур­сов и т.п.). В отношении каждого из блоков предложен свой набор льгот и преимуществ*.

* См.: Меньшикова О., Попова Т. Государственная поддержка ФПГ // Экономика и жизнь. 1995. № 33. С. 42.

Безадресная огульная поддержка всех финансово-промышлен­ных групп представляется нецелесообразной. Более эффективен индивидуальный подход, когда конкретная финансово-промышлен­ная группа наделяется особыми льготами и преимуществами с уче­том ее специфики. Данное соображение обусловлено несколькими причинами. Во-первых, различен экономический потенциал финан­сово-промышленных групп. Во-вторых, неодинаково их значение для народного хозяйства страны, и государство должно иметь ме­ханизм, поощряющий создание групп, имеющих реальные перспек­тивы выхода с конкурентоспособной продукцией на внутренний и внешний рынки. В-третьих, финансово-промышленные группы не многочисленны, определение индивидуальных льгот и преимуществ для них не составляет технических трудностей. Надо лишь, чтобы льготы и преимущества были реальными, осязаемыми для потен­циальных участников группы. Разрабатывать и устанавливать их следует одновременно с прохождением процедур образования и государственной регистрации финансово-промышленной группы. Зачастую же они предоставляются гораздо позднее, когда создан­ная и зарегистрированная группа оказывается неспособной эффек­тивно реализовывать свои цели*.

* См., например: постановление Правительства РФ "О мерах государ­ственной поддержки деятельности финансово-промышленной группы "АтомРудМет" от 21 мая 1996 г. № 624 // СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2697.

3. Нередко государство само в лице своих высших органов власти выступает инициатором образования финансово-промышленных групп. В научной литературе по этому поводу получило распространение выражение "принудительное создание финансо­во-промышленной группы", когда федеральный орган государст­венной власти или орган государственной власти субъекта Россий­ской Федерации принимает решение об объединении в одну финан­сово-промышленную группу нескольких предприятий и организа­ций, функционирующих соответственно на базе федеральной собст­венности или собственности субъекта Российской Федерации.

Порядок и условия участия государственных унитарных пред­приятий в финансово-промышленной группе определяет собствен­ник их имущества. Представителем собственника на федеральном уровне могут, в частности, выступать Президент РФ, Правитель­ство РФ и Мингосимущество России. Постановлением Правитель­ства РФ от 23 мая 1994 г. № 508* в редакции постановления Пра­вительства РФ "О координационных и консультативных органах, образованных при Правительстве Российской Федерации" утверж­ден Порядок проведения экспертизы проектов создания финансо­во-промышленных групп, представляемых на рассмотрение Пра­вительства РФ**.

* СЗ РФ, 1994, № 5, ст. 492.

** СЗ РФ, 1996, № 47, ст. 5337.

Данный документ регламентирует проведение предваритель­ной экспертизы проектов создания групп, формируемых только из государственных федеральных предприятий, учреждений и орга­низаций, финансируемых из федерального бюджета, а также на основе межправительственных соглашений. Предварительная экс­пертиза каждого проекта проводится межведомственной эксперт­ной группой.

Для проведения экспертизы представляются следующие до­кументы:

заявка на создание финансово-промышленной группы;

перечень участников группы с указанием их полных наиме­нований, почтовых адресов, организационно-правовых форм и ис­точников финансирования;

устав (проект устава) предприятия (учреждения, организа­ции), в наименовании которого предполагается использование сло­восочетания "финансово-промышленная группа";

учредительный договор или заявка на регистрацию предпри­ятия, в наименовании которого предполагается использовать сло­восочетание "финансово-промышленная группа" (проект учреди­тельного договора или заявка на регистрацию);

проект постановления Правительства РФ о создании финансо­во-промышленной группы или копия (проект) межправительственно­го соглашения о создании финансово-промышленной группы и про­ект постановления Правительства РФ о составе российских участни­ков финансово-промышленной группы, создаваемой на основе меж­правительственного соглашения;

сведения об основных видах выпускаемой продукции (выпол­няемых работах, услугах) участников финансово-промышленной группы и группы в целом в натуральном и стоимостном выраже­нии по номенклатуре важнейших видов выпускаемой продукции и об их доле на соответствующих (местных и федеральных) товар­ных рынках (по форме, установленной ГАК России);

сведения о кооперации предприятий (организаций) с указани­ем конкретных направлений взаимосвязи;

сведения о доле участия (владения акциями) одних участни­ков группы в уставном капитале других участников группы и группы в целом;

сведения о доле участия (владения акциями) участников груп­пы и группы в целом в уставном капитале предприятий (организа­ций) — участников других финансово-промышленных групп, а так­же иных предприятий и организаций;

сведения о доле государства в уставном капитале предпри­ятий (организаций) — участников группы и группы в целом;

технико-экономические обоснования целесообразности созда­ния финансово-промышленной группы.

Межведомственная экспертная группа имеет право получать" от предприятий (организаций) — участников финансово-промышленной группы, а также от соответствующих федеральных органов исполни­тельной власти, других предприятий и организаций Российской Фе­дерации дополнительную информацию, необходимую для проведе­ния экспертизы, по вопросам, находящимся в их ведении.

Экспертиза проектов создания финансово-промышленных групп проводится с обязательным соблюдением конфиденциаль­ности и обеспечением коммерческой тайны представленных доку­ментов и материалов (в том числе без права размножения ком­плекта документов). Межведомственная экспертная группа имеет право привлекать для проведения экспертизы проектные, научно-исследовательские и другие организации, ученых и специалистов. По результатам проведения экспертизы представленных проектов межведомственная экспертная группа принимает заключение, со­держащее обоснованный вывод о возможности создания конкрет­ной финансово-промышленной группы. В заключении должны быть указаны сведения о размерах бюджетных средств, выделяемых создаваемой финансово-промышленной группе, порядке их исполь­зования или отсутствии потребности в них; предоставлении кон­кретных государственных гарантий для привлечения инвестици­онных ресурсов или отсутствии необходимости в них.

Госкомимущество России распоряжением № 106-р от 26 ян­варя 1996 г. утвердил перечень документов, представляемых в Комитет при формировании финансово-промышленной группы. В перечень входят:

заявка о создании и организационный проект финансово-про­мышленной группы;

проект устава центральной компании с указанием способа ее создания;

договор о создании финансово-промышленной группы;

копии протоколов общих собраний акционеров акционерного общества открытого типа об участии в финансово-промышленной группе;

сведения о доле государственного имущества в уставном капи­тале предприятия — участника финансово-промышленной группы;

сведения о доле финансово-кредитного учреждения — участ­ника финансово-промышленной группы;

копия решения полномочного органа, в случае внесения госу­дарственных пакетов акций приватизированных предприятий, а также иного государственного имущества в виде вкладов (денеж­ных, имущественных) в уставный капитал центральной компании финансово-промышленной группы;

перечень финансово-промышленных групп, акциями которых владеет создаваемая финансово-промышленная группа;

информация о предприятиях — участниках финансово-про­мышленной группы, являющихся дочерними хозяйственными об­ществами;

копия соответствующего межправительственного соглашения с указанием особенностей создания данной финансово-промышлен­ной группы, в случае формирования транснациональной финансо­во-промышленной группы.

В государственном акте одновременно с созданием финансо­во-промышленной группы предусматриваются и меры ее государ­ственной поддержки. Так, 18 мая 1995 г. Президент РФ издал Указ № 496 "О финансово-промышленной группе "Российский авиаци­онный консорциум"*. В эту группу вошли пять крупных акционер­ных обществ, действующих в авиационной промышленности и на воздушном транспорте, и Промстройбанк России. Названным Ука­зом Президент РФ поручил Правительству РФ принять специаль­ную программу государственной поддержки указанной группы, предусмотрев возможность предоставления гарантий отечествен­ным и иностранным инвесторам по инвестиционным проектам, одоб­ренным Правительством РФ; предоставления акционерным обще­ствам — инициаторам создания группы — отсрочки уплаты феде­ральных налогов и сборов; направления в течение трех лет диви­дендов по акциям акционерных обществ — инициаторов создания группы, закрепленным в федеральной собственности, на финанси­рование технического перевооружения, реконструкции и расши­рения производства, развития новой авиационной техники и под­держания летной годности эксплуатируемых воздушных судов.

* Российская газета. 1995. 24 мая.

4. Влияние государства на финансово-промышленные группы не сводится только к регулированию и поддержке их деятельнос­ти, а органично включает и государственный контроль. Контроль выражается, с одной стороны, в подотчетности финансово-промыш­ленных групп государству, проведении по инициативе компетент­ных государственных органов проверок их деятельности, направлении им запросов и, с другой стороны, в юридико-властном реа­гировании на результаты рассмотрения отчетов, проверок, ответов на запросы.

На практике контрольно-властные отношения государства с финансово-промышленными группами строятся следующим обра­зом. Не позднее 90 дней после окончания финансового года цент­ральная компания финансово-промышленной группы представля­ет всем ее участникам и полномочному государственному органу отчет о деятельности финансово-промышленной группы по форме, устанавливаемой Правительством РФ, а также публикует указан­ный отчет. Отчет составляется по результатам проверки деятель­ности финансово-промышленной группы независимым аудитором. Аудиторская проверка проводится за счет средств центральной компании финансово-промышленной группы.

Полномочный государственный орган вправе не чаще чем один раз в год потребовать текущий отчет о деятельности финансово-промышленной группы и назначить ее аудиторскую проверку. Про­верка, осуществляемая по инициативе полномочного государствен­ного органа, проводится за его счет. Участники финансово-про­мышленной группы обязаны предоставить полномочному государ­ственному органу по его запросу любую информацию по отдель­ным вопросам ее текущей деятельности.

По итогам годового или текущего отчета финансово-промыш­ленной группы полномочный государственный орган обязан при­нять меры в случаях выявления недостоверной информации в пред­ставленных документах, уклонения от представления необходи­мых документов, обнаружения в деятельности финансово-промыш­ленной группы несоответствия договору о ее создании и организа­ционному проекту, несоответствия деятельности центральной ком­пании финансово-промышленной группы ее уставу, злоупотребле­ния предоставленными правами и мерами поддержки, нарушения законодательства РФ, законодательства субъекта РФ. В зависи­мости от характера и степени нарушения полномочный государст­венный орган может предложить участникам финансово-промыш­ленной группы устранить выявленные недостатки и установить сроки их устранения; обратиться в Правительство РФ, соответст­вующий орган субъекта РФ с предложением о лишении финансо­во-промышленной группы всех или части предоставленных ими прав или мер поддержки; принять меры к привлечению к ответст­венности, установленной законодательством РФ, лиц виновных в его нарушении; обратиться в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы.

О каждом из перечисленных действий полномочный государ­ственный орган информирует Правительство РФ. По обращению полномочного государственного органа Правительством РФ, орга­ном государственной власти субъекта РФ принимается соответст­вующее решение.