§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

1. Административная юстиция является одним из важных институтов защиты прав и свобод человека. Административная юстиция — это самостоятельная, специализированная судебная власть, призванная защищать субъективные права гражданина от незаконных распоряжений и решений административной власти. Следовательно, основной целью административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления.

Следует учитывать ряд факторов, которые непосредственно влияют на усиление роли административной юстиции. В их числе — постепенное возрастание воздействия государства со второй половины XX столетия на все основные сферы общественной жизни. Одновременно наблюдается тенденция к непрерывному росту в государственном механизме значения и потенциала исполнительной власти. Как показывает опыт, именно эта власть, “имея в своем распоряжении неограниченные полномочия, склонна медленно, но верно выхолащивать содержание основных прав”1.

1 Цит. по: Права человека. Сборник универсальных и региональных международных документов. Изд-во МГУ 1990. С. 152.

Увеличение числа коллизий между должностными лицами и гражданами в связи с расширением управленческой деятельности предполагает не только создание, но и усовершенствование специальных органов судебного или квазисудебного характера, которые призваны аннулировать незаконный административный акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право индивида. Из этого следует, что административная юстиция рассматривает не всю деятельность административных органов, а лишь неправомерные административно-юридические акты. Последние могут быть выражены в форме действия или бездействия, нарушившего права или законные интересы другого участника правоотношения — гражданина.

При этом нельзя не видеть связи между усилением роли административной юстиции и той эволюцией, которую претерпел в последние десятилетия институт прав и свобод. Эта эволюция отмечена не только расширением каталога прав и свобод и появлением их новых “поколений”, но и ростом требований, предъявляемых к государственным должностным лицам, в том числе и к судьям административной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объективный подход к жалобам граждан2.

Поскольку односторонне властные полномочия нередко являются источником различных злоупотреблений — в форме превышения власти, обхода законов, посягательства на права граждан и др., — органы административной юстиции призваны пресекать подобные злоупотребления и наказывать неправомерно действующих должностных лиц. Как правило, судьи административных юрисдикции имеют право не только проверять законность управленческих мер, но и оценивать их целесообразность. Следовательно, роль административной юстиции по отношению к управленческой деятельности подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция. Исходя из общих задач административной юстиции (охрана интересов гражданина от злоупотреблений со стороны государственных органов и должностных лиц), некоторые правоведы считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного управления справедливый баланс интересов между государством, с одной стороны, и гражданами — с другой.

1Xapmвuг М. Защита прав человека в федеративной Республике Германии//3ащита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 72.

2 На этом обстоятельстве, в частности, акцентирует внимание видный французский административист Г. Брэбан в своем курсе “Французское административное право”. М., 1988. С.470—472.

“Идея такого справедливого баланса интересов является обоснованием существования административного права в Великобритании или его эквивалента во французском административном праве как части публичного права”1.

Другие ученые подчеркивают, что судья по административному спору в отличие от судьи по гражданским делам обязан, опираясь на нормы административного права, исходить из примата “общего интереса”, который определяет предел реализации прав и интересов граждан. Например, французский исследователь Ж.-Л. Отэн пишет:

“При возникновении спора между администрацией и частным лицом речь идет не только о двух противостоящих сторонах судебного процесса, но и о неком третьем факторе — “общем интересе”, который всегда должен приниматься во внимание судьей по административному делу”2.

Институт административной юстиции зародился во Франции еще в средние века и в эпоху абсолютизма. Из Франции административная юстиция постепенно распространилась в другие страны континентальной Европы; со второй половины XIX в. административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании.

Французская доктрина административной юстиции, признанная классической, основана на разделении властей. Из теории разделения властей делался вывод о том, что общегражданские суды, будучи органами, не связанными с деятельностью административных структур, не должны вмешиваться в деятельность последних. Оценку действий административных органов, являющихся специальным субъектом права, следует изъять из сферы общей судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения, призванные следить за законностью ее действий. Такими учреждениями стали особые административные суды.

1Nedjati J. М., Trice 1. Е. English and Continental Systems of administrative law. Amsterdam, 1978. P. 7.

2 Autin J. L. Illusions el vertus de I Etat de droit administratif//L'Etat de droit. Paris, 1987. P.157.

Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце прошлого века знаменитым постановлением Трибунала по конфликтам1 по делу Бланке (1873). Это постановление гласит: “Ответственность, которую может принять на себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом”. Приведенное положение разграничивает гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-правовую, характеризующую взаимоотношения между государственными службами и отдельными гражданами. Пределы гражданско-правовой и административно-правовой ответственности были установлены судебной практикой: если в действиях должностного лица усматривается “служебная” вина, то такие дела относятся к компетенции административной юстиции, которая может ставить вопрос об ответственности за противоправное действие.

Ведущий французский юрист Ж. Ведель различает две категории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от злого умысла и тяжести), за которую чиновник должен отвечать перед общим судом; 2) вина, связанная с несением службы, ответственность за которую инкриминируется только администрации перед административным судом2.

Еще Н. М. Коркунов отмечал, что “по свойству нарушаемых прав нельзя разграничить административную юстицию от уголовной и гражданской...”3. При выявлении природы административной юстиции следует прежде всего учитывать, что в спорном административном правоотношении присутствует субъект, благодаря которому спор носит административный характер. Наделенный властными полномочиями орган государственного управления или должностное лицо — обязательные участники административного спора. Следовательно, юрисдикция административного судьи основывается на том факте, что подлежащие применению нормы права и порождаемые спорным делом правоотношения носят публичноправовой характер.

1 Трибунал по конфликтам — высшая судебная инстанция во Франции, на которую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административными судами.

2 См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 216.

3 КоркуновН. М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 218.

Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по своему усмотрению подать административную жалобу на орган государственного управления за вину должностного лица, связанную с исполнением служебных обязанностей, или гражданский иск на конкретного служащего, совершившего противоправные действия личного свойства. В зависимости от этого дело будет рассматриваться в органе административной юстиции либо в суде общей юрисдикции.

Как правило, государство предусматривает меры на тот случай, чтобы потерпевший не получил одновременно двух возмещении в счет погашения одного и того же ущерба1. Во Франции, например, если потерпевший одновременно предъявил иск (он вправе это сделать) к виновному служащему через общий суд и самому административному органу через систему административной юстиции, то вступает в действие система замещения. “Если государство само выплатило возмещение потерпевшему, — подчеркивает Г. Брэбан, — оно сможет вернуть себе сумму выплаченного возмещения, взыскав ее с конкретного виновника”2.

Как уже отмечалось, институт административной юстиции берет свое начало в правовых системах стран романо-германской семьи. Так называемая немецко-французская доктрина особого, судебного контроля за действиями административных органов сложилась в странах континентальной Европы гораздо ранее, чем в странах англосаксонской системы, где реальное функционирование административной юстиции начинается лишь со второй половины XX в.

Особенностью континентальной модели административной юстиции является наличие системы специализированных судов, которые, как правило, достаточно отчетливо отграничены от общей судебной системы, хотя и объединены с ней общей принадлежностью к судебной власти. Модель, существующая в странах с англосаксонскими правовыми традициями, характеризуется отсутствием специализированной автономной системы административной юстиции и весьма широкой компетенцией общих судов по рассмотрению административных споров.

1 По существу, главное последствие личной вины должностного лица состоит в том, что оно несет гражданскую ответственность перед потерпевшим лицом в пределах своего личного имущества.

2Брэбан Г. Указ. соч. С. 232.

Основное различие между двумя исторически сложившимися моделями административной юстиции заключено в регламентации подведомственности. Это значит, что в континентальных странах существует правило об универсальной подведомственности: в орган административной юстиции подается любая жалоба, связанная с деятельностью органов управления1 независимо от сферы общественных отношений, к которой она относится. В противоположность этой модели в США и Великобритании административные трибуналы создаются в конкретных сферах и жалоба направляется в трибунал, которому подведомственна та или иная сфера. Как показывает опыт указанных стран, наиболее часто в административные трибуналы поступают жалобы, связанные с проблемами здравоохранения, благосостояния населения, занятости, гражданского строительства, работы полицейских органов, исправительно-трудовых учреждений, вопросами образования и просвещения и др.

Следовательно, у каждого из административных трибуналов достаточно узкая специализация. Как правило, члены этих специализированных квазисудебных органов назначаются (в зависимости от значения самого трибунала) актами правительства или отдельного министерства. Следует принять во внимание и то, что трибуналы каждого вида действуют на основе собственных правил процедуры, утверждаемых соответствующим министром.

2. Рассмотрим деятельность административной юстиции в странах континентальной системы права на примере Франции, ФРГ, Италии и Австрии, а англо-американской — на примере США и Великобритании. Как уже отмечалось, классическим образцом первой из вышеуказанных систем считают французскую административную юстицию. Во Франции самостоятельная система органов административной юстиции существует независимо от системы общих судов. Со времен революции 1789—1794 гг. судебная система разделилась на две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кассационным судом и административную, возглавляемую Государственным советом.

Основную массу жалоб на действия и акты органов управления и должностных лиц по первой инстанции рассматривают административные трибуналы (их насчитывается 25). Они состоят из председателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было создано 5 административных апелляционных судов в качестве промежуточной инстанции, куда поступают апелляционные жалобы на решения административных трибуналов, за исключением некоторых категорий дел, по-прежнему обжалуемых непосредственно в Государственный совет. На решения административных апелляционных судов могут быть поданы кассационные жалобы в Государственный совет.

В составе Государственного совета имеется секция по рассмотрению споров, в которой от имени Государственного совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов. Эта секция рассматривает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные декреты, на акты, изданные министрами.

Административная юстиция рассматривает жалобы на действия и акты органов государственного управления, затрагивающие права и интересы частных лиц. Около 50 тыс. жалоб ежегодно направляется во все инстанции административной юстиции, в том числе 10 тыс. в Государственный совет и 40 тыс. в административные суды1. Французские административисты выделяют несколько категорий дел, рассматриваемых органами административной юстиции и различающихся между собой по содержанию исковых требований2.

1 См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 356.

2 См., например: Auby J. M. Drago R. Traite de contentieux administratif. P. 1979;

Chabanol D. La regularisation devant la juridiction administrative//Actualite juridique. Droit administratif. P. 1993. № S. P. 331—335.

К первой категории дел относятся иски об аннулировании решений органов управления, в основном иски о превышении власти. Жалобу по поводу превышения властных полномочий может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации. Эти жалобы отнюдь не являются формализованными: для обжалования характерны легкость доступа к судье, незначительные судебные издержки, необязательное участие адвоката в судебном разбирательстве. Однако для обжалования отведен достаточно жесткий срок — два месяца с момента опубликования акта правительственным или любым другим административным органом. Нельзя не отметить при этом, что сам процесс судебного разбирательства носит затяжной характер1. Как подчеркивает П. Фанаши, это не может не оказывать “демобилизующего” воздействия на граждан, подрывает их веру в эффективность системы административной юстиции2.

Как правило, обжалование по мотивам злоупотребления властью предполагает случаи, когда должностное лицо, издавшее акт, использует свои полномочия в целях, отличных от тех, которые предусматривает закон. Органы административной юстиции правомочны рассматривать все жалобы, имеющие целью аннулирование управленческих решений государственных органов по поводу превышения властных полномочий. Административная судебная практика исходит из того, что администрация обладает дискреционной властью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, создаваемых по усмотрению администрации и свободных от судебного контроля3.

Когда незаконные действия администрации связаны с покушением на основные права и свободы или не основаны на применении закона или подзаконного акта, такого рода действия считаются “самоуправством”. В таких случаях суд может вынести решение о выплате соответствующего возмещения. Однако судья по административным делам, налагая запрет на деятельность администрации, не вправе адресовать ей какие-либо предписания или вменить какие-либо действия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является одним из самых существенных недостатков контроля, осуществляемого административной юстицией.

Отдельную категорию дел составляют так называемые юрисдикционные иски, которые требуют пересмотра какого-либо решения. К подобным искам относят, в частности, протесты по поводу результатов выборов. Административный суд должен не только аннулировать результаты, не соответствующие требованиям избирательного законодательства, но и выявить победившего кандидата или назначить повторное голосование.

1 В среднем с момента обращения в региональный административный суд до принятия окончательного решения по существу спора проходит около двух лет, при этом оспариваемый административный акт все это время остается в силе. (См.:

International commission of jurists review. Geneva, 1980. № 25. P. 50.)

2 Faiwshi P. La justice administrative. Paris, 1980. P. 123. ЗCм., например: Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции//Советское государство и право. 1981.№ 11. С. 106—114.

Одна из категорий дел основана на исковых требованиях по поводу толкования нормативных актов государственной администрации, оценки их законности. В данном случае рассматриваются исковые претензии, касающиеся незаконности или так называемой ничтожности конкретного управленческого акта. Административный судья защищает индивида от властей двояко: либо путем отмены обжалуемого акта, либо путем взыскания компенсации в пользу потерпевшего. Не только любой индивидуальный акт, но и регламентарные акты — от правительственного до муниципального уровня — могут быть опротестованы, обжалованы в определенный срок и после соответствующей судебной процедуры подтверждены или, напротив, аннулированы по мотивам нарушения законности.

Таким образом, согласно общему принципу французского права органы административной юстиции правомочны принимать меры для разрешения споров, возникших в результате действий администрации, т. е. органов власти и управления и находящихся под их контролем учреждений. Однако далеко не все эти споры подлежат рассмотрению органами административной юстиции. Например, по Закону от 31 декабря 1957 г. (ст. 1) только общие суды компетентны выносить решения по всем искам об ответственности, направленным на возмещение любого ущерба, причиненного каким-либо транспортным средством (вне зависимости от того, вызвано ли происшествие публичным или частным транспортом). Обычные суды также рассматривают иски по поводу таких действий администрации, которые касаются имущества и гражданского состояния частных лиц.

Если административный трибунал считает, что рассмотрение какой-либо жалобы не входит в его компетенцию, он обязан назвать компетентный орган и передать дело на его рассмотрение. В этом случае высшей инстанцией для разрешения споров по поводу компетенции является Государственный совет. Таким образом, истец не обязан самостоятельно решать проблему, куда ему обратиться с исковым требованием. Ему достаточно направить иск в любой административный трибунал или сразу в Государственный совет — извещение истца о том, где будет рассматриваться дело, входит в обязанность органов административной юстиции.

К этому следует добавить, что в последнее время во Франции наблюдается тенденция к расширению доступа граждан к актам, принимаемым органами управления. Например, Законом от 17 июля 1978 г. было введено принципиальное правило, согласно которому административные акты признаются доступными для граждан, кроме тех, которые содержат военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и др. Указанный Закон 1978 г. был дополнен Законом от 11 июля 1979 г., установившим принцип обязательной мотивации значительного числа управленческих решений. Статья 1 Закона 1979 г. гласит, что физические и юридические лица имеют право быть немедленно информированы о мотивах принятия затрагивающих их индивидуальных управленческих решений, влекущих неблагоприятные последствия. Таким образом, управленческие решения, которые ограничивают осуществление прав и свобод или представляют собой полицейскую меру, налагают санкции, подчиняют выдачу лицензий ограничительным условиям или налагают запреты, должны быть в обязательном порядке мотивированы.

Важное значение имеет и Закон от 16 июля 1980 г., согласно которому Государственный совет вправе взыскивать с публичных юридических лиц (например, государственных учреждений) штрафные пени за неисполнение решения, вынесенного административным судом. При этом за каждый день просрочки в исполнении судебного решения сумма пени увеличивается.

Во французской юридической литературе отмечается, что систему административной юстиции в том виде, в каком она существует ныне во Франции, можно считать достигшей высокой степени совершенства. По мнению Э. Цоллер, “контроль административного судьи носит вполне совершенный характер”1. Особенно заметно роль административной юстиции проявляется в сфере охраны прав граждан он незаконных действий органов управления. Кроме того, доступ к ней открыт в гораздо большей степени, чем во многих других странах. Это в значительной мере предопределяет ее высокий престиж. Ж. Капьон в статье “Правовое государство глазами административного судьи” обращает внимание на то, что административная юстиция во Франции “всегда играла важную роль как в глубокой концептуальной разработке самого понятия “правового государства” , так и в его создании”2.

1 Цоллер Э. Защита прав человека во Франции (пер. с франц.)// Государство и право. 1992. №12. С. 115.

2 Capion Joseph. L'Etat de droit vu par le juge administratif//L'Etat de droit. P. 135.

В ФРГ административная юрисдикция осуществляется специальными административными судами. Общий принцип судебной защиты прав граждан в случае их нарушения “государственной властью” закреплен Конституцией ФРГ (п. 4 ст. 19). Деятельность самих административных судов основана на Положении об административных судах I960 г. В соответствии с этим Положением (§ 40) компетенция административных судов распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления, а также все споры о правах государственных служащих. К числу административных судов немецкие правоведы обоснованно относят и социальные суды, которые в большинстве случаев рассматривают иски граждан к государственным органам. Поскольку указанным судам подведомственны дела о социальном страховании, о пособиях и пенсиях и др., эти суды рассматриваются как особый вид административной юстиции.

Согласно закону судебному разбирательству в рамках административной юстиции должно предшествовать так называемое предварительное рассмотрение жалобы. Суть этой процедуры состоит в том, что по жалобе заинтересованного лица администрация проверяет правомочность и целесообразность административного акта. Такое предварительное решение по жалобе принимает “вышестоящий орган”, которым во многих случаях является глава окружной администрации. Это дает ему возможность отменять административные акты, которые, хотя и правомерны, но не целесообразны, и не доводить, таким образом, дело до контрольных мероприятий со стороны административных судов.

Организация судов административной юстиции ФРГ трехступенчатая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель. Административные суды рассматривают по первой инстанции в составе трех профессиональных судей и двух “почетных судей” подавляющую массу дел, отнесенных к компетенции органов административной юстиции. По постановлению административных судов может быть отменен обжалуемый акт органа государственного управления либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушенные действиями должностных лиц.

Низовой, первичной земельной инстанцией по рассмотрению административных споров является административный суд. Судом второй инстанции является Высший административный суд, который в некоторых землях по традиции называется административной судебной палатой. Высшие административные суды образованы по одному во всех землях ФРГ, в том числе общий для двух земель — Нижней Саксонии и Шлезвиг-Гольштейна. В их компетенцию входит рассмотрение апелляционных, а при некоторых условиях и кассационных жалоб на решения и определения административных судов, а также, в исключительных случаях, наиболее важных дел по первой инстанции. Дела в высших административных судах рассматривают коллегии в составе либо трех профессиональных судей и двух “почетных судей”, либо, в некоторых землях, в составе только трех профессиональных судей.

Возглавляет эту систему Федеральный административный суд. В его структуре имеется 12 сенатов, в основном занятых рассмотрением в составе пяти профессиональных судей кассационных жалоб на решения нижестоящих административных судов. Сенатами Федерального административного суда разрешается непосредственно в качестве первой и последней инстанции сравнительно небольшое число дел, отнесенных к исключительной компетенции этого суда, — по обращениям Федерального правительства с требованием признать неконституционной деятельность того или иного объединения лиц, по некоторым видам исков против федеральных органов и др.

Помимо упомянутых социальных судов в ФРГ существуют и другие специализированные органы административной юстиции. К ним, в частности, относят финансовые и дисциплинарные суды, действующие на основе специальных нормативных актов и в соответствии с выработанными для них процессуальными правилами. Решения этих судов обязательны для соответствующих ведомств.

Процесс в административном суде проводится в форме так называемого розыскного производства, когда суд сам исследует обстоятельства дела, не будучи связан претензиями или доказательствами сторон, привлекая по собственной инициативе к разбирательству третьих лиц, чьи интересы затронуты данным делом. Если специализированный суд любой инстанции убежден, что какой-либо принятый парламентом закон противоречит Конституции и необходимо решить вопрос о его действенности, он должен направить этот акт до назначения процедуры слушания Федеральному конституционному суду.

Следовательно, суды не вправе осуществлять абстрактный контроль за конституционностью норм, не связанных с конкретным делом. Они обязаны осуществлять правосудие в рамках конкретного судебного разбирательства и лишь в этих пределах обеспечивать соответствие закона Конституции. Таким образом, административные суды ФРГ последовательно соблюдают стиль и методы работы обычных судов.

По общему правилу в ходе разбирательства суд правомочен оценивать не столько целесообразность оспариваемого административного акта, сколько его правомочность. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим актом закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. В этом контексте следует отметить, что иски, рассматриваемые в судах административной юстиции, подразделяются на три вида: иски об оспариваний актов управления, иски об издании акта и иски об установлении факта издания акта. В исках, оспаривающих акт управления, истец указывает на дефекты формы или содержания оспариваемого акта. Иски об издании акта представляют собой требование заинтересованного лица о вынесении решения, обязывающего орган управления издать акт, т. е. совершить действие, в котором заинтересован истец. В исках третьего вида перед судебными органами ставится вопрос о признании наличия (позитивный иск) или отсутствии (негативный иск) правоотношения либо об аннулировании акта.

Таким образом, обращаясь в административный суд, гражданин может требовать отмены какого-либо решения государственного органа или, напротив, принятия какого-либо решения. Однако процессуальные права заинтересованных лиц могут быть ограничены в связи с тем, что в таких процессах, как правило, затрагиваются государственные интересы. Иск может быть отклонен с мотивировкой, что заинтересованная сторона не имеет права оспаривать какое-либо положение действующего публичного права1.

Следует выделить и такую отличительную черту немецкой системы юрисдикционного контроля за администрацией, как связанность административных судов основными правами и свободами. Это значит, что при осуществлении правосудия они должны не только применять нормы текущего законодательства, но и учитывать основные права и свободы гражданина1. Подводя итог, отметим, что существующая в ФРГ система административной юстиции очень близка к французской, ибо административные суды выделены в самостоятельную юрисдикцию.

1 См.: Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 152.

В Италии административная юстиция также во многом воспроизводит модель, созданную в Франции. Органы административной юстиции в Италии образуют самостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно консультативным и судебным органом. Государственный совет контролирует законность актов правительства и министерств и рассматривает апелляционные жалобы на решения нижестоящих областных административных трибуналов. Государственный совет состоит из б отделений; первые три представляют собой консультативный орган при правительстве, а остальные выступают в качестве органа юстиции.

Административные трибуналы имеются в каждой из 20 областей и выступают как органы административной юстиции первой инстанции, рассматривающие жалобы на постановления и действия исполнительных властей. Областной административный трибунал состоит из председателя, назначенного из числа членов Государственного совета, и не менее чем 5 членов. Общее собрание отделений Государственного совета правомочно формулировать административно-правовые принципы для ориентации административных трибуналов.

1 См.: Хартвиг М. Защита прав человека в Федеративной Республике Германии//3ащита прав человека в современном мире. С. 73.

Процесс формирования административной юстиции в Италии был достаточно длительным и многоэтапным. Он начался в б0-х гг. XIX в., когда в результате мощного движения за объединение страны было создано единое независимое итальянское государство. Еще в прошлом веке доктриной была выработана концепция “субъективных прав и законных интересов”, принимаемая и ныне современной административно-правовой доктриной в Италии. Эти понятия относятся к сфере субъективных прав граждан, но субъективное право согласно этой концепции принадлежит индивиду как таковому и не затрагивает в своем осуществлении публичного интереса. Следовательно, носитель субъективных прав является субъектом частноправового отношения в отличие от субъекта публично-правового отношения, выступающего в качестве носителя законных интересов. В соответствии с этим делением и должна устанавливаться гражданская и административная юрисдикция, ибо спор частного лица с публичной администрацией может возникнуть лишь по поводу нарушения последней его законных интересов1.

Уже законом 1865 г. предусматривалась защита субъективного интереса частного лица от действий администрации, что, однако, сначала было отнесено к ведению обычных судей. При этом полномочия судьи чрезмерно ограничивались и сводились к доказательству неприемлемости административных актов и регламентов, признанных в ходе судебного разбирательства незаконными. Скоро обнаружилась несостоятельность такой системы: в связи с активизацией и ростом управленческого аппарата и расширением сферы административных полномочий остро встал вопрос о законных интересах частных лиц, ущемлявшихся администрацией. Поскольку законным интересам необходимо было обеспечить надлежащую судебную защиту, в 1889 г. была учреждена специальная секция Государственного совета. За ней были признаны полномочия рассматривать жалобы о некомпетентности, превышении власти и нарушении законов в связи с действиями и решениями органов управления, наносящими ущерб законным интересам граждан. Государственный совет был управомочен аннулировать незаконные административные акты. Подтверждая это правомочие, ныне действующая Конституция Италии 1947 г. (ст. 103) предусматривает, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по охране законных интересов граждан в их отношениях с администрацией, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных прав2.

1 См.: Судебные системы западных государств. С. 219.

2 Несмотря на то, что для рассмотрения административных споров в Италии существует отдельная иерархическая система судов, общие суды также правомочны в отдельных случаях выносить частные определения в адрес органов исполнительной власти или взыскивать с администрации определенные суммы убытков.

Система административной юстиции в Италии неоднократно подвергалась реформированию. Например, в 1907 г. полномочия Государственного совета по вынесению решений в отношении споров о разграничении компетенции между обычными и административными судами были переданы Кассационному суду. В 1923 г. была признана так называемая исключительная юрисдикция административных судов, когда по некоторым вопросам судья по административным делам был вправе признавать наряду с законными интересами субъективные права1.

В соответствии с реформой 1971 г. административные трибуналы были образованы по административным областям. Согласно Закону 1971 г. (ст. 2—8) административные трибуналы осуществляют юрисдикцию: а) по вопросам законности административных управленческих актов, включая действия администрации; б) так называемую юрисдикцию по существу, т. е. обязывающую администрацию совершить положительные действия; в) исключительную юрисдикцию по охране субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем закона2.

Анализ судебной административной практики свидетельствует, что подаваемые в административные трибуналы иски в основном касаются вопросов законности управления; обжалование происходит по таким основаниям, как нарушение компетенции, превышение полномочий, обход законодательства и посягательство на законные интересы частных лиц. Согласно Конституции (ст. 113) судебная защита допускается в отношении любого акта государственной администрации и не может быть упразднена или ограничена особыми способами обжалования либо определенными категориями актов.

Особенность итальянской системы административной юстиции состоит в более широких юрисдикционных полномочиях административного судьи. В отличие от Франции, где судья по административному делу не управомочен предписывать администрации конкретные действия, в Италии административный судья обладает способностью не только аннулировать любой акт административного органа, но и потребовать от администрации принятия нового административного акта. С другой стороны, наличие системы специализированных судов, достаточно отчетливо отграниченной от общей судебной системы, позволяет сделать вывод о том, что итальянская модель административной юстиции прямо ориентирована на французскую.

1 См.: Каршзла А. Основные права и свободы по конституции Италии//3ащита прав и свобод человека в современном мире. С. 61.

2 Как отмечает В. Е. Чиркин, Италии присущ дуализм: наряду с общими административными судами во главе с Государственным советом в стране действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой (Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 119.).

Современное состояние административной юстиции в Австрии характеризуется определенной спецификой. Как известно, в Австрии наряду с Конституционным и Верховным судами имеется еще один высший судебный орган — Административный Суд. В этой стране незаконные индивидуальные решения административного характера могут быть обжалованы как в Конституционный, так и в Административный Суд. Более того, индивид вправе направить жалобу в оба высших суда одновременно. Возможна также передача дела по ходатайству заявителя из Конституционного в Административный Суд. В этом случае последний правомочен проверять, было ли нарушено решением административного органа то или иное гарантированное законом право.

Следовательно, принципиальное отличие Австрии от других стран заключено в предоставлении гражданину права на двойную судебную защиту. Основное условие, однако, состоит в том, что обжалование должно происходить в инстанционном порядке, т. е. подлежат обжалованию лишь решения последней административной инстанции. Иными словами, высшие суды принимают жалобы к рассмотрению лишь после того, как заявителем исчерпаны все возможности обжалования в административные органы.

Согласно Конституции Австрии (ст. 131) Административный Суд рассматривает жалобы на решения органов управления, причинившие ущерб гражданину и нарушившие его права; при этом срок подачи жалобы установлен в шесть недель. Члены Административного Суда назначаются из судей (не менее трети состава) и из опытных гражданских служащих, обязательно представляющих различные федеральные земли. Как правило, дела рассматриваются в коллегиях из пяти судей, иногда — из трех либо девяти.

На основании внесенной в Конституцию в 1988 г. поправки в Австрии была создана система так называемых независимых административных сенатов. Согласно Конституции (ст. 129а) они разрешают главным образом споры о правомерности действий, предпринимаемых административно-полицейскими властями в силу особых, предоставленных им законом полномочий. Кроме того, независимые административные сенаты выступают в качестве инстанций, в которых обжалуются решения административных органов по делам о нарушении административных норм. Объясняется это тем, что административные органы правомочны в случае нарушения административного права (например, правил дорожного движения) применять санкции не только в виде штрафов, но и в виде лишения свободы. Существенное значение имеет и то обстоятельство, что действующая Конституция обязывает независимые административные сенаты направлять в Конституционный Суд запросы об отмене антиконституционных законов, не соответствующих основным правам и свободам граждан. Такой запрос служит основанием для проведения процессуальной проверки закона в Конституционном Суде, а сенат не имеет права выносить приговор по конкретному делу до тех пор, пока Конституционный Суд не примет решения по вопросу о конституционности закона.

Следует упомянуть и ряд специализированных судов, которые вполне правомерно рассматривать в качестве административных. Это прежде всего суды по трудовым делам, которые должны разрешать конфликты между предпринимателями и наемными работниками с участием их представителей. Закон о судах по трудовым делам был принят в 1946 г. В сферу юрисдикции третейских судов по вопросам социального страхования, действующих на основе Общего закона о социальном страховании 1955 г., входят конфликты, связанные с социальным страхованием. Функционирует также такой орган специальной юрисдикции, как Патентный суд, принимающий решения по ходатайствам о признании патентов недействительными. Существует и единственный на всю страну Торговый суд, где рассматриваются споры хозяйственного характера, в частности все дела, связанные с банкротствами.

3. Заслуживает краткого анализа и система административной юстиции таких стран, как США и Великобритания. По мнению многих американских специалистов, со второй половины XX в. стала более настоятельной необходимость введения ответственности за правонарушения, совершаемые работниками государственного аппарата. Это потребовало принятия специального законодательства. Основополагающим актом явился Федеральный закон об административной процедуре 1946 г., который, по словам ученых-юристов Д. Барри и Г. Р. Уайткома, стал “важной вехой в развитии самой идеи о необходимости расширения в современных условиях ответственности администрации за причиненный ущерб”1.

1 Barry D., Whitcomb H. R. The Legal Foundations of Public Administration. West Publ.Comp. 1987. P. 27.

Согласно Закону 1946 г. право на судебную проверку имеет “лицо, несущее ущерб вследствие действия административного учреждения”. Его ключевая норма гласит: США несут ответственность в соответствии с положениями настоящего раздела об исках из причинения вреда таким же образом и в той же степени, что и частные лица при подобных обстоятельствах1. Таким образом, как указывает известный американский ученый Б. Гросс, “административное правотворчество стало более доступным и подлежащим судебному надзору”2.

Сейчас указанный акт действует в редакции 1981 г. с рядом внесенных в него существенных поправок (например, поправки 1961 и 1974 гг.). Смысл поправки 1961 г. сводится к тому, что за телесные повреждения, причиненные при наезде автомашины, управляемой государственным служащим, иск может быть возбужден только против государства, если Генеральный прокурор засвидетельствует, что совершивший наезд находился при исполнении служебных обязанностей. Согласно поправке 1974 г. США должны отвечать по искам за противозаконные действия сотрудников следственных органов и органов обеспечения правопорядка, как-то: физическое насилие, оскорбление действием, незаконное содержание под стражей, незаконное задержание, злонамеренное судебное преследование и др.

Специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она действует на стыке исполнительной и судебной властей: для нее характерно сочетание деятельности административных квазисудебных учреждений3 с рассмотрением дел административного характера в рамках общих судов. Указанной спецификой в значительной степени объясняется тот факт, что с момента принятия Закон 1946 г. использовался при судебном разбирательстве тысяч дел, решаемых в рамках федеральных судов. Одним только Верховным Судом на его основе были вынесены десятки решений, хотя Закон 1946 г. и ограничивает возможность обращения в общий суд. Например, жалоба не рассматривается общим судом, если административный орган не превысил своих полномочий или закон предусматривает иной порядок рассмотрения жалобы. По общему правилу общие суды принимают к рассмотрению дела, которые уже прошли все административные инстанции, и, следовательно, были исчерпаны все предоставленные гражданину законные административные средства защиты.

1 См.: Barry D., Whitcomb H. R. Op. cit. P. 261.

2 Гросс Б. Парадокс с правами человека /Права человека накануне XXI века. М., 1994. С.199.

3 Поскольку слушание дела в рамках рассматриваемых органов имеет много общих черт с судебным процессом, эта система носит характер квазисудебной и играет весьма позитивную роль в обеспечении реальных возможностей использования гражданами предоставленных им законом основных прав.

Как известно, в США функционируют параллельно единая федеральная система судов и самостоятельные судебные системы штатов. Основное звено американской судебной системы — суды общей юрисдикции. Они не только рассматривают по первой инстанции гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию федеральной юстиции и юстиции штатов, но и выступают в качестве органов административной юстиции. Суды общей юрисдикции, включая и верховные суды, принимают к рассмотрению жалобы на решения и действия административных учреждений и должностных лиц по мотивам их незаконного характера. Важное направление их деятельности — проверка конституционности действий (или, напротив, отказа от действий) должностных лиц федерации и штатов.

Наряду с системой общих судов существует несколько специализированных федеральных судов, которые по стилю деятельности близки к административным судам. Их система подверглась значительным преобразованиям в 1982 г. Важное место занимает Претензионный суд. Этот судебный орган рассматривает гражданские иски частных и юридических лиц к правительству США с требованием о возмещении ущерба, причиненного нарушением договоров, и по ряду других оснований. Среди подобных судебных учреждений федерального характера можно выделить Суд по внешней торговле и Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи с определением размера федеральных налогов и их уплатой. Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдикции — либо самостоятельно, либо при окружных судах. Это суды по налогам, по земельным спорам, по претензиям к властям и др.

В качестве собственно органов административной юстиции выступают наделенные судебными полномочиями квазисудебные административные учреждения, рассматривающие различные категории судебных споров, вытекающие из ответственности публичной власти. П. Р. Веркиль конкретизирует понятие “административное решение”, которое может стать предметом судебного обжалования, подразделяя управленческие решения на следующие шесть категорий: 1) решения, налагающие санкции; 2) решения, касающиеся налогообложения, выдачи лицензий и др.; 3) решения об охране природы и мерах безопасности различного характера; 4) решения о присуждении наград, назначении пособий, предоставлении ссуд, займов, дотаций и субсидий; 5) решения, касающиеся официальных расследований, экспертиз, ревизий и др.; 6) решения в сфере планирования и страхования1.

Анализируя административную судебную практику в США, Д. Барри делает вывод о том, что подавляющее большинство судебных исков касается незаконных решений и действий государственных властей, нарушающих интересы гражданина. Отмечается, что индивид вправе требовать: приостановления или отмены действия администрации либо объявления его незаконным или “ничтожным”2. Первый из них именуется судебным постановлением о запрете, второй — деклараторным решением суда о признании действия незаконным. Если по достижении этих целей гражданин остается неудовлетворенным действиями государственной власти, он может предъявить иск к государству о денежной компенсации понесенных убытков. В последние годы обнаруживается устойчивая тенденция к росту количества исков к государству о компенсации. В основном они связаны с материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесенными государственным автотранспортом; с ущербом, вызванным халатностью должностных лиц или неудовлетворительным медицинским обслуживанием, и др.

Квазисудебные административные органы разбирают ежегодно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, определением размера налогов, назначением социальных пособий и др. Поскольку квазисудебные административные учреждения действуют в масштабах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узковедомственный характер.

1 См.: Verkuil P. R. The Emerging Concept of Administrative Procedure//Columbia Law Review, 1978. № 1. P. 303—304.

2 См.: Барри Д. Возмещение убытков, причиненных гражданам государством:

аспекты защиты прав человека в США//Государство и право. 1993. № 1. С. 110

Согласно существующим правилам административной процедуры служащие квазисудебных административных органов вправе в пределах своих полномочий: 1) принимать присягу и заявления; 2) принимать решения о выдаче повесток; 3) получать относящиеся к делу доказательства; 4) принимать или получать показания под присягой, когда это необходимо в целях правосудия; 5) руководить ходом слушания; 6) проводить совещания для разрешения спорных вопросов по соглашению сторон; 7) разрешать процедурные или иные вопросы; 8) принимать или рекомендовать решения. В соответствии с законом могут быть приняты к рассмотрению любые устные или вещественные доказательства, но коллегиальный административный орган квазисудебного характера, следуя установленной практике, должен исключить не относящиеся к делу, несущественные или дублирующие друг друга доказательства. Санкция не может быть применена, если не рассмотрены, не заверены и не признаны существенными все доказательства или те их части, которые приводит в обоснование своей позиции сторона по делу и которые имеют непосредственное отношение к делу1. Правила административной процедуры предусматривают, что сторона по делу имеет право предъявлять иск или осуществлять защиту посредством представления устных или вещественных доказательств или фактов, опровергающих доказательства другой стороны, и участвовать в перекрестном допросе, который может потребоваться для полного и объективного раскрытия обстоятельств дела.

Закономерен вопрос, в чем заключается разница между общими судами и коллегиальными административными органами квазисудебного характера. По мнению В. А. Туманова, разница между ними достаточно велика. Во-первых, в отличие от общих судов административные трибуналы отнюдь не пассивны в отношении отыскания доказательств и проведения следственных действий. Во-вторых, для судов общей юрисдикции характерна гласность отправления правосудия, тогда как по общему правилу судебное разбирательство в административных трибуналах ведется в закрытом порядке.

1 См.: Правила административной процедуры. Свод законов США — титул 5, глава 5//США. Конституция и законодательные акты. м., 1993. С. 283.

Кроме того, принципиальное различие между ними заключено в том, что по степени возможности отхода от принципа “жесткого” прецедента трибуналы находятся в более “привилегированном” положении, нежели общие суды. В США квазисудебные административные органы отличаются практически полной самостоятельностью в процессе вынесения решения по существу административного спора. Наконец, в качестве апелляционной инстанции на решения административных трибуналов выступают именно общие суды, которые “проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган административной юстиции принял явно ошибочное решение ввиду недостаточности или недостоверности фактов”1.

Сказанное выше позволяет сделать общий вывод о том, что независимые судебные и квазисудебные учреждения в США играют исключительно позитивную роль в защите прав и свобод человека. Органы административной юстиции США видят свою задачу в том, чтобы служить дополнительным правовым средством защиты гражданами своих прав. Не случайно американский юрист Н. Дорсен, подчеркивая непреходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины судебного надзора, высказывает мысль о том, что “понятие судебного надзора является... наиболее важным вкладом американской политической системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе”2.

В современных условиях в Великобритании все большее значение наряду с судами общего права приобретают органы административной юстиции. К числу свойств административных трибуналов, дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно отнести упрощенную процедуру разбирательства, свободу доступа для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок и др. Это тем более важно, что “обычные суды очень медленно работают, их процесс слишком формализован и дорогостоящ, и они не справляются с массой спорных дел”3.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях, который создал единую правовую основу деятельности большого количества органов, занимающихся разрешением административных конфликтов в социально-экономической сфере. По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных трибуналов с правом контроля за работой нижестоящих судов, являющийся также консультативным органом при правительстве. Совет административных трибуналов вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный Суд по сложным правовым вопросам, затрагивающим деятельность специальных судов.

1 Подробнее см.: Судебные системы западных государств. С. 57—59.

2 Дорсен Н. Природа и пределы гражданских свобод в США//Права человека накануне XXI века. С. 286.

3 Schwartz В., Wade Н. W. R. Legal control of government. Administrative law in Britain and the United States. Oxford, 1972. P. 443—444.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании; их деятельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г. Учреждение трибуналов осуществляется в статутном порядке соответствующими актами британского парламента. Основная функция трибуналов — рассмотрение споров между гражданами и государственными учреждениями по вопросам, имеющим общественный интерес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что трибуналы административного расследования являются специальными правоприменительными органами, дополняющими систему судов общей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как “создаваемый парламентом механизм” для целей административного арбитража, а не как часть аппарата государственного управления.

Сегодня в Великобритании действуют 67 систем административных трибуналов1, включающих комитеты, комиссии, суды и собственно трибуналы. Они различаются между собой не только по сферам деятельности, но и по составу и компетенции. Суды часто носят узковедомственный характер.

Классификацию административных трибуналов можно проводить по следующим сферам социально-экономической жизни: регулирование землепользования, уровень благосостояния населения, проблема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции. В соответствии с такой классификацией сфер регулирования в Великобритании создаются и необходимые трибуналы. Например, по вопросам регулирования землепользования учреждены: трибунал земельных отношений, суды местного землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере регулирования благосостояния населения существуют трибунал национального вспомоществования, трибунал производственного травматизма, трибунал медицинского обеспечения, трибунал национальных служб здравоохранения и др.

1 См.: Greenwood I.R., Wilson D.I. Public administration in Britain. L., 1984. P. 243.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профессионального юриста) . Они рассматривают споры между предпринимателями и наемными работниками, в том числе жалобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате пособия и др. Решения промышленных тибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спорам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Апелляционный трибунал рассматривает также жалобы на постановления административных органов относительно регистрации профсоюзов и по другим вопросам трудовых отношений. Характерно, что указанный трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелляционного суда, но и дополнительных членов трибунала — специалистов либо представителей предпринимателей и работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла. Этот орган был создан для решения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей и т. п. Помимо профессиональных юристов в составе данного суда заседают лица, являющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции регионов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг в целях предотвращения монополизации производства и торговли. Суд рассматривает и иные жалобы на нарушения правил добросовестной торговой практики, а также разбирает просьбы об освобождении от налогообложения какого-либо вида товаров по соображениям публичного интереса. Данный орган состоит из трех судей Высокого суда, назначаемых лордом-канцлером, одного судьи Сессионного суда Шотландии, одного судьи Верховного суда Северной Ирландии, а также 10 других лиц, назначаемых на три года из специалистов по вопросам производства и торговли. Дела в нем обычно рассматривают коллегии из одного профессионального судьи и двух специалистов.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что в масштабах Великобритании действуют сотни различного рода локальных административных трибуналов, комитетов и судов различной специализации, каждый из которых руководствуется в своей деятельности собственным регламентом. В таких условиях административное право Англии, выступая как связанная с компетенцией должностных лиц и органов управления отрасль законодательства, находит исключительное применение в специальных административных судах. Многие британские специалисты по проблемам административного права и административной юстиции отмечают в этой связи, что адаптация административно-управленческих норм к задачам и функциям государственного управления должна соответствовать основным принципам права и правопорядка1.

Многие британские административисты считают, что, несмотря на кажущуюся стройную картину административной юстиции, здесь еще много нерешенных проблем. Так, до конца не ясны взаимосвязи и отношения между “основным” учреждением-министерством, его руководством, с одной стороны, и трибуналом — с другой, а также юридическая природа таких взаимоотношений. Не вполне очевидно и место трибунала в административно-судебных отношениях. Некоторые авторы предлагают называть такие трибуналы специальными, а не административными, так как при выборе трибунала для решения спора государственное ведомство склонно обращаться к “специальному” органу расследования обстоятельств и содержания спора2. Современная деятельность национального Совета трибуналов оценивается этими авторами как беспорядочная, нерациональная, требующая “слияния юрисдикции”, укрепления кадрами специалистов.

4. Рассмотренные современные модели административной юстиции в различных странах подтверждают тезис о существовании многочисленных разновидностей этого института. Обязанность государства обеспечить гражданину судебную защиту его законных прав и интересов является важным элементом правовой государственности, ибо, как подчеркивает видный русский административист А. И. Елистратов, “одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость”3. Общий важный принцип права на правосудие является необходимым элементом системы правовой защищенности личности.

1См., например: Bromhead P. Britain's developing constitution. L., 1974. Р. 87.

2 См.: Nedjati Z. M., Trice J. E. Op. cit. P. 27.

3 Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин//Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.

Как было показано в настоящей главе, в последнее время во многих странах наблюдается специализация судов и судей. В современных условиях роль и престиж административной юстиции в качестве специализированных органов защиты прав и свобод граждан от публичной власти постоянно усиливается. Это связано не в последнюю очередь с тем, что большую опасность для гражданина, его чести, достоинства и свободы представляют любые формы злоупотребления властью со стороны должностных лиц. Иными словами, большая угроза правам отдельного гражданина исходит от органов государственного управления, возможные злоупотребления которых подлежат контролю со стороны административного судьи. Не случайно немецкие ученые Н. Пех и Г. Штуби подчеркивают, что “административная юстиция контролирует исполнительную власть”. При этом контроль осуществляется как в отношении соблюдения административных процедур, так и в отношении материального содержания законов, т. е. в соответствии с принципом законности управления. Материальное содержание определяется прежде всего сквозь призму основных прав. Кроме того, контроль охватывает также и проблемы судейского толкования, тем самым определяется спектр усмотрения, который законодатель предоставляет исполнительной власти1.

Многие ученые-юристы сходятся во мнении, что основания для судебного контроля за деятельностью администрации и исполнительных учреждений как в континентальной, так и англосаксонской системах права в общих чертах совпадают. Это такие основания, как некомпетентность органа управления при издании исполнительного акта, несоблюдение формально-юридических требований подготовки и издания административного акта; злоупотребление (или неправомерное пользование) теми полномочиями, которые возложены законом на орган государственного управления и должностных лиц; фактическое нарушение закона и др.

1 См.: Paech N., Stuby G. Machlpolitik und Volkerrecht in den Iniernationalen Bezie-hungen. Baden-Baden, 1994. S.497.

В рамках настоящей главы не представляется возможным дать исчерпывающий обзор всего многообразия моделей и форм административной юстиции. Деятельность административной юстиции, давно и в целом успешно функционирующей в западных странах, представляет несомненный интерес в плане изучения зарубежного опыта. Специфика института административной юстиции состоит в том, что административные суды стремятся восстановить нарушенное право гражданина в тех случаях, когда нарушителем является государственный служащий, а нарушенным — не частное, а публичное право какого-либо лица. “Необходимо только, — пишет 3. М. Ниджати, — чтобы административный трибунал действовал на началах добросовестности и справедливости, а информацию суд может получать из любых источников, но с учетом их соотносимое™ с характером дела, рассматриваемого по существу”1.

Административная юстиция является эффективным инструментом ограждения личности от незаконных или необоснованных притеснений публичных властей, представляя собой “одно из действенных средств защиты самого правового государства”2. По мнению Ф. Люшера, двухзвеньевая система судебного контроля служит дополнительной гарантией реализации основных прав и свобод гражданина, что отмечается и в постановлениях Государственного совета Франции. Например, в своем постановлении от 30 марта 1962 г. Государственный совет указал, что “распределение полномочий судей в системе общегражданского судопроизводства, с одной стороны, и административной юстиции — с другой, само по себе представляет гарантию обеспечения прав и свобод граждан”3.

Анализ института административной юстиции дает основание для вывода о том, что в демократическом обществе органы государственного управления и должностные лица не только наделяются правом издавать нормативные акты, порождающие правовые последствия для граждан, но и несут обязанность действовать в рамках законов и отвечать за свои противоправные действия, а в случае необходимости — возмещать ущерб, причиненный этими действиями. Жалоба в административном порядке (т. е. административный иск заинтересованного лица) — это основная специальная процедура, которой пользуется гражданин для пересмотра или аннулирования “незаконного распоряжения правящей власти”4.

1 Nedjati Z. М. Administrative Law. Nicosia, 1974. P. 144.

2 Capion Joseph. Op. cit. P. 142.

3 Luchaire F. Le Conseil Constitutionnel. P. 213.

4 Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 185.