§ 2. Парламентские механизмы защиты прав человека. Институт парламентского Уполномоченного по правам человека. Специализированные комитеты и комиссии

1. Среди механизмов защиты прав и законных интересов граждан от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмена, или, как он еще именуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного защитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмена в период после Второй мировой войны получил широкое распространение в европейских странах и других регионах мира2. Особая популярность и авторитет данного института объясняются многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается3;

1 Рисдал Р. Проблемы защиты прав человека в объединенной Европе//3ащита прав человека в современном мире. С. 132—133.

2 О динамике его развития свидетельствует тот факт, что если в начале 50-х гг. институт омбудсмена существовал только в двух государствах — Швеции и Финляндии, то в настоящее время более чем в 40 странах существует около 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмена.

3 Во многих странах дополнительной гарантией несменяемости служит и то обстоятельство, что срок пребывания омбудсмена в этом качестве на один год превышает срок легислатуры избравшего его парламента. Так, например, обстоит дело в Австрии, Дании, Великобритании, Франции.

правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским ом-будсменом профессором, доктором права В. Пиклем относительно того, что создание и деятельность этого института открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми1.

Об эффективности и важной роли института народного защитника в Австрии наглядно свидетельствуют следующие данные, приводимые В. Пиклем из практики его ведомства. Как известно, Австрия является членом Совета Европы и признает для себя обязательной юрисдикцию Европейской комиссии и Европейского суда по правам человека. Поэтому ее граждане могут обжаловать в указанные органы нарушение своих прав и свобод, провозглашаемых Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Однако по чисто формальным основаниям, изложенным в Конвенции, более 80% таких жалоб этими органами к рассмотрению не принимаются, тогда как такие жалобы в аппарате народного защитника Австрии подлежат рассмотрению. По мнению В. Пикля, институт омбудсмена в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности органов исполнительной власти2.

1 См.: Pickl V. The Protection of Human Rights by the office of the Austrian Ombundsman (Volksanwaltschaft). — Austrian—Soviet Round-Table on the Protection of Human Rights. Arlington, 1992. P. 156—157.

2 См.: Pickl V. The protection of human rights by the Austrian Ombudsman. Office Volksanwaltschaft. Vienna, 1990. P. 2.

В некоторых странах контрольные функции омбудсмена распространяются и на деятельность судебных органов, администрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Для более полной характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской, которая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последующих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.

Институт парламентского омбудсмена в Швеции включает несколько специализированных омбудсменов. Шефомбудсмен занимается вопросами доступа общественности к официальным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмена по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсмен осуществляет надзор за вооруженными силами и их отношениями с различными гражданскими структурами. В особую сферу деятельности одного из омбудсменов выделен надзор за законностью в области социального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно назначен омбудсмен по этим вопросам. В его обязанности входит пресечение дискриминации в области трудовых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольнений, аренды жилья и т. п.).

Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государственным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсмен следит за поддержанием режима законности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмена публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.

В Великобритании институт омбудсмена был введен Законом 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопросам — парламентском омбудсмене. Закон установил компетенцию омбудсмена и порядок его деятельности, наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. Парламентский омбудсмен назначается Королевой и имеет право занимать этот пост до 65-летнего возраста; до достижения этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Королевы.

В соответствии с Законом парламентский омбудсмен в пределах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмена состоит в том, что он не может начинать расследования по собственной инициативе. Гражданин, желающий обратиться к омбудсмену, подает жалобу через одного из членов парламента, который официально обращается к омбудсмену с просьбой о проведении расследования по жалобе. Решение о том, начинать или не начинать расследование по поступившей через члена парламента жалобе, находится полностью в компетенции омбудсмена. Это подтверждается и судебными решениями. В 1979 г. муниципалитет г. Бредфорда обратился в суд с целью добиться запрещения расследования местным омбудсменом 4 жалоб на действия сотрудников отдела социального обеспечения муниципалитета. Суд в выдаче соответствующего распоряжения отказал.

Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного “фильтра”, что объясняется стремлением оградить омбудсмена от возможных жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.

Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стране, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало известно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсмен сочтет, что имеются особые обстоятельства, он может принять жалобу к рассмотрению. По установившейся практике омбудсмен, прежде чем начать расследование, предпринимает попытку склонить конфликтующие стороны к достижению приемлемого компромисса.

Парламентский омбудсмен проводит расследование, избирая по своему усмотрению методы его осуществления: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных представителей или неформальные беседы. Статья 8 Закона о парламентском комиссаре наделяет омбудсмена правом требовать от любого министра, должностного лица и любого гражданина предоставления всей информации и документов, относящихся к делу.

После завершения расследования омбудсмен должен составить отчет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обратившемуся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжалуются; а также руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать омбудсмена о том, какие меры руководитель данного ведомства намерен предпринять для устранения допущенной несправедливости. Ежегодно парламентский омбудсмен направляет отчет о своей деятельности в специальный парламентский комитет по делам парламентского омбудсмена, который на основе этого отчета оценивает деятельность омбудсмена и информирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсмен располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, в ходе расследования занимающихся практической работой по сбору и истребованию документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и свидетелей.

Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсменов в Великобритании показывает, что этот институт играет положительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципальных органов. Вместе с тем английская модель омбудсмена не свободна от некоторых недостатков, затрудняющих функционирование этого института в сфере защиты прав и свобод граждан. Это и ограниченная компетенция омбудсмена, в результате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, и отсутствие прямого доступа граждан к омбудсмену, рекомендательный, а не обязывающий характер его выводов и заключений. Преодоление этих дефектов, по мнению ученых-юристов, членов парламента, следует искать на путях расширения его полномочий, предоставления ему права оценивать существо решений должностных лиц и признавать их неправомерными, рассматривать жалобы, относящиеся к кадровым вопросам в государственных учреждениях и их коммерческой деятельности1. Проблемами совершенствования и обеспечения эффективности деятельности омбудсмена постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с компетенцией и юрисдикцией омбудсмена.

1 См.: Stacey F. Ombudsman Compared. Oxford, Clarendon, 1978. P. 224.

Институт омбудсмена, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, внесенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиатор рассматривает жалобы граждан на действия государственных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб медиатору пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязательным условием при этом является подача жалобы через посредство членов парламента — депутатов Национального собрания и сенаторов. Такое “фильтрование жалоб” служит своего рода правовым барьером, направленным на отвод необоснованных заявлений. На практике, однако, в большинстве случаев парламентарии без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от своих избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по собственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, относящимся к его компетенции. Статистические данные свидетельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиатору жалоб постоянно растет. Так, если в 1974 г. было направлено 3539 жалоб, то в 1980 г. их число почти удвоилось, достигнув 6410, а в 1990 г. уже составило более 30 ООО1. Обобщая результаты рассмотрения жалоб, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим государственным структурам проведение необходимых, с его точки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения между администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 Закона от 3 января 1973 г. в случае неисполнения вступившего в законную силу судебного решения медиатор вправе предписать конкретному органу или должностному лицу выполнить судебное решение в установленный им срок.

1 См.: Весе! F. М, Colard D. Les Droits de I homme. Paris. 1982. P. 285; Le rapport dumediateur pour 1987//Revue administrative. Paris, 1988. А41,№ 242. Р. 180; RocheL, PouilleA. Libertes publiques. Paris, 1993. P. 59.

Французский медиатор наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или в случае необходимости подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор вправе также предлагать внесение поправок к текстам действующих законодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ограничений: например, документы и материалы, относящиеся к национальной обороне, безопасности государства или внешней политике, находятся вне пределов его компетенции. В остальных случаях медиатор может требовать от соответствующего государственного органа любую документацию или материалы, касающиеся дела, по которому он проводит расследование. Характерное также и для других моделей института омбудсмена ограничение состоит в том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене административного акта, оспариваемого в жалобе. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики административных органов и должностных лиц; в этом отношении особое значение имеют ежегодные доклады медиатора о результатах своей деятельности, представляемые в парламент.

Важной и широко распространенной формой деятельности ом-будсмена во многих странах является право законодательной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент или правительство предложения об изменении и совершенствовании законов и на их основе принятых нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некоторых странах омбудсмен наделен правом подавать жалобы в конституционный суд и тем самым содействовать обеспечению конституционной законности в сфере прав человека. Так, например, по Конституции Испании (ст. 162) омбудсмен наделен правом подавать жалобу о нарушении прав человека в Конституционный Суд. Аналогичным правом конституционной жалобы обладает омбудсмен Австрии, Португалии и др.

По мере обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответственно все более ощутимой становится необходимость специализации правозащитной деятельности омбудсмена. Учреждается омбудсмен по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзора за положением дел в армии, действиями военной администрации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания).

Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популярной становится идея о создании института европейского омбудсмена по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе.

Как видим, основные демократические черты института омбудсмена — независимость, открытость и доступность для граждан — способствовали тому, что он обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эффективное функционирование этого института в защите граждан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти и его чиновников обеспечивает авторитет и популярность омбудсмена в обществе и в глазах граждан. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Уполномоченного по правам человека. Однако этот институт упоминается лишь в статье о полномочиях Государственной Думы, к ведению которой Конституция относит “назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом” (п. “д” ч. 1 ст. 103).

16 апреля 1996 г. Государственная Дума в третьем чтении приняла Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Как сказано в Законе, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Основными функциями Уполномоченного Закон определяет следующие: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, а также правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Очевидно, столь широкие полномочия позволят российскому омбудсмену не только осуществлять правозащитную и контрольную деятельность в области прав человека, но и по результатам ее оказывать влияние на процесс совершенствования законодательства и соблюдение международных стандартов по правам человека с тем, чтобы нарушения прав человека могли быть своевременно пресечены и блокированы на стыке законодательства и практики его применения.

Выполнению этих функций соответствует и статус Уполномоченного: он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам или должностным лицам; предусматривается усложненный порядок выдвижения кандидата на должность Уполномоченного (требуется две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели; в полной мере обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий (пять лет).

Уполномоченный рассматривает жалобы на решение или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, нарушающих, по мнению заявителя, его конституционные права и свободы. Правами подачи жалобы обладают граждане РФ, находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства в течение одного года со дня нарушения их конституционных прав и свобод. Никаких других требований, ограничивающих подачу жалобы, Закон не устанавливает, т. е. в полной мере действует принцип доступности и открытости для граждан института Уполномоченного. Жалобы не облагаются государственной пошлиной.

Для рассмотрения жалобы Уполномоченный наделяется широкими правами: беспрепятственно и безотлагательно получать любую необходимую информацию или объяснения от соответствующих органов и лиц; проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами проверку деятельности таких органов и лиц. Равным образом он вправе истребовать уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также прекращенные производством дела и материалы, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. По результатам проверки жалоб Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту конституционных прав и свобод; в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении виновных должностных лиц, а также в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда.

Закон предусматривает и право Уполномоченного обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

По итогам рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет государственным органам и должностным лицам свои замечания, рекомендации и предложения общего характера для обеспечения конституционных прав и свобод, совершенствования административных процедур.

Одновременно Уполномоченный вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении имеющихся в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что это необходимо для обеспечения конституционных прав и свобод. Важное значение имеют и положения Закона о правах Уполномоченного в случае грубого и массового нарушения прав человека. При наличии такой информации и в связи с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. Он также вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод, о проведении парламентских слушаний по этим вопросам.

Закон предусматривает широкий круг гарантий независимости и обеспечения надлежащего функционирования института Уполномоченного по правам человека и исполнения его решений и рекомендаций. Так, в качестве гарантии независимости Уполномоченного важное значение имеет ст. 35 Закона, устанавливающая ответственность за вмешательство в его деятельность с целью повлиять на его решение или воспрепятствовать его деятельности в иной форме.

Сравнение положений принятого Государственной Думой Закона с зарубежной моделью института омбудсмена показывает, что российский Закон соответствует основным демократическим принципам и нормам, утвердившимся в мировой практике защиты прав человека посредством этого института.

2. В сфере защиты прав и свобод человека значительное место принадлежит конституционному праву на петицию, которым наделяются как индивид, так и объединения лиц. Это право обычно закрепляется в конституциях в качестве субъективного права гражданина, а в некоторых странах оно предоставляется каждому, включая иностранцев. Традиционно употребляемый законодателем и доктриной термин “петиция” имеет достаточно широкое обобщающее и собирательное значение, охватывая такие его разновидности, как обращения, заявления, ходатайства, требования, в том числе и жалобы. Все они несут важную целевую нагрузку, обеспечивая определенное поведение государственных органов прежде всего в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, а также информируя публичную власть о сложившемся понимании какой-либо общественно значимой проблемы или интереса. В последнем случае право подачи петиции становится осуществлением принадлежащей каждому свободы выражения мнений и убеждений.

В доктрине большинства западных стран (Германия, Австрия и др.) петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллективов на процесс принятия политических и правовых решений. Отметим при этом, что в отдельных странах с трактовкой смысла и целевой направленности петиции и обращения связывают определенные правовые последствия. Так, например, во Франции петицию-жалобу вправе подать любой индивид, в то время как право на обращение к публичным властям с какими-либо позитивными предложениями предоставляется только гражданам. Иная картина в ФРГ, где право на петицию отнесено к основным правам и в силу этого его носителем может быть каждый, т. е. не только граждане ФРГ, но и иностранцы, апатриды, несовершеннолетние, а равно и германские юридические лица, объединения лиц частного права и т. п.1 В комментариях к этому конституционному праву подчеркивается, что заявитель не должен отстаивать непременно личные требования или интересы; он может выступать в защиту общих интересов. Петиция может ставить целью воздействовать на то, что запрещено законом: например, требование отмены правомерного приговора или требование вмешаться в незавершенный судебный процесс и т. п.1

1 См.: Jarass/Pieroth. Op. cit. S. 274.

Оформленные в виде письменных обращений за подписью конкретного индивида или группы лиц, петиции направляются в парламент, любой государственный орган, омбудсмену и т. д., которые обязаны такое обращение принять, зарегистрировать, рассмотреть по существу и о решении уведомить заявителя. В случае, если ходатайство или жалоба поступают не по адресу, они, как правило, пересылаются по принадлежности, о чем заинтересованное лицо сразу же извещается. Такой широкий подход к праву петиции объясняется его важной функцией — способствовать участию граждан или их объединений в процессе политического волеизъявления, служить демократическим средством коммуникации и интеграции интересов между людьми, обществом и государством. Следует также отметить, что право петиции в такой широкой трактовке служит своеобразным средством контроля за государством со стороны граждан и способом защиты их прав и свобод от незаконного вмешательства и посягательства со стороны государства, его органов и должностных лиц. Особое значение права петиции связано с тем, что это право не ограничено законом ни по содержанию (за исключением прямых оскорблений, клеветы или угроз, что карается уголовным законом), ни по срокам подачи. Важно и то, что петиции могут подаваться одновременно с использованием иных правовых средств защиты прав и свобод человека.

1 См.: Jarass/Pieroth. Op. cit. S. 274.

Основными правовыми источниками, закрепляющими и регулирующими право петиции, являются конституции, регламенты парламентов и законы. Так, например, в Конституции ФРГ оно записано в ст. 17 раздела об основных правах: “Каждый имеет право как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами и жалобами в компетентные учреждения и органы народного представительства”. Это право мы находим и в п. “с” ст. 45 Конституции ФРГ, согласно которой Бундестаг формирует Комитет по петициям, обязанный разбирать просьбы и жалобы, направляемые в парламент. В данной статье указывается также, что полномочия Комитета, касающиеся рассмотрения жалоб, устанавливаются федеральным законом. В соответствии с этим предписанием в ФРГ был принят Закон о полномочиях Комитета Бундестага по петициям от 19 июля 1975 г. 1 В нем определяются и устанавливаются некоторые процедурные правила деятельности Комитета при рассмотрении жалоб, главным образом его отношения по этому поводу с другими федеральными органами. В § 4 Закона предусматривается право Комитета заслушивать подателя петиции, свидетелей и экспертов; запрашивать все акты, информацию, за исключением секретных материалов, которые являются таковыми по закону, иметь доступ во все учреждения (§1). Вопрос об отказе в принятии петиции к рассмотрению решает высшая контрольная инстанция федерации, отказ должен быть мотивирован (§ 3). Суды и административные органы обязаны оказывать Комитету необходимую помощь (§ 7). Кроме того, в Регламенте Бундестага ФРГ имеется раздел IX — “Рассмотрение петиций”, где определяется компетенция Комитета и указывается, что Комитет ежемесячно представляет парламенту доклад о рассмотренных петициях в виде общего обзора вместе с рекомендуемыми решениями. Таким образом, в ФРГ установлен четкий правовой режим петиций и обязательный порядок их рассмотрения. Если вопрос о петиции решается неправильно или она вовсе не рассматривается, это считается нарушением права на петицию.

Определенным своеобразием отличается значение и содержание права на петиции и порядок их рассмотрения в Австрии. Исторически это право восходит здесь к кайзеровскому патенту на политические права 1849 г.; затем оно было закреплено в ст. 11 Основного закона о всеобщих правах граждан 1867 г. Известный австрийский юрист Ф. Эрмакора, оценивая это право как одно из старейших традиционных прав человека, специально подчеркивает, что его нельзя отождествлять с другими правами — свободой выражения мнения, с правом обжалования незаконных решений в судебные органы, интерпелляциями и различными административными процедурами, в которых индивид участвует в качестве стороны.

1 1975.T.1.S. 1921.

В Австрии существуют различные типы петиций. Парламентские — они по принадлежности направляются в определенные отраслевые комитеты (последние, однако, не обязаны их принимать к рассмотрению — § 100 Регламента Национального совета). На плену - Национального совета такие петиции обсуждаются, только если был соответствующий запрос парламентариев. За весь период существования Второй республики из направленных в Национальный совет 100 петиций им были рассмотрены всего лишь две. Петиции могут также подаваться на имя Президента Республики, который направляет их в соответствующий орган для рассмотрения по существу и с предписанием дать ответ.

Индивидуальные жалобы могут быть адресованы омбудсмену, если они содержат сведения о правонарушающих действиях органов управления. Однако коллективные петиции по этим вопросам не принимаются омбудсменом, а направляются им в компетентные ведомства с предписанием разобраться. Получая такого рода петиции, омбудсмен информирует о поднимаемых в них проблемах парламент и указывает на целесообразность принятия определенных законодательных мер. Как полагает Ф. Эрмакора, с созданием института омбудсмена в 1977 г. сложности с реализацией права на петиции в Австрии были устранены. На это прямо указывается в новой редакции (от 1988 г.) п. 3 ст. 148 “а” Федерального конституционного закона: омбудсмен правомочен принимать участие в рассмотрении направленных в Национальный совет петиций и гражданских инициатив.

Однако право на петиции не считается в Австрии юридическим средством защиты человека в собственном смысле, ибо никто не может претендовать на реализацию указанных в петиции притязаний. Власти лишь обязаны принять петицию и ознакомиться с ее содержанием1.

Во Франции право на петиции восходит к конституциям периода Великой французской революции 1789—1794 гг. В первом разделе Конституции 1791 г. оно получило прямое закрепление наравне со свободой совести и свободой собраний. В Декларации прав человека и гражданина, провозглашающей право на петиции, подчеркивается его неотчуждаемый характер: оно “ни в коем случае не может быть отменено, приостановлено или ограничено”. Несмотря на то, что ныне действующая Конституция 1958 г. не содержит этого права, оно предоставлено и реализуется гражданами Франции на основанных правовых актов. Следует прежде всего сослаться на ордонанс “О деятельности палат парламента” от 17 ноября 1958 г., в ст. 4 которого зафиксировано, что правила представления письменных петиций устанавливаются регламентами палат парламента. В принятом в 1959 г.

1 См. Erinacora F. Grundriss der Menschenrechte in Osterreich. S. 240—241.

Регламенте Национального собрания установлен порядок подачи петиций. Петиции вносятся в общий список в порядке поступления, при этом каждый петиционер уведомляется о порядковом номере его петиции. Председателю Национального собрания петиции передаются депутатами. В соответствии с Регламентом Председатель Национального собрания должен направить петицию в постоянную парламентскую комиссию по вопросам конституционных законов, законодательства и общего управления. Как правило, указанная комиссия назначает в связи с этим докладчика. Заслушав заключение докладчика, комиссия правомочна направить петицию в другую постоянную комиссию Национального собрания или соответствующему министру либо направить ее на рассмотрение Национального собрания. Важно подчеркнуть, что в любом случае петиционер уведомляется о принятом комиссией решении. Для дачи ответа на петицию министру отводится трехмесячный срок, по истечении которого комиссия также вправе принять решение о передаче петиции на рассмотрение Национального собрания. В этом случае составляется доклад, в котором воспроизводится полный текст петиции; доклад распространяется среди членов Национального собрания, которые после его обсуждения принимают соответствующее решение.

Французские юристы неоднозначно оценивают эффективность применения этого права. Некоторые из них полагают, что право на петиции приобрело формальный характер, а такой видный французский юрист, как К.-А. Кольяр, вообще считает, что это право превратилось в своего рода “исторический анахронизм”1. На наш взгляд, с подобными оценками трудно согласиться. Очевидно, и в этом убеждает практика многих стран, что это право играет или потенциально может играть важную роль в процессе политического волеобразования, выступая в качестве демократической формы прямого волеизъявления индивидов или их объединений, содействуя формированию их общественного правосознания, а в конечном счете — процессу соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

1 См.: Colliard C.-A. Libertes publiques. Paris, 1972. Р. 133.

3. Наряду с петициями существуют и другие специализированные средства контроля и защиты прав и свобод. К ним относятся прежде всего различные парламентские, профсоюзные, независимые комитеты и комиссии, обладающие функциями политического, общественного контроля, иногда перерастающего в форму квазисудебного контроля за деятельностью государственных и иных органов в конкретных областях применения и реализации прав и свобод человека и гражданина. Так, например, в Австрии в связи с признанием права на освобождение от воинской службы по религиозным, нравственным и иным убеждениям и установления обязанности альтернативной службы создана и действует специальная Комиссия по гражданской службе1.

В характерной для послевоенного времени институционализа-ции правозащитных средств возникают как новые субъективные права человека, так и соответственно право на их защиту. Например, как реакция на возрастающую в мире электронную компьютеризацию, сбор и хранение различной информации о таких сферах жизни людей, как их трудовая деятельность, образование, здоровье, семейное положение, судимость, а также сведений о политических взглядах, партийной принадлежности, членстве в профсоюзах и т. п. во многих странах возникло и получило закрепление в законодательстве право защиты персональных данных в качестве субъективного права человека. Для этой цели создаются специальные комиссии.

В Австрии в 1978 г. был принят Закон об основном праве на защиту персональных данных2, по которому это право признается конституционно гарантируемым и в силу этого подлежит защите в судебном порядке. Это право не препятствует сбору данных, их обработке, использованию и хранению, но предельно ограничивает возможности злоупотребления такими данными в ущерб интересам индивидов. В целях защиты персональных данных им предоставляются правовые средства защиты от злоупотреблений, искажений, небрежности при составлении персональных досье. В Австрии к таким средствам относят право подачи жалобы в специальную Комиссию по защите данных, обжалование в судебном порядке, подачу жалобы в Административный Суд Австрии или в Конституционный Суд.

1 См.: BGBL fiir Osterreichische Republik. 1986. № 679.

2 См.: BGBL fur Osterreichische Republik. 1978. №. 565.

Нормативное регулирование сбора, обработки, хранения и использования персональных данных с целью обеспечить защиту частной жизни и интересов граждан получило широкое развитие и во Франции. Здесь важным актом в данной сфере является Закон № 78-17 от 6 января 1978 г. об информатике, картотеках и свободах граждан. В его развитие был принят Закон от 4 января 1980 г. о сборе информации в процессе уголовного судопроизводства, а также Декрет от 22 января 1982 г. о создании национального реестра идентификации физических лиц и др.

В Законе от 6 января 1978 г. (ст. 1) говорится: “Электронная обработка данных должна осуществляться в интересах всех граждан... ее использование не должно нарушать основных личных и гражданских прав”. Согласно Закону субъектом информационного процесса считаются физические лица (граждане); к персональным относятся те данные, которые “прямо или косвенно идентифицируют физических лиц” (ст. 4). В Законе прямо устанавливается запрет сбора и использования некоторых видов данных. Так, согласно ст. 31 без четко выраженного согласия заинтересованного лица “запрещаются сбор и хранение информации персонального характера, которая прямо или косвенно отражает его расовое происхождение, политические и религиозные взгляды либо принадлежность к профсоюзам, если только это не диктуется государственными интересами”. Виновное нарушение указанных положений карается тюремным заключением от 1 года до 5 лет и штрафом от 20 000 до 200 000 франков или одним из этих наказаний, что зафиксировано в Декрете № 81-1142 от 23 декабря 1981 г.

Закон 1978 г. предусматривает ответственность за сбор персональных данных обманным или иным недозволенным способом (например, путем подслушивания телефонных переговоров), ибо это представляет нарушение личных свобод граждан.

К числу основных информационных прав граждан, предусмотренных в законодательстве, следует отнести право доступа к собираемой и хранимой персональной информации. Право на ознакомление с ней предполагает также возможность для граждан, о которых собираются данные, запрашивать организации — держатели электронных банков — относительно содержания и целей использования имеющихся у них сведений и требовать исправления недостоверной или устаревшей информации. Граждане имеют право обжаловать случаи противоправного отказа им в ознакомлении с касающейся их информацией в административных судах или судах общей юрисдикции. Кроме того, Законом 1978 г. предусматривается создание специального контрольного органа — Национальной комиссии по информатике и свободам, назначение которой состоит в том, чтобы служить инструментом общественного контроля за соблюдением права на защиту персональных данных. В компетенцию этой Комиссии, являющейся независимым административным органом, входит обязанность информировать исполнительные и законодательные органы о состоянии процессов электронной обработки данных. Комиссия осуществляет также предварительный надзор за введением в эксплуатацию электронных систем путем выдачи их владельцам соответствующих разрешений. Для осуществления своих контрольных функций Комиссия имеет право на ознакомление со всеми материалами, находящимися в распоряжении организаций государственного и частного характера, занимающихся электронным сбором и обработкой персональных данных. За отказ от передачи Комиссии соответствующей информации либо ее сокрытие или уничтожение Декретом № 81-1142 от 23 декабря 1981 г. предусмотрена уголовная ответственность в виде тюремного заключения от 10 дней до 1 месяца и штрафа от 2500 до 5000 франков или одной из этих мер пресечения.

Основной функцией Комиссии является ее юрисдикционная деятельность по рассмотрению поступающих от граждан жалоб, количество которых увеличивается в среднем на 25% ежегодно. При этом Национальная комиссия правомочна рассматривать жалобы граждан, устанавливать случаи нарушения правовых норм о защите персональных данных, а также принимать меры к наказанию виновных. В целях осуществления своих полномочий Комиссия систематически публикует отчеты о своей деятельности.

4. В системе юридических гарантий прав и свобод человека трудно переоценить значение специальных процессуальных правил и процедур, с помощью которых обеспечивается реализация и защита основных прав и свобод человека. Известно, что материальные права и свободы могут быть реализованы только посредством определенных процессуальных процедур, которые гарантируют особый порядок их защиты.

Возьмем, например, право на неприкосновенность личности. Оно обеспечивается определенной системой процессуальных процедур. Выделим одну из наиболее значимых, применяемых в практике многих зарубежных стран, — “хабеас корпус” (habeas corpus). Это традиционное наименование судебного приказа, который направляется должностному лицу, ответственному за содержание арестованного под стражей. Приказ предписывает доставить арестованного в суд и сообщить о времени и причинах ареста. Впервые эта процедура была введена в Англии Законом 1679 г. — habeas corpus act. Согласно Закону каждый задержанный или арестованный, а также и тот, кому было отказано в освобождении под залог, имеет право обратиться в суд с просьбой осуществить производство на основе “хабеас корпус”. В соответствии с заявлением судья адресует требование учреждению, в котором находится задержанный, доставить его в течение 24 часов в суд с тем, чтобы проверить законность задержания или ареста. В судебном заседании по этому вопросу участвует сам проситель или его законный представитель. В случае ареста в заседании участвует и общественный обвинитель, который должен детально объяснить суду мотивы ареста. Если суд принимает решение относительно необоснованности задержания, ареста или заключения, лицо, подвергшееся этим санкциям, должно быть немедленно освобождено. Лицо, выпущенное на свободу в порядке производства на основе “хабеас корпус”, не может быть вторично задержано, арестовано или подвергуто заключению по тем же основаниям.

Подчеркивая значение “хабеас корпус” как средства, обязывающего исполнительную власть соблюдать закон, следует указать и на такую особенность применения этой процедуры в Англии, как возможность приостановить ее действие в случае необходимости охраны общественного порядка. В периоды политических беспорядков могут быть изданы сроком на один год акты о приостановлении действия защитных процедур — habeas corpus suspensions acts, которые в случае необходимости могут пролонгироваться каждый год. Однако при этом очень важно иметь в виду юридические последствия такой приостановки: она не исключает последующей ответственности должностных лиц, включая министра, за произведенные незаконные аресты. С той минуты, как срок приостановки закончился, арестованный вправе потребовать применения “хабеас корпус” и может быть уверен, что незаконному аресту будет положен конец. Против должностных лиц в гражданском или уголовном порядке могут быть возбуждены дела о незаконном лишении гражданина свободы. Оценивая значение “хабеас корпус” как фактора обеспечения режима господства права и защиты неприкосновенности личности, известный английский конституционалист А. Дайси еще в конце прошлого столетия указывал на его огромное значение1.

Будучи исконным институтом уголовного процесса англосаксонской системы судопроизводства и важнейшей формой судебной защиты прав личности, процедура “хабеас корпус” органически была воспринята американской системой права и получила широкое распространение в США. В соответствии с разд. 9 ст. 1 Конституции каждый гражданин, подвергшийся аресту, вправе беспрепятственно обратиться в суд с ходатайством о проверке законности, обоснованности и правильности лишения его свободы (задержания, ареста). Если судья установит, что арест был произведен без достаточных оснований или с нарушением установленных законом правил, он обязан немедленно освободить гражданина. Однако особенность американского варианта приказа “хабеас корпус” и соответственно объема судебной защиты личности от незаконных и необоснованных арестов состоит в том, что ходатайство об издании “хабеас корпус” может быть заявлено на любой стадии уголовного процесса. Теоретически даже осужденный посредством этой процедуры может добиться прекращения дела и освобождения от отбывания наказания, если убедит суд в незаконности или необоснованности своего ареста, в силу чего суд должен будет признать и осуждение лица незаконным2. И хотя практика свидетельствует, что судами удовлетворяется незначительное число ходатайств, предусмотренная американской Конституцией процедура “хабеас корпус” представляет собой важную гарантию восстановления справедливости и судебной защиты личности.

1 См.: Dicey A. The Law of the Constitution. London, 1902. P. 210—216, 226—233.

2 См.: США — Конституция и права граждан. М., 1987. С. 168.

Как важнейшая гарантия неприкосновенности личности и защиты ее свободы, обязанная своим происхождением судебной практике англосаксонской системы общего права, процедура “хабеас корпус” получила впоследствии широкое распространение и закрепление почти во всех странах континентальной Европы. В Австрии, например, она была закреплена в специальном Законе о защите личной свободы 1862 г., а с 1991 г. действует в редакции Федерального конституционного закона о защите личной свободы, принятого в 1987 r.1 В соответствии со ст. 6 этого Закона любой задержанный вправе требовать, чтобы его доставили к следственному судье или в другой независимый орган, который должен решить, есть ли законные основания для дальнейшего содержания под стражей. Если таковых нет, лицо немедленно должно быть освобождено. Решение должно быть принято в течение одной недели. Как гарантия субъективного права личности на неприкосновенность эта норма получила закрепление в Конституциях и законодательстве ФРГ, Италии, Испании и других стран2. Соответствующие нормы содержатся также в специальных законах о возмещении государством материального и морального ущерба за незаконный арест. Так, в Австрии в 1972 г. был принят Закон о возмещении ущерба в случае противоправного ареста.

Поскольку праву на судебную проверку законности ареста, воплощенному в процедуре “хабеас корпус”, придается огромное значение как выверенной и утвердившейся в практике правосудия норме, это право получило закрепление во многих Международных пактах и региональных конвенциях по правам человека. Так, в п. 4 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод записано следующее: “Каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела, в результате которого суд в срочном порядке выносит постановление относительно законности его задержания и распоряжается о его освобождении, если задержание незаконно”. И далее в п. 5 этой статьи предусматривается, что “каждый, кто был жертвой ареста или содержания под стражей в нарушение положений настоящей статьи, имеет право на компенсацию, обладающую исковой силой”.

1 См.: Ermacora F. Rechtsquellen zu den Grundfreiheiten und Menschenrechten in Osterreich. Wien, 1988. S. 19.

2 Согласно п. 2 ст. 104 Основного Закона ФРГ “только судья решает вопрос о допустимости и продолжении содержания под арестом. При всяком содержании под арестом, не основывающемся на распоряжении судьи, безотлагательно должно быть получено его решение. Полиция на основе собственных полномочии никого не может содержать под стражей дольше чем до конца дня, следующего за задержанием”. Более подробно эти вопросы регулируются Законом о судебной процедуре при лишении свободы от 29 июня 1956 г. с изменением и в редакции Закона от 16 марта 1976 г.

Аналогичные положения содержатся в Межамериканской конвенции прав человека. Так в п. 1 ст. 25 говорится: “Каждый человек имеет право на прямое и скорое обращение или на любое другое эффективное обращение в компетентный суд или трибунал для защиты против действий, которые нарушают его основные права и свободы, признаваемые Конституцией или законами соответствующего государства или по настоящей Конвенции даже в том случае, когда такие нарушения совершены официальными лицами или лицами при исполнении ими служебных обязанностей”1.

Процессуальные гарантии играют решающую роль в защите права собственности, права на политическое убежище, на альтернативную службу и многих других. Таким образом, по своему предназначению в системе правозащитных механизмов они приобретают огромное значение для реализации всего комплекса так называемых материальных прав.