§ 4. Административный порядок обжалования решений и действий органов исполнительной власти, рассмотрения иных обращений граждан

1. В условиях разделения властей возрастает роль судебной власти в защите прав и законных интересов граждан. Судья, независимость, объективность и беспристрастность которого поддерживаются и гарантируются законом, ныне имеет возможность оценить ту или иную ситуацию, руководствуясь конкретным законодательным актом. Судебный порядок разрешения административных жалоб в настоящее время рассматривается как наиболее универсальный способ защиты прав граждан в сфере исполнительной власти. Поэтому возникает вопрос, не следует ли в связи с введением судебного порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц отказаться от административного порядка рассмотрения жалоб и ограничить возможность обжалования таких действий и решений в порядке субординации, т. е. вышестоящему органу исполнительной власти. На наш взгляд, на этот вопрос следует ответить отрицательно. Судебный и административный порядок рассмотрения административных жалоб призван в наиболее полном объеме защищать права и свободы граждан. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполнительной власти, либо суд. Особое значение имеет то обстоятельство, что во всех случаях за гражданином сохраняется право обратиться в суд, если он не будет удовлетворен решением органа исполнительной власти, рассмотревшего в порядке субординации соответствующее обращение гражданина.

Вот некоторая иллюстрация к вопросу об административном порядке обжалования действий различных государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. В 1994 г. в адрес мэра и правительства Москвы поступило всего 36 тыс. письменных обращений, большую часть которых составляют жалобы на неудовлетворительное состояние жилищного фонда, нарушение санитарного законодательства. Есть жалобы и на работников префектур и муниципальных округов, органов внутренних дел. Вместе с тем непосредственно в департамент муниципального жилья и жилищные комитеты в округах обращалось за этот же период более 120 тыс. граждан.

Характерно, что в связи с жалобами граждан по результатам их рассмотрения за безответственность и волокиту были объявлены выговоры трем супрефектам, в ГУВД Москвы привлечено к дисциплинарной ответственности 80 сотрудников и 6 уволено1.

Если сопоставлять достоинства и недостатки судебного и административного порядка рассмотрения жалоб, то можно отметить определенные плюсы и минусы каждого из этих видов обжалования. Например, рассмотрение жалобы в административном порядке может привести к немедленному либо более краткому по срокам исправлению допущенной нижестоящим органом ошибки (либо умышленного нарушения интересов личности) и восстановлению нарушенных прав и свобод. Речь идет, таким образом, о возможности оперативно устранить нарушения законности и применения мер наказания к виновным должностным лицам.

1 См.: Узельман В. В качестве уставного капитала внесли... живых людей//Тверская, 13. 1995. 30 марта—5 апр.

Однако нельзя не обратить внимание на некоторые негативные последствия административного порядка разрешения споров между гражданином и органом исполнительной власти. Зачастую встречаются факты “защиты чести мундира”, когда вышестоящий орган более всего заинтересован в защите интересов своей системы, а не прав и свобод граждан, т. е. третьих лиц, не входящих в эту систему. В этом отношении есть бесспорные преимущества в судебном порядке рассмотрения административного спора, поскольку судья действует (или обязан действовать!) беспристрастно и объективно, подчиняясь только требованиям закона. Поэтому в ряде случаев судебный порядок рассмотрения жалоб граждан оказывается предпочтительным.

2. В судебном порядке рассмотрения административных споров есть одно важное преимущество — строго регламентированная законом процедура рассмотрения дела, прежде всего в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом, а также с Кодексом об административных правонарушениях.

К сожалению, такая процедура отсутствует во многих случаях рассмотрения вышестоящими органами исполнительной власти жалоб на решения и действия нижестоящих органов, входящих в данную систему. Начнем с того, что до сих пор на территории Российской Федерации действует союзный законодательный акт — Указ Президиума Верховного Совета СССР “О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан” от 12 апреля 1968 г. в редакции Указа от 4 марта 1980 г. и с учетом дополнений, внесенных Указом от 2 февраля 1988 г. (об анонимных жалобах)2. Указанными законодательными актами установлены определенные правила рассмотрения жалоб граждан. Жалоба должна быть подана на рассмотрение в компетентный вышестоящий государственный орган (должностному лицу) по отношению к органу (должностному лицу), нарушившему право гражданина. Если жалоба подана не в надлежащий орган, т. е. в орган, к непосредственному ведению которого не отнесено рассмотрение данного вопроса, то этот орган обязан в пятидневный срок переслать жалобу в компетентную инстанцию, известив об этом подателя жалобы.

1См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. №11. Ст. 192; 1988. №6. Ст.94.

Вместе с тем запрещено пересылать жалобы тем органам и лицам, действия которых обжалуются.

Установлен и срок рассмотрения жалобы — не позднее 15 дней со дня ее получения. Если же рассмотрение жалобы требует дополнительной проверки, истребования необходимых материалов, указанный срок может быть продлен, но не более чем на месяц, по решению руководителя соответствующего органа с обязательным извещением об этом лица, подавшего жалобу.

Решение, принятое по жалобе, может быть обжаловано в вышестоящий орган (должностному лицу) либо в суд.

Установив лишь общие положения, касающиеся порядка административного обжалования решений и действий органов (должностных лиц) исполнительной власти, законодатель не определил четкую процедуру рассмотрения таких дел. Отсутствие закона, регламентирующего такую процедуру, а именно административно-процессуального кодекса, негативно сказывается на отношениях между гражданами и органами исполнительной власти, затрудняет защиту прав и законных интересов граждан. Вместе с тем еще до разработки такого кодекса необходимо, на наш взгляд, принять федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан в государственных и муниципальных органах. Федеральный закон в этой сфере необходим, поскольку Конституция РФ отнесла к ведению Российской Федерации регулирование прав и свобод граждан (ст. 71). В то же время федеральный закон, закрепив единые для всего государства параметры реализации гражданином его права на обращение в государственные и муниципальные органы за защитой своих законных интересов, должен учесть и полномочия субъектов РФ, предоставив им правомочия решать ряд конкретных вопросов. По нашему мнению, в законе целесообразно определить юридическое значение таких понятий, как “жалоба”, “заявление”, “предложение”. Самостоятельная глава закона должна быть посвящена ответственности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц перед гражданином в случае нарушения требований законодательства.

Федеральный закон может быть сконструирован по типу Основ законодательства, создавая для субъектов РФ возможность самостоятельно решать вопросы о формах заявлений и жалоб, сокращенных сроках их рассмотрения, о процедурных правилах работы конкретных органов. При подготовке закона следовало бы точно определить пределы действия этого закона. Имеется в виду, что он не затронет (и не должен затрагивать) те законодательные нормы, которые определяют порядок уголовной, гражданской и административной юрисдикции, осуществляемой судами и иными органами в сфере борьбы с правонарушениями. На этот счет в законе об обращениях граждан должны быть даны четкие отсылки к конкретным кодексам и иным законодательным актам.

Необходимо, чтобы в законе об обращениях граждан нашли место нормы, определяющие и раскрывающие принципы работы соответствующих органов по рассмотрению заявлений, предложений и жалоб граждан: компетентность, объективность, гласность, публичность, ведение производства по делу на русском языке или языке, являющемся национальным; право гражданина воспользоваться услугами защитника, лично присутствовать при рассмотрении заявления или жалобы, требовать вызова свидетелей, проведения экспертизы, приобщения дополнительных документов и т. д.

Отдельные главы закона должны быть посвящены вопросам личного приема граждан, основным требованиям о порядке регистрации и учета предложений, заявлений и жалоб, контролю за исполнением принятых решений, организации анализа и обобщения обращений граждан. Самостоятельную главу закона целесообразно посвятить способам и методам контроля за правильным и своевременным рассмотрением обращений граждан.

Принципиальное значение имела бы отдельная глава закона, определяющая основные положения об ответственности органов (должностных лиц) за нарушение требований закона. При этом надо взять на вооружение весь комплекс мер ответственности — материальную (возмещение понесенного ущерба), дисциплинарную (вплоть до увольнения от должности), административную (штрафы за нарушение порядка регистрации обращений, сроков рассмотрения, проявление должностной небрежности), уголовную (за преступную небрежность, умышленное грубое нарушение прав гражданина и требований закона и т. п.).

В федеральном законе должны быть урегулированы основные вопросы организации личного приема граждан в органах исполнительной власти и в органах местного самоуправления. В некоторых органах исполнительной власти, в том числе в отдельных федеральных министерствах и ведомствах действуют локальные нормативные акты, определяющие порядок личного приема граждан, перечень должностных лиц, осуществляющих прием, распределение обязанностей между ними. Однако в большинстве случаев пока дело ограничивается установлением дней и часов приема и регистрацией заявлений и жалоб. Причем нередко встречаются факты отказа должностных лиц в письменной форме изложить мотивы отклонения рассмотрения предложения или жалобы.

Исключением в данном случае являлась деятельность Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан. Положение об этом Управлении было утверждено Президентом РФ 22 мая 1995 г.1 В задачи Управления входили: своевременное рассмотрение письменных и устных обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие структурные подразделения Администрации Президента, аппарата Правительства РФ, в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по вопросам их компетенции; извещение граждан о результатах рассмотрения в Управлении их предложений, заявлений и жалоб; прием граждан работниками Управления и организация работы по приему граждан Руководителем Администрации Президента, заместителями Председателя Правительства и другими должностными лицами. На указанное Управление был возложен также контроль за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. было образовано Главное управление Президента РФ по вопросам конституционных гарантий прав граждан, на которое ныне возложены прием граждан и оказание содействия в восстановлении их нарушенных прав, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб, поступающих на имя Президента РФ, его Администрации и Правительства РФ, оказание содействия в их разрешении2.

1См.: Собрание законодательства РФ. 1995.№ 22. Ст. 2031.

2 См.: Российская газета. 1996. 19 марта.

На наш взгляд, многие нормативные положения рассматриваемых документов могли бы быть с успехом использованы при подготовке проекта федерального закона об обращениях граждан в государственные органы и в органы местного самоуправления.

В статье “Мудрость власти”, опубликованной в “Российской газете” от 21 ноября 1995 г., подчеркивается необходимость современной нормативно-правовой базы для работы с обращениями граждан. Автор статьи ратует за то, чтобы был принят на федеральном уровне закон, который позволил бы вести работу с обращениями граждан в обязательном для всех четком правовом русле. Подготовка такого закона, его принятие явились бы также важным вкладом в кодификацию административно-процессуального законодательства. Впоследствии такой закон мог бы стать одним из основных разделов административно-процессуального кодекса РФ.

Как уже указывалось, этот новый для нашей правовой реальности закон явился бы кодифицированным актом, определяющим процедуры взаимоотношений между органами власти и гражданином в тех случаях, когда возникает потребность в реализации прав и свобод гражданина или когда от гражданина требуется исполнение установленной законом обязанности. Речь идет, таким образом, об упорядочении “нормальных”, осуществляемых в рамках закона взаимоотношениях, т. е. о так называемых неюрисдикционных производствах. В тех же случаях, когда процессуальные нормы органически сопутствуют административной юрисдикции, в первую очередь применению мер административного воздействия, должны действовать иные процедурные правила.

3. Рассмотрим вначале процедуры взаимоотношений между органами управления и гражданами в ходе неюрисдикционных действий. Здесь на первый план выступает порядок разрешения органами исполнительной власти индивидуальных дел (в том числе предложений и заявлений граждан) и принятия ими индивидуальных актов управления. В этой сфере требуется строгое соблюдение определенного порядка: принятие обращения гражданина к рассмотрению или подготовка к принятию решения, касающегося права или свободы гражданина, по инициативе органа исполнительной власти; соблюдение всех необходимых юридических требований, предъявляемых к такого рода решениям (индивидуальным актам управления); соблюдение сроков, установленных для разрешения дела и извещения об этом решении заинтересованного лица, т. е. гражданина.

Однако, как уже отмечалось, в России до сих пор отсутствует единый законодательный акт, который бы определял такой порядок. Надо отметить, что во многих европейских государствах (например, во Франции, Польше, Венгрии) и в США в течение многих десятилетий действуют кодексы, детально определяющие административные процедуры. Естественно, что эти кодексы подвергаются изменениям и уточнениям, но задача их остается прежней — создать надлежащее правовое поле во взаимоотношениях гражданина и государственных органов в целях соблюдения конституционных прав и свобод индивида. Разумеется, не все эти акты идеальны с точки зрения защиты прав и свобод граждан; многие их процедуры могут показаться излишне усложненными; многие положения этих кодексов можно было бы усовершенствовать “в пользу” гражданина. Тем не менее наличие таких законодательных актов, безусловно, является фактором, сдерживающим произвол аппарата управления и его должностных лиц.

На наш взгляд, и в России настало время для серьезной научной проработки концепции административно-процессуального кодекса. Такой кодекс мог бы регламентировать порядок принятия органами исполнительной власти индивидуальных актов в отношении граждан, их ассоциаций (общественных объединений), хозяйственных организаций и учреждений любой формы собственности.

Общий административно-процессуальный кодекс, на наш взгляд, призван определить: круг субъектов, являющихся сторонами процесса или иными его участниками; процессуальный статус этих лиц; стадии принятия индивидуального акта управления, имея в виду обеспечение законности и обоснованности последнего; порядок исполнения принятого акта; порядок обжалования. В процессуальных нормах должен найти отражение принцип материальной истины, требующий четкого регулирования права сторон предоставлять все необходимые доказательства для решения данного конкретного дела и обязанностей органа, принимающего акт, тщательно исследовать представленные доказательства и провести в случае необходимости дополнительное выяснение всех обстоятельств по делу. Кроме того, на орган исполнительной власти должна быть возложена обязанность собирать доказательства по ряду дел (например, пенсионных), обеспечивая административное обслуживание граждан. В кодексе следует закрепить общие правила о сроках рассмотрения дела и принятия соответствующего решения, о порядке уведомления сторон о дне и месте рассмотрения дела и т. п.

Учитывая специфику отдельных категорий дел, видимо, в административно-процессуальном кодексе целесообразно отразить особенности производства: 1) по налоговым делам; 2) по пенсионным делам и иным делам, связанным с социальной защитой граждан; 3) по делам, связанным с регистрационной системой (регистрация индивидуальной трудовой деятельности, предприятий, общественных организаций и т. д.); 4) по делам разрешительной системы (разрешение на приобретение и ношение оружия, на открытие отдельных видов предприятий и т. д.), по делам о выдаче лицензий на определенные виды деятельности; 5) по делам, связанным с охраной здоровья и санитарно-эпидемиологическим благополучием населения; 6) по делам, связанным с отводом, куплей-продажей земли, с реализацией права собственности на другую недвижимость; 7) по жилищным делам (предоставление жилья из государственного и муниципального жилищного фондов) и делам, связанным с коммунальным обслуживанием; 8) по делам, связанным с реализацией права граждан на образование; 9) по делам, связанным с природопользованием, и по некоторым другим категориям дел.

В соответствующих разделах кодекса можно было бы сформулировать нормы, определяющие специфику стадий и порядка принятия решений конкретными органами и их должностными лицами. При этом не исключается возможность отсылки к нормам соответствующих кодексов (жилищного, земельного, водного, семейного и др.), а также к нормам иных законодательных актов.

4. Одним из способов защиты прав граждан в сфере исполнительной власти является институт петиций, предусматривающий особый порядок подготовки, направления и рассмотрения коллективных обращений граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни, в том числе и по вопросам обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Прежде всего следует отметить, что впервые в нашей государственной жизни Конституцией России предусмотрено право граждан направлять коллективные обращения в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Эти коллективные обращения, именуемые в зарубежном законодательстве петициями, должны стать важным средством влияния на законность действий органов исполнительной власти. Однако это обусловливает необходимость четкого правового регулирования порядка подачи петиций, порядка и сроков их рассмотрения компетентными органами и принятия по ним решений. Не менее важно в законе определить круг органов, обязанных принимать и рассматривать петиции в соответствии с компетенцией этих органов.

Петиция в отличие от обращений группы граждан имеет специфические признаки. Во-первых, она может быть подана, согласно закону, при наличии определенного числа подписей граждан (например, 10 тыс., 100 тыс. человек); во-вторых, как правило, в ограниченное число государственных органов, возглавляющих ту или иную систему государственной власти, а также в высший по территории деятельности орган местного самоуправления. Сообразуясь с практикой применения института петиций в зарубежных государствах, можно было бы, например, определить в законе, что на федеральном уровне петиции граждан вправе рассматривать каждая из палат Федерального Собрания РФ, Президент РФ и Правительство РФ и что такую петицию должны подписать не менее 100 тысяч граждан (в том числе постоянно проживающих на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства). Применительно к субъектам Федерации и органам самоуправления можно было бы отразить специфику подачи петиций лишь в органы общей компетенции, возглавляющие соответствующую систему органов, и указать на меньшее количество необходимых подписей под петицией.

В законе следовало бы закрепить процедуры и сроки рассмотрения петиций, возможность опубликования петиций и принятых по ним решений в официальных изданиях и в средствах массовой информации и т. п. Разумеется законодательно должен быть определен и порядок финансирования работы с петициями соответственно на федеральном уровне, на уровне субъекта РФ и на уровне местного самоуправления. На наш взгляд, принятие такого закона, в котором закреплялась бы, в частности, обязанность органов исполнительной власти рассматривать петиции и публично определять свое отношение к ним, могло бы стать еще одним шагом по пути укрепления гарантий прав и свобод личности1.

1 Идею закона о петициях поддерживают Ю. А. Дмитриев и А. А. Златопольский в работе “Гражданин и власть” (М., 1994. С. 111—112).