§ 1. Развитие системы конституционного контроля в Российской Федерации

1. Действующая Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как правовое государство (ч. 1 ст. 1), идеи, ценности и принципы которого должны быть положены в основу всего конституционно регулируемого пространства. Права и свободы человека и гражданина, их признание, защита и гарантии утверждаются как основной и определяющий критерий правового характера законодательства и практики его применения. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ, адресован всем ветвям государственной власти, связывает и обязывает их. Принцип связанности государства правами и свободами устанавливается в ст. 2:

“Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства”. Чрезвычайно важным принципом представляется и введение прямого запрета антиправового (правонарушающего) закона: “В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина” (ч. 2 ст. 55).

Реализация и эффективность этих принципов и норм обеспечивается установлением развернутой системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, которая венчается деятельностью конституционного правосудия в лице его специального органа — Конституционного Суда РФ. По задачам, объему и способам реализации своей деятельности в сфере конституционного контроля Суд выступает как орган, важнейшей функцией которого является защита прав и свобод человека и гражданина. Такой вывод обусловлен признанием приоритетного значения института прав и свобод в системе основ конституционного строя России; его включение в данный раздел мы считаем и теоретически, и практически принципиально важным. В этой связи особо следует отметить, что в некоторых разработках западных юристов относительно полномочий и роли конституционного суда тезис о защите прав и свобод как основополагающей функции конституционного суда оспаривается и акцент переносится на его функцию в качестве “стража конституции”1. Обоснование этой позиции состоит как в том, что во имя защиты конституции допускается ограничение прав и свобод, так и в тезисе “об относительности” основных прав и политических интересов. Игнорируя конституционную установку о приоритете прав и свобод человека и гражданина, отдельные российские юристы также рассматривают права и свободы как ценность, равнозначную интересам государства. Такое уравнивание представляется неправомерным, ибо оно открывает государству возможности вопреки Конституции манипулировать правами и свободами человека в угоду политической целесообразности. Тем самым деформируется представление о самой сущности и предназначении института конституционного контроля.

Как уже отмечалось, приоритет прав и свобод человека признается неотъемлемым принципом правового государства; более того, их приоритет как высшей ценности действует на всех трех уровнях права — национальном, региональном и международном. Исходя из этих правовых установок как определяющих его деятельность и его решения, Конституционный Суд обеспечивает единство законодательной и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Эта двуединая функция Конституционного Суда — защита Конституции и защита прав и свобод неотделимы и неразрывны. Данная позиция подтверждается и закрепляется и в новом Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ. Статья 3 Закона о полномочиях Конституционного Суда начинается с определения целей конституционного правосудия, к которым относит защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ. Как видим, все три указанные в законе цели, в сущности, органически связаны с правами и свободами, защита которых становится не только важнейшей, но и сквозной функцией Конституционного Суда.

1 См.: Государственное право Германии. Т. 1. С. 279.

О том, что именно эта функция является или должна быть ключевой в деятельности органов конституционного контроля, нас убеждают как теоретические выводы, основанные на системном и телеологическом толковании соответствующих конституционных норм, так и сложившаяся практика. В демократических правовых государствах она отмечена в системе конституционного контроля общей тенденцией расширения юридических источников преимущественно с целью обоснования и защиты прав и свобод человека. Особенно наглядно это прослеживается на примере Конституционного совета Франции. В последние годы он существенно расширил конституционное пространство защиты прав и свобод человека, включив в него преамбулу Конституции 1958 г., которая признает юридическую значимость основных прав и свобод, провозглашенных в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а также социальных и экономических прав граждан, закрепленных в Конституции 1946 г. В это пространство включаются и так называемые фундаментальные принципы права, признаваемые законодательством Республики со ссылкой на преамбулу Конституции 1946 г. В качестве источников конституционно гарантированных прав и свобод эти принципы приравниваются по значимости к самой Конституции и толкуются наравне с ее текстом; обычно они выводятся либо из отдельных конституционных положений, либо из совокупности органических законов, либо из свода действующего законодательства, включая и кодексы. Так, например, из конституционной гарантии режима собственности Конституционный совет вывел субъективное право собственника “свободно распоряжаться своим имуществом”1. Конституционный совет в своих постановлениях со всей определенностью указывает на права и свободы, о которых упоминается в преамбуле Конституции, как на критерий, руководствуясь которым Совет осуществляет контроль за конституционностью законов. Так, он обосновал свою позицию по запросу о конституционности закона, предусматривающего контроль за созданием ассоциаций в решении от 16 июля 1971 г.

1 Боботов С. В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 84, 95.

Определяющая роль института прав и свобод человека при осуществлении конституционного контроля в современном мире стала типичной для многих стран. Сошлемся на пример Австрии. В 1984 г. Конституционный Суд этой страны признал 27 нормативных актов не соответствующими Конституции, из них в 16 случаях по той причине, что они ограничивали одно из основных прав человека, а в 1985 г. Суд объявил неконституционными 33 нормативных акта, из них 22 — на том же основании1.

В условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства права и свободы человека и гражданина являются в деятельности Конституционного Суда той доминирующей ценностью, которая определяет его сущность и предназначение. Права и свободы выступают как основополагающий критерий оценки Конституционным Судом соответствия законов и иных нормативных актов Конституции РФ.

Рассматривая защиту прав и свобод как ключевую функцию Конституционного Суда, мы исходим из особо значимого для российской Конституции приципа, согласно которому права и свободы человека являются неотчуждаемыми, принадлежащими ему от рождения, т. е. естественными. Глубинный смысл этой новой для нашего конституционализма характеристики прав человека состоит прежде всего в признании за ними особого приоритетного статуса и соответственно высшей степени защищенности.

2. Тезис о важной роли Конституционного Суда в защите прав и свобод человека прослеживается и подтверждается и в ретроспективе функционирования института конституционного контроля, начиная с Комитета конституционного надзора, созданного в 1989 г. еще в условиях СССР2. Не обладая достаточными полномочиями, не будучи наделенным необходимым механизмом реализации выносимых им заключений и являясь в силу этого в основном совещательным органом, Комитет конституционного надзора тем не менее внес значительный вклад в защиту прав и свобод человека. Объясняется это, на наш взгляд, в основном двумя обстоятельствами. Во-первых, предоставлением Комитету конституционного надзора права возбуждать дела о конституционности по собственной инициативе и, во-вторых, правом принимать окончательные решения только по актам, которые нарушали права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных договорах по правам человека с участием СССР. Отменять другие нормативные акты, не соответствующие Конституции, Комитет не имел права.

1 См.: ErmacoraF. Grundn der Menschenrechte in Osterreich. Wien, 1988. S. 309.

2 См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 87—114.

Используя свои полномочия в этой области. Комитет конституционного надзора признал противоправной практику применения неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан и указал в качестве обязательного условия применения таких актов их опубликование.

Если принять во внимание, что именно в области регулирования прав и свобод советских граждан сложился и действовал обширный массив подзаконных нормативных актов (постановлений, распоряжений, приказов и инструкций), которые в большинстве своем не публиковались и носили закрытый (“для служебного пользования”) характер и потому не были известны гражданам, то значение этого решения Комитета конституционного надзора невозможно переоценить. К тому же Комитет предписал в 3-месячный срок опубликовать все закрытые акты, в противном случае по истечении этого срока они утратят юридическую силу. В ряде своих заключений Комитет конституционного надзора признал противоречащими Конституции и Международным пактам о правах человека установленные в законодательных актах ограничения свободы передвижения и выбора места жительства в форме прописки; квалифицировал как антиконституционный Указ Президента СССР о запрете проведения демонстраций в центре Москвы.

Однако недостатки в функционировании системы конституционного надзора были настолько очевидны, что в России возникла идея создания института конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом по типу и образцам, которые получили широкое распространение в послевоенной Европе, включая бывшие социалистические страны. Развитие института конституционного контроля было связано с необходимостью утверждения конституционного правосудия в качестве надежного гаранта демократии, конституционной законности и защиты прав человека от произвола и их массового нарушения. Многолетний опыт деятельности конституционных судов в цивилизованных странах подтверждает их важную роль в реализации данных ценностей. В силу этого конституционные суды считаются неотъемлемой принадлежностью системы правового государства.

Еще до распада СССР Верховный Совет России принял решение о создании Конституционного Суда: Конституция РФ была дополнена статьей 1651, в которой определялись полномочия этого Суда; Закон о Конституционном Суде РСФСР был принят 12 июля 1991 г. В качестве высшего судебного органа конституционного контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответствия Конституции законов, указов Президента, постановлений Правительства, их отмена в случае признания неконституционными; запрет антиконституционных политических партий и общественных объединений; разрешение споров о компетенции различных государственных органов и т. д. Возросла юридическая сила решений Конституционного Суда: постановления Суда о несоответствии Конституции международных договоров и нормативных актов являлись окончательными и не могли быть преодолены повторным принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными, утрачивали юридическую силу и не подлежали исполнению, а органы, издавшие такие акты, обязаны были устранить допущенные в результате их применения нарушения основных прав или законных интересов граждан.

Следует отметить и широкий правовой диапазон решений Конституционного Суда о несоответствии нормативно-юридических актов Конституции. Такие решения распространялись и на положения других нормативных актов, которые были основаны на признанном неконституционным нормативном акте, что указывалось в постановлении Конституционного Суда. В случае отсутствия специального указания эти нормативно-юридические акты не могли применяться судами, другими органами или должностными лицами. Если какие-либо нормативно-правовые акты были отменены или утратили действие в результате принятия нормативного акта, признанного неконституционным, то такие акты вновь обретали утраченную силу (ч. 4 ст. 65). Кроме того. Конституционный Суд мог придать своим постановлениям об антиконституционности обратную силу (но не более чем на три года) и тем самым восстановить прежние правоотношения.

Осуществляя контроль за конституционностью законодательства, Конституционный Суд одновременно выступал гарантом прав и свобод человека. Например, признав в январе 1992 г. неконституционным Указ Президента РФ об объединении в одно ведомство Министерства безопасности и Министерства внутренних дел, Конституционный Суд мотивировал свое решение тем, что такое слияние мощных “силовых” структур может создать реальную угрозу правам и свободам человека и гражданина.

3. В то же время Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. предусматривал и специальную форму защиты прав и свобод — индивидуальную жалобу. Правом индивидуальной жалобы наделялся широкий круг лиц: граждане, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, которые утверждали, что их основные права и законные интересы были нарушены или не защищены решением суда или иного государственного органа, должностного лица. Основанием жалобы по закону являлись нарушения, ставшие результатом: 1) неприменения нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; 2) применения нормативного акта, не подлежащего применению; 3) не соответствующего Конституции истолкования нормативного акта и 4) неприменения соответствующей нормы Конституции, когда она может быть применена непосредственно (ч. 1 ст. 66).

Используемое в Законе применительно к индивидуальной жалобе понятие “правоприменительная практика” позволяло усилить контроль за применением права в различных областях деятельности исполнительной и судебной власти, что в российских условиях того периода имело первостепенное значение для защиты прав и свобод. Такая система была направлена на то, чтобы провозглашенные в Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и гражданина осуществлялись во всех сферах и на всех уровнях функционирования государства и общества, а не оставались бы декларацией, мертвой буквой, как это зачастую имело место в советский период.

В связи с институтом индивидуальной жалобы по Закону 1991 г. следует обратить внимание и еще на одну существенную особенность. Жалоба могла быть принята Судом лишь в том случае, если оспариваемое решение представляло собой обыкновение (ч. 2 ст. 66), т. е. утвердившийся в правоприменительной практике подход, ставший своего рода правовым стереотипом или обычаем. Смысл этой своеобразной формы — обыкновения — состоял в том, чтобы сосредоточить внимание Конституционного Суда на наиболее распространенной управленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Отсюда ряд жестких требований при приеме индивидуальных жалоб, цель которых — отсечь нехарактерные для практики случаи. При этом законодатель исходил из того, что российские граждане обладают конституционным правом обращаться с жалобой в суды общей юрисдикции по поводу нарушения их прав и свобод.

Объявляя правонарушающее обыкновение антиконституционным, Суд оказывал влияние на всю практику, направляя ее в конституционное русло и обеспечивая защиту прав и свобод в системе исполнительной и судебной власти. Особо следует подчеркнуть, что, являясь высшей судебной инстанцией. Конституционный Суд проверял конституционность юридической или, как сказано в законе, правоприменительной практики в том числе и Верховного Суда, если его решения были связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона была также реализована идея Конституционного Суда как высшего гаранта прав и свобод граждан.

Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и рассмотрению, Конституционный Суд квалифицирует обыкновение, на основе которого принято обжалуемое решение, как антиконституционное, то допущенное нарушение должно быть устранено, а основное право или законный интерес должны быть защищены компетентным органом, если для этого не имеется иных препятствий, кроме устраненных Конституционным Судом (ч. 3 ст. 73). Итак, обыкновение считалось главным условием принятия индивидуальной или коллективной жалобы. Однако по Закону Конституционный Суд мог также рассматривать жалобу на решение, которое хотя и не было принято в соответствии с обыкновением, но по своему характеру и значению способно создать такое обыкновение (ч. 3 ст. 66). С обыкновением Закон связывал и ряд требований к подателю жалобы, в которой он обязан был доказать, что оспариваемое им решение является обыкновением, а также обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституционном Суде имеет важное значение для правоприменительной практики (п. 12, 13 ч. 3 ст. 67). Упор на институт обыкновения в качестве основного объекта внимания в деятельности Конституционного Суда был обусловлен особенностями функционирования правоприменительной практики России в советский и постсоветский период. В этой практике, включающей и судебную, у нас складывались обыкновения, подчас искажавшие смысл и объем не только конституционного, но и всего законодательного регулирования прав и свобод, поскольку в основе такой практики лежали, как правило, подзаконные акты различных исполнительных органов (инструкции, приказы, распоряжения), зачастую закрытые, секретные и т. п., вводившие всевозможные дополнительные ограничения прав и свобод, неведомые гражданам.

Введение такой формы индивидуальной жалобы имело целью ограничить поток жалоб, исключив возможность обращаться в Конституционный Суд по любому поводу или отдельным случаям. Как своеобразное условие приема и рассмотрения индивидуальной или коллективной жалобы обыкновение способствовало выявлению не только нарушений конституционных прав и свобод гражданина в каждом отдельном случае, но и пресечению антиконституционности правоприменительной практики.

Нам представляется, что указанные выше требования существенно осложняли для граждан возможность подачи жалобы. Они требовали специальных и профессиональных знаний, информированности относительно правоприменительной практики и способности дать квалифицированную оценку тенденциям ее развития. Очевидно, что оценка жалобы с этих позиций — дело самого Конституционного Суда, который и должен мотивировать отказ в принятии жалобы именно по этим основаниям. Созданный же российским законом фильтр из трудновыполнимых для граждан условий и требований объективно ограничивал возможности граждан обращаться в Конституционный Суд и тем самым препятствовал выполнению им функции гаранта прав и свобод граждан.

Несмотря на отмеченные недостатки, защита прав и свобод граждан была осуществлена в результате многих принятых Конституционным Судом решений. В годовом отчете — послании Верховному Совету РФ “О состоянии конституционной законности в РФ” от 5 марта 1993 г.1 излагаются основные установки и решения Суда в защите прав человека.

1 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 5,6.

В результате рассмотрения ряда индивидуальных жалоб Конституционный Суд признал неконституционной правоприменительную практику по следующим вопросам: увольнение граждан с работы только по причине достижения ими пенсионного возраста Суд квалифицировал как дискриминацию; установление ограничительного срока обжалования незаконных увольнений с работы — как ограничение права на судебную и иную защиту; административный порядок выселения граждан из незаконно занятых жилых помещений с санкции прокурора, но без права судебного обжалования такой санкции — так же как нарушение права на судебную защиту; признал противоправными ограничения возмещения причиненного ущерба определенным сроком выплаты (за три месяца вынужденного прогула) при восстановлении незаконно уволенных на работе1. Проиллюстрируем позицию Конституционного Суда в этой области более подробно двумя решениями.

В Конституционный Суд поступили индивидуальные жалобы Н. М. Ланкиной и семи других граждан с требованием признать неконституционной правоприменительную практику, сложившуюся при рассмотрении жалоб на вступившие в законную силу судебные решения об отказе в восстановлении на работе. Действовавшее в тот период гражданско-процессуальное законодательство РФ не устанавливало каких-либо сроков, в течение которых граждане вправе обжаловать решения судов по любой категории гражданских дел, включая и дела о трудовых спорах. Однако в 1988 г. в Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде и в Кодекс законов о труде РСФСР были внесены дополнения, которые предусмотрели предельный срок (один год) для обжалования в суд отказа в восстановлении на работе. С учетом этих дополнений суды перестали рассматривать в надзорном порядке такие жалобы, если истек указанный срок. Обратившиеся в Конституционный Суд граждане считали, что отказ проверить достоверность фактов, повлекших увольнение, и рассмотреть доводы заявителей, по существу, ущемляет их право на судебную защиту.

1 Всего за период своего существования (1991—1993 гг.) Конституционный Суд рассмотрел шесть дел по жалобам о нарушении прав и свобод, что составило около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в пользу граждан, права которых Конституционный Суд взял под свою защиту. См.: Шульженко Ю. Л. Указ. соч. С. 122—123.

В решении по этому делу Конституционный Суд постановил, что введение в трудовое законодательство ограничительных сроков не только игнорирует возможность судебных ошибок по делам о восстановлении на работе, но и лишает суды полномочий на их исправление. Суд отметил, что допущенное отступление от норм гражданского процесса ухудшило возможности рабочих и служащих защищать свои трудовые права в порядке надзорного судопроизводства. При таких обстоятельствах, когда возникает коллизия норм гражданско-процессуального и трудового законодательства, применению подлежат нормы ГПК. Однако судебная практика по этому пути не пошла. В результате сложившегося обыкновения оказались нарушенными многие положения Конституции РФ: право граждан на судебную защиту, гарантируемое ст. 63 Конституции без каких-либо изъятий; равенство граждан перед законом и судом (ст. 34) и гарантии защиты прав, свобод и законных интересов всеми способами, не противоречащими закону (ст. 61). Суд также определил, что ограничение реальной возможности обжаловать в надзорном порядке отказ в восстановлении на работе не соответствует конституционным гарантиям права работника на справедливые условия увольнения (ст. 14) и тем самым ущемляет право на труд, закрепленное в ст. 53 Конституции.

Конституционный Суд установил и ряд других нарушений Конституции, а также общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека. На этом основании 23 июня 1992 г. он принял постановление1, которым признал обыкновение правоприменительной практики, сложившееся после внесения названных выше дополнений в законодательство о труде, не соответствующим Конституции. Одновременно Конституционный Суд предложил Верховному Суду Республики проверить в качестве надзорной инстанции обжалуемые судебные решения и устранить допущенные нарушения права на судебную защиту по делам о восстановлении на работе. Верховному Совету РФ предложено изучить вопрос о необходимости отмены нормы ч. 5 ст. 211 Кодекса законов о труде как не соответствующей Конституции2.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст.1809.

2 Законом от 25 сентября 1992 г. эта норма исключена из КЗоТ РСФСР.

Еще один пример. Известно, что в практике судов советского периода значительное место занимали так называемые трудовые дела, особенно споры, связанные с незаконным увольнением с работы. Больше 50—60% таких споров решалось в пользу граждан. Однако справедливое судебное решение о восстановлении незаконно уволенного на работе всегда сопровождалось далеко не справедливым предписанием суда выплатить гражданину компенсацию за вынужденный прогул в размере не более трехмесячного заработка (позднее этот размер был увеличен до годового заработка). Между тем граждане зачастую годами ходили по инстанциям в поисках справедливости.

Рассматривая ряд индивидуальных жалоб об ограничениях размера компенсации за незаконные увольнения, Конституционный Суд установил, что применяемые судами Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде (ст. 22 и 94), Закон СССР “О порядке разрешения индивидуальных трудовых споров” от 11 марта 1991 г. (ст. 27 и 34), Кодекс законов о труде РФ (ст. 213, 214 и 216) послужили основанием для обыкновения правоприменительной практики. Суд признал такую практику антиконституционной, так как она нарушает конституционные принципы справедливости, юридического равенства, возмещения государством ущерба, причиненного человеку незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Исходя из этого, Конституционный Суд предложил Верховному Суду РФ пересмотреть судебные решения о трудовых правах граждан, подавших жалобы в Конституционный Суд. Более того, используя свое право законодательной инициативы (ч. 2 ст. 9 Закона о Конституционном Суде РФ 1991 г.), Суд обратился в Верховный Совет с предложением изучить вопрос об отмене или изменении тех норм законодательства о труде, которые породили антиконституционную правоприменительную практику. Таким образом, Конституционный Суд, действовавший на основании Закона 1991 г., активно участвовал в процессе обновления права и законодательства, содействовал устранению имевшихся противоречий и приведению его норм и практики их применения в соответствие с Конституцией и международными стандартами в области прав человека.

4. Особенно следует отметить, что, проверяя конституционность законов и основанной на них правоприменительной практики, связанных с правами и свободами граждан, Конституционный Суд в процессе разбирательства, при вынесении решений и их обосновании широко использовал весь комплекс международных документов о правах человека1. Опираясь на международно-правовые нормы о правах человека и реализуя свое право законодательной инициативы, а также такие формы, как послания Верховному Совету о состоянии конституционной законности, представления компетентным органам власти, которые в обязательном порядке подлежали рассмотрению, Конституционный Суд оказывал большое влияние на изменение и совершенствование российского законодательства, на приведение его в соответствие с закрепленными на международном уровне стандартами по правам человека. Конституционный Суд заложил основы для последующего закрепления международно-правовых принципов и норм о правах и свободах в новой Конституции РФ 1993 г. В ряде положений Конституции РФ провозглашается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над внутригосударственным правом.

1 См.: Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 124—125.