§ 5. Судебный контроль за действиями и решениями органов исполнительной власти

1. В современных условиях судебный контроль в сфере исполнительной власти является одним из важнейших способов обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан. Этот контроль, естественно, осуществляется в специфических формах, диктуемых спецификой взаимоотношения двух самостоятельных ветвей власти. Однако именно суд выступает в качестве универсального средства защиты прав и свобод граждан, не будучи зависим ни от одной ветви власти и обладая конституционными гарантиями этой независимости. В качестве инструментария, который приводит в действие институт судебного контроля, служит жалоба гражданина на незаконное действие или решение органа исполнительной власти. Кроме того, защищая законные интересы гражданина, в суд вправе обратиться прокурор.

Развитие института обжалования в суд действий администрации в советском праве прошло довольно сложные этапы развития. В первые десятилетия после Октябрьской революции 1917 г., особенно в годы нэпа, неоднократно обсуждалась проблема судебного рассмотрения жалоб граждан на действия администрации, обсуждались предложения о создании специальной системы административных судов во главе с высшим административным судом республики1. В 40-х гг. дискуссия о судебной защите прав граждан от незаконных действий администрации вновь возникла в ходе разработки гражданского процессуального кодекса СССР. Однако в дальнейшем вплоть до начала 60-х гг. основное внимание ученых-юристов было сосредоточено на других проблемах, связанных с административно-правовым статусом граждан. Вместе с тем во многих исследованиях подчеркивалась необходимость расширения сферы контроля судов общей юрисдикции за действиями органов управления.

1 См.: Елистратов А. И. Об утверждении законности в советском строительстве//Советское право. 1922. № 1; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925; Кабалевский. В. Л. Административная юстиция в положительном Советском праве//Вестник советской юстиции. 1923. № 7, и др.

В законодательстве также были сделаны определенные, но крайне робкие шаги в этом направлении. В качестве примера можно привести постановление ЦИК и СНК СССР “Об отмене административного порядка и установлении судебного порядка изъятия имущества в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан” от 11 апреля 1937 г.1 Далее на рассмотрение судов были переданы некоторые дела о лесонарушениях, об уклонении граждан от участия в дорожном строительстве, о нарушении договоров контрактации. Это побудило ученых-административистов высказаться в пользу развития института судебного обжалования актов органов государственного управления2.

В монографии известного ученого С. Ф. Кечекьяна “Правоотношения в социалистическом обществе” обосновывалась необходимость дальнейшего расширения судебного порядка разрешения жалоб в сфере жилищных, земельных, финансовых и иных правоотношений3.

Ц. А. Ямпольская также выступала за расширение судебного контроля, подчеркивая в то же время, что обжалование того или иного акта управления в суд не должно сопровождаться каким бы то ни было ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности: ибо “чем больше путей ликвидации беззакония, тем демократичнее сама система обжалования”4.

В начале 70-х гг. проблемам судебного контроля за деятельностью администрации (органов управления) ученые-юристы стали уделять все большее внимание. Так, Д. М. Чечот в своей работе “Административная юстиция” обосновывал возможность “максимально усовершенствовать и расширить производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, использовать и далее суды для обеспечения законности в области государственного управления”5.

1 См.: Собрание законодательства СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

2 См.: Левин Б. Р. К вопросу об административной ответственности//Советское государство и право. 1947. № 6.

3 См.: КечекьянС. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.

4 Вопросы советского государственного права. М., 1958. С. 220.

5 Чечот Д. М. Административная юстиция. ЛГУ. 1973. С. 89.

А. Т. Боннер и Д. Н. Бахрах также выступили с предложениями о радикальном расширении полномочий судов по рассмотрению жалоб граждан на действия органов управления1. Необходимость расширения судебного контроля в сфере административно-правовых отношений неоднократно подчеркивал в своих исследованиях В. И. Рем-нев2.

2. Определенный этап в развитии законодательного регулирования судебного контроля за деятельностью органов управления был также связан с 60-ми и 70-ми гг. в истории России. До 1977 г. суды общей юрисдикции в соответствии с ГПК РСФСР рассматривали около 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных актов управления, касающихся административно-правового статуса граждан.

Принятие Конституции СССР 1977 г. означало, что судебное обжалование действий и решений органов государственного управления возведено в конституционный принцип. Вместе с тем ч. 2 ст. 58 Конституции СССР устанавливала, что порядок реализации права на судебное обжалование должен быть определен законом. Практически же потребовалось почти десять лет для реализации этого конституционного требования. 30 июня 1987 г. был принят Закон СССР “О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан”, который должен был вступить в действие с 1 января 1988 г.3 Однако еще до вступления в действие в данный Закон были внесены существенные изменения, которые получили законодательное закрепление в Законе от 20 октября 1987 г.4 В частности, в отличие от Закона от 30 июня 1987 г. гражданину было предоставлено право обращаться с жалобой на незаконные действия должностных лиц непосредственно в суд вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке (в Законе от 30 июня 1987 г. был определен такой “инстанционный” порядок подачи жалобы). Но и Закон от 20 октября 1987 г. решал далеко не все вопросы, связанные с задачей эффективной защиты прав граждан. Так, например, согласно ст. 1 упомянутого Закона допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц, что исключало возможность обжалования действий (решений) государственных органов, в первую очередь органов государственного управления.

1 См.: Боннер А. Т., Бахрах Д. Н. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования//Советское государство и право. 1975. № 8. С. 13—21.

2 См.: Ремне” В. И. Право жалобы и административная юстиция в ссср//со-ветское государство и право. 1986. № 6.

3 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 26. Ст. 388.

4 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 42. Ст. 692.

Надо заметить, что граждане были плохо информированы о содержании нового Закона, да и в целом для многих лиц обращение в суд было непривычным. В течение 1988 г. судами было рассмотрено чуть более 2,8 тыс. жалоб граждан на действия должностных лиц, из этого числа 1093 жалобы были удовлетворены1.

Критическое обсуждение общественностью недостатков Закона 1987 г. в условиях демократизации общества и гласности дало повод Верховному Совету СССР вновь вернуться к проблеме судебного обжалования незаконных действий административных властей в отношении граждан. 2 ноября 1989 г. Верховный Совет СССР принял новый текст Закона СССР “О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан” и ввел Закон в действие с 1 июля 1990 г. Существенный пробел ранее действовавших законодательных актов был устранен: гражданин получил право обжаловать действия (бездействие) органа государственного управления. Однако речь шла только об индивидуальных актах. Кроме того, из сферы судебного обжалования были исключены любые действия представительных органов государственной власти, в том числе местных Советов.

Наряду с указанным Законом, определившим общие правила обжалования в суд незаконных действий органов исполнительной власти, в отдельных законах (о милиции, о собственности) был установлен судебный порядок обжалования актов органов государственного управления.

Наконец, был издан Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г.2

1 См.: Феофанов Ю. Где ознакомиться с законом?//Известия. 1989. 13 мая.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19.СТ.685.

Следует отметить, что еще задолго до принятия Закона от 27 апреля 1993 г. в ряде законодательных актов РФ был установлен судебный порядок разрешения споров между гражданином и органом исполнительной власти. Так, например, в п. 2 ст. 9 Закона “О земельной реформе”, введенного в действие с 1 января 1991 г., указывалось, что все, споры, связанные с отчуждением и приобретением земельных участков, рассматриваются в судебном порядке1. В Законе “О крестьянском хозяйстве”, также действующем с 1 января 1991 г., содержится ряд статей (п. 3 ст. 1; п. 3 ст. 7; п. 4 ст. 8; п. 5 ст. 10), отсылающих к судебному порядку разрешения споров о праве на организацию крестьянского хозяйства, об отказе в предоставлении земельного участка2.

Законом “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” от 22 марта 1991 г. на суд было возложено окончательное решение вопроса о создании, слиянии, преобразовании хозяйствующего субъекта, если Антимонопольный комитет (его территориальное управление) не даст ответ на ходатайство об этом в 45-дневный срок либо если в даче согласия будет отказано по мотивам, которые заявитель сочтет необоснованными. Статья 28 указанного Закона установила порядок обжалования решений Антимонопольного комитета, указывая на право суда признать недействительными полностью или частично предписания данного Комитета либо отменить или изменить решение о наложении штрафа3.

В ст. 11 Закона “О занятости населения в РСФСР” от 19 апреля 1991 г. установлено право граждан обжаловать действия должностных лиц органов службы занятости населения “в вышестоящие органы системы службы занятости, а также в суд в порядке, установленном законом”4.

Возможность обжалования коллективных и единоличных решений органов санитарно-эпидемиологической службы была предусмотрена Законом “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 апреля 1991 г. (ст. 10 и 40 Закона)5.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.№1.Ст. 4.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №1. Ст. 5.

З Cм.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 18. Ст. 565.

5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641.

Право гражданина обжаловать в суд решения органов исполнительной власти предусмотрено также Законом “О приватизации жилищного фонда в РСФСР” от 4 июля 1991 г.1. Законом “О медицинском страховании граждан в РСФСР2 и рядом других отраслевых законов.

3. Следует отметить, что идеи Закона от 27 апреля 1993 г. получили воплощение и в новой Конституции РФ. В ч. 2 ст. 46 указано, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Таким образом, учитывая непосредственное действие конституционных норм, можно утверждать, что Закон от 27 апреля 1993 г. является дополнительной гарантией прав и свобод человека и гражданина. Основные, исходные положения Закона связаны с реализацией общепринятых норм международного права — о праве каждого обжаловать в суд действия (бездействие) и решения государственного органа (должностного лица), а также иных организаций (общественных объединений и др.), если имеет место ущемление права или свободы данного лица, в том числе и путем возложения на него какой-либо обязанности.

Судебному обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия и решения органов исполнительной власти, которыми нарушены права и свободы граждан. Разумеется, судебному обжалованию подлежат также действия и решения должностных лиц указанных органов.

В декабре 1995 г. Федеральным законом были внесены изменения и дополнения в Закон от 27 апреля 1993 г.3 Была установлена возможность обжалования действий (бездействия) всех государственных и муниципальных служащих и подчеркнута их ответственность в связи с обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Предусмотрено право гражданина знакомиться с документами и материалами, затрагивающими его права и свободы, и обжаловать неправомерную информацию.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №27. Ст. 920.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 51. Ст. 1970.

Заслуживает внимания и новое положение о том, что органы и лица, действия которых обжалуются, обязаны документально доказать законность своих действий, а гражданин должен доказать лишь факт нарушения его прав и свобод.

В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех действий и решений, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда, а также тех актов, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Характерно что Закон предусмотрел возможность выбора гражданином первоначального пути обжалования — непосредственно в суд либо в вышестоящий орган государственной власти (в порядке субординации). Далее, согласно ст. 4 Закона гражданин вправе выбирать и суд применительно к территории — либо по месту жительства, либо по месту нахождения органа (должностного лица), действия которого обжалуются.

Установлен предельный срок обращения с жалобой в суд (три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права или свободы, и один месяц со дня получения письменного уведомления вышестоящей управленческой инстанции об оставлении жалобы без удовлетворения либо со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если не получен ответ от указанной инстанции).

Важно и то, что Закон предусмотрел возможность приостановления исполнения обжалуемого решения. Статья б Закона предусматривает, что рассмотрение жалобы суд осуществляет по правилам гражданского судопроизводства. Это, в свою очередь, подразумевает возможность кассационного обжалования решения суда, принятого по жалобе (ст. 282 ГПК).

Вместе с тем нельзя не отметить, что институт судебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти еще не получил надлежащего развития. Так, по данным Комиссии по правам человека при Президенте РФ, в течение 1993 г. в суды общей юрисдикции в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. обратилось 20 326 граждан, в военные суды — 3504 человека. При этом почти 70% жалоб были признаны обоснованными1. По данным Верховного Суда РФ, в первой половине 1994 г. в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. в суды поступило немногим более 13,5 тыс. жалоб. Столь малое число обращений в суд свидетельствует о том, что возможности института судебного обжалования действий и решений органов государственной власти используются еще крайне слабо.

Здесь, на наш взгляд, есть и еще одна причина: нечеткость законодательного регулирования и отсутствие должного понимания сути закона у судей. Следует отметить, что в 1993 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление “О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан”1, в котором детально прокомментировал каждую статью Закона от 27 апреля 1993 г. Судам разъяснено, в частности, что обжалованы могут быть как индивидуальные, так и нормативные акты органов государственной власти, за исключением тех актов, законность которых может быть оценена Конституционным Судом РФ. Но ни в ранее действующих законах, ни в новых законах, о которых упомянуто, вообще не определяется исключительная компетенция Конституционного Суда РФ. На наш взгляд, требуется привести содержание ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г. в соответствие с Конституцией РФ и новым Законом о Конституционном Суде.

Надо отметить, что в этом смысле важные новеллы внесены в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР2. В статье 116 ГПК ныне указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела: об оспариваний ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; об оспариваний нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан.

Таким образом, законодатель постепенно уточняет подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

1См.: Постановление Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г.//Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 1.

2 См.: Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР” от 30 ноября 1995 г.//Российская газета. 1995. 9 дек.

Но коллизии в законах еще имеются. Так, например, возвращаясь к упомянутому выше постановлению Пленума Верховного Суда РФ, отметим, что в этом постановлении обойден один важный вопрос, касающийся прав военнослужащих. В постановлении не разъяснена коллизия между содержанием ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. и п. 2 ст. 2393 ГПК РСФСР, включенной в этот Кодекс в соответствии Законом РФ от 28 апреля 1993 г.1 В этой статье содержится существенное ограничение права военнослужащего на обжалование в суд действий и решений органов военного управления, поскольку устанавливается, что не могут быть обжалованы в суд (в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г.) “индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации”.

По сути дела, в ГПК неправомерно была включена норма, не являющаяся процессуальной, в то же время в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г. данная материальная норма отсутствует.

Все это приводит к убеждению в необходимости совершенствования Закона от 27 апреля 1993 г., устранения в нем неясных и противоречивых положений. Это необходимо сделать и в целях обеспечения доступа граждан к помощи такого важного правового института, как судебное обжалование актов органов государственного управления в судах общей юрисдикции.

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях суды управомочены рассматривать жалобы граждан на наложение административных взысканий, а правила рассмотрения таких дел судом определены ст. 236—239 ГПК РСФСР.

4. Следует также обратить внимание на роль арбитражного суда в защите прав граждан в их отношениях с органами исполнительной власти.

Законодательством России в начале 90-х гг. было введено положение о рассмотрении арбитражным судом споров в сфере управления, т. е. в сфере деятельности исполнительной власти.

1 См.: Закон РФ “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР” от 28 апреля 1993 г.//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 22. Ст. 787.

Первоначально в Законе РФ об арбитражном суде, принятом в 1991 г. (с изменениями, внесенными в 1992 г.)1, в качестве самостоятельной группы дел были выделены споры в сфере управления. В новом Федеральном конституционном законе “Об арбитражных судах в Российской Федерации” от 28 апреля 1995 г.2 речь идет о разрешении этими судами экономических споров и рассмотрении иных дел, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 4). К полномочиям Высшего Арбитражного Суда отнесено, в частности, рассмотрение в первой инстанции дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (ст. 10).

Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса указывает, что арбитражному суду подведомственны также дела по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений3. К таким спорам, в частности, относятся споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Кроме того, к спорам, вытекающим из административных правоотношений, относятся споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонении от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина, о взыскании с организаций и граждан штрафов и некоторые другие споры.

В гл. 17 Арбитражного процессуального кодекса определяется содержание решений по таким спорам (например, в ст. 132) и порядок вступления решения в законную силу.

По нашему мнению, разрешение арбитражем споров, вытекающих из административных правоотношений, можно отнести к институту административной юстиции. То, что в основе спора лежит экономический интерес, не меняет сути дела, поскольку имеет место судебная оценка акта органа государственной власти, чаще всего органа исполнительной власти. Ведь здесь отсутствуют гражданско-правовые отношения, а имеет место издание спорного акта управления, выражающего государственно-властные полномочия органа управления.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 30. Ст. 1017; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 34. Ст. 1965.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.

Еще более ярко проявляется “административная природа” рассматриваемого арбитражным судом спора, связанного с фактом отказа в государственной регистрации (или уклонении от нее) предпринимательской деятельности. Далее можно указать и на рассмотрение споров, возникающих в связи с взысканием штрафов и других денежных средств органами, осуществляющими антимонопольную политику, иными контрольными органами, а также со списанием денежных средств в виде экономических санкций государственными налоговыми инспекциями.

Во всех этих спорах практически решается вопрос о законности акта управления. При этом решение арбитражного суда, вступившее в законную силу, подлежит немедленному исполнению (п. 4 ст. 135 АПК РФ), а должностное лицо, виновное в неисполнении решения суда, может быть подвергнуто судебному штрафу (ст. 206 АПК). Как свидетельствует практика арбитражных судов, ныне значительное число дел составляют споры, связанные с приватизацией предприятий и иных хозяйственных организаций, когда государственные органы (Госкомимущество РФ и соответствующие органы субъектов РФ) принимают акты управления, определяющие собственность того или иного хозяйствующего субъекта1.

Вместе с тем следует отметить, что законодательство РФ еще не разделило функции арбитражных судов и судов общей юрисдикции в части рассмотрения споров, вытекающих из административно-правовых отношений, связанных с экономическими интересами сторон таких отношений (например, решение спора, связанного с отказом государственного органа в предоставлении земельного участка или с решением о его изъятии). На наш взгляд, следует однозначно решить такого рода вопросы и более четко разграничить полномочия судов в сфере административной юстиции.

1 См.: Яковлев В. Тревогу бьет суд, если жизнь опережает законы//Российская газета. 1994. 14 июля.

5. Нельзя не отметить и возможности Конституционного Суда в защите прав граждан. Согласно Федеральному конституционному закону “О Конституционном Суде Российской Федерации”1 этот Суд вправе разрешать дела по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, проверяя конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (п. 3 ст. 3 Закона). Процессуальные особенности рассмотрения таких жалоб регламентированы ст. 96—100 упомянутого Закона. Из смысла норм этого Закона вытекает, что жалоба на нарушение законом конституционных прав может быть подана и в связи с применением этого закона органом (должностным лицом) исполнительной власти. Отсюда следует обязанность этого органа обеспечить пересмотр дела, если Конституционный Суд признает применяемый закон или его часть не соответствующими Конституции РФ и тем самым защитит интересы гражданина (ст. 100). Этот же орган должен возместить судебные расходы, которые понес гражданин, обратившись с жалобой в Конституционный Суд.