§ 2. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологи­чески допустимого воздействия на земли в ряде регионов страны превы­шен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Вынос на поверхность земли, вследствие разработки месторождений, фитотоксичных пород, биологически агрессивных компонентов сказыва­ется на качестве почв, зачастую отсутствует реальная возможность воз­врата землям их прежней ценовой категории и использования земель в соответствии с их прежним целевым назначением.

Как правило, лицензия на право пользования недрами выдается на несколько лет, зачастую на несколько десятков лет. Следовательно, из­менение состояния земель не является одномоментным, деградацион-ные изменения носят длительный и латентный характер. В целях свое­временного выявления изменений состояния земель, их оценки и про­гноза, разработки мероприятий по предотвращению и устранению последствий негативных процессов на земле и предусматривается про­ведение мониторинга земель, усиление контроля за использованием и охраной земель.

Использование богатого мирового опыта реформирования земельных отношений, охраны окружающей природной среды и земельных ресурсов способствовало законодательному закреплению идей создания денежного фонда охраны земель и специализированных информационно-консульта­ционных центров.

Закон РФ «О недрах» (ст. 22) обязывает не-

ОБЯЗАННОСТИ дропользователя соблюдать утвержденные в НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ установленном порядке стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного возду­ха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влия­ния работ, связанных с пользованием недрами; а также приводить участ­ки земли и другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

Основные правила, регламентирующие условия охраны земель, лесов, вод и окружающей среды, установлены в земельном законодательстве, в природоохранном законодательстве.

Земельный кодекс РФ организациям горно-добывающей и нефтегазо­вой промышленности предоставляет земельные участки для разработки полезных ископаемых после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных зе­мель. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предос­тавляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, распо­ложенных в границах горного отвода.

Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. предъявляет общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строе­ний, сооружений и иных объектов (ст. 34). Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, кон­сервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окру-348

жающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться меро­приятия по охране окружающей среды, восстановлению природной сре­ды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресур­сов, обеспечению экологической безопасности.

Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ли­квидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписа­ниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.

При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строе­ний, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окру­жающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации зе­мель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

ВОЗВРАТ ЗЕМЕЛЬ,

ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ,

В ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ

ОБОРОТ

Земли, предоставленные для недропользова­ния, подвергаются разрушению. Меняется их качественное состояние, экономическая при­влекательность. При этом необходимо иметь в виду длительность горно-добывающей дея­тельности, в процессе которой земли ис­пользуются для разработки месторождения поэтапно. Вследствие этого встает задача поэтапного возвращения этих земель в хозяйственный обо­рот. Однако в том виде, в котором они существуют после окончания горных работ, возврат их не представляется возможным.

Особое место в регулировании отношений по использованию земли для целей недропользования занимает процедура возврата восстановленным землям их кадастровой стоимости и возможность целевого использования этих земель, которое существовало до их изъятия недропользователем.

Рекультивация как раз и предназначена для этих целей. Осуществле­ние рекультивационных работ позволяет восстановить нарушенный поч­венный слой, природный ландшафт. Рекультивация территорий, нару­шенных открытыми и подземными горными работами, восполняет зе­мельные ресурсы, выбывающие из сельскохозяйственного оборота, улучшает санитарно-гигиенические условия жизни и деятельности чело­века в горно-промышленных районах.

Отношения, возникающие в процессе восстановления нарушенных зе­мель, регулируются Земельным кодексом РФ, Законом РФ «О недрах», Законом РФ «Об охране окружающей среды», Постановлением Правитель­ства РФ № 140 от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»1; Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы2 и Методически-

1              САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.

2              Утверждены Министерством по охране окружающей природной среды и

природных ресурсов и Комитетом по земельным ресурсам и землепользованию

РФ от 22 декабря 1995 г. // БНА. 1996. № 4. С. 19.

349

ми указаниями по организации и осуществлению контроля за горно-тех­нической рекультивацией земель, нарушенных горными работами.

Эти законодательные и ведомственные акты определяют основные требования к восстановлению земель и содержание рекультивации, меха­низм проведения рекультивационных работ и формы осуществления кон­троля за проведением рекультивации.

«Основные положения о рекультивации зе-

РЕКУЛЬТИВАЦИЯ        мель,  снятии, сохранении и рациональном

ЗЕМЕЛЬ, НАРУШЕННЫХ   использовании   плодородного   слоя   почвы»

В ПРОЦЕССЕ       предусматривают два  этапа  рекультивации:

НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ технический и биологический. Технический этап включает в себя нанесение плодородного слоя почвы, устройство ме­лиоративных сооружений, захоронение токсичных пород и т. д. Биологи­ческий этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий (т. е. посадка зеленых насаждений, «облесение», восстановле­ние биологического равновесия на нарушенных землях).

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования, порядок снятия, хранения и дальнейшего при­менения плодородного слоя почвы устанавливается местной администрацией совместно с территориальным подразделением Федеральной службы земель­ного кадастра России. Порядок и условия проведения рекультивации закреп­ляются в проекте рекультивационных работ, который должен получить поло­жительное заключение государственной экологической экспертизы.

Стоит отметить, что рекультивационные работы капиталоемкие, по­скольку включают в себя затраты на различные технические процедуры (засыпка и планировка шахт, химическая мелиорация токсичных пород, ликвидация поелеусадочных явлений и т. д.) и затраты на проведение го­сударственной экологической экспертизы, различных обследований и разработку проекта, на деятельность комиссий по приемке-передаче ре­культивированных земель и т. п.

Для осуществления контроля за качественным

ПОСТОЯННАЯ КОМИССИЯ и своевременным возвратом земель в хозяйст­

во ВОПРОСАМ         венный оборот в «Основных положениях о ре-

РЕКУЛЬТИВАЦИИ        культивации земель, снятии, сохранении и ра-

ЗЕМЕЛЬ                циональном использовании плодородного слоя

почвы» содержится рекомендательная норма о создании Постоянной ко­миссии по вопросам рекультивации земель. В состав этой комиссии вклю­чаются представители землеустроительных, природоохранных, водохозяйст­венных, лесохозяйственных, архитектурно-строительных, санитарных, фи­нансово-кредитных и других заинтересованных органов.

Территориальный орган Федеральной службы земельного кадастра России осуществляет организационно-техническое обеспечение деятель­ности этой комиссии.

Недропользователь в письменном виде извещает Постоянную комис­сию о завершении им рекультивационных работ. К этому извещению прилагается пакет документов, на основе которых и на основе проверки на месте Постоянная комиссия проверяет качество проведения рекульти­вации и проводит принятие восстановленных земель. Приемка-передача рекультивированных земель Постоянной комиссией осуществляется в ме­сячный срок после поступления письменного извещения.

1 Утверждены Постановлением коллегии Госгортехнадзора России от 10 сен­тября 1993 г. № 7 (отдельная брошюра. М., 1993). 350

В работе этой комиссии принимают участие представители юридиче­ских лиц или граждане, сдающие и принимающие восстановленные зем­ли, эксперты, другие заинтересованные лица. Процедура приема рекуль­тивированных земель оформляется актом приемки-сдачи.

На практике порой возникает ситуация, когда проведение определен­ного направления рекультивации1, в силу различных физико-географиче­ских, технических и других обстоятельств, не представляется возможным.

К примеру, рекультивация земель, арендованных для нужд месторож­дения, предполагает их восстановление в прежнем виде. То есть где до прихода газовиков росла, допустим, пшеница, после их ухода должна расти именно пшеница. Но иногда проведенная рекультивация не позво­ляет полностью восстановить биокультуры, существовавшие на этих поч­вах до ведения горных работ. Например, ягель воспроизвести искусствен­ным путем никому еще не удавалось. Если ягель вырастить невозможно, не лучше ли посеять смесь других трав.

В этом случае Постоянная комиссия вправе внести в органы местного самоуправления предложения об изменении целевого использования сда­ваемого участка в порядке, установленном в земельном законодательстве.

Кроме того, если возвращенная собственнику, землевладельцу, земле­пользователю, арендатору земля требует восстановления плодородия почв, то акт приемки-передачи рекультивированной земли утверждается после полного или частичного (в случае поэтапного финансирования) перечисления необходимых средств для этих целей на расчетные счета собственников земли, землепользователей, землевладельцев, арендаторов.

Управление и контроль за использованием зе-

КОНТРОЛЬ ЗА   мель, предназначенных для недропользования,

ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ      осуществляют Президент Российской Федера-

ЗЕМЕЛЬ,               ЦИИ)  Правительство Российской Федерации,

ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ  органы исполнительной власти субъектов Рос-НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ     сийской Федерации, а также органы исполни­тельной власти, специально уполномоченные на осуществление такой дея­тельности.

Земельный кодекс РФ в главе 12 определяет, что специально уполно­моченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требо­ваний охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителя­ми, должностными лицами, а также гражданами. Кроме того, Кодекс предусматривает муниципальный и общественный земельный контроль, который осуществляется органами местного самоуправления или уполно­моченными ими органами.

Общественный земельный контроль осуществляется органами террито­риального общественного самоуправления, другими общественными орга­низациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государствен­ной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих

1 Законодательство предусматривает несколько направлений рекультивации, в зависимости от дальнейшего целевого использования земель: сельскохозяйствен­ная, лесохозяйственная, водохозяйственная, строительная, рекреационная, приро­доохранная, санитарно-оздоровительная.

351

права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за со­блюдением требований использования и охраны земель. Статья 73 Земель­ного кодекса РФ содержит положения о производственном земельном контроле, который осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.

Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации (утвержден­ное постановлением Совета Министров РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 с изменениями от 12 марта 1996 г.) уточняет, что специально уполномо­ченными государственными органами, осуществляющими государствен­ный земельный контроль, являются:

Министерство имущественных отношений Российской Федерации; Федеральная служба земельного кадастра России; Министерство здравоохранения Российской Федерации; Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и его органы на местах.

ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ

КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ

Также необходимо этот перечень допол­нить Министерством природных ресурсов РФ и Федеральным горным и промыш­ленным надзором России, поскольку в данном случае осуществляется земельный

                       данном случае осуществляется земельный

ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ контроль не в чистом виде, а примени-ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ тельно к использованию этих земель для целей недропользования. Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы отвечают за вопросы управления и осуществле­ния контроля за использованием недр и запасов полезных ископаемых, а Федеральный горный и промышленный надзор России осуществляет контроль за рациональным использованием и охраной недр.

Правовое положение вышеназванных органов исполнительной власти определено в соответствующих Положениях об этих органах, утверждае­мых Правительством Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что в данном случае идет рассмотрение функций органов исполнитель­ной власти в отношении земель, предоставленных для недропользования. Земли недропользования — это, как правило, уже нарушенные земли, подвергшиеся активному воздействию, земли с нарушенным почвенным слоем и нуждающиеся в восстановлении, рекультивации и охране. По­этому рассматриваются только функции, связанные с охраной, восста­новлением и рекультивацией земель.

Так, в Положении о Министерстве имущественных отношений Рос­сийской Федерации (Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 536 «Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации» (с изменениями от 22 января, 1 августа 2001 г.) по вопросу об управлении земельными участками за министерством закреплены функции проведения единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; управления и распоряжения государственным иму­ществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции.

Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. №22 «Об ут­верждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России» в функции Росземкадастра по вопросу управления и охраны земель, пре­доставленных для целей недропользования, входит осуществление государ-352

ственного контроля за использованием и охраной земель; обеспечение в ус­тановленном порядке федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц инфор­мацией о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рацио­нального использования; выявление загрязненных и деградированных зе­мель, подготовка предложений по их восстановлению или консервации; со­ставление ежегодно государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, отчеты о государствен­ном контроле за использованием и охраной земель, о рекультивации нару­шенных земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы.

Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу организует государственный кон­троль за использованием и охраной земель в городских и сельских посе­лениях и издает инструкции о порядке его осуществления.

При добыче полезных ископаемых, особенно открытым способом, на поверхность земли часто выносятся фитотоксичные породы, другие хими­ческие вещества, негативно влияющие на экологическое состояние грун­товых вод, почв, атмосферного воздуха. Все эти факторы складываются в единый фактор, оказывающий неблагоприятное воздействие на здоровье населения, проживающего в регионе геолого-разведочных и добычных ра­бот. В задачи Министерства здравоохранения РФ, согласно постановлению Правительства РФ от 3 июня 1997 г. № 659 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» (с изменениями от 11 декабря 1997 г., 12 ноября 1999 г., 1 июня 2000 г.), входит охрана здоровья населения. Поэтому в функции министерства входит осуществле­ние государственного санитарно-эпидемиологического надзора; санитар­но-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблаго­приятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.

МИНИСТЕРСТВО

ПРИРОДНЫХ

РЕСУРСОВ РФ

И ФЕДЕРАЛЬНЫЙ

ГОРНЫЙ

И ПРОМЫШЛЕННЫЙ НАДЗОР РОССИИ

Земля для недропользования предоставляется не как сам объект использования, а как земная по­верхность, под которой расположены недра (часть земной коры, расположенной ниже поч­венного слоя, а при его отсутствии — ниже зем­ной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для гео­логического изучения и освоения). Поэтому в список органов, осуществляющих управление и контроль за использова­нием земель, предоставленных для целей недропользования, следует включить Министерство природных ресурсов РФ и Федеральный горный и промышленный надзор России.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государствен­ную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, исполь­зования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности (Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утверждено Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726).

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является в том числе и федеральным органом управления государственным фондом

353

недр и осуществляет соответствующие функции: организационное обеспе­чение государственной системы лицензирования пользования недрами, ор­ганизует проведение конкурсов и аукционов на право пользования недра­ми, в том числе на условиях раздела продукции, осуществляет в установ­ленном  порядке  выдачу,  регистрацию,   приостановление  действия  и аннулирование лицензий на пользование недрами по всем видам мине­рального сырья, включая подземные воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе продукции; обеспечивает организацию и проведение государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в поль­зование участках недр, экспертизы проектно-сметной документации на ве­дение работ по геологическому изучению недр.

Что касается Федерального горного и промышленного надзора Рос­сии (Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841 «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзо­ре России»), то он организует и осуществляет государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в том числе при геологическом изучении недр, в целях обеспечения соблюде­ния всеми пользователями недр предусмотренных законодательством Российской Федерации требований по безопасному ведению горных ра­бот, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр; осуществляет в пределах своей компетенции государственный кон­троль за рациональным использованием и охраной недр (за соблюдением норм и правил при составлении и реализации проектов по добыче и пе­реработке полезных ископаемых, использованию недр в целях, не свя­занных с добычей полезных ископаемых). Кроме того, Федеральный гор­ный и промышленный надзор России в пределах своей компетенции со­гласовывает условия лицензий на пользование недрами, технические проекты на пользование участками недр и осуществляет в установленном порядке контроль за их соблюдением, а также согласовывает порядок уточнения границ горных отводов для разработки месторождений полез­ных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

Горное право: Учебник для вузов/Под ред. М. Е. Певзнер. М.: Москов­

ский государственный горный университет, 2001.

Комментарий к Закону РФ «О недрах». М.: Норма, 2001.

Российское горное законодательство (документы и комментарии). М.: Не­

дра, 1996.

Певзнер М. Е., Костовецкий В. П. Экология горного производства. М.: Не­

дра, 1990.

Комментарий к Земельному кодексу РФ. М.: Юстицинформ, 2002.

Боголюбов С. А Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 1999.

Экология. Юридический энциклопедический словарь. М.: Норма, 2000.

Краюшкина Е. Г. Правовое обеспечение восстановления нарушенных зе­

мель//Журнал российского права. 2001. № 12.