§1. Конституционный контроль — принципы и формы защиты прав человека

Защита прав и свобод человека и гражданина, являясь конституционно-правовой и международно-правовой обязанностью современного государства, осуществляется с помощью системы принципов, институтов, механизмов и процедурно-правовых правил, прямо или опосредованно предназначенных для этих целей. В данной главе мы хотели бы дать обобщенное представление об основных институтах и механизмах защиты прав и свобод, созданных и функционирующих в зарубежных государствах, основанных на праве.

1 Следует отметить, что еще в середине 1993 г. Президент РФ поручил Правительству РФ при подготовке проектов законов предусмотреть “ответственность органов государственной власти и управления Российской Федерации и ее субъектов за создание и обеспечение системы гарантий прав и свобод граждан, а также за действия, препятствующие их реализации” (Указ Президента РФ “О неотложных мерах по государственному строительству в Российской Федерации” от 4 июня 1993 г.//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 23. Ст. 2110).

1. Наиболее эффективным институтом судебной защиты прав человека в современном демократическом государстве и обществе является конституционное правосудие. Оно осуществляется специализированными конституционными судами или квазисудебными органами, наделенными полномочиями осуществлять конституционный контроль и обеспечивать своей деятельностью верховенство конституции и приоритет прав и свобод человека.

Функция защиты прав и свобод осуществляется органами конституционной юрисдикции путем использования трех основных форм их деятельности: посредством абстрактного, конкретного и индивидуального контроля за соответствием конституции и закрепленным в ней правам и свободам человека и гражданина законов и иных нормативных актов, а также судебных и административных решений.

Абстрактный контроль предусматривает возможность подачи запроса в конституционный суд о конституционности принятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Цель этого вида контроля — соблюдение законодателем конституции и ее положений, регулирующих права и свободы человека в процессе принятия нормативно-правовых актов. Правом такого запроса наделяются обычно высшие органы исполнительной власти в лице президента, премьер-министра, группы депутатов парламента, органы исполнительной власти субъектов федерации и автономных государственных образований, что отражает принцип разделения властей. В отдельных странах вопрос о конституционности может быть поставлен по собственной инициативе органа конституционного контроля (Австрия, Франция).

Этот вид контроля действует в странах с централизованной системой конституционного контроля, когда только специализированный конституционный суд может абстрактно, вне связи с применением данной нормы осуществить ее толкование в контексте конституционных положений. В порядке абстрактного контроля за конституционностью законов конституционный суд устраняет возможные нарушения законодателем прав и свобод человека. Такой контроль используется в основном в странах континентального права (Австрия, ФРГ, Италия, Испания, Португалия и др.).

Конкретный контроль, иногда именуемый инцидентным, предусматривает, что вопрос о конституционности подлежащего применению закона ставится, рассматривается и решается только в связи с конкретным судебным разбирательством. Наиболее широко этот вид контроля используется в странах с децентрализованной системой конституционного контроля, где все суды правомочны сами решать вопрос о конституционности применяемой ими нормы права. Конкретный контроль также действует и в ряде стран континентального права, где существует централизованная система конституционного контроля, осуществляемого специализированными органами квазисудебного характера. Централизованная система исходит из того, что суды общей юрисдикции не осуществляют контроль за соответствием нормативно-юридических актов конституции. Здесь общие суды могут только ставить вопрос о конституционности нормативных актов перед конституционным судом в виде запроса в связи с рассмотрением конкретного судебного дела и лишь в этих пределах обеспечивать соответствие закона конституции (Италия, Австрия, ФРГ и др.)

Конституционный контроль осуществляется и в форме индивидуальной или коллективной жалобы, которая предусматривает наделение индивида — субъекта прав и свобод человека, а также различных объединений граждан, юридических лиц правом подавать в конституционный суд жалобы о нарушениях их прав и свобод законами, нормативными актами, судебными решениями. Конституционная жалоба выступает как важное правовое средство защиты индивида от произвола государства.

Широкие полномочия конституционного правосудия в защите прав и свобод человека обусловлены рядом принципов, утвердившихся в послевоенный период в системе национального, регионального и международного права. К их числу прежде всего относится признание прав и свобод человека в качестве естественных, неотъемлемых ценностей, их приоритетного значения в системе внутригосударственного и международного права; закрепление на уровне конституции и Международных пактов о правах человека принципа, из которого следует, что права и свободы обязывают власти государства (законодательную, исполнительную, судебную) в качестве непосредственно действующего права; признание индивида субъектом международно-правовых отношений.

Поэтому в системе указанных выше форм конституционного контроля права человека становятся доминирующим критерием, в соответствии с которым органы конституционного контроля выносят свой вердикт о конституционности законов. Контроль над законодательством изначально присущ идее и системе конституционного контроля.

Существуют различные модели конституционного контроля. На наш взгляд, особый интерес представляет Федеральный конституционный суд Германии, наделенный широкими полномочиями и отличающийся многими особенностями.

Законодательство ФРГ полностью подпадает под контроль Федерального конституционного суда. Федеральные и земельные органы исполнительной власти, а также парламентское меньшинство обладают правом запроса о конституционности любого вступившего в силу закона, используя форму абстрактного контроля норм. Конституционная жалоба вооружает гражданина правом обжаловать закон, если он считает, что такой закон нарушает его основные права. В рамках так называемого конкретного (инцидентного) контроля любой суд ФРГ правомочен и даже обязан направить запрос в Федеральный конституционный суд, если судья убежден, что закон противоречит нормам Конституции. Равным образом и обычная юстиция подлежит контролю Федерального конституционного суда. Не только каждый судья может и должен запросить этот Суд о правомерности применяемого закона, но каждое решение любого суда может быть обжаловано перед Федеральным конституционным судом посредством подачи конституционной жалобы, если заявитель считает, что решением нарушаются его основные права. К ведению Федерального конституционного суда относится и правомочие решать вопрос о лишении лиц пользоваться правами и свободами, если они злоупотребляют ими в борьбе против существующего свободного демократического строя.

Таким образом. Федеральный конституционный суд Германии обладает большими полномочиями, однако во всех случаях он действует только на основании запроса или ходатайства, исходящих от других органов и лиц. Как свидетельствует его практика. Суд получает огромное количество запросов. В отличие, например, от Верховного Суда США Федеральный конституционный суд Германии лишен возможности выбора — принимать решение по поступившему запросу или нет, если, скажем, речь идет о политическом, а не правовом вопросе: он обязан вынести решение, если подана формально допустимая жалоба.

По сравнению со специализированным конституционным судом, каким является Федеральный конституционный суд Германии, Верховный Суд США, будучи высшим судом по гражданским, уголовным и административным делам, одновременно выступает и как орган конституционного контроля. В этом качестве его отличают две важные особенности. Во-первых, он не осуществляет абстрактного контроля норм; это значит, что Верховный Суд только тогда может осуществить контроль закона, если в ходе обычного правового спора в суде будет поставлен вопрос о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению в этом процессе закон. Во-вторых, если Верховный Суд признает закон не соответствующим Конституции, то это имеет значение только для данного конкретного дела и означает, что в этом случае закон не подлежит применению, но формально не лишается силы. Однако в дальнейшем суды, которые ориентируются на решения Верховного Суда, будут придерживаться этой его позиции и такой закон утратит силу и применяться не будет.

Данная форма контроля Верховного Суда предоставляет ему возможность одновременно осуществлять контроль и за законодателем, и за юстицией1. Кроме того, Верховный Суд осуществляет контроль за действиями исполнительной власти, поскольку этот Суд является и высшим административным судом. В то же время он признал за собой право не принимать решения, если вопрос является чисто политическим. Тем самым упор делается на сугубо правовой характер функции конституционного контроля. Контроль за конституционностью приговоров нижестоящих судов всегда осуществляется Верховным Судом, поскольку он выступает в роли высшей судебной инстанции. И здесь он действует на основании жалобы, т. е. выступает непосредственно защитником прав и свобод человека. Верховный Суд осуществляет процедуру импичмента (обвинения против Президента) , а также решает споры о компетенции между государственными органами, но лишь в случаях, когда речь идет о споре между Конгрессом и Президентом.

1Kuper P. G. Judicial Review of Constitut. Issues in the U. S.// Verfas-sungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart, Beitrage zum auslandisches Recht und Volkerrecht. 1962.8.604,610.

Французская правовая система долгое время была закрыта для конституционной юрисдикции, поскольку законодатель считался высшим государственным органом, которому отводилась роль наиболее эффективного правозащитного механизма, а за судами не признавались контрольные полномочия. И только по Конституции 1958 г. во Франции впервые была введена достаточно своеобразная по сравнению с другими моделями форма превентивного конституционного контроля, который осуществляется Конституционным советом. Тем самым Конституция лишила законодательную власть ее приоритетного положения в системе правозащитных механизмов и превратила закон из абсолютной по значению нормы в подконтрольный Конституционному совету правовой акт1.

Согласно ст. 61 Конституции обязательному конституционному контролю подлежат органические законы до их промульгации Президентом страны, регламенты палат парламента до их применения. Что касается обычных законов, то Конституционный совет правомочен вмешаться лишь в том случае, если после голосования по закону в парламенте и до его промульгации в Совет поступает запрос относительно конституционности этого правового акта. Правом запроса наделяются Президент, Премьер-министр или председатель одной из палат парламента, а со времени принятия Закона о расширении юрисдикции Конституционного совета от 20 октября 1974 г. запрос может быть подан также и парламентариями от имени 60 депутатов или 60 сенаторов. В результате после конституционной реформы 1974 г. число обжалованных законопроектов обнаруживает тенденцию к постоянному росту: если в период с 1974 по 1980 г. их было 48 (при этом 2/3 касались прав и свобод граждан), то в период с 1981 по 1986 г. их число возросло до бб2.

Закон, объявленный неконституционным, не может быть ни обнародован, ни введен в действие (ст. 62 Конституции). Автоматически выпадают из сферы конституционного контроля те правовые акты, в связи с принятием которых в Совет не был направлен протест по поводу их антиконституционности.

1 См.: Цоллер Э. Защита прав человека во Франции//Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 103.

2 См.: BecetJ. М., Colard D. Les droits de Ihomnie. Paris, 1982. P. 267. См. также: Боботов С. В. Конституционный контроль в зарубежных странах: доктрина и практика//Советское государство и право. 1989. № 3. С. 119.

Это значит, что с момента промульгации Президентом законодательного акта его конституционность не может быть оспорена ни Конституционным советом, ни каким-либо другим органом. Указывая на эту особенность, известный французский юрист Франсуа Люшер пишет: “Бесспорно, что в нашем юридическом арсенале существуют законодательные акты, противоречащие элементарным правам и свободам. Если бы эти законы издавались сегодня, Конституционный совет, несомненно, воспротивился бы их принятию, но в силу того, что они уже были промульгированы ранее, никто не вправе противодействовать этому”1. Отмеченное обстоятельство дает основание другому юристу — Л. Хамону сделать вывод о том, что конституционный контроль во Франции носит “исключительно превентивный” характер2.

Между тем в плане защиты прав и свобод французская система конституционного контроля испытывает определенный дефицит, ибо ограничивается, в сущности, только абстрактным предварительным контролем и не предусматривает таких задействованных непосредственно на уровне индивида правозащитных форм, какими являются конкретный (инцидентный) контроль и индивидуальная жалоба. По этому поводу длительное время велась дискуссия, в ходе которой ставился вопрос о необходимости проведения реформы системы конституционного контроля путем введения института индивидуальной жалобы, а также и конкретного контроля.

Принятым в 1990 г. органическим законом о внесении изменений и дополнений в Закон о Конституционном совете 1958 г. предусматривается, что при рассмотрении конкретного дела в судебной инстанции в исключительном порядке может быть заявлено ходатайство о признании неконституционным нормативного акта или действия, если оспариваемое положение является принципиально важным для исхода спора и законности процедуры, если оно может послужить основанием для возбуждения уголовного дела и имеет под собой серьезные основания (п. 1 ст. 23 Закона). При этом судебная инстанция откладывает вынесение своего вердикта по существу дела до принятия решения Конституционным советом. Таким образом, конституционный контроль Франции в своеобразной форме дополняется конкретным контролем, что означает также введение в определенной форме и последующего контроля, поскольку речь идет о принятом нормативном акте, который подлежит применению в судебном разбирательстве3.

1Luchaire F. Procedures et techniques de protection des droits fondamentaux. Conseil Constitutionnel Francais//Revue intern, de droit compare. 1981. № 2. Р. 329.

2 См.: Hamon L Le Conseil Constitutionnel. Paris, 1987. P. 293.

3 См.: RoussillonH. Le Conseil Constilutionnel. Paris, 1991. P. 82—83.

Выступая инициатором этой новеллы, Ф. Люшер пишет, что “подобное решение действительно способно наиболее полно обеспечить права и свободы, поскольку всякий раз, когда индивиду “примеривают” антиконституционный закон, он сможет добиваться его отвода”1.

В то же время Ф. Люшер высказывает определенные сомнения по поводу широко обсуждаемой идеи о возможности перевода французской модели конституционного контроля в режим последующего контроля. Он полагает, что такой переход сопряжен с риском возникновения ситуации правовой нестабильности для нормального функционирования механизмов государственной власти. Свои сомнения он иллюстрирует следующим образом: если закон о приватизации или национализации будет признан антиконституционным через два года после его принятия, то возникнет проблема восстановления прежнего состояния. Подобная же ситуация финансовой неразберихи и правовой нестабильности возникнет, если закон о бюджете будет отменен в течение финансового года2. С такими доводами трудно согласиться, поскольку в ряде сфер правового регулирования антиконституционность закона выявляется только в процессе его применения.

Тем не менее, отстаивая идею усиления роли Конституционного совета в области защиты прав и свобод человека и гражданина как его основополагающей функции, профессор Ф. Люшер, наряду с введением конкретной формы контроля и индивидуальной жалобы, предлагает предоставить право на обжалование законов специализирующимся в области защиты прав и свобод ассоциациям и неправительственным организациям. Официальный список таких организаций, регулярно утверждаемый Конституционным советом, гарантировал бы им право наравне с парламентариями подавать должным образом оформленные ходатайства и жалобы3.

2. Важное место в системе конституционного правосудия и особенно в области защиты прав и свобод человека и гражданина в большинстве стран мира занимает институт индивидуальной конституционной жалобы, открывающий человеку и гражданину прямой доступ в органы конституционного контроля. Предоставленное индивиду право подавать жалобу в конституционный суд становится для него особым правовым средством, позволяющим защищать свои конституционные права и свободы. Объектом жалобы может быть любой акт публичной власти — законодательной, исполнительной (действие или даже бездействие ее), а также судебной, если таким актом, по мнению индивида, нарушаются его права.

1 Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод во Франции/Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 118.

2 См. там же. С. 119.

3См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993. С.376.

Прослеживая становление этой формы контроля, необходимо отметить, что в свое время в доктрине по поводу индивидуальной жалобы высказывались определенно негативные суждения1. Многие европейские юристы полагали, что поскольку защита прав и свобод является общей обязанностью всех судов, то введение такой специальной формы, как конституционная жалоба, становится правовым излишеством. Указывалось также на связанную с этим правом перспективу перегруженности конституционных судов. Очевидно, подобными доводами объясняется тот факт, что право индивидуальной жалобы во многих странах обычно вводилось через несколько лет после образования и начала функционирования самого конституционного суда. В Австрии, например, где Конституционный Суд был предусмотрен Конституцией 1920 г., а Закон о нем принят в 1925 г., его авторы, прежде всего Кельзен, полагали, что вслед за предоставлением Конституционному Суду права по собственной инициативе проверять конституционность закона такая инициатива должна быть предоставлена и каждому индивиду. Это считалось одним из требований правового государства. Однако право индивида обжаловать законы было реализовано только в 1975 г., и таким образом конституционный контроль за законами был в полном объеме поставлен на службу защиты прав индивида. Так было и в ФРГ, Испании Португалии, Турции. Однако в Италии эта форма вообще не предусмотрена ни Конституцией, ни Законом о Конституционном Суде, нет ее и во Франции.

Тем не менее авторитет индивидуальной конституционной жалобы постоянно растет, поскольку она расширяет правовые возможности в защите прав и свобод. Это прежде всего защита от угрозы, исходящей от исполнительной власти с ее разросшимся до неимоверных размеров чиновничьим аппаратом, от судейского корпуса, который может вынести решение на основании противоправного закона. Индивидуальная жалоба ставит заслон и законодательной власти, способствуя отмене правонарушающих законов.

1 См.: Государственное право Германии. Т. 1. М., 1993. С. 308.

Индивидуальная жалоба расценивается доктриной и практикой не только как важная гарантия защиты прав гражданина от произвола властей, но и как средство обеспечения и развития конституционно-правовых начал демократии, основу которой составляют права и свободы человека. Поэтому правомерно считать, что конституционная жалоба не только защищает индивида и его субъективные права, но способствует также реализации принципа правового государства о связанности всех ветвей власти конституцией и законом, гарантирующими права и свободы человека. В этом смысле индивидуальная жалоба выступает как специфическая гарантия конституционного права. Более того, предоставляя гражданину право в качестве стороны вступать в спор с государством и его органами, даже с самим законодателем, институт индивидуальной жалобы содействует тем самым интеграции граждан в процесс управления государством и обществом, поскольку применение индивидуальной жалобы в определенной мере препятствует отчуждению граждан от власти.

В совокупности эти факторы привели к тому, что в западных странах (ФРГ, Испании, Австрии и др.) индивидуальная жалоба широко применяется, хотя и отличается спецификой в отношении круга субъектов этого права, предметов обжалования, юридических последствий принимаемых решений.

В наиболее развернутом виде право на индивидуальную жалобу сконструировано и применяется в ФРГ: оно распространяется на деятельность всех трех ветвей власти, которые подпадают под конституционный контроль. Рассматривая конституционные жалобы по поводу нарушения основных прав актами исполнительной власти, Федеральный конституционный суд ФРГ подвергает контролю любые действия исполнительной власти, в том числе и относящиеся к ведению Федерального канцлера и устанавливаемых им основных направлений политики (Richtlinienbestimmungen). Одновременно право граждан на конституционную жалобу предоставляет им возможность оспаривать конституционность закона, если податель жалобы полагает, что закон нарушает его основные права. Обязательным условием принятия такой жалобы является обязанность заявителя обосновать, что этим законом ему наносится прямой и явный ущерб.

Определенные особенности имеет право конституционной жалобы в Австрии. Здесь индивид располагает правом обжаловать в Конституционный Суд и административные решения, которые принимаются в нарушение его конституционно гарантируемых прав. Этому должно предшествовать обжалование такого решения в инстанционном порядке, а в Конституционный Суд подается жалоба на решение последней административной инстанции. Таким образом, право конституционной жалобы является средством защиты индивида и от произвола административных органов. Одновременно такая жалоба может быть подана и в Административный Суд, решение которого, в свою очередь, может быть обжаловано затем в Конституционный Суд. Последний действует как кассационная инстанция: если он находит, что обжалуемое решение административного органа нарушает конституционно гарантируемое право заявителя, он отменяет это решение. В этом случае административные органы обязаны незамедлительно принять все меры, чтобы восстановить правовое положение в соответствии с правовыми установками Конституционного Суда.

Таким образом, по австрийской системе индивиду предоставляется двойная правовая защита от произвола администрации. Такая усиленная защита вполне отвечает реальным потребностям граждан, ибо практика свидетельствует, что большинство дел, рассматриваемых Конституционным Судом Австрии, основываются на жалобах граждан против решений административных органов, которыми нарушаются их основные права.

Одновременно индивид в своей жалобе вправе сделать заявление о том, что решение административного органа было принято на основании антиконституционного закона, нарушающего его права. Этим он обосновывает свое ходатайство о проверке конституционности закона. Если Конституционный Суд сочтет эти доводы заявителя обоснованными, он приостанавливает разбирательство жалобы и начинает проверку конституционности закона, положенного в основу административного решения. Особенностью австрийской системы конституционного контроля является то, что Конституционный Суд не считает себя связанным наличием соответствующего запроса заявителя. Суд может провести проверку закона по собственной инициативе, если в ходе рассмотрения жалобы против административного решения у него возникают сомнения относительно конституционности применяемого закона.

При оценке роли индивидуальной конституционной жалобы как эффективного средства защиты прав и свобод в системе конституционного контроля важное значение имеет круг субъектов, наделенных по закону этим правом.

В ФРГ индивидуальная жалоба может быть подана любым лицом, чьи основные права нарушены: немцем, иностранцем, физическим и юридическим лицом, зарегистрированным таковым по германскому праву. Право подачи жалобы повсюду сопровождается рядом условий и требований. Жесткие формальные и содержательные требования образуют своеобразный фильтр и приводят к отсеиванию основной массы первоначальных обращений. Такая практика характерна для многих стран: в ФРГ из 5 тыс. жалоб в среднем, поступающих ежегодно в Федеральный конституционный суд, отсеивается до 98%.

Основными условиями и требованиями подачи и приема индивидуальных жалоб к рассмотрению в большинстве стран считаются следующие:

1). Должны быть исчерпаны все доступные индивиду средства правовой защиты. Жалоба не может быть принята, если обжалование возможно осуществить иным путем. Указанное требование является отражением идеи о том, что Конституционный Суд должен вмешиваться в конфликтную ситуацию в исключительных случаях (принцип субсидиарности). Это требование обусловлено также и тем обстоятельством, что общие суды, располагая специальными познаниями в области отраслевого законодательства, вырабатывают квалификационные подходы по спорным проблемам, излагая свое понимание сущности и значения прав и свобод человека. Учитывая эти позиции, конституционные суды получают представление о правопримени-тельной практике, обобщают и направляют ее своими решениями. Исключения из этого требования могут быть сделаны только в случае, если необходимо срочное вмешательство Конституционного Суда [такое положение содержится, например, в Законе о Федеральном конституционном суде Германии (§ 90)].

2). Затронутый в жалобе вопрос должен иметь принципиально важное конституционно-правовое значение. Такое дополнительное условие приема жалобы к рассмотрению было внесено в 1984 г. в Конституцию Австрии. В соответствии с ним жалоба не может быть принята к рассмотрению, если ее разбирательство не принесет с собой необходимого разъяснения по существенному конституционно-правовому вопросу. В ФРГ это требование сопровождается еще одним: жалоба не будет принята, если ущерб, который может быть причинен в результате нарушения права, не превысит 300 марок.

3). Жалоба должна быть убедительно обоснованной.

4). Жалоба не может быть заведомо бесперспективной, т. е. не иметь шансов на благоприятный исход.

Конституционная жалоба активно используется гражданами. Как правило, конституционное производство по жалобам бесплатное. В ФРГ действует принцип: если жалоба является обоснованной, то лицу, подавшему жалобу, полностью или частично возмещаются понесенные им расходы (п. 2 § 34а Закона о Федеральном конституционном суде). Однако для того чтобы сдержать поток необоснованных жалоб и исключить злоупотребления этим правом, в ФРГ ввели уплату пошлины. В 1985 г. с этой целью увеличили размеры пошлин: в случае отклонения жалобы по основаниям, указанным в Законе, взимается пошлина в размере 1000 марок, в случае злоупотребления правом жалобы — до 5 тыс. марок; кроме того, жалоба не принимается, если вовремя не был внесен задаток в 500 марок.

3. Как уже отмечалось, наряду с индивидуальной конституционной жалобой важное значение в защите прав и свобод органами конституционного правосудия имеет конкретный контроль. Он осуществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдикции, а также специализированных судов. Такая форма расширяет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку подключает к защите широкий круг правоприменительных органов — судов.

Условием и основанием таких запросов являются возникшие в процессе разбирательства конкретного дела у одной из сторон или у членов суда сомнения относительно того, соответствует ли конституции примененный или подлежащий применению в данном деле закон. Эта форма получила распространение и применяется во многих странах. В силу судебной природы общего права в США и некоторых странах Латинской Америки суды вправе сами решать вопросы о конституционности. Их решения о неконституционности имеют значение только для участников конкретного судебного процесса (inter omnes) и не обязательны для других судов. Так обстоит дело в США, Японии, Греции.

В странах континентального права (в ФРГ, Австрии, Испании, Португалии, Швейцарии — в отношении нормативных актов кантонов) решения конституционных судов по запросу обычного суда действуют по принципу erga omnes, согласно которому такие решения должны соблюдаться всеми. Если у суда возникают сомнения относительно конституционности подлежащего применению закона, он приостанавливает слушание дела и направляет запрос в конституционный суд. При этом в Австрии и Италии суду достаточно выразить сомнение — и запрос может быть направлен в Конституционный Суд;

в ФРГ — для этого судья должен быть убежден в неконституционности применяемого закона. В Италии, где отсутствует институт индивидуальной жалобы, конкретный контроль и правомочие судей подавать запрос, по мнению юристов, стали важным источником деятельности Конституционного Суда в области формально-юридического обеспечения и защиты прав и свобод человека. Здесь с 1956 г. — момента образования и начала функционирования Конституционного Суда им было принято более 1000 решений по различным отраслям законодательства и в основном в порядке конкретного контроля.

Дополнительной и весьма существенной гарантией защиты прав и свобод человека в деятельности органов конституционного контроля является предусмотренное в некоторых странах участие в процессе конституционного судопроизводства омбудсмена и представителя прокуратуры, т. е. институтов ex officio, предназначенных осуществлять и содействовать защите прав человека. Так в п. 2 ст. 47 Закона о Конституционном Суде Испании специально указывается, что “прокурор принимает участие во всех процессах о защите конституционных прав с целью охраны законности, прав граждан и публичного интереса, защищаемого законом”.

Народный защитник (омбудсмен) и прокуратура наделены правом подачи в Суд жалобы о нарушении конституционных прав граждан актами, исходящими от кортесов, какого-либо органа или законодательных ассамблей региональных автономных объединений или их органов (ст. 42, 46). При этом дополнительно устанавливается, что если заявление исходит от народного защитника или прокуратуры, то палата Конституционного Суда, к ведению которой относится рассмотрение дел о нарушении конституционных прав, извещает об этом возможных потерпевших, а также дает объявление о поступившем заявлении в “Официальном бюллетене государства” с целью информирования других заинтересованных лиц (п. 2 ст. 46).

Это положение Закона о Конституционном Суде Испании, по которому наряду с конкретным лицом, чьи права нарушены, право обжаловать законы и решения предоставляется также народному защитнику и прокуратуре, а также широкое оповещение об этом потенциальных потерпевших создает надежные гарантии защиты прав и свобод граждан.

Расширение круга участников процедуры конституционного контроля в целях обеспечения дополнительных гарантий законности характерно и для Италии. Здесь при решении вопроса о конституционности общегосударственного закона к этому процессу подключается Председатель Совета Министров, а если речь идет о законе области, то Председатель Совета джунты области.

4. Особое значение в деятельности органов конституционного контроля имеют юридические последствия решений этих органов и механизмы их исполнения. Сравнение различных их моделей показывает, что применяются разные принципы и механизмы исполнения решений конституционных судов. Особенно это касается проблемы урегулирования правоотношений, возникших на основе закона, объявленного антиконституционным.

По итальянской системе нормы, признанные неконституционными, исключаются из правового оборота и более не подлежат применению, что равносильно их аннулированию. Невозможность применения нормы, признанной антиконституционной, влечет за собой распространение решений Суда также на возникшие в силу действия такой нормы правовые ситуации и отношения, которые оказываются из-за этого нерешенными, ибо решение получает обратную силу и действует ex tunk (т. е. считается ничтожным с момента принятия закона) , за исключением уголовных дел.

Согласно п. 1 ст. 38 Закона о Конституционном Суде Испании решения о неконституционности законов не подлежат пересмотру, обязательны для всех публичных властей и порождают общие правовые последствия.

Несколько иным образом по сравнению с другими странами регулируется действие во времени и пространстве решений о неконституционности, вынесенных Конституционным Судом Испании в порядке рассмотрения индивидуальной жалобы. Признанные неконституционными нормативные акты (законы, распоряжения или постановления, имеющие силу законов) считаются ничтожными с момента принятия такого решения, т. е. являются недействительными ex nunc. По этому поводу в п. 1 ст. 40 Закона о Конституционном Суде специально уточняется, что “решения о неконституционности таких актов не дают основания для пересмотра не подлежащих обжалованию решений, вынесенных на основе неконституционного акта за исключением уголовного или административного судопроизводства, предусматривающих санкции, в которых в случае недействительности примененной нормы предусматривается уменьшение наказаний или штрафа, снятие ответственности, освобождение от наказания или его ограничение”.

Обратим внимание и на такое существенное обстоятельство. В испанском Законе о Конституционном Суде содержится правило, согласно которому всем судам предписывается неуклонно следовать доктрине, положенной Конституционным Судом в основу рассмотрения запросов и ходатайств и принятия решений о неконституционности (п. 2 ст. 40). Безусловно, такое правило представляет собой достаточно эффективный способ приведения принципов толкования и оценки законов на уровне общего правосудия в соответствие с ценностными правовыми ориентациями Конституционного Суда.

В Германии решение Федерального конституционного суда в принципе обязательно для конституционных органов федерации и земель, а также для всех судов и ведомств (п. 1 § 31 Закона о Федеральном конституционном суде). В случаях, специально указанных в законе, такие решения обретают силу закона (п. 2 § 31). Отметим, что здесь речь идет о соответствии федерального права или права земли по форме и содержанию Основному Закону (п. 11 § 13); о соответствии федерального закона или закона земли Основному Закону (п. 11 § 13); о том, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица, когда о таком решении ходатайствует суд (п. 12 § 13). Силой закона наделяются и решения Федерального конституционного суда по разногласиям или сомнениям относительно нормативных актов, занимающих в иерархии норм высшие позиции. Что касается действия решений этого Суда во времени, то они, как правило, обратной силы не имеют. Решения учреждений и судов, принятые на основе закона и уже вступившие в законную силу, действуют без изменений. После признания их недействительными они не имеют обратной силы, так как это привело бы к подрыву правовой стабильности. Исключением является область уголовно-правовых отношений. Лица, осужденные на основании закона, объявленного позднее недействительным, имеют право ходатайствовать о проведении нового судебного разбирательства согласно предписаниям У ПК (§ 79 Закона о Федеральном конституционном суде).

Закон о Конституционном Суде Австрии допускает различные варианты квалификации оспариваемого закона. Суд может признать его полностью антиконституционным, т. е. юридически ничтожным с момента принятия судом решения (ex mine); частично ничтожным;

несовместимым с Конституцией, что, однако, не означает его ничтожности, и, как следствие, такой закон будет действовать до тех пор, пока не вступит в силу новый. В настоящее время (с 1975 г.) Суд в каждом случае вправе решать вопрос о действии своего решения во времени и может установить срок вступления в силу его решения, однако не превышающий 18 месяцев (абз. 5 ст. 140 Конституции). Смысл такой “оттяжки” состоит в том, чтобы дать возможность законодателю внести необходимые изменения в признанный антиконституционным закон и тем самым избежать возникновения ситуации “беззакония”. Имеют место случаи, когда Суд оставляет вопрос о последствиях признания закона противоречащим Конституции открытым. Закон также может быть признан частично несовместимым с Конституцией, что обязывает законодателя внести в закон необходимые коррективы. Как видим, в Австрии принята и действует довольно гибкая система отношений между законодателем и Конституционным Судом, позволяющая последнему активно воздействовать на законодателя в целях изменения правовой ситуации, в том числе и для исправления допущенных ошибок.

В отличие от распространенной в Европе системы специализированных конституционных судов Верховный Суд США осуществляет функцию конституционного контроля, как уже было сказано выше, только посредством процедуры конкретного контроля. Признав подлежащий применению закон неконституционным, Верховный Суд объявляет о неприменимости закона только для данного конкретного дела, а не лишает закон юридической силы вообще. В результате такой закон не применяется судами и фактически теряет силу. Помимо этого судьба такого закона определяется двумя факторами: особенностями действия в американской правовой системе принципа stare decisis, т. е. требования придерживаться собственного решения по данному закону в дальнейшей практике, а также учитывать реакцию Федерального конгресса на занятую Судом позицию о неконституционности закона. Конгресс может отменить решение Верховного Суда, приняв поправку к Конституции, как это было трижды в истории США, или внести изменения в закон с тем, чтобы привести его в соответствие с Конституцией1.

Реализация решений конституционных судов достигается в некоторых странах и посредством приостановления действия или исполнения акта публичной власти, если этим актом наносится ущерб правам и свободам или затрудняется их осуществление. Принимая такие решения, суды должны учитывать как интересы общества, так и права третьих лиц. По процедуре приостановления в Законе о Конституционном Суде Испании содержится специальное положение о том, что просьба о приостановлении акта может быть подана в любой момент до вынесения решения. Приостановлению здесь предшествует встреча сторон и представителя прокуратуры и уведомление органа, ответственного за исполнение акта, если палата сочтет это необходимым (ст. 56).

В целях надлежащего исполнения решений конституционных судов и, соответственно, обеспечения реализации принципов верховенства Конституции, господства права и защиты прав и свобод человека и гражданина законы о конституционном суде различных стран, как правило, предусматривают санкции в отношении органов и лиц, не исполняющих решений этих судов. Согласно Закону о Конституционном Суде Испании на любое лицо, облеченное или не облеченное публичной властью, которое не выполняет предписаний Суда в указанные сроки, могут налагаться штрафы или любая другая форма ответственности, которую Суд сочтет необходимой (п. 4 ст. 95). Закон о Федеральном конституционном суде Германии содержит более широкую формулировку, оставляя на усмотрение Суда право определять, кто и каким образом должен исполнить его решение (§ 35). Он также предусматривает ответственность лица в форме уплаты пошлины (штрафа) в случае злоупотребления правом подачи жалобы. Суд может обязать к уплате пошлины в случае, если он отклонил жалобу или отказал в ее удовлетворении. Решение об уплате пошлины и ее размере принимается Судом с учетом всех существенных обстоятельств, в том числе и имущественного положения подателя жалобы.

1 См.: Никифорова М. А. Роль прецедента в конституционном праве США//Советское государство и право. 1980. № 9. С. 130—134.

В решениях органов конституционного контроля по-разному определяются позиции участников правоотношений относительно исполнения решений. В странах общего права, где принята децентрализованная система конституционного контроля (в США, Японии, Греции), решение о неконституционности акта распространяется только на участников конкретного судебного процесса (inter partes) и не обязательно для других судов. В Швейцарии же аннулирование Федеральным судом нормативного акта кантона имеет эффект erga omnes, т. е. обязательно для всех частных лиц и государственных органов. Такое же значение имеют решения Конституционных Судов ФРГ, Австрии, Португалии, Испании.

5. Важной формой конституционного контроля, особенно в сфере защиты прав и свобод человека, является процедура толкования прав и свобод в контексте конституционных нормативов и основ права.

Для защиты прав и свобод человека немаловажное значение имеет трактовка вопроса о происхождении, природе прав и свобод. И в юридической доктрине, и в практике конституционного правосудия при решении этого вопроса сложилось два подхода: основанный на теории естественного права и на теории позитивизма. Выводимые из теории естественного права, права человека рассматриваются как неотъемлемые, неотчуждаемые (естественные). Такой подход был положен в основу первых конституционных актов Англии, США, Франции периода буржуазных революций XVIII в. Он пережил определенный ренессанс после Второй мировой войны как реакцию на тяжкие массовые нарушения прав человека.

В настоящее время категория естественных прав сохранилась в основном на уровне доктринальных разработок, а в практике конституционных судов отошла на второй план и уступила место позитивистской трактовке прав и свобод. В соответствии с теорией юридического позитивизма они действуют только в той мере и в таком объеме, в каком гарантируются конституцией и законами. Такая позиция однозначно характерна для Австрии и в настоящее время преобладает в Германии, Италии, Испании. По мнению Р. Герцога, бывшего Председателя Федерального конституционного суда Германии, у Суда не было необходимости прибегать к услугам доктрины естественного права и толковать права и свободы как надпозитивные. Он объясняет это тем, что Основной Закон и без того содержит широкий набор прав и Федеральный конституционный суд лишь в самом начале своей деятельности использовал понятие естественных, надпозитивных прав, а затем отказался от такого подхода1. В конституционной доктрине ФРГ понятие прав человека употребляется преимущественно в условном (конвенциональном) смысле и означает, что права и свободы по Основному Закону принадлежат не только немцам (т. е. гражданам и определенным группам этнических немцев-фолькедойче), но и всем людям (апатридам, иностранцам). Права человека считаются универсальными как основа любого сообщества, мира и справедливости, носителями которых являются граждане государства. В силу этого публичная власть связана основными правами как непосредственно действующим правом.

Несколько иная ситуация и практика толкования сложилась в Швейцарии, где проблема различения прав человека как надпозитивных и основных прав, закрепленных в законодательстве, сохраняет свое значение. Это объясняется тем, что федеральная Конституция не содержит систематизированного каталога основных прав, и отдельные важные права в ней отсутствуют. В подобной ситуации решающее слово принадлежит Федеральному суду, который в Швейцарии выполняет функции конституционного контроля. Опираясь на доктрину о наличии неписаных (естественных, надпозитивных) прав человека, Суд признает отдельные права в качестве конституционных (т .е. позитивных, санкционируемых государством) и тем самым восполняет пробелы конституционного законодательства на уровне федерации. Профессор А. Хефлигер, бывший член Федерального суда Швейцарии, в качестве примера ссылается на право о защите персональных данных, которое не было закреплено федеральным законом, но квалифицировано Судом как неписаное основное право, имеющее юридическую силу субъективного права2. Некоторые юристы, к числу которых относится известный в Швейцарии теоретик права Ганс Хубер, указывают на то, что в процессе толкования конституционных норм суды в принципе осуществляют их конкретизацию, полагая при этом, что применение таких норм является творческим процессом. В качестве примера обычно приводят ст. 55 швейцарской Конституции, которая содержит краткую формулировку — “свобода прессы гарантируется”. Более развернутое содержание этой конституционной нормы было дано в решении Федерального суда.

1 См.: Herzog R. Hierarchie der Verfassungsnormen und ihre Funktion beim Schutz der Grundrechte//EuGRZ. 1990. H. 19/20. S. 483—484.

2 См.: Haefliger A. Die Hierarchie von Verfassungsnormen und ihre Funktion beim Schutz der Menscnenrechte//EuGRZ. 1990. H. 19/20. S. 474—475.

Определяющим критерием для Суда при этом служат общие правовые принципы демократии и правового государства: неписаное основное право признается Судом в качестве основного, если оно является “неотъемлемой составной частью демократического и соответствующего принципам правового государства строя”. При этом возможна ситуация, когда Суд может отдать предпочтение неписаному праву по сравнению с писаной нормой, опираясь на указанный критерий. Таким образом, Суд не только расширяет защитную функцию основных прав, но и признает за ними роль конституционного элемента, образующего фундамент конституционного правопорядка. Помимо этого признание статуса основных гарантирует таким правам защиту в судебном порядке.

Наряду с этим Верховный Суд Швейцарии пользуется и понятием соответствующих Конституции прав, которые базируются на программно-организационных положениях Конституции о социально-ориентированной деятельности государства, заботе и помощи семье, молодежи и т. п. К ним относятся преимущественно социально-экономические права, на которые Верховный Суд не распространяет судебную защиту и право подачи конституционной жалобы; в этом состоит их отличие от категории основных прав.

Весьма значимыми и интересными представляются сложившиеся в практике конституционного контроля специфические методы и принципы интерпретации прав и свобод человека, которые в последние годы ведутся преимущественно с позиций материального, а не просто формального понимания прав и свобод. При этом следует отметить, что не во всех странах органы конституционного контроля в равной мере используют указанный способ толкования, однако такая тенденция получает все большее распространение. Проследим развитие этой тенденции в практике конкретных стран.

Обратимся к опыту Австрии как государства, одного из первых в Европе сформировавшего Конституционный Суд (1925 г.). По свидетельству видного австрийского юриста Т. Олингера, здесь Конституционный Суд длительное время действовал на основе формального подхода и не прибегал к специфическим приемам и максимам интерпретации, адекватным утвердившимся международным стандартам в области прав человека. Нередко суд пользовался методами грамматической и исторической интерпретации, в силу чего “содержание рассматриваемого основного права радикально замораживалось” или, по словам Олингера, “окаменевало”. Тем самым, справедливо считает он, создавалась ситуация, когда основное право оказывалось не защищенным от реальной угрозы его нарушений1 или приходило в столкновение с другими основными правами. Это сказалось, например, на аргументации решения о неограниченной свободе абортов в первые три месяца беременности (1974 г.), на решении о неограниченном участии студентов и ассистентов в управлении делами университетов (1977 г.), а также на решении о пенсиях вдовам (1980 г.) и т.д.2

В процессе интерпретации, естественно, важную роль играют теории основных прав, которые возникают и развиваются в контексте правовых установок и правовой идеологии любого конституционного суда. Для Конституционного Суда Австрии преобладающей установкой вплоть до последнего времени являлось понимание основных прав с позиций классической либеральной теории “негативной свободы”, т. е. как прав, защищающих человека от вмешательства в его личную жизнь, и прежде всего со стороны самого государства. Так, при рассмотрении запроса о конституционности Закона об организации университетов Суд признал за ними право на самоуправление, опираясь на довод об исключительно “защитном” от вмешательства государства характере основных прав. Здесь следует пояснить, что в западной доктрине и законодательстве утвердился принцип, в силу которого юридические лица считаются носителями прав и свобод человека в той мере, в какой это связано с направлением и содержанием их деятельности. К ним относятся университеты, теле- и радиокомпании, газеты, религиозные объединения и т. п.

1 См.: Ohiinger Til. Die Grundrechte in 6sterreich//EuGRZ. 1982. S. 221—223.

2 Ibid. S. 222.

Ориентация Конституционного Суда Австрии на классическую либеральную концепцию прав человека (в австрийском обозначении — основных прав) имела особое значение при решении социальных проблем, в частности эффективных гарантий социально-экономических прав граждан. Суд не признавал за ними статус субъективных прав, защита которых обеспечивается в судебном порядке. Гарантией таких прав может служить экономическая политика правительства, законодательство о государственной поддержке безработных, страховой медицине и т. п. Статья 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, закрепляющая право на поддержку брака и семьи со стороны государства, толковалась Судом ограничительно: Суд не выводил из нее обязанности государства оказывать семьям финансовую помощь (решение I960 г.).

Устойчивая склонность Конституционного Суда Австрии к классической либеральной трактовке прав и свобод сохранялась вплоть до вступления Австрии в Совет Европы и ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Решения Европейского суда по правам человека и его более динамичное понимание прав человека, их трактовка в ключе ценностного, институционального, демократически-функционального и социально-правового предназначения оказывают на Конституционный Суд Австрии определенное, хотя, по словам Олингера, и незначительное влияние. Он признает, что такое влияние зачастую сказывается на трактовке лишь отдельных основных прав1.

6. Определенное влияние на деятельность конституционных судов оказывают и такие теории основных прав, которые суды выводят из системы ценностей или “ценностного порядка”, утверждаемых Конституцией, хотя заметим, что понимаются они неоднозначно. Так, в Австрии с позиций кельзеновской чистой теории права ценностный подход считается простой банальностью, поскольку, по Кельзену, каждая правовая норма, в том числе и формальная, выражает ту или иную ценность. При таком подходе ценностная квалификация сути регулируемых основных прав не может привести к установлению какой-либо особой правовой истины, иных правил толкования и применения основных прав и свобод.

1 См.: Ohiinger Th. Op. cit. S. 225.

Между тем именно ценностный подход в практике конституционного правосудия приобретает существенное значение для определения (установления) пределов законодательства в области регулирования прав и свобод, которые законодатель не должен преступать, хотя внутри этих пределов у него существует собственная шкала ценностей. Из этого вытекает обязанность законодателя заботиться о наиболее оптимальной реализации позитивно заложенных в основных правах ценностных представлений1. Законодатель, определяя собственные приоритетные ценности, должен заботиться о том, чтобы они максимально приближались и соответствовали объективно заложенным в основных правах ценностям. Таким образом, выводимое значение (определение) основных прав в качестве системы ценностей (Wertordnung) становится для законодателя дополнительным “строго содержательным ориентиром” и ограничителем его свободы правотворчества. Учитывая действие разновременно принятых нормативных источников, важное значение приобретает способ аутентичного толкования прав и свобод в соответствии с общепризнанными современными стандартами. Такой подход определяет деятельность органов конституционного контроля Австрии, Швейцарии, США. Характерна она и для Франции. Здесь Конституционный совет оценивает законодательные акты с точки зрения их соответствия не только действующей Конституции и дополняющим ее органическим законам, но и Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г. Вполне закономерно, что Совет придает большое значение истолкованию принципов 1789 г. с целью приведения их в соответствие с постоянно меняющимися императивами современной жизни.

Специального внимания заслуживает тот факт, что Конституционный совет исходит в своих решениях из “общих принципов права”, за которыми преамбулы Конституций 1946 и 1958 гг. признают ранг конституционных норм. Совет идет по пути широкой трактовки правовых принципов. Например, принцип равенства включает как общий по значению фундаментальный принцип равенства всех перед законом и правосудием в духе ст. 6 Декларации 1789 г. (решение от 23 июля 1975 г.), так и специфические виды равенства — равенство в доступе к занятию публичных должностей (решение от 12 сентября 1984 г., от 16 января 1986 г.); равенство в области трудовых отношений (решение от 21 января 1981 г. и от 20 июля 1983 г.); равенство перед бременем общественных расходов (решение от 12 июля 1973 г.); равенство в области налогообложения (решение от 30 декабря 1981 г. и от 16 января 1986 г.).

1 См.: Korinek/Gutknecht. Der Grundrechtsschutz//Schambeck. Das osterrei-chische Bundesverfassungsgesetz und seine Entwicklung. Wien, 1977. S. 318.

Получив в результате толкования ранг конституционного, такой принцип распространяет свое действие на многие отрасли правового регулирования. Так, принцип запрета обратной силы закона сохраняется как общий принцип права и как один из ведущих конституционных принципов. Принцип свободы передвижения фигурирует в качестве конституционного принципа в решении Совета от 12 июля 1979 г., принцип свободы совести — в решении от 23 ноября 1977 г., принцип неприкосновенности жилища — в решении от 29 декабря 1983 г. Кроме того, во времена V Республики были включены в “основные принципы, признанные законами Республики” (формулировка преамбулы Конституции 1946 г.) принцип свободы образования (решение от 25 ноября 1977 г.); принцип участия работников через своих делегатов в коллективном определении условий труда (решения от 5 июля 1977 г. и 20 января 1978 г.).

Расширение юридических источников обоснования и защиты прав и свобод в процессе толкования и контроля за конституционностью законов со стороны Конституционного совета привело во Франции к повышению его роли в качестве гаранта прав и свобод индивида. Своеобразным толчком в этом направлении послужило решение 1971 г. по делу о праве на ассоциацию, когда Конституционный совет при обосновании этого права ссылался на преамбулу Конституции 1946 г. и на Декларацию прав человека и гражданина 1789 г.

Расширяя систему конституционно-правовых источников, на которые опирается Конституционный совет в процессе толкования, он осуществляет и функцию по выявлению принципов законодательства, имеющих конституционное значение. Характерным примером может служить решение Совета от 23 июля 1975 г., когда один из законов, относящихся к сфере судебного производства, был объявлен неконституционным. Указанный правовой акт наделял председателя трибунала так называемой большой инстанции — коллегиального судебного органа — правом передавать по личному усмотрению судебное дело на предмет вынесения соответствующего решения либо судейской коллегии, состоящей из трех магистратов, либо единоличному судье. Рассматриваемый закон был признан Конституционным советом противоречащим принципу равенства французских граждан перед законом и судом, поскольку дела лиц, обвиняемых в аналогичных правонарушениях, должны рассматриваться идентичными судебными органами.

Конституционный совет вправе подвергать контролю законоположение, вотированное парламентом, лишь основываясь на акте конституционного значения. Поскольку сам закон есть “выражение общей воли” (ст. 6 Декларации 1789 г.), то Конституционный совет может оспаривать его конституционность, лишь опираясь на еще более весомый акт народного волеизъявления, т. е. на Конституцию, нормативный акт или принцип, которые по Конституции имеют основополагающее значение. Тем самым Конституционный совет, являющийся, по определению Ф. Люшера, “защитником прав и свобод человеческой личности”1, обеспечивает защиту прав и свобод гражданина на уровне Конституции. Совет толкует представленный на его рассмотрение закон лишь в том случае, когда от его толкования зависит решение вопроса о конституционности той или иной нормы.

Таким образом, формулируемые Советом на основе широкого понимания “конституционной нормы” принципы приобретают значение нормы позитивного права, и судьи общей и административной юрисдикции должны рассматривать их в качестве составной части права, применяемого для решения споров, принятых к рассмотрению2. Тем самым решения Конституционного совета и юридически, и фактически оказываются на одном уровне с конституционными нормами и во многих случаях обладают большей силой, нежели акты парламента.

1 Luchaire F. Le Conseil Constitutionnel. Paris, 1980. P. 61.

2 См.: Favoreu L. L'apport du Conseil constitutionnel au droll public.//Pouvoirs. 1980. №13. P. 19.

В специальном выпуске “Бюллетеня конституционной юрисдикции” за 1994 г., который издает так называемая Венецианская комиссия, обобщающая практику конституционных судов Европы, приводятся следующие данные о деятельности Конституционного совета Франции: за три месяца 1994 г. число решений Конституционного совета по вопросам конституционности законодательных актов возросло в 25 раз по сравнению с начальным периодом его деятельности с 1958 по 1974 г. По данным этого же “Бюллетеня” в еще большей степени возросла активность Совета по вопросам избирательного права (контроль за финансированием избирательных кампаний, партий, отдельных депутатов). Так, по состоянию на 31 декабря 1993 г. Конституционный совет принял 1633 решения по вопросам, связанным с контролем избирательных кампаний, и 516 решений по законодательным актам1.

Практика Конституционного Суда Италии также свидетельствует о его существенном вкладе в разработку и обогащение прав и свобод на основе их толкования. Тезис о понимании прав и свобод человека как неотъемлемых и первичных по отношению к государству и любым политическим институтам Конституционный Суд сформулировал, исходя из широкого толкования ст. 2 Конституции, которая признает и гарантирует неотъемлемые права человека как индивида и как участника общественных образований, в которых он развивается. При этом Суд также признал открытый характер конституционных положений по ст. 2 (решение 404/1988 г. о праве на жилище). Такое признание имеет большое значение, ибо позволяет в перспективе выводить несформулированные и неизвестные на момент принятия Конституции права из более широкого контекста последующего социально-экономического и политико-правового развития государства и общества, что подтвердилось в дальнейшем на практике. Широкое толкование ст. 2 Конституции позволило Суду в решении 38/1973 отнести к категории неотъемлемых такие личные права, как право на достоинство, честь, тайну переписки и личной жизни, право на защиту доброго имени. Суд подтвердил также право на опровержение ложных сведений, распространяемых средствами массовой информации (решение 225/1975). Исходя из смысла ст. 2 Конституции, он признал правомерность аборта в случае угрозы здоровью матери (решение 27/1975), несмотря на то, что по действовавшему в этот период семейному законодательству аборт был запрещен. Еще в 1974 г. Суд признал политическую забастовку правомерной за исключением тех случаев, когда она направлена на свержение конституционного строя либо препятствует властям, выражающим волю народа, осуществлять их законные полномочия.

1 См.: Bulletin de Jurisprudence constitulionnelle. Ed. speciale 94. Commission de Venise. 1994. P. 30—31.

Не будет преувеличением считать, что именно это решение и его аргументация в конечном счете сделали возможным принять 12 июня 1990 г. Закон, установивший более либеральное регулирование режима забастовки и расширивший соответствующие права профсоюзов.

7. Рассматривая индивидуальные жалобы о нарушениях прав человека и соответственно вопросы конституционности законов и других нормативных актов, регулирующих права и свободы, конституционные суды в целях их защиты постоянно руководствуются одним из основных установлении правового государства — принципом отсылки к закону. Как уже было сказано, этот принцип требует регулирования отношений государства и гражданина только на уровне закона.

Так, к этому предписанию правового государства Федеральный конституционный суд Германии неоднократно прибегал при решении дел об условиях содержания осужденных в тюрьмах и колониях. Вплоть до 1976 г., когда был принят и вступил в силу Закон об исполнении уголовного наказания, эта сложная область человеческих отношений, которая по традиции в ФРГ рассматривалась как область особых отношений власти и подчинения, регулировалась в основном не законом, а административными предписаниями. В силу этого положение дел с правами и свободами заключенных было весьма неопределенным, что приводило к злоупотреблениям со стороны администрации тюрем и мест заключения!. Рассматривая жалобы заключенных, Федеральный конституционный суд постоянно подчеркивал, что их основные права могут ограничиваться только законом или на основании закона (п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 5 Основного Закона). При этом Суд исходил из того, что основным ценностным ориентиром такого закона является человеческое достоинство как смысл и высшая цель всех прав, которые связывают прямо и непосредственно все три ветви власти. Исходя из этого суд считал законодателя обязанным строго определить пределы ограничения прав заключенных, поскольку иная ситуация противоречит Конституции2. Речь шла о проверке писем, которая осуществлялась администрацией со ссылкой на ведомственную инструкцию о тюремных порядках, которая была выработана конференцией министров юстиции земель и представляла собой административный акт. Такая практика противоречила абз. 1 ст. 10 Основного Закона ФРГ, по которому ограничения тайны переписки допустимы только на основании закона.

1 См.: Festschrift fur W. Zeidler. Bd, 2. Berlin—New York, 1987. S. 1567.

2 См.: Ibid. S. 1587.

В решении от 16 января 1986 г. по поводу введенных Законом 1977 г. ограничений на свободу информации Суд признает, что хотя Закон и вводит с конституционной точки зрения допустимые ограничения этой свободы, очень важно, чтобы специализированные суды, принимая решение, руководствовались значением основных прав и соответствующие статьи закона толковали в том объеме и содержании, который позволял бы заключенным противостоять администрации и органам государства1.

8. Анализируя функцию толкования Конституции и основных прав, осуществляемую конституционными судами, невозможно обойти вниманием и проблему иерархии норм, поскольку принципу иерархии зачастую отводится роль средства (способа) защиты прав и свобод. В Швейцарии особое значение принципа иерархии связано с отсутствием в конституционном праве (федеральная Конституция 1874 г.) писаных норм, которые гарантировали бы основным правам или отдельным из них приоритетный статус. Отсутствует в ней и норма, по которой основные права не могут быть изменены в своем содержании, а также нет и правил относительно иерархии норм, которыми основным правам предоставляется усиленная защита. Преодолевая это, Федеральный суд определяет некоторые права как неотъемлемые и не имеющие давности, наделяя их более высоким рангом и большей степенью защищенности.

Обобщая сказанное о принципах и процедурах толкования органами конституционного контроля прав и свобод, можно сделать следующий вывод. Толкование основных прав и свобод как легитимных правопритязаний граждан на участие в политической и общественной жизни, на социальную справедливость и равенство, на защиту от произвола и дискриминации, выводимых из принципа верховенства конституции и их приоритета в системе права, позволяет органам конституционного контроля не только расширять их содержание и гарантии защиты, но одновременно возлагать на государство обязанности по созданию благоприятных условий для их реализации и механизмов защиты.

1 См.: BVerfGE. Bd. 12. S. 45(51); Bd. 28. S. 175 (189).

9. Позитивной тенденцией в развитии защиты прав человека в последние годы стала ее интернационализация. Многие страны объявили основные международные договоры, конвенции и установленные в них международные стандарты по правам человека составной частью своих конституций, т. е. непосредственно действующим правом, обязательным для всех государственных органов. И хотя способы и формы интегрирования прав и свобод в систему национального права различны и сопряжены с рядом проблем1, этот принцип приобретает важное значение для расширения судебного контроля за соблюдением прав и свобод: гражданин может обратиться в конституционный суд или суд общей юрисдикции своей страны с ходатайством или жалобой по поводу нарушения его прав, предусмотренных в международных договорах. Такой порядок вполне оправдан, ибо защита прав и свобод не может быть в полной мере обеспечена региональными или международными контрольными механизмами. Последние оказывают содействие в защите прав человека, но центр тяжести всегда ложится на национальные суды, которые обязаны применять законы и приводить право собственных стран в соответствие с международными стандартами. В этом процессе особую роль играет толкование национальными, региональными и международными судами положений международно-правовых соглашений. И здесь очень важное значение получает принцип, закрепленный в ст. 60 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод: “Ничто в настоящей Конвенции не может истолковываться как ограничение или умаление любого из прав человека и основных свобод, которые могут обеспечиваться законодательством любой Высокой договаривающейся стороны или любым другим соглашением, участницей которого она является”. Цель этой статьи — поощрять более широкую интерпретацию прав и свобод в пользу человека, не допуская, чтобы какая-либо из норм Конвенции могла быть истолкована ограничительно по сравнению с национальным законодательством или правом. Конечно, при этом нельзя не учитывать неодинаковый статус ратифицированных договоров во внутреннем праве различных стран, возникающие коллизии и неоднозначное отношение к международным нормам со стороны национальных судов.

1См.: Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 28—36.

Тем более важное значение приобретает такая самостоятельная функция органов конституционного контроля, как толкование и определение статуса прав и свобод в зависимости от уровня ратификации национальным парламентом международных соглашений в сфере прав человека. Как уже сказано, действуют различные способы ратификации, имеющие различные правовые последствия для статуса прав и свобод человека и гражданина. В Конституции Австрии содержится ряд специальных статей, определяющих порядок и последствия ратификации. При одобрении политических государственных договоров Национальный Совет может постановить, что такой договор подлежит исполнению посредством издания закона (п. 2 ст. 50). В отличие от генеральной трансформации (адаптации) такую процедуру называют специальной трансформацией. Она предусматривает введение норм государственного (международного) договора в систему национального правопорядка посредством издания специального закона об исполнении. В соответствии с этой формой австрийский парламент ратифицировал Европейскую социальную хартию (1969 г.) и оба Международных пакта ООН о правах человека (1978 г.) на уровне простого закона. Из этого следует, что провозглашаемые в них права не могут быть приравнены к конституционно гарантируемым правам и претендовать на соответствующую степень защищенности. Тем не менее они обосновывают международно-правовые обязательства Австрии и ее международную ответственность за соблюдением таких прав и свобод. В отличие от этого, ратифицируя Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод в 1958 г., Национальный Совет Австрии придал этому международному договору особый конституционный статус, поскольку трансформация сопровождалась принятием конституционного закона. Исходя из этого, Конституционный Суд Австрии ставит знак равенства между внутригосударственными конституционно гарантируемыми основными правами и международными нормами о правах человека, поднятыми законодателем до уровня конституционных. Суд наделяет их одинаковой юридической силой непосредственно действующих норм права. Если же речь идет о так называемых общепризнанных нормах международного права, то Суд не признает за ними статуса непосредственно действующих (решения 1975 и 1987 гг.).

Сходный порядок в режиме взаимодействия национального и международного права в области защиты прав человека сложился в ФРГ. Здесь многие международно-правовые договоры по правам человека были также ратифицированы в качестве простых законов, т. е. не были введены в состав конституционного права. Объясняется это главным образом тем, что большая часть международно-правовых норм, например Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, совпадают с теми, которые уже закреплены в Основном Законе ФРГ, а во многих случаях они более детализированы и развернуты по содержанию, чем аналогичные права и свободы, закрепленные в Европейской конвенции. Тем не менее последние оказывают большое влияние на национальное право Германии. Прежде всего благодаря деятельности Европейского суда по правам человека. Дело в том, что, ратифицируя Конвенцию, ФРГ признала в качестве непосредственно действующей норму ст. 53: “Высокие договаривающиеся стороны обязуются исполнять решение Суда по любому делу, в котором они являются сторонами”. Тем самым установлен такой порядок, в соответствии с которым все суды и иные правоприменительные органы ФРГ обязаны непосредственно следовать решениям Европейского суда по правам человека относительно антиконвенциональных норм немецкого права независимо от того, приняты внутригосударственные законодательные акты или нет. Однако на практике положение дел радикально меняется лишь с принятием такого акта германским законодателем. Обязанность ФРГ в этом случае состоит в устранении нарушений Конвенции независимо от наличия иска потерпевшего индивида1.

Что же касается общепризнанных принципов и норм международного права, в том числе и относящихся к области защиты прав и свобод, то они согласно ст. 25 Основного Закона ФРГ признаются составной частью федерального права, имеют приоритет перед законами и создают права и обязанности для лиц, проживающих в ФРГ. Все эти позиции многократно подтверждались в решениях Федерального конституционного суда, в которых он подчеркивал, что общепризнанные нормы международного права предшествуют законам федерации и земель, однако находятся ниже уровня Основного Закона, т. е. не могут противостоять федеральным конституционным нормам2. Нижестоящие в иерархии правовой системы нормы, как правило, являются недействительными, если они противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права.

1 См.: Stacker H. Wirkungen der Urteile des Europaischen Gerichlshofs fur Menschenrechte in der Bundesrepublik// NeueJuristischeWochenschrift. 1982. № 35. S. 1909.

2 См.: Klein Е. Der Individualrechtsschutz in der BRD bei Verstoen gegen die Menschenrechte und Grundfreiheiten der EMRK//Entwicklung der Menschenrechte innerhalb der Staaten des Europarates. Heidelberg. 1987. S. 55.

Излагая эти общие правила взаимодействия международного и национального права, необходимо указать на следующее обстоятельство. Известно, что в международном праве нет нормативного акта, который исчерпывающим образом перечислял бы общепризнанные его принципы и нормы1. В этой ситуации восполнять пробелы и конкретизировать такие нормы и принципы призван прежде всего конституционный суд, поскольку именно к его ведению отнесено рассмотрение запросов о конституционности подлежащих ратификации международных договоров. Осуществляя их толкование, конституционный суд дает разъяснения и конкретизирует содержание общепризнанных норм и принципов международного права. Так, во многих своих решениях в качестве общепризнанных Федеральный конституционный суд Германии указывал следующие: справедливый судебный процесс, необходимая правовая защита для иностранцев, Конвенции Красного Креста, формальное равноправие в дипломатических отношениях и т. д. И напротив, в некоторых решениях Суд отказал в этом качестве следующим нормам: иммунитет иностранных государств в области деятельности, относящейся к их суверенитету: возмещение ущерба, возникшего вследствие оккупации; полное равноправие иностранцев в области правовой защиты, свобода предпринимательской деятельности иностранцев; запрет быть дважды осужденным за одно и то же деяние и некоторые другие2. Как видно из приведенного перечня. Федеральный конституционный суд достаточно вольно определяет свое отношение к общепризнанным нормам международного права, даже к таким из них, которые закреплены в Международном пакте о гражданских и политических правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Между тем независимо от уровня и характера норм, подлежащих толкованию, в практике правоприменения происходит процесс сближения или даже совпадения правил толкования как внутригосударственных, так и международно-правовых норм. И этот процесс следует признать естественным, поскольку такое сближение содействует цели защиты прав человека.

1 См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. 1994. С. 117—120.

2 См.: JarassiPieroth. Grundgesetz fur die BRD. Kommentar. Miinchen, 1989. S. 364.

Исходя из принципов и норм, провозглашенных в международных документах о правах человека (Всеобщая декларация прав человека — ст. 29 и 30, Международный пакт о гражданских и политических правах — ст. 5, 46, 47, Европейская конвенция — ст. 16, 17, 60 и др.)1, известный австрийский юрист, занимавший до своей кончины в апреле 1995 г. пост Председателя Европейской комиссии по правам человека Совета Европы, ф. Эрмакора сформулировал следующие универсальные принципы интерпретации в защиту прав человека2, которые утвердились и используются в практике не только Европейской комиссии и Суда, но и характерны для решений конституционных судов многих европейских стран (Австрия, ФРГ, Испания, Италия и т. д.).

Запрет злоупотреблений правами человека, означающий, что ни одна норма о правах человека не может быть истолкована таким образом, чтобы обосновать за государством, группой лиц или отдельным лицом право со ссылкой на основные права ограничивать или отменять права других лиц. Подобный запрет одновременно означает требование уважать права других (требование терпимости). Среди стран, придерживающихся этого принципа толкования, можно упомянуть и ФРГ, хотя в системе ее конституционного правосудия предусмотрен своеобразный институт лишения основных прав, который применяется в качестве санкции в отношении лиц, использующих права и свободы в целях свержения или нанесения вреда существующему демократическому строю. В таком оформлении подобный институт встречается в других странах довольно редко и скорее как исключение, ибо чаще всего подобные запреты предусматриваются уголовным законодательством (запрет национал-социалистической деятельности, запрет пропаганды войны, фашизма и расовой нетерпимости, запрет дискриминации по различным основаниям и т. д.). Рассмотрим этот особый институт лишения прав и свобод более подробно на примере ФРГ, где ст. 18 Основного Закона предусматривает: “Тот, кто злоупотребляет свободой выражения мнений, в особенности свободой печати (абз. 1 ст. 5), свободой преподавания (абз. 3 ст. 5), свободой собраний (ст. 8), свободой объединения (ст. 9), тайной переписки, почтовых и телеграфных сообщений (ст. 10), собственностью (ст. 14) или правом убежища (абз. 2 ст. 16) против свободного демократического строя, лишается этих основных прав. Факт и пределы лишения определяются решением Федерального конституционного суда”. Таким образом, санкции этой статьи применяются по всем, кто злоупотребляет своими правами; в дополнение к ст. 21 и 9 Основного Закона, в которых речь идет о применении санкций и запретов в отношении политических партий и объединений, круг субъектов таких санкций расширяется и распространяется и на физические лица. Согласно ст. 18 Основного Закона злоупотребление правами карается со стороны государства введением запрета или пользования, т. е. лишением этих прав. Миссия эта возложена на Федеральный конституционный суд, и только он правомочен ее выполнить.

1 Приведем в качестве примера ст. 60 Европейской конвенции, поскольку в ней в наиболее адекватном изложении сформулирован принцип, благоприятствующий толкованию в пользу прав человека: “Ничто в настоящей Конвенции не может истолковываться как ограничение или умаление любого из прав человека, которые могут обеспечиваться законодательством государства или любым другим соглашением, участником которого оно является”.

2 См.: ErmacoraF. Grundnff derMenschenrechte in Usterreich. Wen, 1988. S. 8—10.

Следует отметить, что все процедуры, связанные с использованием института лишения прав и свобод, подробно изложенные в законе о Федеральном конституционном суде, до сих пор почти не применялись в отношении отдельных граждан. Многие ходатайства и заявления с требованием о лишении основных прав конкретных физических лиц, поданные в Суд, не были приняты к рассмотрению1. Статья 18 не применялась и в отношении юридических лиц, хотя такая возможность предусмотрена в § 39 Закона о Федеральном конституционном суде, а оснований для таких санкций в отношении, например, неонацистских объединений и с ними связанных различных учреждений более чем достаточно. Суд как бы дистанцируется и не реагирует на явные и очевидные злоупотребления основными правами, соблюдая политический нейтралитет. Некоторые юристы объясняют занятую Судом позицию тем, что он, по всей вероятности, исходит из факта достаточной и надежной защищенности существующего в ФРГ конституционного строя от реальной угрозы для него со стороны отдельных лиц и даже отдельных политических группировок.

1 Решение Суда от 2 июля 1974 г.

Однако, по мнению такого авторитетного конституционалиста ФРГ и бывшего члена Федерального конституционного суда, как К. Хессе, главная сложность, да и опасность, состоит в том, чтобы демократически корректно проводить различия между легальной, допустимой по Основному Закону оппозицией, с одной стороны, и противозаконной (антилегитимной) оппозицией, которая, используя законные формы, пытается реализовать антиконституционные цели. В такой ситуации возникает опасность двойного злоупотребления как со стороны противозаконной оппозиции, которая маскирует свои подлинные цели, так и со стороны государственных структур, которые под предлогом противодействия злоупотреблениям стремятся расправиться с неугодной им оппозицией, обвиняя ее в подрыве конституционных устоев и злоупотреблении правами. Видимо, исходя из этого Федеральный конституционный суд отклонил два запроса (ходатайства) о лишении основных прав1.

Следующим не менее значимым принципом, который используется в процессе толкования и одновременно играет роль важного правового критерия при оценке конституционными судами соответствия законов конституции и международно-правовым стандартам в области прав человека, является принцип пропорциональности или соразмерности законодательной или правоприменительной деятельности целям и задачам, которые выражены в законе. Этот принцип получил широкое признание в теории и практике в качестве наиболее важной институциональной гарантии основных прав от нарушения со стороны государства и его органов2. Эти органы обязаны руководствоваться принципом соразмерности постольку, поскольку они своими действиями затрагивают субъективные права граждан.

1 См.: Hesse К. Grundziige des Verfassungsrechts der BRD. 18. Aufl. Heidelberg-Karlsruhe, 1991. S.280—281.

2 См.: BleckmannA. Allgemeine Grundrechtslehren. Munster, 1976. S. 256.

Согласно немецкой юридической доктрине и позиции Конституционного Суда ФРГ принцип соразмерности (пропорциональности) имеет три слагаемых: требование соответствия, т. е. использования таких средств, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат; требование оптимальности, которое предполагает, что применяемые меры вовсе не нанесут или нанесут минимальный ущерб правам и свободам по сравнению с возможным применением других средств, и, наконец, требование пропорциональности в узком смысле, согласно которому “вторжение в сферу прав и свобод должно находиться в уместном (разумном) соотношении с их ценностью и значением”1. Из взаимодействия названных составных принципа соразмерности слагается его основная функция — препятствовать чрезмерным ограничениям прав человека, которая получила признание как принцип запрета чрезмерных ограничений прав человека.

Оба эти принципа широко применяются и в практике международных региональных судов — Европейского суда по правам человека (Страсбург) и Суда Европейского Союза (Люксембург). Они требуют от судов проверки принятых мер, затрагивающих права и свободы, не только с точки зрения их необходимости, но и относительно их соразмерности публичным интересам, ради которых такие меры предпринимаются, интересам индивида. Запрет чрезмерных ограничений прав и свобод в процессе законодательной или правоприменительной деятельности государственных органов адресован государству и означает, что допустимые ограничения прав человека (как это имеет место согласно ст. 8—11 Европейской конвенции) должны быть по своему содержанию и объему соразмерны целям таких ограничений. Тем самым устанавливается требование содержательной связи и соразмерности ограничений и исключается узаконение чрезмерных ограничений или эксцессов в области законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина и правоприменительной деятельности.

Этот принцип также означает, что в процессе толкования и контроля конституционные суды должны определить, являются ли действия и меры, к которым прибегает государственная власть (например, ввод войск, применение военной силы, разгон демонстраций, запрет собраний и т. п.), необходимыми в сложившейся ситуации или нарушают допустимый предел ограничений.

Признавая, что законодатель связан основными правами и одновременно наделен правомочием устанавливать границы прав и свобод, Федеральный конституционный суд Германии подчеркивает в некоторых своих решениях, что основные права могут ограничиваться во имя достойных защиты правовых ценностей. Применяемые средства защиты должны быть пригодны, необходимы и пропорциональны. Опираясь на эти критерии, которые слагаются в принцип пропорциональности, Суд осуществляет действенный контроль и может установить, имеет ли место обоснованное ограничение основных прав или их нарушение.

1 Jarass/Pieroth Op. cit. S. 324—326.

Проблема ограничений прав и свобод в процессе их толкования и контроля прямо связана с целой системой оговорок. В этом отношении права и свободы, как правило, подразделяются на те, которые сопровождаются “отсылкой к закону”, и на те, которые отсылки не имеют. Смысл отсылки к закону состоит в том, что регулирование прав и свобод допустимо только на уровне закона. Поэтому любые ограничения прав и свобод должны вводиться только законом. Ограничения прав и свобод нормативными актами исполнительной власти недопустимы, и нормативное регулирование прав и свобод законодатель не должен передавать исполнительной власти.

Однако в современном парламентском государстве правительство формируется парламентским большинством и тем самым исполнительная власть получает возможность участвовать в процессе регулирования прав и свобод. Чтобы ограничить нежелательное вторжение исполнительной власти в эту сферу, конституционные суды выработали принцип (теорию) сохранения в неприкосновенности сущностного содержания основных прав. Этот принцип получил закрепление в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также частично и в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 46, 47). Благодаря этому “отсылка к закону” получает почти универсальное значение и распространяется даже на те права и свободы, которые по внутреннему праву не сопровождаются такой оговоркой.

Наряду с этими универсальными принципами против произвольных ограничений прав и свобод человека в международной и национальной практике утвердился и ряд других существенных оговорок. Так, при ратификации международного договора о правах человека государство может сделать оговорку о том, что оно не берет на себя ответственность за несоблюдение или неприменение определенных положений договора. Такая практика оговорок получила широкое распространение особенно в отношении ст. 5, б, 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Австрия, Великобритания, Италия и т. д.). Если государство сделало такую оговорку, то оно тем самым освобождает себя от обязанности применять указанное в международном договоре право или правило определенным образом и в соответствующем объеме. Юридическим последствием наличия такой оговорки со стороны государства становится отклонение жалоб по поводу нарушения прав и свобод, направленных лицами, находящимися под юрисдикцией этого государства, поскольку при ратификации международного договора оно сделало соответствующую оговорку. Применительно ко внутригосударственному обиходу и деятельности конституционных судов особое значение имеет обстоятельство, на уровне какого нормативно-правового акта был ратифицирован конкретный международный договор. Оговорка к такому договору соответственно приобретает юридическую силу такого же уровня. К тому же если наряду с оговоркой, скажем, к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая была ратифицирована в ранге конституционного закона, впоследствии будет сделана оговорка к другой международной конвенции, ратифицированной на уровне простого закона, то приоритет сохраняется за первой поправкой. Решение вопроса о иерархии оговорок, сделанных законодателем при ратификации международного договора относится к ведению конституционного суда.

При наличии международных и внутригосударственных норм о правах и свободах важным правилом является их интерпретация конституционными судами в соответствии с правовыми предписаниями обеих этих систем. Так, право на личную неприкосновенность по внутреннему уголовно-процессуальному законодательству не может интерпретироваться судом вне связи или независимо от содержания ст. 5 Европейской конвенции и решений Европейского суда, если государство является членом Совета Европы и сделало заявление о признании юрисдикции этого суда. То же самое относится и к Международным пактам, к решениям Комиссии ООН по правам человека — ее общим комментариям (General comments) и ежегодным докладам. Только учитывая содержащиеся в решениях этих органов разъяснения и интерпретации прав и свобод, возможно составить наиболее полное адекватное содержание конкретного права человека.

Реализация положения о том, что международные стандарты в области прав человека признаются абсолютным ограничителем национального законодателя, зависит, естественно, и от того, являются ли такие ограничения в демократическом обществе необходимыми и допустимыми для защиты определенных публичных интересов. Такая постановка вопроса характерна для практики названных европейских судов. Национальные конституционные суды, рассматривая вопрос о допустимых пределах вторжения в область основных прав по внутреннему праву, должны убедиться в том, что такие ограничения не противоречат международным и европейским стандартам по правам человека. Сошлемся на опыт ФРГ. Речь идет о двух ставших знаменитыми решениях Федерального конституционного суда: “Solange I” — 1974 г. и “Solange II” — 1986 г. Если в первом утверждался приоритет национального права — до тех пор, “пока на уровне общего рынка нет гарантий прав человека, Федеральный конституционный суд вправе контролировать нормы европейских органов”, то во втором решении прямо указывалось, что национальные суды ФРГ обязаны признавать нормативные акты органов Европейского экономического сообщества1, касающиеся конституционных прав и свобод граждан, даже в тех случаях, когда эти нормы противоречат смыслу прав по Основному Закону ФРГ: “Пока Европейский суд будет уважать права человека и пока существуют гарантии соблюдения прав человека в системе ЕЭС, Федеральный конституционный суд не будет использовать механизмы контроля, которыми он располагает согласно абз. 1 ст. 100 Основного Закона”2.

Решение 1986 г., по признанию многих немецких юристов, имело почти революционное значение, ибо открывало путь к взаимодействию органов конституционного правосудия регионального и национального уровней на началах интеграции, обеспечивая эффективное сотрудничество в защите прав и свобод. Такое решение не только сближало позиции государств — членов ЕЭС в области защиты социально-экономических прав, но в условиях рыночной экономики признавало за этими правами качества полноценных субъективных прав, наиболее нуждающихся в судебной защите3.

Все более активно идет процесс интеграции на основе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод между Европейским судом по правам человека и конституционными судами государств-членов. Взаимодействие и сотрудничество этих органов способствует тому, что конвенционные права (ст. 2—18 Европейской конвенции) получают двойную защиту. Они закрепляются в национальных правовых системах, которые не только наделяют собственные суды функцией и готовностью эффективно защищать эти права и свободы, но и признают последнее слово в этом деле за Европейским судом.

1 Европейское экономическое сообщество в 1992 г. переименовано в Европейский союз.

2 Revue trimestrielle de droit europeen. 1987. № 3. P. 537.

3 См.: HilfM. Solange II: Wie lange noch Solange?//EuGRZ. 1987. H. 1/2. S. 2—3.

Однако обеспечение и защита закрепленных в Конвенции прав и свобод в первую очередь и главным образом является задачей национальных органов государств-членов, в особенности конституционных судов. Подчеркивая эту мысль, Председатель Европейского суда по правам человека Р. Рисдал отмечает, что возглавляемый им Суд может служить лишь последним прибежищем для граждан. “Никто не должен рассчитывать получить от него больше, чем содействие выполнению национальными судами их задачи по защите прав человека”1.