§ 1. Предмет полицейского права

Общественные отношения в сфере полицейской деятельности как разновидность государственно-управленческих отношений.

Общественные отношения в сфере полицейской деятельности регулируются нормами административного права или, если говорить более строго, нормами полицейского права, которое является подотраслью административного. Известный ученый-административист И.Т.Тарасов отмечал в начале XX в.: «Положительное полицейское право есть совокупность правил и норм, определяющих полицейскую деятельность в данном государстве, в данную эпоху»1.

Для выделения подотрасли права в теории права признаются те же основания, что и для выделения отрасли права: предмет правового регулирования, т.е. регулируемые правом общественные отношения (связи); метод правового регулирования как совокупность приемов воздействия на эти отношения (поведение людей); система права и наличие обособленной нормативной базы. Причем определяющим признается предмет правового регулирования.

Общественные отношения в сфере полицейской деятельности, будучи предметом полицейского права, являются разновидностью государственно-управленческих отношений, но вместе с тем это — отношения, обратные государственно-управленческим, отделившиеся от них, хотя и прочно с ними связанные. То, что не все общественные отношения, регулируемые административным правом, относятся к государственно-управленческим, понимали О.С.Иоффе, М.Н. Шаргородский,

 Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т.2. М., . С.16.

47

>>> 48 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

С.Н. Братусь, а в наше время об этом достаточно четко говорит А.П. Шергин. Применение к лицу, совершившему административное правонарушение, административного взыскания — «это отношения юридической ответственности, а не управленческие отношения»1.

Если государственно-управленческие отношения возникают в государственно-аппаратной или «внутренней» среде, то полицейские отношения — преимущественно во «внешней» среде, т.е. в местах, имеющих общественное значение (улицы, площади, подъезды жилых домов, вокзалы и т.д.). Граждане, пребывая в этих местах, нуждаются в безопасности, в общественном порядке, в его охране со стороны государства. Они хотят быть спокойными за свою жизнь, здоровье, достоинство, принадлежащую им собственность, выходя из своей квартиры и попадая в мир «внеколлективного поведения» людей (А.С. Серегин) или в поток людей, им совершенно незнакомых.

Данные общественные отношения, регулируемые нормами полицейского права, включают в себя четыре основные группы отношений: 1) организационно-полицейские; 2) надзорно-по-лицейские; 3) административно-принудительные; 4) квазиполицейские отношения между гражданами.

Виды общественных отношений, регулируемых нормами полицейского права. Организационно-полицейские отношения тесно связаны с повседневной организацией работы по осуществлению полицейской деятельности. В эту группу входят отношения по организации, инструктажу и распределению нарядов милиции и дружинников по охране общественного порядка, мероприятия по взаимодействию между органами ГИБДД по обеспечению дорожного движения, между государственными противопожарными службами по обеспечению пожарной безопасности и т.д. Субъектами данных общественных отношений являются, как правило, взаимодействующие между собой органы исполнительной власти, наделенные государственно-властными полномочиями осуществлять полицейскую деятельность. Это преимущественно отношения типа «орган полиции — орган полиции»,   но могут складываться   связи другого рода: между

1 Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права // Гос. и право. 1994. № 8-9. С.55. См.также: Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права//Сов.гос. и право. 1957. №6. С. 108; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С.135.

48

>>> 49 >>>

Глава 2. Предмет и система полицейского права

органом полиции и общественной организацией (народной дружиной), между органом полиции и частной полицейской структурой (частной охранной фирмой). В целом организационно-полицейские отношения являются первичными, исходными, продолжающимися в других группах общественных отношений, регламентируемых нормами полицейского права.

Важное значение в процессе осуществления полицейской деятельности имеют надзорно-полицейские отношения, в которых принимают участие, с одной стороны, органы полиции, а с другой — граждане и организации. Эти общественные отношения образуют важную и наиболее распространенную группу полицейских отношений типа «орган полиции — граждане, организации». Подчеркнем, что подобного рода общественные отношения, составляя предмет полицейского права, являются самыми типичными, на которых собственно и держится общественный порядок. Данные общественные отношения касаются массового обслуживания населения в процессе обеспечения общественной безопасности и оказания помощи конкретным гражданам в реализации их прав и свобод.

Существенную роль играют общественные отношения, в рамках которых применяется административное (полицейское) принуждение. Это — административно-принудительные отношения, подразделяющиеся на два вида. Прежде всего, это отношения, формирующиеся на основе возникновения угрозы общественной безопасности (землетрясение, пожар) или вытекающие из факта отклонения от правопорядка. Общественные отношения, вытекающие из подобных негативных юридических фактов, в отличие от административно-деликтных требуют правоохранительной реакции, выраженной в мерах непосредственного принуждения.

Более сложными являются административно-принудительные отношения, вытекающие из факта административного правонарушения, называемые административно-деликтными (проступочными) отношениями. Это такие общественные отношения, которые требуют другой правоохранительной реакции, выраженной в мерах административной ответственности. Установленные в нормах права административно-правовые запреты налагают на неопределенный круг лиц обязанность воздерживаться от совершения административных правонарушений. Нарушение таких запретов образует отношения, требующие для своего урегулирования применения административ-

49

>>> 50 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ных наказаний к лицу, совершившему административное правонарушение.

Еще одна группа общественных отношений, составляющих предмет полицейского права, — это отношения, складывающиеся между гражданами в общественных местах. Очень хорошо и точно говорит по этому поводу А.П.Коренев: «Из факта существования «горизонтальных» (не связанных «властью-подчинением») административно-правовых отношений вытекает возможность возникновения таких отношений и между гражданами. Подобно тому, как складываются гражданско-правовые отношения между гражданами по их инициативе, а органы суда лишь защищают гражданские права, могут по инициативе граждан возникать административно-правовые отношения без вмешательства органов государства»'. Органы государства наблюдают за этими отношениями и гарантируют реализацию гражданами их взаимных прав и обязанностей. При этом нужно признать, что по существу данные отношения являются полицейскими. Наиболее рельефно их полицейская природа проявляется при ситуациях необходимой обороны или крайней необходимости, когда одна сторона защищается от общественно опасных посягательств другой стороны.

Сравнительный анализ государственно-управленческих и полицейских отношений показывает, что признак управления объединяет их в одно целостное образование, составляющее предмет административно-правового воздействия, и одновременно, с учетом специфики нормативно-правового воздействия, разграничивает их и указывает на их существование в различных «средах».

В первую очередь нужно сказать, что у них — различная «география». Государственно-управленческие отношения имеют место главным образом в «коридорах власти». Пространственно они локализованы кабинетами чиновников и административными зданиями. Напротив, полицейские отношения возникают преимущественно под «открытым небом» — на улице, вокзалах, площадях, в парках, т.е. в местах, имеющих общественное значение.

Отмеченное различие усиливается тем, что в сфере государственного управления и в сфере полицейской деятельности

1 Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С.16.

50

>>> 51 >>>

Глава 2. Предмет и система полицейского права

субъекты общественных отношений выполняют далеко не сходные социальные роли. Для сферы государственного управления характерны субъекты, называемые государственными служащими, связанные субординационными служебными отношениями. Для полицейской деятельности, особенно такой обширной как сфера охраны общественного порядка, типичными являются субъекты, обладающие статусом обычных граждан (пешеходов, водителей автомототранспорта, туристов). Для сферы государственного управления характерны организованные (например, в министерствах) контактные общности, которые формируются строго рационально на основе предварительного распределения компетенции между ее участниками, обозначения служебного статуса каждого работника. Для общественных отношений, складывающихся в сфере полицейской деятельности, напротив, характерны неорганизованные контактные общности, называемые социальными психологами массой, толпой, которые формируются (стадионы, пляжи, базары), как правило, стихийно'.

Особое значение имеют общественные отношения, в рамках которых применяется административное (полицейское) принуждение и которые придают регулируемым им административно-правовым нормам полицейский характер. На это в свое время указывал В.М.Гессен: «Нормы, регулирующие осуществление принудительной власти, являются нормами полицейского права в собственном смысле этого слова»2.

Хотя общественные отношения, возникающие в процессе применения административно-принудительных мер, производ-ны от организационно-полицейских, надзорно-полицейских и квазиполицейских между гражданами и возникают от случая к случаю, именно они сообщают тональность всему комплексу полицейских отношений и регулирующих их правовых норм. Вследствие этого не только административно-правовые нормы, регулирующие административно-принудительные отношения, но и другие нормы, регулирующие общественные отношения Других групп, являются нормами полицейского права, образующими самостоятельную подотрасль административного права — полицейское право.

' См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Гос. иправо. 1997. №11.С.2О—21.

2 Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. С.13.

51

>>> 52 >>>

Часть I.  Догма полицейского права