§ 2. Правовое регулирование обязанностей органов исполнительной власти как средство защиты прав и свобод граждан.

1. Эффективная защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти требует четкого правового закрепления не только прав граждан, но и корреспондирующих этим правам обязанностей соответствующих государственных органов. Роль регулятора в этой сфере призван выполнять закон, который должен в полной мере соответствовать нормам Конституции РФ. Не меньшее значение имеет и то обстоятельство, что, как правило, установление обязанностей граждан в сфере исполнительной власти должно определяться федеральным законом. Обратимся в связи с этим к ст. 71 Конституции РФ, п. “в” которой указывает, что в ведении Российской Федерации находятся “регулирование (курсив наш. — Н. С.) и защита прав и свобод человека и гражданина”. Характерны в этом отношении и положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”.

Но это обстоятельство не исчерпывает решения проблемы защиты прав личности в сфере исполнительной власти. Не следует забывать, что в процессе реализации своих конституционных прав и свобод человек по большей части сталкивается с органами государственного управления на различных уровнях и нередко встречается с проявлениями произвола и беззакония. Эту печальную реальность вынужден был особо подчеркнуть Президент РФ в своем Послании к Федеральному Собранию “О действенности государственной власти в России”. В частности, было указано, что в последние годы бюрократический аппарат почувствовал свою бесконтрольность, попытался подчинить своим корыстным интересам государственные институты, что силен еще произвол властей и в центре, и на местах .

На наш взгляд, одним из способов противодействия такому произволу является заполнение российского “разреженного” правового пространства такими законодательными актами, которые являлись бы эффективным средством защиты прав гражданина. Особое значение имело бы законодательное закрепление, во-первых, обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам, во-вторых, эффективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц, в-третьих, установление реальной ответственности государственных служащих (должностных лиц) за нарушение прав и свобод человека и гражданина2.

1 См.: Российская газета. 1995. 17 февр.

2 См.: ст. 5 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. (Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 2990).

Надо заметить, что законодательное (прежде всего на уровне Конституции) регулирование прав и свобод человека и гражданина, непосредственное действие Конституции в ряде случаев не снимают необходимости дальнейшей конкретизации и детализации в нормативных актах управления конституционных норм, поскольку именно этими актами, как правило, регламентируется компетенция тех или иных органов управления, определяются их взаимоотношения с гражданами. Возьмем, например, реализацию гражданином его конституционного права на образование (ст. 43 Конституции РФ и Закон РФ “Об образовании” от 10 июля 1992 г.). Закон “Об образовании”1 относит к ведению федерального Правительства определение порядка утверждения государственных образовательных стандартов, типовых положений об образовательных учреждениях, оказания социальной помощи гражданам, нуждающимся в ней для получения образования. Государственный комитет РФ по высшему образованию утверждает обязательные для государственных высших учебных заведений Правила приема в вузы, Правила аттестации лиц, оканчивающих вузы.

Практически в каждой отрасли управления мы встречаемся с аналогичной ситуацией. В этой же связи следует, на наш взгляд, согласиться с автором комментария к ст. 42 Конституции РФ (о праве гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии...), когда он отмечает, что для последовательного соблюдения экологических прав граждан требуется “создание юридических механизмов и процедур с учетом реальных экологических, экономических, культурных и иных условий России”2. Думается, что справедливо подчеркивается в книге “Гражданин и аппарат управления в СССР”, что об объеме прав, свобод и обязанностей граждан, о механизме их реализации можно судить на основе анализа не только законов, но, как правило, и ряда нормативных актов государственного управления3. По поводу необходимости конкретизации ряда норм Конституции и их опосредованного действия интересные мысли высказаны Б. Эбзеевым и В. Радченко в статье “Прямое действие Конституции Российской Федерации и конкретизация ее норм”4.

Вместе с тем это обстоятельство обусловливает необходимость контроля за соответствием актов управления закону, за соответствием любого акта управления общим требованиям законности. А такими общими требованиями, если подходить к ним с позиций положений новой Конституции РФ, являются следующие.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

2 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 235.

3 См.: Гражданин и аппарат управления в СССР. М., 1982. С. 20.       4 См.: Российская юстиция. 1994. № 7. С. 7—12.

Во-первых, необходимо обеспечить четкое и обоснованное с точки зрения соответствия Конституции определение полномочий (прав и обязанностей) органа исполнительной власти, особенно взаимоотношений данного органа с гражданином, обязанностей этого органа обеспечить реализацию субъективного права гражданина, а при необходимости защитить его права и свободы законными средствами.

Далее, каждый акт управления должен быть издан в пределах компетенции данного органа исполнительной власти. В противном случае должен вступить в действие механизм обжалования и опротестования этого акта: пересмотр его вышестоящим органом в порядке субординации; признание недействующим целиком или в отдельной части по решению суда; опротестование прокурором в порядке общего надзора. Наконец, и сам орган исполнительной власти может исправить допущенную им ошибку.

Общеобязательное требование к акту управления заключается также в том, что он должен быть издан в той форме (постановление, решение, приказ, инструкция и т. п.), которая определена в положении об этом органе. Акт должен быть принят также в установленном порядке (коллегиально или путем единоличного решения руководителя органа, быть утвержденным или одобренным несколькими уполномоченными на то органами; быть изданным по согласованию с другими органами и т. д.).

Не менее важным является и следующее требование: нормативный акт федерального министерства, государственного комитета, ведомства, затрагивающий права и свободы граждан, подлежит обязательной публикации в официальных изданиях; до публикации он должен пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Применительно к изложенному требованию надо, прежде всего, иметь в виду положение ст. 15 Конституции РФ, согласно которому любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

2. Административно-правовые аспекты защиты прав и свобод граждан следует рассматривать в контексте реализации органами исполнительной власти их обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, а также принятым в соответствии с указанными актами законодательством субъектов РФ.

В этой связи целесообразно рассмотреть обязанности соответствующих органов применительно к следующим правам и свободам граждан1:

а) право граждан на участие в решении государственных дел (ст. 32 Конституции РФ), в том числе право на замещение должностей в государственном аппарате на основе назначения, выборов, на конкурсной основе, на основе контракта. Отсюда вытекает обязанность органа исполнительной власти рассмотреть заявление гражданина, определить, руководствуясь законом, соответствует ли данное лицо требованиям, предъявляемым к занятию конкретной должности, обеспечить проведение конкурса и т. п.2 При этом должно соблюдаться конституционное требование о равном доступе к государственной службе;

б) право граждан на объединение, включая право создавать профессиональные союзы (ст. 30 Конституции РФ). Это право обусловливает обязанность органа исполнительной власти, в том числе Министерства юстиции РФ и органов юстиции в субъектах РФ, на которые возложена государственная регистрация общественных объединений — юридических лиц, обеспечить возможность гражданам реально создать то или иное республиканское (общероссийское) или региональное объединение при условии выполнения определенных требований закона. Органы исполнительной власти не имеют права вмешиваться во внутриорганизационную деятельность общественных объединений, изменять их уставы, ограничивать возможности пользования находящимся в их законном ведении имуществом и т. п.3

1 Мы воспользовались удачной, на наш взгляд, схемой, предложенной А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым в учебнике “Административное право Российской Федерации” (М., 1994. С. 87—91).

2 См., например: Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995г. (Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст.2990).

3 См., например: ст. 17, 21, 39, 40, 45 и другие статьи Федерального закона “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995. (Собрание законодательства РФ. 1995. №21. Ст. 1930).

Для государственных служащих также, как правило, нет препятствий к участию в деятельности многих общественных объединений. Исключение составляют судьи, военнослужащие, сотрудники правоохранительных и некоторых других государственных органов, в отношении которых в соответствующих актах о компетенции этих органов оговорено запрещение принадлежности к политическим партиям и движениям1;

в) право граждан проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ) означает обязанность органа исполнительной власти (местной администрации) при соблюдении инициаторами соответствующего мероприятия определенных условий (своевременное уведомление о намеченном публичном мероприятии, поданное в письменной форме в компетентный орган, соблюдение установленного порядка проведения этого мероприятия и т. п.) обеспечить необходимые условия для реализации этого права. Речь идет об обязанности рассмотреть уведомление в установленный срок, в случае разрешения мероприятия обеспечить охрану и соблюдение общественного порядка.

Все эти меры нашли отражение в Указе Президента РФ “О порядке организации и проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования” от 25 мая 1992 г.2 Следует также учесть, что действия местной администрации в связи с запрещением или иным ограничением намеченного публичного мероприятия могут быть обжалованы инициаторами этого мероприятия в суд в соответствии с Законом РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г. ;

г) право каждого на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ); право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; право на тайну переписки (ст. 23 Конституции РФ); право на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) означают одновременно обязанности органов исполнительной власти осуществлять свои функции и полномочия с учетом гарантий перечисленных прав человека и гражданина. Орган исполнительной власти не может применить такую санкцию, как административный арест (ст. 32 КоАП). В административном порядке можно задержать гражданина, как правило, на срок до трех часов (ст. 240 КоАП); личный досмотр, досмотр вещей и имущества возможен лишь в строго определенных случаях (ст. 242 КоАП). Характерно также, что Законами о милиции, о внутренних войсках, об оперативно-розыскной деятельности, о чрезвычайном положении впервые в практике российского законодательства подробно урегулированы основания и порядок применения мер физического воздействия, специальных средств и оружия по отношению к лицам, нарушающим правопорядок и совершающим правонарушения. Интересна в этом отношении и ст. 5 Закона “О милиции” “Деятельность милиции и права граждан”. В ней подчеркивается, что милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство человека, что всякое ограничение граждан в их правах и свободах милицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом. Милиции запрещается разглашать сведения, относящиеся к личной жизни гражданина, порочащие его честь и достоинство или могущие повредить его законным интересам.

1 См., например: ст. 20 Закона РФ “О милиции” от 18 апреля 1991 г. (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503). См. также комментарий к ст. 30 Конституции РФ в книге “Конституция Российской Федерации. Комментарий” (с. 183—188).

2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 22. Ст. 1216.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

В Законе “О милиции” подчеркивается, что она призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность от преступных и иных противоправных посягательств (ст. 1). Особое внимание законодатель уделил формированию обязанностей милиции (в ст. 10 Закона “О милиции” из 24 пунктов, определяющих перечень этих обязанностей, 12 имеют непосредственное отношение к решению вопросов, непосредственно связанных с правами и законными интересами граждан). Речь идет b таких обязанностях, как обязанность оказывать помощь гражданам, пострадавшим от противоправных действий и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном либо ином состоянии, опасном для здоровья и жизни;

принимать и регистрировать заявления и сообщения о преступлениях и иных событиях, угрожающих личной безопасности; производить учет и регистрацию автотранспортных средств; принимать при чрезвычайных событиях меры по спасению людей; обеспечивать сохранность найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и т. п.

В Законе “О милиции” подробно расписаны права милиции по отношению к гражданам (ст. 11), в том числе право требовать от граждан прекращения противоправных деяний; проверять документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать гражданина в совершении преступления или административного проступка; составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание;

временно запрещать или ограничивать движение пешеходов и транспорта. Специальный раздел Закона определяет условия и пределы применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Таким образом, Законом определена компетенция милиции в ее взаимоотношениях с гражданами. Это, разумеется, не означает, что данный Закон идеален; он, безусловно, имеет определенные недостатки, которые справедливо критиковались в печати. Тем не менее следует отметить, что полное перечисление обязанностей и прав органа исполнительной власти является непременным условием законности нормативного акта и определенной правовой гарантии прав и свобод гражданина.

Основания и порядок вторжения правоохранительных органов исполнительной власти в личную жизнь человека (имеются в виду специфические методы наблюдения, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров, применение аудиозаписи, кинофотосъемок и т. п.) регламентируются ныне Федеральным законом РФ “Об оперативно-розыскной деятельности” от 12 августа 1995 г.1, а также Законом РФ “О федеральных органах налоговой полиции” от 24 июня 1993 г2. Однако некоторые нормы этих законов подвергаются справедливо” критике, поскольку они не в полной мере соответствуют нормам Конституции и Международным пактам о правах человека3;

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 29. Ст. 1114; Собрание законодательства РФ. 1995. № 31. Ст. 4973.

3 См. Комментарий к ст. 23 Конституции РФ в книге “Конституция Российской Федерации. Комментарий” (с. 153).

д) право гражданина на свободное передвижение, выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации (ст. 27 Конституции РФ) одновременно означает также наличие конкретных обязанностей у соответствующих органов исполнительной власти. Они предусматриваются Законом РФ “О праве граждан Российской федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” от 25 июня 1993 г.1 В Законе установлены основные правила регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства в целях создания необходимых условий для реализации прав и свобод граждан, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Вводимая новая система регистрации граждан существенно отличается от ранее действовавшей системы прописки. Закон учитывает необходимость защиты прав гражданина от возможных незаконных действий административных органов, значительно ограничивая перечень документов, необходимых для регистрации по месту жительства, давая исчерпывающий перечень случаев, при которых орган регистрации и учета граждан (сейчас это органы внутренних дел) вправе снять гражданина с регистрации по месту жительства.

Законом также исчерпывающе определены основания ограничения права граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания. Исходя из международно-правовых норм и действующего законодательства РФ определено, что такие ограничения могут иметь место в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях (в целях охраны государственной безопасности); на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (в целях обеспечения общественного порядка); в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в связи с опасностью распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности (в интересах охраны здоровья людей).

Законом предусмотрена судебная защита права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, а также возможность обжалования по административной линии действия или бездействия государственных органов и иных лиц, нарушивших права гражданина.

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №32. Ст.1227.

Административно-правовые отношения между гражданином и органом исполнительной власти в связи с выездом из России за границу и въездом в Российскую Федерацию также должны быть определены федеральным законом. Этот закон должен быть принят во исполнение ст. 27 Конституции РФ. Проект такого закона находится в Государственной Думе. Он призван конкретизировать права и обязанности граждан в связи с выездом за пределы России и въездом на ее территорию и одновременно установить обязанности органов внутренних дел по осуществлению процедуры выдачи заграничного паспорта. Например, установить максимальный срок для оформления документа, определить исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых в выдаче паспорта или выезде за пределы России может быть отказано.

Закон должен предусмотреть и процедуру обращения гражданина в суд, если должностным лицом нарушены его права либо нарушен порядок оформления документов, предусмотренный законом;

решить вопрос о возможности взыскания материального ущерба, причиненного гражданину органом исполнительной власти (должностным лицом), по вине которого нарушено право гражданина на выезд за пределы России или въезд на ее территорию.

Пока же вопросы выезда за пределы Российской Федерации и въезда на ее территорию регламентируются Законом СССР 1991 г. с учетом постановлений Правительства РФ, принятых в 1993 г. и предусматривающих меры по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный въезд-выезд1.

В связи с изложенным следует отметить, что применительно к рассматриваемой категории прав и свобод личности особое значение имеет четкая правовая регламентация обязанностей правоохранительных органов, относящихся к системе органов исполнительной власти.

Одной из целей уточнения полномочий этих органов является радикальное улучшение практики применения законодательства, защита прав и свобод человека и гражданина.

1 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 5. Ст. 397; № 30. Ст. 2769; № 38. Ст. 3593.

Государственная Дума в Постановлении от 23 ноября 1994 г. “Об экстренных мерах по усилению борьбы с преступностью и обеспечению личной безопасности граждан в Российской Федерации” признала крайне неудовлетворительной деятельность органов исполнительной власти в указанной области. Характерно, что в качестве приоритетного направления законодательной деятельности выделено принятие уголовного и связанных с ним уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного кодексов, а также кодекса об административных правонарушениях и вместе с тем подчеркнуто, что при разработке этих актов следует обратить внимание “на надежную защиту граждан как от преступных посягательств, так и от незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц”\

Следует отметить, что в Договоре об общественном согласии2 подчеркнута необходимость усиления ответственности правоохранительных органов за обеспечение законности и правопорядка. Одной из составных частей такой ответственности является ответственность правоохранительных органов перед гражданином.

Эта же мысль проведена и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию3. В Послании говорится о том, что органы исполнительной власти, в особенности входящие в их систему правоохранительные органы, несут ответственность за обеспечение личной безопасности граждан — защиту их жизни, здоровья, достоинства и имущества. Отсюда следует вывод, что органы исполнительной власти и их должностные лица, опираясь на нормы законодательства, обязаны создать все необходимые экономические и организационные условия для реального осуществления права каждого на личную безопасность;

е) право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29 Конституции РФ) также непосредственно связано с деятельностью и обязанностями органов исполнительной власти. Права граждан и обязанности органов исполнительной власти в этой сфере регламентированы Законом РФ “О средствах массовой информации” от 27 декабря 1991 г." Речь идет прежде всего о запрещении цензуры, а также об обязанностях государственных органов и их должностных лиц представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Естественно, что не допускается разглашение сведений, составляющих в соответствии с Законом РФ “О государственной тайне” от 21 июля 1993 г. государственную тайну.

1 Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3319.

2 См.: Российская газета. 1994. 29 апр.

3 См.: Российская газета. 1995. 17 февр.

4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 7. Ст. 300; Собрание законодательства РФ. 1 995. № 3. Ст. 169; № 24. Ст. 2256; № 30. Ст.2870.

Характерно вместе с тем, что в интересах граждан не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, о стихийных бедствиях, о состоянии экологии, о некоторых отраслях социально-культурной жизни, а также сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. Все это налагает и на органы исполнительной власти определенные обязанности по отношению к гражданам и представляющим их интересы средствам массовой информации. Разумеется, в этой сфере могут существовать некоторые запреты, установленные законом, но эти запреты должны быть определены прежде всего в целях обеспечения безопасности личности, охраны ее чести и достоинства, нравственности и здоровья населения.

Очевидно, что Законом “О средствах массовой информации” далеко не исчерпаны средства законодательного регулирования, обеспечивающие право каждого на информацию. В связи с этим надо сослаться на Указ Президента РФ “О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию” от 10 января 1994 г.2 Президент счел целесообразной разработку проекта федерального закона о праве граждан на информацию. В Указе были закреплены важные положения, касающиеся обязанностей государственных органов. Установлено, в частности, что деятельность государственных органов и их должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости:

1) доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы; 2) систематического информирования граждан о предполагаемых или принятых решениях; 3) осуществления гражданами контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.

1 См.: Российская газета. 1993. 21 сент.

2 См.: Российская газета. 1994. 10 янв.

В целях обеспечения права граждан на информацию была образована Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ1. Защите граждан от информации, искажающей реальные факты, способствовал Указ Президента РФ “О защите потребителей от недобросовестной рекламы” от 10 июня 1994 г.2, который возложил на Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур обязанности по контролю за рекламной деятельностью банков, финансовых, страховых и инвестиционных организаций и граждан-предпринимателей для обеспечения добросовестной конкуренции и защиты прав потребителей на получение достоверной информации. Указанный Комитет наделен рядом административных полномочий для решения этой задачи.

Рассматривая вопрос о реализации органами исполнительной власти права граждан на информацию, нельзя не отметить Постановления Государственной Думы “О выполнении в Российской федерации статьи 29 Конституции Российской Федерации” от 10 февраля 1995 г.3 В этом акте подчеркнуто, что свободы граждан в сфере информации “слабо закреплены правовыми и организационными механизмами... целые слои общества не имеют возможности выражать в средствах массовой информации свое мнение... многие средства массовой информации монополизированы органами исполнительной власти, вследствие чего не обеспечивается обратная связь граждан с государственной властью”. Такая ситуация, по мнению Государственной Думы, негативно влияет на эффективность государственного управления в России. В связи с этим Комитету Государственной Думы по информационной политике и связи была поручена разработка пакета законопроектов, обеспечивающих правовые гарантии, реализацию прав граждан, предусмотренных ст. 29 Конституции РФ.

Значительная часть обязанностей органов исполнительной власти в их взаимоотношении с гражданами связана с реализацией предусмотренных Конституцией социально-экономических прав:

права частной собственности, в том числе на землю; права на труд в надлежащих условиях; права на отдых, на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинское обслуживание; права на благоприятную окружающую среду; права на образование; права на жилище.

1 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. “О Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации”//Российская газета. 1994. Юянв.

2 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 695. эСм.: Российская газета. 1995. 1 марта; Собрание законодательства РФ. 1995. № 8. Ст.648.

Не имея возможности рассмотреть конкретные обязанности органов исполнительной власти в каждой из упомянутых сфер, обратим внимание на следующие обстоятельства. Во-первых, в настоящее время компетенция федеральных органов исполнительной власти урегулирована в общем виде федеральными законами, а также конкретизирована принятыми на основании и во исполнение законов нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ. Эта цепочка управленческих отношений призвана создавать определенный механизм реализации провозглашенного Конституцией права человека и гражданина.

Так, реализация норм Конституции, содержащихся в ст. 8, 9, 35, 36, 37 и закрепляющих право частной собственности и право каждого осуществлять предпринимательскую деятельность, потребовала принятия ряда правительственных решений. В них конкретизирован порядок выдачи приватизационных чеков, определена программа перевода из государственной в частную (индивидуальную и коллективную) собственность предприятий и организаций в отдельных отраслях хозяйства. В указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ установлены обязанности органов исполнительной власти по вопросам организации и деятельности инвестиционных фондов, порядка продажи за приватизационные чеки земельных участков. Особое внимание уделено обязанностям органов управления по защите интересов граждан на этапе перехода от чековой к денежной приватизации1. В целом почти треть населения страны числится в качестве собственников жилья, хозяйственных, в том числе торговых, коммунально-бытовых объектов2. Вместе с тем необходимо решать проблему занятости населения, охраны труда на производстве независимо от форм собственности и т. п.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 10. Ст. 1115.

2 См.: Приходит собственник//Российская газета. 1995. 28 марта.

Основные гарантии прав граждан в сфере трудоустройства, в том числе и защита от необоснованного увольнения, были определены Законом о занятости населения в РСФСР от 19 апреля 1991 г. (с последующими изменениями)1. Закон предусмотрел создание федерального органа исполнительной власти и территориальных органов субъектов РФ, районов и городов (центров занятости) по вопросам занятости населения.

В Положении о федеральной государственной службе занятости населения в Российской Федерации, утвержденном Верховным Советом РФ2, была подчеркнута обязанность этой службы строго выполнять функции, возложенные на нее законом. Речь идет, например, о принятии решения о признании безработным и постановке на учет, выдаче в установленном порядке пособия по безработице.

Защита трудовых прав граждан также составляет обязанность органов исполнительной власти: Министерства труда РФ и органов исполнительной власти, входящих в его систему, специальных органов по обеспечению надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде. Так, в обязанности Федеральной инспекции труда при Министерстве труда РФ и подведомственных ей инспекций субъектов РФ, районов и городов входят: защита трудовых прав и достижение безопасных условий труда работников, защита их от незаконных действий работодателей, должностных лиц и других ответственных работников предприятий, ущемляющих их права; прием и рассмотрение жалоб работников на нарушения их трудовых, социально-экономических прав и прав на охрану труда, принятие мер по устранению этих нарушений3.

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 18. Ст. 565; 1992. № 34. Ст. 1574.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №25. Ст.910.

3 См.: Положение о Федеральной инспекции труда при Министерстве труда Российской Федерации (Рострудинспекции), утвержденное Указом Президента РФ от 20 июля 1994 г. (Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1476).

Следует также отметить, что Правительством РФ утверждены система и виды нормативных актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами (перечень этих органов определен в Постановлении Правительства), содержащих единые нормативные требования по охране труда. Требования этих актов должны соблюдаться юридическими лицами всех форм собственности и иными лицами, в том числе гражданами-предпринимателями, при проектировании, строительстве, эксплуатации объектов, при конструировании машин, механизмов и оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда1.

Определен также порядок разработки соответствующих норм и правил органами исполнительной власти.

Правительство РФ определило обязанности органов исполнительной власти по проведению обязательной сертификации постоянных рабочих мест на производственных объектах, средств производства, оборудования для средств коллективной и индивидуальной защиты2.

Таким образом, обязанности органов исполнительной власти, связанные с реализацией прав и свобод граждан и обеспечением гарантий этих прав, находят правовое закрепление не только в актах законодательства, но и в нормативных актах управления органов исполнительной власти. На наш взгляд, в этих актах находят свое выражение административно-правовые способы и формы защиты и охраны прав граждан.

3. Одной из актуальных проблем защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является совершенствование механизма охраны прав и свобод граждан при применении органами исполнительной власти, наделенными административно-юрисдикционными полномочиями, мер административного принуждения. В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях определен ряд правовых мер по защите прав и свобод гражданина. В этом отношении характерны процессуальные нормы, содержащиеся в разд. IV КоАП “Производство по делам об административных правонарушениях”. Административно-процессуальные нормы закрепляют комплекс прав гражданина, привлекаемого к административной ответственности. Сошлемся в качестве примера на положения ст. 247 КоАП. В ней перечислены права лица, привлекаемого к административной ответственности: знакомиться с материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью защитника; выступать на родном языке и в необходимых случаях пользоваться услугами переводчика, наконец, обжаловать постановление по делу. В ст. 248 КоАП определены права потерпевшего.

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 17. Ст. 1998.

2 См.: Постановление Правительства от 6 мая 1994 г. № 485//Российская газета. 1994. 18 мая.

Статьи 266 (ч. 1), 267 предусматривают порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, указывая на суд общей юрисдикции в качестве главной инстанции, рассматривающей соответствующие жалобы1.

Таким образом, можно отметить, что законодательное закрепление административно-правового статуса гражданина и корреспондирующих правам граждан обязанностей органов исполнительной власти и их должностных лиц является важной составной частью государственно-правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Однако этот механизм должен реализовываться на практике. К сожалению, здесь имеются существенные недостатки, устранение которых требует, с одной стороны, безукоризненного применения действующих правовых норм, с другой — совершенствования нормативного регулирования, устранения пробелов и недомолвок в законодательных и подзаконных нормативных актах.