Время полицействует (Вместо введения)

рое нам досталось по «наследству» от СССР, в системе административного права не находится места полицейскому праву. Поэтому основная задача данной монографии заключается в том, чтобы обосновать полицейское право как подотрасль административного права и указать на его место в системе этой отрасли. Настоящая работа призвана и прямо, и косвенно показать односторонность советской (точнее, марксистской) концепции административного права, выбросившей вследствие идеологической направленности из своего содержания полицейское право, и продолжающей, несмотря на крах марксистской идеологии в России, господствовать в учебниках и учебных пособиях.

«Мы ставим своей конечной целью, — писал В.И.Ленин, — уничтожение государства, т.е. всякого организованного и систематического насилия, всякого насилия над людьми вообще. Мы не ждем пришествия такого общественного порядка, когда бы не соблюдался принцип подчинения меньшинства большинству. Но, стремясь к социализму, мы убеждены, что он будет перерастать в коммунизм, а в связи с этим будет исчезать всякая надобность в насилии над людьми вообще, в подчинении одного человека другому, одной части населения другой его части, ибо люди привыкнут к соблюдению элементарных условий общественности без насилия и подчинения»1. Эти слова, служившие своеобразным компасом в научных исследованиях ученых-ад-министративистов и нередко цитировавшиеся в их работах, представляли в концентрированном виде резюме тех взглядов, позиций и настроений, истоками которых были положения французских просветителей XVIII в., развитые затем в сочинениях социалистов и социал-демократов в XIX—XX вв. и основанные на ratio, на «розовом» восприятии жизни, формально-рассудочном взгляде на нее и недопонимании того, что философ С.Л.Франк называл «непобедимой стихией зла»2, а правовед Б.Н.Чичерин — «частными силами»3, способными преступно противостоять обществу и государству. Эти взгляды, в конечном

1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т.ЗЗ. С.83.

2См.: Франк С. Еще о национализме в философии // Русская мысль. 1910. №XI. С.131.

3См.: Чичерин Б.Н. Общее государственное право. Курс государственной науки. 4.1. Общее государственное право. М., 1894. С.422.

>>> 5 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

счете, свелись к отрицанию государства и государственной власти в работах анархистов и большевиков, к отрицанию наиболее органической части государственной власти — полиции. На таком ratio и формировалась либерально-марксистская концепция административного права, яркими выразителями которой до 1917 г. были В.Ф.Дерюжинский, В.А.Гольцев, А.И.Елистра-тов, а в советское время (и в постсоветское) — С.М.Берцинс-кий,   Г.И.Петров, Ю.М.Козлов и Д.Н.Бахрах.

Одновременно развивалось и другое понимание административно-правовой действительности, предполагавшее восприятие жизни в ее многообразии, полноте и трагизме, частью которого является имманентно присущая жизни стихия зла социального, техногенного и природного характера, а вместе с таким пониманием и признание полиции, как органической и специфической части государственной власти, направленной на предупреждение и устранение подобных аномалий и угроз. Такой подход предопределил формирование иной концепции административного права, наиболее крупными представителями которой до 1917 г. были В.НЛешков, Н.Х.Бунге, В.В.Ивановский, И.Т.Тарасов, а в советское время — В.Л.Кобалев-ский, И.И.Евтихиев, М.И.Еропкин, А.В.Серегин и др. Концепция эта базировалась на началах Логоса (Aoyos), если и в этом случае использовать философскую категорию. Логос есть коренное и глубочайшее единство постигающего и постигаемого, единство познающего и того объекта, который познается во всей его полноте, во всех его особенностях и прежде всего особенностях национальных1. Споры между В.Н.Лешко-вым и И.Е. Андреевским, И.Т. Тарасовым и В.Ф. Дерюжинским, И.И. Евтихиевым и С.М.Берцинским, моя борьба с научными положениями Ю.М.Козлова и мой спор с Д.Н.Бахрахом есть борьба и спор Логоса с Рацио.

Обосновывая полицейское право, я доказываю, что оно является важнейшей и имеющей свои очертания подотраслью административного права, а полицейские общественные отношения образуют одну из сфер предмета административного права. Хотя полиция является видом администрации, но видом спе-

1 См.: Эрн В. Борьба за логос. Г.Сковорода. Жизнь и учения. Минск; М., 2000. С. 3—4, 70—76.

>>> 6 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

цифическим, и нельзя смешивать гражданское управление с полицейским.

Не рациональный, а реалистический взгляд на социальную действительность свидетельствует о том, что для нее характерны три сферы общественных отношений, регулируемых нормами административного права: 1) «коридоры власти» административных ведомств, где осуществляется позитивное публичное управление (экономикой, образованием, здравоохранением и т.д.); 2) улица с потоками пешеходов и автомототранспорта, где имеет место «полицейское управление» (административный надзор, административное принуждение, полицейская помощь и т.д.) и где государство чаще всего сталкивается с эксцессами и правовыми аномалиями; 3) контрольная деятельность с важнейшим производством, возникающим по поводу жалобы гражданина на действия гражданского или полицейского чиновника. Это — те объективные «данности», с которыми имеет дело административное право и которые образуют его предмет. Такое понимание предмета административного права обусловливает выделение в его системе трех основных подотраслей: управленческого права, полицейского права и административно-юсти-ционного (контрольного) права.

Названные три части образуют основу административного права — священную триаду, представляющую данную отрасль права как самую сбалансированную по регулятивным воздействиям, самую аристократичную в плане своей родословной, уходящую к системе табу в первобытном обществе, как наиболее привлекательную по простоте построения. Если Я.Буркхардт называл государство произведением искусства1, то в системе права таким произведением в первую очередь следует назвать административное право. Действительно, эта триада, образующая административное право и предельно адекватная жизненным отношениям, изящна и проста, понятна не только профессору — юристу, но и ученику четвертого класса. Недаром говорят, что все гениальное просто.

Заметим попутно, что человеческое знание покоится на трех основных формах: времени, пространстве и причинности. Из отраслей права это триединство наиболее идеально воплощено

1 См.: БуркхардтЯ. Культура Италии в эпоху Возрождения. М., 1996. С.14—15. 6

>>> 7 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

в системе административного права, где каждая часть тесно связанна с двумя другими и поддерживает их, хотя первая является исходной и базовой.

Однако дух административного права, его субстанциональная часть заключены в полицейском праве. Возникает вопрос: почему?

Управленческое право и административно-юстиционное право представляют собой важные, но более поздние «археологические наслоения». Административное право в своем эволюционном развитии проходит две фазы: сначала, в XVIII—XIX вв., оно выступает как полицейское право, затем, на рубеже XIX— XX вв., — как административное, включающее в свой состав право полицейское.

Полицейское право на первом этапе регулировало как охранительные, так и некоторые управленческие общественные отношения, которые в то время было трудно отделить друг от друга. Однако во второй половине XIX в. от государственного права в сторону полицейского отпочковались такие разделы, как «органы исполнительной власти», «государственная служба», «административная юстиция», что, безусловно, расширяло понятие государственного управления и закладывало основание для формирования административного права. С другой стороны, понятие «полиция» постепенно трансформировалось, сужалось, становилось частью понятия «управление», обозначая его особую разновидность, которую Р. Моль очень точно назвал «полицейским управлением»1, а полицейское право приобретало статус подотрасли административного права, нормы которой регулировали правоохранительную деятельность исполнительной власти. При этом следует отметить следующий факт: складываясь из разных частей, административное право формировалось на базе полицейского права, о чем свидетельствовали названия учебников административного права, выходивших в первые десятилетия XX в.2

'См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб.; М., 1868. С.251.

2См.: Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1904; Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915.

>>> 8 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

Субстанциональный характер полицейского права проявляется также в его экзистенциональности, в том, что оно регулирует фактически наиболее близкие отношения государства с населением, с гражданами, особенно в местах общественного значения, приобретая характер «народного» права. Именно эта сторона полицейского права побуждала В.Н. Пешкова в своих сочинениях называть это право общественным правом, наиболее близким к народу, обществу1.

Данный аспект имеет прямое отношение к функционированию экономики страны, к деятельности наиболее энергичной и предприимчивой части населения, которую называют бизнесменами или предпринимателями. Экономика не может работать эффективно без общественного порядка, без обеспечения безопасности тех же бизнесменов (мелких, средних, крупных). Между тем нужно честно сказать: пока наше государство обеспечивает эффективно безопасность только узкой группы высших чиновников. До сих пор криминальные авторитеты и организованные преступные группы решают, кто из бизнесменов должен платить поборы, а кто нет, кому из них жить, а кому умереть. Недаром некоторые из теоретиков права полагают, что преступные сообщества, созданные для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, стали составной частью нашей политической системы, и с этим фактом государство не может не считаться2.

Такое состояние дел в стране приводит к выводу, что без эффективно работающей полицейской системы государству будет трудно создать «средний класс», который во всех государствах мира обеспечивает устойчивость общества и самого государства, повышает благосостояние каждого гражданина, укрепляет мощь государства.

Подобная роль полиции определяет особое место полицейского права в системе административного права как подотрасли, нормы которой регулируют самые близкие отношения государства с населением и с его наиболее активной частью, занимающейся бизнесом. В рассматриваемом плане полицейское право

1См.: Пешков В.Н. Общественное право. М., 1871.

2 См.: Сырых В.М. Политическая система открытого гражданского общества. // Теория государства и права. М., 2001. С.426—430.

8

>>> 9 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

обеспечивает реализацию самых прирожденных субъективных прав, предусмотренных конституционными нормами: права человека на жизнь, личную неприкосновенность, свободное использование своих способностей для предпринимательской деятельности. В этом отношении, т.е. с точки зрения защиты этих прав, полицейское право может конкурировать только с уголовным правом. Однако, не впадая в преувеличение, можно утверждать, что полицейское право может быть охарактеризовано как социальная ценность более высокого порядка, чем уголовное право. Последнее направлено на свершившиеся уголовные деяния, полицейское право — на их предупреждение и пресечение. С этой точки зрения роль полицейского работника для большинства граждан важнее роли судьи.

Указывая на субстанциональный характер полицейского права в сравнении с другими подотраслями административного права, чрезвычайно важно отметить возрастание роли полиции и, как следствие этого, полицейского права на рубеже XX—XXI вв. в связи с тем, что многие страны мира вступили в эру «опасностей» и «угроз» природного, техногенного, биологического и социального характера. Аварии, катастрофы, стихийные бедствия, террористические акты в местах общественного значения — это уже не события, они превратились в процесс. Укажу на эпохальную черту времени: время полицействует. Поэтому в целом ряде зарубежных стран (США, ЕЭС и Японии) наблюдается эволюция от создания отдельных законов по отраслевым видам «опасностей» к формированию законов общего, концептуального действия, которые и должны определять политику национальной безопасности. А это предполагает создание единой системы структур, осуществляющих полицейскую деятельность. Самолетная атака террористов на финансовый и военный центры США в сентябре 2001 г. резко актуализировала эти тенденции.

Аналогичная тенденция на объединение всех полицейских структур в единую систему наблюдается и в нашей стране, о чем свидетельствуют принятые в 90-х годах правовые и политические документы, в частности: Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»; Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»; Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Ука-

>>> 10 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

зом Президента РФ от 17 декабря 1997 г.; Указы Президента РФ от 11 марта 2003 г. «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» и «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации». Данная тенденция, разумеется, не могла не найти отражения в настоящей работе: говоря о полиции, об органах полиции и полицейской системе, полицейской деятельности, автор, естественно, имеет в виду всю совокупность органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор и административное принуждение (органы МВД, ФСБ, Санэпидемнадзор и др.), но в первую очередь милицию, которая, как общая полиция, обладает более широким объемом компетенции в области контактов с населением и выступает как наиболее универсальный орган охраны общественного порядка, обеспечения общественной и личной безопасности.

Итак, в процессе творческого написания данной работы, решая основную и другие, более частные задачи, я пытался: 1. Обосновывая полицейское право, как важнейшую часть административного права, восстановить прерванную «связь времен» между царским, советским и современным административным правом, осуществить синтез качественно лучших административно-правовых положений этих эпох, создать сбалансированную концепцию административного права, наиболее адекватно отражающую реальности этой действительности в духе Логоса, уничтожая разрыв между мыслью и сущим, и вследствие этого является национальной. Сущее же в России было представлено и представлено в настоящее время тремя группами общественных отношений, среди которых полицейские (охранительные) отношения постоянно играли существенную роль и без которых невозможно понять становление Российского государства. Иначе говоря, я, как автор этого сочинения, старался пребывать в том строе мысли, которые национальны для России, то есть выражают вековую и тысячелетнюю мысль и жизнь нации1, а

1 Тихомиров Л. А. Что значит жить и думать по-русски // Московские ведомости. 1911. №179.

10

>>> 11 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

это также предписывает включение полицейского права в систему административного права. В советской и постсоветской концепции административного права полицейское право присутствует без своего названия, в разобранном виде, фрагментарно, причем одни фрагменты нашли место в Общей части, другие — в Особенной, третьи (например, объекты полицейской охраны) вообще отсутствуют. Вследствие такого подхода читатель нынешнего учебника административного права получает искаженное представление об административно-правовой действительности и системе административного права.

2.   Обосновывая полицейское право, призвать науку административного права вернуться к жизни и, не насилуя ее кабинетными схемами, истолковывать предмет административного права как совокупность трех видов общественных отношений, предопределяющих функционирование администрации, полиции и юстиции, то есть тех элементов административного права, которые были известны В.НЛешкову, И.Е.Андреевскому, И.Т.Тарасову и другим дореволюционным авторам. С этой точки зрения концепция административного права, включающая в себя полицейское право как составную часть и являющаяся национальной по духу, не является новой. Абсолютно новое в этой концепции отсутствует, но она воздвигает мосты между административно-правовыми знаниями императорской России, советской России и современной России. К абсолютно новому, к изобретению, я не стремился, стараясь сохранить связь времен в научных исследованиях, понимая глубокую правду слов выдающегося французского ученого-административиста М.Ориу: «Не надо новое, надо старо — новое»1.

3.   Показать полицейское право как достаточно обширное системное образование, представляющее собой подсистему административного права и, в свою очередь, складывающуюся из крупных подсистемных образований — правовых институтов. К этим институтам относятся: 1) объекты полицейской охраны; 2) субъекты полицейской деятель-

1 Ориу М. Основы публичного права. М., 1929. С.23.

11

>>> 12 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

ности; 3) методы полицейской деятельности. Эти правовые институты образуют монолитно цельную и единую основу полицейского права. Расположенные последовательно один за другим, они составляют настоящую работу. Это и есть план Логоса, по которому книга была написана. Здесь все то, что рождается из глубины духа, связанного с самой жизнью, что продиктовано жизнью, что занимает свое место, не спрашивая ничьего разрешения: ни тех, кто руководил наукой административного права, сидя в кабинете на Герцена, 11; ни тех, кто руководит этой наукой на Садово-Кудринской, 9. 4. Обосновать и показать в развернутом виде основные по-лицейско-правовые категории. Следует заметить, что при той быстротечности нормативного материала, которая наблюдается в административном законодательстве, какая-то часть его может устареть уже при выходе данной книги в свет. Однако утешает тот факт, что основные положения понятийного характера сохранят свою силу при всей изменчивости современного российского законодательства, так как законодательный материал в настоящей работе играет роль иллюстраций к основным по-лицейско-правовым категориям. Полицейское право как часть административного права есть нечто постоянное, но находящееся в постоянных изменениях. Постоянное — это прежде всего группа основных полицейско-право-вых категорий типа «субъекты полицейской деятельности», «методы полицейской деятельности», «объекты полицейской охраны», «угроза безопасности», «оперативно-розыскная деятельность», «чрезвычайное положение» и т.д. Нечто постоянное, но находящееся в постоянных изменениях, — это нормы полицейского права, которые действуют, изменяются, прекращают свое действие, чтобы быть замененными новыми нормами. Но категориальный аппарат, на базе которого формируются нормы полицейского права, изменяется крайне медленно и почти статичен. Октябрьская революция 1917 г. ставила целью радикальное разрушение как старого полицейского аппарата, так и полицейско-правового понятийного аппарата, но безуспешно. Большинство полицейско-правовых

12

>>> 13 >>>

Время пoлицeйcтвуeт (Вместо введения)

категорий постепенно было восстановлено («админист-ративное принуждение», «административная ответствен-ность», «разрешительная система» и др.), так как ни полиция (органы внутренних дел) в советской России, ни профессиональное и научное мышление людей, занимавшихся административным правом, не могли без них об-ходиться1.

Как любое научное сочинение, данное исследование скла-дывается из положений и идей, принадлежащих мне как автору и составляющих мое административно-правовое кредо. Но оно также состоит из положений, идей и фрагментов, представля-ющих выборку из сочинений других авторов и предназначенных усиливать мои концептуальные построения. Список таких авторов обширен, но назову тех, кто оказал самое сильное влияние на формирование концепции административного права, учи-тывающей двойственную природу исполнительной власти, это — В.Гумбольдт, Р.Моль, В.Н.Лешков, Л.Штейн, И.Е.Андреев-ский, В.М.Гессен, И.Т.Тарасов, М.Ориу, А.И.Елистратов, М.И.Еропкин, А.В.Серегин и другие, в том числе здравствую-щие и проживающие в нашей стране. Однако названные имена сохранятся на многие времена, так как те, кому они принадле-жат, сделали как ученые-мыслители все возможное как для своей эпохи, так и для будущего, то есть нашего времени. Сознаюсь, что, читая перечисленных поименно авторов, я совместил в себе необходимое ученичество и свободное собственное творчество.

Эта работа была бы невозможна без работ профессоров-ад-министративистов высших школ МВД России: А.Н.Безденеж-ных, И.И.Веремеенко, С.А.Воронцова, А.П.Коренева, С.И.Ко-тюргина, А.Ф.Майдыкова, Ю.П.Соловья, В.В.Черникова, Д.П.Шергина и др.

Использовалась не только фактура, но и содержащиеся в этих работах научные положения. Названным авторам выражаю сер-дечную благодарность. Я глубоко признателен проф. В.В.Макла-кову за помощь в переводах при использовании книг французских административистов и за советы при написании книги. Так-

1См.: Бельский К.С. Финансовое право. М., 1995. С.25—31.

13

>>> 14 >>>

Время полицействует (Вместо введения)

же благодарен тем, кто при написании данной работы поддерживал меня морально и выражал симпатию моим взглядам на административное право: доценту Т.А.Бочковой, профессорам Н.И.Кучерову и Б.П.Елисееву, доценту А.В.Куракину. Правильность моей концепции административного права признал в своем курсе лекций по административному праву доцент А.А.Демин1.

Разумеется, я один несу ответственность за любые фактические ошибки и неверные оценки, которые могут иметь место в этой работе.

К. Бельский

1 См.: Демин А.А. Административное право Российской Федерации. Курс лекций. М., 2002. С.35.

>>> 15 >>>

-