§ 1. Административно-правовой статус гражданина и формы его реализации

1. Проблема защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти неразрывно связана с административно-правовым статусом гражданина как субъекта многообразных административных правоотношений. Этот статус необходимо рассматривать в связи с реализацией в сфере исполнительной власти прав и свобод, а также обязанностей граждан, предусмотренных Конституцией РФ. Речь идет о создании органами исполнительной власти необходимых правовых, организационных и материальных условий для осуществления гражданином его конституционных прав и свобод.

Организация системы охраны здоровья, образования, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства; соблюдение требований о неприкосновенности частной жизни, тайне переписки, неприкосновенности жилища; охрана частной собственности; защита от безработицы; контроль за соблюдением законодательства о труде, об охране окружающей среды — вот далеко не полный перечень предметов ведения органов исполнительной власти. К этому нужно добавить обязанность органов исполнительной власти создавать необходимые условия для участия граждан в управлении делами государства (реализации их права на объединение в общественные организации, на свободу совести и вероисповедания, на демонстрации, митинги, собрания, на информацию и т. д.).

Осуществление свободы предпринимательства также во многом зависит от органов исполнительной власти и их должностных лиц. Достаточно упомянуть о государственной регистрации предпринимательской деятельности, лицензировании ее отдельных видов и о защите прав и законных интересов граждан-предпринимателей.

Органы исполнительной власти обязаны своевременно и объективно рассматривать обращения граждан, обеспечивать реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина при применении мер административного принуждения.

Вместе с тем органы государственной власти и, прежде всего, органы управления признаны создавать условия для выполнения гражданами возложенных на них Конституцией обязанностей (платить налоги и сборы, охранять природу и окружающую среду, нести воинскую службу и др.).

Таким образом, в отношениях с органами исполнительной власти гражданин выступает как правомочная сторона, когда его правам соответствует обязанность органа управления (должностного лица). Вместе с тем в ряде случаев гражданин является стороной, обязанной выполнять или соблюдать определенные правила, предусмотренные административно-правовой нормой.

Следует отметить, что вопросы, касающиеся определения и содержания административно-правового статуса гражданина, в свое время подробно были изложены В. И. Новоселовым 1, а также коллективом авторов в книгах, посвященных взаимоотношениям гражданина и аппарата управления2.

Статус гражданина в качестве субъекта административного права подробно рассмотрен Д. Н. Бахрахом в учебнике для вузов3. В частности, Д. Н. Бахрах предложил следующую трехзвенную группировку прав граждан:

1) на участие в государственном, муниципальном управлении, социально-политическую активность;

2) на государственное участие, помощь, поддержку компетентных организаций;

3) на защиту4.

Заслуживает внимания и постановка Д. Н. Бахрахом вопроса об административной опеке как особой форме защиты определенных категорий граждан5. Речь идет о таких лицах, которым оказывается государственная помощь путем предоставления бесплатного или на льготных условиях жилья, выплаты разовых или систематических денежных пособий, предоставления льгот по оплате транспортных, коммунальных услуг, оказания специальной медицинской помощи. К таким лицам относятся дети, в первую очередь из многодетных или малообеспеченных семей, инвалиды, вынужденные переселенцы и беженцы, безработные и иные лица, нуждающиеся в специфических формах социальной защиты.

1 См.: Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском      государственном управлении. Саратов, 1976.

2 См.: Гражданин и аппарат управления. М., 1982; 1984; Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985.

3 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. Гл. III.

4 См. там же. С. 31.

5 См. там же. С. 36—37.

А. П. Коренев рассматривает права и свободы граждан в сфере государственного управления как абсолютные и относительные, приводя в качестве обоснования такого деления степень возможности реализации прав и свобод. Следуя этому критерию, к абсолютным А. П. Коренев относит те права и свободы, реализация которых зависит от волеизъявления гражданина. К относительным причисляются права, реализация которых (по волеизъявлению гражданина) зависит от фактических возможностей в данном месте и в данное время1.

2. Приводя различные точки зрения на административно-правовой статус граждан, подчеркнем, что главное состоит в том, что защита прав человека и гражданина — обязанность абсолютно всех органов государственной власти, всех органов местного самоуправления, всех должностных лиц. Каждый из этих органов, действуя в рамках своих полномочий, обязан решать задачу защиты прав и свобод личности присущими ему методами, опираясь, прежде всего, на требования Конституции Российской Федерации, на нормы международно-правовых актов, на федеральные законы.

Как уже указывалось, гражданин в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти может, во-первых, выступать в качестве стороны, управомоченной законом требовать по отношению к нему от государственных органов и их должностных лиц выполнения определенных обязанностей (предоставить медицинскую помощь, принять ребенка в школу, назначить государственную пенсию или социальное пособие, обеспечить охрану природной среды, собственности и т. п.). Во-вторых, гражданин выступает и обязанной стороной, поскольку закон возлагает на него определенные обязанности и уполномочивает соответствующие государственные органы следить за выполнением этих обязанностей, создавая необходимые для этого условия (обязанность сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную службу, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, обеспечить получение детьми основного общего образования, заботиться о воспитании детей, наконец, обязанность не нарушать права и свободы других лиц, соблюдать общественный порядок и т. п.).

1 См.: Административное право. Учебник для вузов/Под ред. Коренева А. П. М., 1986. С.53—55.

Разумеется, если орган исполнительной власти или его должностное лицо не выполняют своих обязанностей и нарушают права и свободы личности, гражданин должен иметь реальную возможность использовать правовой механизм судебного или административного обжалования решений и действий “обидчика”, что и предусмотрено Конституцией РФ (ст. 33, 45, 46), а также федеральными законами, которые должны в полной мере соответствовать Конституции.

Вместе с тем невыполнение гражданином его обязанности, в том числе обязанности административно-правовой, влечет для него определенные негативные последствия путем применения административного (без обращения в суд) и судебного принуждения. Имеется в виду возможность применения в соответствии с КоАП, Законами о милиции, о внутренних войсках, о налоговой полиции и некоторыми другими федеральными законами предупредительных, пресекательных мер административного принуждения и наложения органами административной юрисдикции административных взысканий (предупреждение, штраф, лишение специальных прав). Однако определенные меры административного воздействия, связанные, например, с временным ограничением личной свободы, вправе применять только суд.