§ 3. Конституционное правосудие и проблемы ограничения прав и свобод

1. Важнейшим аспектом правозащитной деятельности органов конституционного контроля является проблема ограничения прав и свобод и пределы таких ограничений. Как известно, конституции предоставляют законодателю полномочия при определенных условиях и в определенных границах регулировать права и свободы человека и гражданина, издавая законы и соответствующие им нормативные акты, в которых определяются условия, порядок осуществления, гарантии защиты и формы ответственности за их нарушения.

Проблема состоит в том, что регулирование прав и свобод человека зачастую осуществляется через столкновение индивидуальных и публичных интересов, несовпадающих прав и интересов различных индивидов. Освещая эту проблему, известный немецкий юрист Клаус Штерн отмечает, что “все основные права, даже если они исходят из естественных прав человека, имеют предпосылкой своего существования, с одной стороны, наличие государства, которое их гарантирует и защищает, с другой — противостояние именно этого государства основным правам. Из этой дилеммы, — считает он, — может быть только один выход: провести тонкое, дифференцированное разграничение между сферой защиты основных прав и их ограничениями”1.

1 Государственное право Германии. Т. 2. С. 185.

Установление границ и пределов действия прав и свобод является одной из наиболее сложных проблем юридической системы. Решая ее, законодатель должен руководствоваться принципами и нормами конституции. Установленные им ограничения в основном и составляют предмет деятельности органов конституционного контроля. Исходя из посылки о том, что конституционные ограничения выступают показателем, позволяющим определять степень свободы и защищенности личности, конституционные суды решают, насколько вводимые ограничения соответствуют принципам правового государства и демократии, конституции и общепризнанным принципам международного права. В практике конституционных судов, а также региональных и международных органов по защите прав человека сложился ряд принципов и концептуальных установок для определения конституционности вводимых и применяемых органами государственной власти ограничений прав и свобод. К их числу относится отсылка к закону 1. Согласно данному принципу нормативное регулирование прав и свобод человека, а также их ограничения могут быть осуществлены только на уровне закона, соответствующего общим положениям конституции относительно допустимости и объема вводимых ограничений.

Другим важным принципом оценки конституционности законов и иных нормативных актов считается соразмерность или запрет чрезмерных ограничений. Смысл его в том, чтобы выяснить, действительно ли опасность для конституционного строя и правопорядка настолько велика и реальна, что законодатель обязан предпринять меры и ограничения прав и свобод человека, соразмерные возникшей угрозе. Особые сложности и конфликты возникают в отношении тех прав и свобод, для которых конституция не устанавливает прямых оговорок, сужающих их содержание.

Выход из такой ситуации конституционные суды ряда зарубежных стран находят в принципе сохранения сущностного содержания прав и свобод, смысл которого в установлении дополнительных правозащитных гарантий против чрезмерных ограничений. Это требование нацелено на обеспечение сущностного содержания прав и свобод; оно используется как заслон против опасности “опустошения” этих прав, как панацея от многочисленных отсылок к закону, когда парламент может ввести такие ограничения, которые “выхолостят” содержание регулируемого права и свободы человека. Из этого следует, что ограничения должны быть сведены к необходимому минимуму, а чрезмерные ограничения — запрещены. Теория и практика установления ограничений основывались на том, что такие ограничения находятся в зависимости от специфических условий существования каждого государства и устанавливаются им самостоятельно. Однако в современных условиях международное сообщество выводит эту проблему за пределы внутренней компетенции государства. Основные международные документы по правам человека определяют принципы введения ограничений, необходимых и допустимых в демократическом обществе, а также их пределы. Такие ограничения подразделяются на общие, перечисляющие условия, цели и пределы ограничений, и специальные, сопровождающие конкретные права и свободы. Всеобщая декларация прав человека (ст. 29) и Международные пакты о правах человека указывают следующие основания и условия возможных ограничений: они могут вводиться только на уровне закона; исключительно с целью соблюдения и уважения прав и свобод других и постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав; в интересах удовлетворения справедливых требований морали, обеспечения и охраны государственной безопасности, общественного благосостояния в демократическом обществе. Как видим, все вышеуказанные принципы конституционного правосудия — отсылка к закону, сохранение сущностного содержания, принцип соразмерности, запрет чрезмерных ограничений — в полной мере соответствуют международно-правовым нормам о необходимых и допустимых в демократическом обществе ограничениях.

1 В западной доктрине и практике используется термин, который буквально переводится на русский язык как “оговорка о законе”.

Некоторые аспекты ограничений в международных документах регулируются более подробно. Так, например, в п. 2 ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, где речь идет о свободе объединения в профсоюзы и праве на забастовки, специально указывается, что “настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этими правами для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства”. Перечень допустимых ограничений содержится в ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах применительно к свободе передвижения и свободе выбора места жительства, а равно к праву покидать любую страну (п. 3 ст. 18); применительно к свободе мысли, совести и религии. К ним относятся ограничения, установленные законом и необходимые для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц. Аналогичные критерии ограничений устанавливаются в отношении права на свободу выражения мнения, свободу собраний, ассоциации и некоторых других. В полном соответствии с этими установками российская Конституция дает в ч. 3 ст. 55 перечень допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина.

2. Проблема ограничений прав и свобод человека стала решающей при рассмотрении Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности ст. 12 Закона СССР “О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)” от 9 октября 1989 г. Закон СССР предусматривал ограничения права на забастовку в отношении ряда организаций, учреждений, предприятий и некоторых отраслей промышленности. Не устанавливая точные пределы ограничений, проистекающие из смысла и предназначения регулируемого права на забастовку, законодатель ввел запрет, препятствующий осуществлению содержательной сущности этого права, а именно использованию забастовки в качестве средства защиты профессиональных, социальных и экономических интересов работников. Тем самым установленный законодателем запрет затрагивал саму сущность права на забастовку, что противоречит ст. 18 Конституции РФ, поскольку такое ограничение несовместимо с природой данного права, с его конституционными гарантиями.

О несоответствии ст. 12 указанного Закона Конституции РФ свидетельствует и отсутствие среди названных в ней средств защиты законных прав и интересов граждан права на защиту в судебном порядке как важнейшего средства защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве, предусмотренного ст. 46 Конституции РФ. Крайне жесткий режим регулирования права на забастовку по ст. 12 позволяет исполнительным и правоохранительным органам без достаточных и необходимых правовых оснований запрещать забастовки. Устанавливая чрезмерные ограничения предусмотренного в ч. 4 ст. 37 Конституции РФ права на забастовку, ст. 12 Закона “О порядке разрешений трудовых споров (конфликтов)” противоречит ст. 46, а также ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая содержит прямой запрет антиправового (правонарушающего) закона.

Конституционный Суд РФ в п. 2 постановления от 17 мая 1995 г. по этому делу признал, что “установленный частью первой статьи 12 Закона СССР запрет забастовок на предприятиях и в организациях гражданской авиации на основании одной лишь их принадлежности к определенной отрасли не соответствует статьям 37 (часть 4) и 55 (части 2 и 3) Конституции РФ”. Как видим, Конституционный Суд при обосновании своего постановления решал проблему ограничения прав человека с позиций сугубо формального подхода, не раскрывая содержательной стороны устанавливаемых законом ограничений как чрезмерных и, следовательно, недопустимых при регулировании прав и свобод. И лишь в п. 3 постановления Суд указал на необходимость в федеральном законе определить условия и основания ограничения права на забастовку и связанные с этим необходимые компенсационные механизмы и процедуры разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов), руководствуясь при этом ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. И в приведенном положении Суд в самом общем виде обозначает контуры ограничений права на забастовку, которые должны стать ориентирами при принятии федерального закона.

Опираясь на критерии, которые слагаются в принцип соразмерности (пропорциональности), конституционные суды многих стран (ФРГ, Испания, Австрия, Франция, Италия и т. д.) осуществляют действенный контроль за законодательством, определяя правовую обоснованность (легитимность) ограничения основных прав или их нарушение. Правовую технологию такого обоснования наглядно иллюстрируют решения Конституционного совета Франции относительно ограничения права на забастовку. В решении от 25 июля 1979 г. Совет определил, что законодатель должен осуществлять “необходимое целевое согласование между защитой профессиональных интересов, средством которой является забастовка, и соблюдением общественных интересов, которым забастовка способна причинить ущерб”. Развивая эту позицию в решении от 28 июля 1987 г.. Конституционный совет ставил перед собой цель — определить, являются ли установленные законодателем ограничения оправданными, необходимыми и соразмерными. Конституционный совет признал право законодателя устанавливать такие ограничения, которые позволяют обеспечить необходимый “минимум услуг” (работ) для поддержания нормального жизнеобеспечения в обществе. В этой связи следует отметить, что на Западе под влиянием конституционных судов наметилась тенденция либерализации законодательного регулирования права на забастовку, направленная на сужение его ограничений. Одновременно утвердился принцип, обязывающий бастующих обеспечить необходимый обществу “минимум услуг”.

Особое место проблеме ограничений было отведено Конституционным Судом РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности статей 2201 и 2202 УПК РСФСР по жалобе гражданина Аветяна. В отношении него было возбуждено уголовное дело за злостное уклонение от уплаты алиментов и вынесено постановление о применении к нему меры пресечения в виде заключения под стражу, которое исполнено не было вплоть до момента прекращения уголовного дела. Аветян обращался в суды общей юрисдикции с жалобами на незаконность такого постановления и просил его отменить. Однако в рассмотрении жалобы ему дважды было отказано со ссылками на ст. 2201 и 2202 УПК, согласно которым такие жалобы могут быть принесены только реально содержащимся под стражей лицом и рассматриваются судами по месту такого содержания. Эти нормы УПК ограничивают реализацию конституционного права граждан на обращение за судебной защитой. Между тем согласно Конституции допустимые ограничения могут быть введены только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Суд разъяснил, что право на судебную защиту ни в каком случае не может вступить в противоречие с данными целями и, следовательно, оно не подлежит ограничению. Поэтому, подчеркнул Суд, право на судебную защиту отнесено по Конституции к таким правам, которые не могут быть ограничены. ни при каких обстоятельствах (ч. 3 ст. 56), а в контексте оспариваемых статей УПК его смысл должен состоять в конкретизации субъективного права на охрану государством достоинства личности, а также ее свободы и неприкосновенности. Суд особо подчеркнул, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции) и спорить с государством в лице любых его органов.

Рассматривая с этих позиций проблему ограничений, Суд уточнил, что неприкосновенность личности, в том числе психическую (давление на сознание и поступки человека), нарушают не только существующие ограничения, но и выявившаяся опасность их применения, прежде всего — угроза потерять свободу. К тому же реально исполненные и неисполненные постановления о заключении под стражу могут быть незаконными, необоснованными. Произволу властей и любой опасности злоупотреблений с их стороны ограничениями прав и свобод личности должно противостоять право на судебное обжалование. Одновременно Суд указал и на то, что ограничение круга лиц, имеющих это право, нарушает положение ст. 19 Конституции РФ о равенстве всех перед судом и законом. Исходя из этого, Конституционный Суд в своем постановлении от 3 мая 1995 г. признал ст. 2201 и 2202 УПК РСФСР не соответствующими Конституции РФ и противоречащими ее статьям: 46 (ч. 1 и 2), 19 (ч. 1), 21 (ч. 1), 22 (ч. 1), 55(ч.3).

В этом обстоятельном и развернутом постановлении Конституционный Суд не только представил свое понимание различных аспектов проблемы ограничения применительно к свободе и неприкосновенности личности, но и выявил систему конституционных механизмов ее защиты от возможных необоснованных ограничений и злоупотреблений ими. Тем самым Суд убедительно проявил свою правозащитную функцию.

Таким образом, главная проблема защиты прав и свобод человека состоит в том, чтобы не допустить злоупотреблений ограничениями. Как справедливо отмечает юрист-международник Р. Мюллерсон, возможность ограничения прав и свобод личности по соображениям обеспечения интересов общества в целом или прав и свобод других лиц всегда таит в себе угрозу если даже не злоупотреблений, то во всяком случае принятия несоразмерных охраняемому общественному интересу ограничительных мер1. В качестве панацеи от таких злоупотреблений, как уже отмечалось, служит принцип соразмерности ограничений прав и свобод и выводимая из него формула о запрете чрезмерных ограничений. Тем самым исключается узаконение эксцессов как в области законодательного регулирования, так и в практике применения ограничительных нормативных актов. Запрет чрезмерных ограничений в процессе законодательной и правоприменительной деятельности означает, что допустимые по Конституции и международным документам о правах человека ограничения должны соразмерно по своему содержанию и объему соответствовать целям вводимых ограничений и могут применяться только для защиты иных равнозначных правовых ценностей. Применяемые средства защиты к тому же должны быть необходимы, оптимально пригодны и соразмерны. Меры, выходящие за пределы тех, с помощью которых можно было бы ликвидировать опасность, и приобретающие чрезмерный характер, недопустимы.

1 Сл.: Мюллерсон Р. А. Указ. соч. С. 86.

3. С особой остротой проблема ограничений заявила о себе в ходе рассмотрения Конституционным Судом дела о проверке конституционности Указов Президента РФ “О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики” от 30 ноября 1994 г., “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта” от 9 декабря 1994 г., а также Постановления Правительства РФ “Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа” от 9 декабря 1994 г. В этих актах предпринятые меры обосновываются необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности. Как верно отметил судья Конституционного Суда А. Л. Кононов в своем особом мнении, права человека в этом перечне оказались на последнем месте. Между тем согласно Конституции права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью и, следовательно, они не могут быть нарушены в угоду иным государственным предпочтениям. К этому следует добавить, что наиболее существенным для проблемы ограничений прав и свобод является критерий соразмерности заявленных целей и средств их достижения. Однако именно в этом отношении в ходе чеченской операции имели место недопустимые злоупотребления введенными ограничениями, ибо акты Президента и Правительства предоставляли исполнителям указанных целей и мероприятий неограниченные полномочия, никак не определяя порядок выбора средств и способов ведения военных действий, соблюдения гуманитарных норм международного права (Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительных протоколов к ним 1977 г.), касающихся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Нормативные акты исполнительной власти также не предусматривали необходимых правовых средств против незаконного применения ограничений прав человека и злоупотреблений этими ограничениями. В силу этого указанные нормативно-правовые акты стали реальной базой для несоразмерного, незаконного ограничения и массового нарушения основных прав и свобод, закрепленных в гл. 2 Конституции РФ. В результате издание и применение этих нормативных актов сопровождались массовыми жертвами среди мирного населения, бессмысленными бомбежками и разрушениями жилья, уничтожением гражданских объектов, созданием фильтрационных пунктов и т. д. Однако, положив в основу своего решения по чеченскому делу иные принципы и нормы Конституции — о территориальной целостности, неделимости государства, суверенитете — и ссылаясь на полномочия Президента, а также на несовершенство правовых норм по обеспечению безопасности и использованию вооруженных сил и пробелы в законодательстве, Конституционный Суд отказался от анализа и учета наступивших в результате использования этих полномочий и применения оспариваемых нормативных актов последствий, связанных с массовым нарушением прав человека. Такой подход привел к тому, что Конституционный Суд признал Указ Президента РФ от 9 декабря 1994 г. конституционным. Он был принят большинством голосов, а шесть судей, не согласных с таким решением, изложили свое особое мнение1.