§ 6. Роль прокурорского надзора в защите прав граждан в сфере исполнительной власти

1. Как уже отмечалось, одним из способов обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является прокурорский надзор. Речь идет, в частности, о таком существующем в России виде прокурорского надзора, как общий надзор. Его главная задача — реагирование на нарушение или неисполнение закона органом исполнительной власти (незаконное действие или решение, принятое этим органом или его должностным лицом).

Предметы общего надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению, методы и формы реагирования прокурора и факты нарушения закона регламентированы в ст. 21—28 Закона “О прокуратуре Российской Федерации” в редакции, принятой Федеральным законом от 17 ноября 1995 г.2

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

Характерно, что в новой редакции Закона о прокуратуре общий надзор разделяется на две ветви: надзор за исполнением закона соответствующими государственными органами и их должностными лицами и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как государственными органами и органами местного самоуправления, так и органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Статья 26 Закона о прокуратуре устанавливает, что предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является деятельность федеральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, подтвержден всеобъемлющий характер надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод граждан.

В соответствии с Законом прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений этих прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор проверяет обращения граждан о нарушении прав и свобод человека и гражданина и разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод.

Прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных ему органов и организаций, иметь доступ к их материалам и документам, требовать от должностных лиц соответствующих сведений, вызывать их по поводу нарушений законов.

В Законе о прокуратуре достаточно подробно регламентированы формы реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина. В случаях, когда нарушение прав и свобод имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде свои права и свободы, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших. Аналогичное полномочие имеет прокурор и в случае, когда нарушение приобрело особое общественное значение.

Наконец, прокурор вправе возбудить уголовное дело при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления.

Закон предусматривает возможность принесения прокурором или его заместителем протестов на акты, нарушающие права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, или обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Орган исполнительной власти обязан рассмотреть протест прокурора не позднее чем в десятидневный срок с момента поступления, а также незамедлительно сообщить прокурору о результатах этого рассмотрения в письменной форме. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Представление об устранении нарушения прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих. Прокурор должен быть извещен в письменной форме о результатах принятых мер.

К сожалению, в Законе о прокуратуре не упомянуто право прокурора возбуждать вопрос о дисциплинарной ответственности должностного лица, виновного в нарушении прав гражданина. На наш взгляд, дисциплинарная ответственность государственных служащих также является важным инструментом защиты гражданина от произвола чиновников.

2. Следует отметить, что в соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 6) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение таких требований влечет за собой установленную законом ответственность. Ныне, в частности, предусмотрена административная ответственность в виде штрафа за такие правонарушения.

В 1995 г. в Кодекс об административных правонарушениях были включены две новые статьи — 16510 и 16511.1 Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законодательством РФ, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Штрафу в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда может быть подвергнуто должностное лицо за неявку без уважительных причин по вызову прокурора для дачи разъяснений по поводу нарушения закона. Прокурор вправе возбудить своим постановлением дело о привлечении соответствующего лица к административной ответственности и направить такое постановление в районный, городской суд, который в данном случае призван разрешить дело по существу.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время решен законодательно вопрос о существовании такого специфического института защиты прав и свобод граждан, как общий надзор прокуратуры. По-видимому, это обстоятельство даст возможность ученым-юристам, высказывавшимся категорически против сохранения института общего надзора, пересмотреть свои позиции и тщательно изучить складывающуюся практику охраны прокуратурой прав и свобод граждан.

Надо сказать, что в Докладе Комиссии по правам человека при Президенте РФ о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в России в 1993 г.2 в целом была положительно оценена работа прокуратуры по восстановлению нарушенных прав личности. В 1993 г. в органы прокуратуры поступило 794 тыс. жалоб на различные нарушения законов, 81,6 тыс. удовлетворены (8,7 тыс. — по трудовым, 6,6 тыс. — жилищным, 1 тыс. — пенсионным, 1,3 тыс. — земельным вопросам).

В статье С. Кехлерова “Кто боится прокурора” приведены конкретные факты по защите прав и свобод граждан. В 1994 г. были восстановлены нарушенные права около 200 тыс. граждан, предъявлены в суд почти 30 тыс. исков в защиту прав человека. Из каждых 12 жалоб на действия должностных лиц и коллективных органов 11 были направлены в прокуратуру и одна в суд. Всего в 1994 г. прокурорами рассмотрено свыше 1,5 млн жалоб, 183 тыс. признаны обоснованными, опротестовано более 72 тыс. незаконных правовых актов1.

Хотелось бы в этой связи высказать мнение о необходимости дальнейшего сохранения института общего надзора прокуратуры, поскольку это пока еще единственная централизованная система государственных органов, специально уполномоченных обеспечивать надзор за исполнением на всей территории РФ Конституции России и федеральных законов, гарантирующих права и свободы человека и гражданина.

Нельзя не отметить, что Конституция РФ (ст. 129) не определила четко место и компетенцию прокуратуры. Как известно, ст. 129 находится в разделе седьмом Конституции, посвященном судебной власти. Однако органы прокуратуры нельзя причислить ни к одному из видов судебной власти. Не может быть прокуратура рассмотрена и применительно к системе исполнительной власти.

Это специальный правовой институт государства, который должен занимать особое положение в системе органов власти, и пока нет оснований для радикального отказа от использования этого института в целях защиты прав гражданина в нынешних условиях.

В заключение отметим, что многообразие существующих способов защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти составляет единый механизм их обеспечения в данной сфере. Возникает в этой связи вопрос об эффективности каждого из способов и форм защиты, начиная от индивидуальной жалобы в суд, в административную инстанцию и заканчивая коллективными обращениями граждан, общим надзором прокуратуры, наконец, самой системой законодательства.

1 См.: Российская газета. 1995. 11 апр.

В качестве предварительного вывода можно было бы высказать следующее предположение: наиболее эффективным с точки зрения результатов принимаемых решений, являются “инициативные” обращения граждан, когда именно по инициативе гражданина начинается производство (судебное или административное), связанное с оценкой законности акта управления или иного юридического действия органа исполнительной власти, его должностного лица. Актуальной в этом отношении является ст. 45 Конституции РФ, согласно которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Но отсюда вытекает требование к законодателю — обеспечить надлежащую правовую возможность для гражданина, опираясь на закон, привести в действие соответствующий инструментарий защиты. Отсюда же вытекает и обязанность суда, органа исполнительной власти, прокурора объективно и беспристрастно рассмотреть претензию гражданина, строго соблюдая установленную законом процедуру. В свете приведенного выше положения Конституции надо рассматривать полномочия прокурора по общему надзору и компетенцию Уполномоченного по правам человека, а также полномочия государственных органов, осуществляющих государственный контроль и надзор за соблюдением экологических и санитарных норм и правил, за соблюдением стандартов и иных требований в сфере производства и обращения товаров и продукции, противопожарных правил и т. п. В конечном счете деятельность различных видов государственного надзора в отраслях хозяйства обусловлена заботой о реализации конституционных прав граждан.

Поэтому, на наш взгляд, наиболее эффективной системой защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является сочетание в комплексе всех средств и способов этой защиты, которые должны быть регламентированы государством и найти отражение и закрепление в нормах соответствующих отраслей законодательства.

Нельзя не отметить, что одной из форм обеспечения прав и свобод в сфере исполнительной власти граждан являются институты общественного контроля. К сожалению, пока в российском законодательстве нет четкого закрепления полномочий общественных объединений по контролю за соблюдением прав и свобод граждан. Правда, в России зарегистрированы и действуют некоторые негосударственные образования, ставящие целью своей деятельности защиту прав и свобод человека и гражданина. Об этих организациях упоминается в докладе Комиссии по правам человека при Президенте РФ1.

Однако в целом проблема участия общественных формирований и структур в защите прав граждан в сфере исполнительной власти требует своего решения.

1 См.: Российская газета. 1994. 25 авг.

Защита прав и свобод человека и гражданина в системе исполнительной власти требует не только совершенствования законодательства и всех отмеченных выше форм обеспечения прав и законных интересов человека, но и повседневной решительной борьбы с правовым нигилизмом и правовой неграмотностью аппарата управления, существенного повышения ответственности должностных лиц государственного аппарата на всех уровнях — федеральном, региональном и местном за нарушение прав и законных интересов личности1. Необходима также повседневная практическая работа государственных органов и общественных организаций, средств массовой информации по повышению правовой культуры и правосознания всех слоев населения, воспитанию каждого гражданина в духе конституционных требований защиты прав и свобод человека, обеспечения чести и достоинства личности.