§ 2. Компетенция, принципы и формы защиты прав и свобод человека и гражданина в Законе о Конституционном Суде РФ 1994г.

Конституция РФ 1993 г. центральное место отводит правам и свободам человека и гражданина, их обеспечению и защите. Важная роль в этом принадлежит Конституционному Суду РФ. В соответствии с новой Конституцией и ее положениями о конституционном судопроизводстве (ст. 118) был принят новый Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде, который значительно изменил объем его полномочий по сравнению с прежним Законом и внес определенные структурные, организационные и процедурно-процессуальные коррективы.

1. Не вдаваясь в подробности относительно всех изменений, коротко изложим самые существенные из них. По новому Закону Конституционный Суд не располагает правом законодательной инициативы в неограниченном объеме, как это было раньше, а только по вопросам, отнесенным к его ведению; Суд лишен права рассматривать вопросы по собственной инициативе, что должно гарантировать объективность и беспристрастность его деятельности; Суд не может направлять парламенту послания о состоянии конституционной законности с вытекающими из этого обязательствами для парламента, а равно и направлять представления компетентным органам и должностным лицам, которые обязывали бы их информировать Конституционный Суд о принятых мерах по устранению нарушений норм Конституции. В целях деполитизации деятельности Суда из его ведения изъято рассмотрение исков о конституционности политических партий и общественных организаций. При этом законодатель исходил из общепринятого в системе конституционного правосудия принципа, согласно которому правосудие должно быть вне политики. Этот важнейший постулат воспроизведен в ст. 3 нового Закона о Конституционном Суде, в соответствии с которой Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. Этот принцип характерен для конституционного правосудия многих стран. Конечно, право и политика не могут быть в чистом виде отделены друг от друга, а в конституционном государстве не существует свободной от права политики. Запрет решать политические вопросы прежде всего означает, что осуществляемый конституционными судами контроль в области законодательной и правоприменительной деятельности не должен идти далее установления правового содержания Конституции и ранга ее норм. Тем самым посредством права сужается сфера политического воздействия и ограничивается возможность перевода политических вопросов в правовые. Важное значение имеет и то обстоятельство, что Конституционный Суд в любой ситуации, особенно отягощенной политическими катаклизмами и открытой борьбой за власть, рассматривает каждый вопрос и выносит по нему решение в рамках и форме судебного разбирательства, будучи связанным процессуальными нормами, действуя коллегиально и основываясь только на принципах и установлениях права. Все другие способы принятия решений (в узком составе, в срочном порядке, без соблюдения процедуры и т. п.) недопустимы и антиконституционны.

Исключить прямое вторжение Конституционного Суда и его членов в политику и тем самым обеспечить его подлинно независимый статус и престиж объективного арбитра в правовых спорах — этой цели по новому Закону служит и запрет судье состоять членом политической партии или движения, вести политическую пропаганду, участвовать в избирательной кампании, присутствовать на съездах и конференциях и т. п. (ч. 3 ст. 11). Столь жесткие ограничения подсказаны стремлением пресечь возможность возврата к негативной практике чрезмерной политической активности Председателя и членов Конституционного Суда РФ, характерной для предыдущего периода их деятельности. По новому Закону существенно ограничены права и полномочия Председателя Конституционного Суда. Одновременно с изъятием из ведения Конституционного Суда РФ указанных выше полномочий и ограничением некоторых других (права законодательной инициативы в неограниченном объеме, рассмотрения дел по собственной инициативе, о конституционности политических партий и общественных объединений) законодатель в соответствии с Конституцией 1993 г. и Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде РФ” наделил Суд рядом новых важных полномочий. К их числу относятся следующие: право осуществлять толкование Конституции; рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы граждан или их объединений о нарушении прав и свобод; рассматривать запросы судов о соответствии Конституции законов, подлежащих применению в конкретном деле. На первый взгляд, сопоставление объема полномочий Конституционного Суда по прежнему и новому Закону может привести к выводу о сокращении полномочий Суда. Однако такое заключение было бы односторонним, ибо сравнивать следует по многим параметрам: по кругу субъектов, наделенных правом на обращение в Суд; по предметам ведения, т. е. по кругу вопросов, рассмотрение и решение которых относится к ведению Суда; относительно процедурных принципов о допустимости запросов, о пределах проверки, о юридической силе решений и т. п. В этом калейдоскопе многих проблем определяющим для нас представляется анализ эффективности форм и принципов, применяемых Судом в деле защиты прав и свобод человека и гражданина.

Если вести сопоставление, беря за основу круг субъектов, обладающих правом индивидуальной или коллективной жалобы, то очевидно, что ч. 1 ст. 66 прежнего Закона содержит более развернутый перечень субъектов, наделенных таким правом. Это — граждане РСФСР, СССР, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица. По Закону 1994 г. к ним относятся граждане и объединения граждан, а также “иные органы и лица, указанные в федеральном законе” (ст. 96).

Если же при сравнении законов исходить из общепринятых в системе конституционного правосудия форм контроля, которые непосредственно связаны с функцией защиты прав человека, — абстрактный контроль, конкретный контроль, индивидуальная жалоба, — то закон 1994 г. вводит новую форму конкретного контроля и существенно модернизирует форму индивидуальной жалобы. При таком раскладе вывод о сужении полномочий Конституционного Суда РФ едва ли будет убедительным.

2. Индивидуальная жалоба в российской системе конституционного правосудия, как уже отмечалось, по прежнему Закону о Конституционном Суде, 1991 г., была установлена в форме обжалования обыкновений. По новой Закону о Конституционном Суде подача жалобы не связывается с понятием обыкновения. Согласно ч. 1 ст. 97 этого Закона правом подачи индивидуальной или коллективной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, или объединения граждан. Кроме того, в ч. 2 этой статьи отмечается, что этим правом обладают также иные лица и органы, указанные в федеральном законе. Тем самым устанавливается своего рода “открытый перечень” субъектов права жалобы: их круг может быть расширен, если это предусмотрено федеральным законом. По сравнению с прежним1 новый Закон о Конституционном Суде не устанавливает в отношении жалобы каких-либо особых требований ее оформления и подачи, а распространяет на нее общие требования, установленные для всех видов обращений, направляемых в Конституционный Суд (ст. 37). Это, на наш взгляд, упрощает процедуру подачи жалобы. В положениях об основаниях допустимости жалобы сформулированы только два требования, которым должна удовлетворять жалоба, чтобы быть принятой Судом к рассмотрению. Во-первых, оспаривается конституционность закона, затрагивающего права и свободы гражданина; во-вторых, речь может идти только о законе, подлежащем применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон (ст. 98). Акцент на факт применения закона по конкретному делу усиливается дополнительным требованием к заявителю — приложить к жалобе копию официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела (ч. 3 ст. 97). Иными словами, гражданин или объединение граждан не могут абстрактно, т. е. вне связи с конкретной и реальной угрозой для своих прав и свобод, обжаловать закон. Таким образом, основанием допустимости жалобы является принцип явной и реальной угрозы для гражданина, исходящей от закона. Аналогичного принципа придерживаются многие зарубежные системы конституционного контроля применительно к индивидуальной жалобе.

1 В ч. 3 ст. 67 Закона 1991 г. содержался перечень 18 позиций, которым должна была соответствовать жалоба, чтобы быть принятой Судом к рассмотрению.

Важно подчеркнуть, что новый Закон о Конституционном Суде РФ связывает индивидуальную или коллективную жалобу именно с законом. Иногда это служит основанием для вывода о сужении полномочий Конституционного Суда, поскольку считается, что тем самым акты правоприменения остаются за пределами проверки их Судом. Однако нам представляется, что объяснение опоры на закон следует искать, исходя из заложенной в Конституции концепции прав и свобод человека и гражданина. Выдвигая это требование, законодатель, очевидно, руководствуется принципом, согласно которому основным источником регулирования прав и свобод может и должен служить в правовом государстве соответствующий Конституции закон. В свою очередь правоприменительная практика в области прав и свобод также должна основываться на законе; при отсутствии такового применяются нормы Конституции и тем самым утверждается принцип прямого действия Конституции. Конечно же такая установка в определенном смысле исходит из должного, однако она направлена на преодоление все еще существующей практики ориентации на подзаконные акты. Поднимая, таким образом, уровень регулирования и защиты прав и свобод, новый российский Закон о Конституционном Суде способствует упрочению конституционной законности.

При анализе положений Закона об условиях принятия индивидуальной жалобы к рассмотрению, т. е. определения ее допустимости, нельзя не обратить внимание на отсутствие в нем такого общепринятого требования, как использование всех доступных гражданину средств правовой защиты. Это требование расценивается обычно как воплощение идеи о том, что Конституционный Суд должен вмешиваться лишь в исключительных случаях, а индивидуальная жалоба считается чрезвычайным правовым средством защиты прав и свобод человека. К ней нельзя прибегнуть, когда обжалование может быть осуществлено иным путем. Однако эта позиция не имеет абсолютного значения, допускаются исключения. Так, например, руководствуясь этим принципом, Закон о Федеральном конституционном суде Германии тем не менее специально выделяет случаи, когда по жалобе, поданной до рассмотрения вопроса в обычном судебном порядке, Федеральный конституционный суд может вынести решение немедленно, если жалоба имеет общее значение или когда лицу, подавшему жалобу, может быть нанесен тяжкий ущерб, который нельзя будет предотвратить в случае, если это лицо сначала обратится с жалобой в обычном судебном порядке (п. 2 § 90)1. В российском Законе о Конституционном Суде мы не находим аналогичной нормы, непосредственно связанной с процедурой принятия и рассмотрения индивидуальной или коллективной жалобы2. Отсутствие в Законе требования об исчерпании всех правовых средств защиты в качестве условия принятия жалобы в определенной мере облегчает гражданину доступ в Конституционный Суд, освобождая его от необходимости хождения по инстанциям. По смыслу ст. 96 Закона гражданин в связи с применением по его делу нарушающего его права и свободы закона может сразу же обратиться с жалобой в Конституционный Суд. Однако моделируемая Законом ситуация, не предусматривающая исчерпания всех средств, становится внутренне противоречивой, поскольку утверждает правило, согласно которому Конституционный Суд при осуществлении судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (ст. 3). Представляется, что такая установка на самоограничение должна была бы сочетаться с введением в Закон требования о предварительном использовании всех предусмотренных законом средств защиты. Отсутствие последнего позволяет Конституционному Суду уходить от рассмотрения фактических обстоятельств, необходимых для всесторонне обоснованного объективного разбирательства дела в целях установления истины.

В порядке сравнения сошлемся на иную правовую установку, определенную в § 26 Закона о Федеральном конституционном суде Германии. В п. 1 этого параграфа говорится: “ФКС собирает доказательства, необходимые для установления истины. Он может поручить собирание доказательств вне устного разбирательства члену суда или просить об этом другой суд, ограничив поручение указанием на необходимость установления определенных фактов и лиц”.

1 Цит. по: ФРГ. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 328.

2 В ст. 42 “Принятие обращения к рассмотрению” лишь в самой общей форме устанавливается, что “в случаях, не терпящих отлагательства. Конституционный Суд РФ может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассматриваемого дела Конституционным судом РФ”. Буквальный смысл текста этой статьи не позволяет распространить ее и на конституционную жалобу.

Анализируя роль Конституционного Суда РФ в защите прав и свобод человека и гражданина и особо выделяя его правозащитную функцию как непосредственно вытекающую из концепции правового государства, конституционного принципа приоритета прав и свобод и других конституционных установлении, мы находим подтверждение этому и в норме Закона о Конституционном Суде. Так, вч. 3 ст. 43 — об отказе в принятии обращения к рассмотрению — особо оговаривается: “В случае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской федерации производство может быть прекращено, за исключением случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан”. Мы специально обращаем внимание на эту важную и существенную оговорку как соответствующую и воплощающую конституционный принцип приоритетности прав человека в качестве высшей ценности. Рассматривая ситуацию, сложившуюся в Чечне, Конституционный Суд прекратил производство по неопубликованному Указу Президента РФ от 30 ноября 1994 г., который хотя и был отменен через 10 дней, но в сущности положил начало военным действиям на территории Чечни. Основанием такого решения Суда послужил именно факт отмены Указа. Заместитель Председателя Конституционного Суда в ходе рассмотрения этого дела отмечала, что Указ, фактически вводивший в Чечне чрезвычайное положение, не мог быть секретным и уже поэтому Суд должен был дать ему оценку1. К этому верному суждению необходимо добавить несколько соображений, прямо связанных с правами и свободами человека. Прежде всего, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ “любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения”. Рассматриваемый Указ нарушил приведенную норму Конституции и в силу этого должен быть признан антиконституционным. Далее, Председатель Суда в одном из выступлений на пресс-конференции аргументировал решение в пользу Указа .ссылкой на отсутствие российского закона о чрезвычайном положении (“по вине Федерального Собрания”), что послужило для Президента РФ препятствием официально ввести чрезвычайное положение в Чечне. Однако в случае пробела в законодательстве прямое действие имеют нормы Конституции. В соответствии же с ч. 3 ст. 56 Конституции в условиях чрезвычайного положения многие основные права и свободы находятся под ее защитой. К ним прежде всего относятся право на жизнь, право на жилище, запрет пыток, насилия и унижающего человеческое достоинство обращения, а также уголовно-процессуальные гарантии, закрепленные в ст. 46—54 Конституции. Наконец, не менее важный довод против решения Суда прямо вытекает из цитировавшейся выше ч. 3 ст. 43 Закона о Конституционном Суде. В ней говорится, что начатое Конституционным Судом производство не может быть прекращено, когда действием оспариваемого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Из этого положения следует, что Конституционный Суд не вправе был прекращать производство по Указу Президента от 30 ноября 1994 г.

1 См.: Феофанов Ю. Вердикт по “чеченскому делу” и особые мнения судей// Известия. 1995. 2 авг.

3. Наряду с индивидуальной конституционной жалобой важное значение в защите прав и свобод человека и гражданина имеет широко применяемая в системе конституционного правосудия многих стран форма конкретного контроля. Он осуществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдикции, а равно и специализированных судов. Такая форма контроля расширяет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку подключает к защите широкий круг правоприменительных органов — судов.

Учитывая опыт использования этой формы в других странах и ее эффективность в деле защиты прав человека. Конституция РФ ввела в систему конституционного контроля новую форму проверки конституционности законов по запросам судов (ч. 4 ст. 125).

В соответствии с этим в ст. 101 Закона о Конституционном Суде говорится: “Суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона”. Последствием внесения запроса по закону является то, что с момента принятия судом решения об обращении в Конституционный Суд и до принятия им постановления производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливается (ст. 103). Эта новая, ранее неизвестная российской системе конституционного контроля форма имеет большое значение. Смысл ее состоит в том, что она должна способствовать внедрению конституционных принципов соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а равно и укреплению конституционной законности в области отправления правосудия, воздействовать в этом направлении на всех участников судебного процесса. Форма конкретного контроля ориентирует суд при рассмотрении дела на поиск наиболее оптимальной в плане защиты прав человека оценки подлежащего применению закона. Отметим по этому поводу, что в процессе применения процедуры конкретного контроля за конституционностью законов в западной доктрине и судебной практике сформировалась следующая установка: если при толковании подлежащего применению закона возникает несколько вариантов прочтения такого закона, то предпочтение следует отдать варианту, который гарантирует защиту прав и свобод человека и исключает возможность их нарушения. Такой подход прочно утвердился в судебной практике конкретного контроля в ФРГ1. Из аналогичной позиции исходит и французский профессор Ф. Люшер, который пишет, что если текст нормы допускает двусмысленное толкование, то ее следует понимать в том смысле, в каком она способна дать наиболее положительный эффект2.

В условиях переходного периода, проведения в России глубинных реформ в области всех отраслей права и соответствующих изменений законодательства значение конституционного контроля в отношении законов по запросам судов невозможно переоценить. Осуществляя разбирательство по конкретному делу, суд общей юрисдикции обязан следить за тем, чтобы подлежащий применению закон полностью соответствовал Конституции.

1 См.: Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 74.

2 См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993. С. 23.

Осуществление права запроса о соответствии применяемого закона Конституции ставит перед любым судом также и проблему различения права и закона, т. е. выявления правовой сущности закона. В рамках концепции правового государства упор всегда делается именно на правовом характере закона, который по своему содержанию должен соответствовать определенным гуманитарным ценностям, к которым относятся права человека, справедливость, равенство и др. Права человека должны выступать основанием правового пространства в таком государстве, т. е. вся сфера позитивного законодательства должна постоянно соизмеряться с правами человека, получить “человеческое измерение”. Из этого следует, что они выступают высшим легитимирующим источником властных функций государства.

В соответствии с этим в ч. 2 ст. 55 Конституции РФ указывается, что “в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина”. Это значит, что законы должны быть правовыми и только верховенство таких законов и их соблюдение создают соответствующий требованиям правового государства режим законности. Рассматриваемое в этом контексте право судов ставить вопрос о конституционности закона обязывает самих судей давать оценку правового содержания закона и тем самым исключить возможность действия и применения неправового, т. е. правонарушающего, закона. Это правомочие — оценивать законы и саму государственную власть с точки зрения прав человека — расширяет ответственность судей за укрепление конституционной законности в государстве и обществе.

Как известно, у российского правосудия нет такой традиции, а по наследству из прошлого досталась антитрадиция действовать в соответствии с инструкциями, разъяснениями, указаниями вышестоящих инстанций. Неподготовленность профессионального правосознания российских судей к соизмерению применяемых законов с принципами права и нормами Конституции с полной очевидностью проявилась, например, в ходе судебного процесса по делу ученого-химика Мирзаянова. Он обвинялся в разглашении государственной тайны в опубликованной им научной статье, в которой ученый выступал против производства и испытаний химического оружия. В 1994 г. его привлекли к уголовной ответственности на основании ст. 71 У К РСФСР. Применяемый закон и уголовное дело находились в прямом противоречии с рядом статей Конституции (ч. 3 ст. 15, ч. 4 ст. 29, ч. 3 ст. 41 и др.), а также нормами международного договора о запрете производства и испытаний химического оружия, участницей которого является Российская Федерация. Московский суд, рассматривавший это дело, пренебрег своим правом запроса относительно соответствия Конституции положенных в основу обвинения нормативных актов. К тому же из-за отсутствия закона о государственной тайне в суде фигурировали ссылки на закрытое Постановление Правительства РФ от 30 марта 1993 г., которое относит “сведения, раскрывающие содержание ранее осуществлявшихся работ в области химического и биологического оружия, либо существо этих работ” к государственной тайне. Однако согласно Конституции перечень сведений, составляющих государственную тайну, должен определяться только федеральным законом.

После длительных проволочек суд вынужден был прекратить дело в отношении Мирзаянова, но по другому основанию — за отсутствием состава преступления. Аналогичная ситуация возникла и в Саратовском областном суде. Коллегия по гражданским делам суда в августе 1995 г. постановила взыскать с воинской части причиненный бывшему военнослужащему Вл. Петренко ущерб, который был нанесен его здоровью во время ликвидации аварии в Чернобыле. Он был направлен туда будучи больным, признанным негодным к работе с радиоактивными веществами. Однако суд оставил без внимания иск Петренко в той части, где речь шла о бесчеловечных, а по сути своей преступных экспериментах, которым он подвергался в лабораториях НИИ ракетных войск на Шиханском полигоне еще до Чернобыля. Как только представитель Министерства обороны начал ссылаться на фигурировавшее и в деле Мирзаянова секретное Постановление Правительства от 30 марта 1993 г. о сведениях, составляющих государственную тайну, суд прекратил исследование обстоятельств, связанных с экспериментами над Петренко, которые изначально нанесли непоправимый вред его здоровью1. Тем самым суд в нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции руководствовался секретным нормативным актом. Из этого следует, что в условиях реформ судейский корпус России оказался не готовым и к режиму прямого действия Конституции. Известна практика призывных комиссий военкоматов, отказывающих призывникам в реализации их конституционного права заменить военную службу на альтернативную гражданскую, как это предусматривает ст. 59 Конституции РФ. Однако и суды со ссылкой на отсутствие федерального закона об альтернативной службе и вопреки принципу прямого действия Конституции отказывают в удовлетворении подобных исков. Такое решение принял 1 августа 1995 г. Гагаринский межмуниципальный суд г. Москвы.

1 См.: Кислое А. Подопытный лейтенант и опытные генералы// Известия. 1995.5 авг.