§ 3. Система полицейского права

Структурные элементы и критерии построения системы полицейского права. Под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Система административного права есть такое распределение нормативного материала и построение его, позволяющее наглядно увидеть основные блоки (части) данной отрасли: управленческое право, полицейское право и административно-юсти-ционное право. Каждая из названных частей представляет собой подотрасль административного права, нормативный материал которой может быть также систематизирован и распределен на части. Поэтому об административном праве можно сказать, что оно представляет собой систему систем.

В теории права (С.С. Алексеев) справедливо отмечается, что исследование системы отрасли права необходимо начинать с предварительного решения вопроса о ее структурных элементах и критериях системы. Под структурой системы понимается единство элементного состава системы и взаимодействие составляющих ее элементов. Структура — это способ связи элементов в системе, обеспечивающих ее направленное функционирование и устойчивость. Представляется, что это суждение относится и к исследованию системы подотрасли права, как производной °т отрасли, хотя и имеющей свои особенности.

1 См.: Разгильдыев Б.Т. Задачи уголовного права Российской Федерации и Их Реализация. С.55; Ардашкин В.Д. К теории правоохранительного механизма //Правоведение. 1998. № 1. С. 12.

55

>>> 56 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

При анализе системы полицейского права следует выделять структурные элементы не двух, а трех уровней: а) полицейского права как подотрасли административного права в целом, которая расчленяется на самостоятельные подсистемы или блоки (части); б) каждого блока, в свою очередь расчленяемого на структурные элементы — правовые институты; в) отдельного правового института, складывающегося из правовых предписаний — норм. Структурные элементы оказывают непосредственное воздействие на построение системы полицейского права, на ее общий вид и панораму.

Система полицейского права — это научно организованная совокупность норм полицейского права, распределенных по группам — блокам и правовым институтам. Дать наглядный обзор полицейского права, позволяющий увидеть весь строй обозначенных подразделений и помогающий легко ориентироваться в нормах полицейского права при их применении, изучении и научной разработке, — важнейшая теоретическая и практическая задача. Проблема системы полицейского права также тесно связана с кодификацией полицейского законодательства, которая должна осуществляться на основе правильного распределения нормативного материала. Недаром известный русский правовед Г.Ф.Шершеневич отмечал, что «теоретические, педагогические и практические причины приводят к необходимости расчленить действующее право по отделам»1.

Понимая под системой полицейского права распределение юридических норм по блокам и правовым институтам, а затем их построение в единое нормативное образование, необходимо сказать, что такого рода дифференциации и построения возможны на основе различных классификационных критериев. Атак как таких критериев может быть несколько, то правильнее говорить не о системе, а о системах полицейского права. Поэтому задача исследователя-административиста заключается в том, чтобы найти такие критерии в правовой деятельности, на основе которых можно было бы построить основную систему полицейского права, отвечающую следующим требованиям: эта система дает наиболее полное и объективное представление об административном праве; составляет удобную основу для систематизации полицейского законодатель-

1 Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып.З. М., 1912. С.513. 56

>>> 57 >>>

Глава 2. Предмет и система полицейского права

ства, его кодификации. Думается, что применительно к полицейскому праву в административном праве на сегодняшний день имеют место несколько классификационных критериев, в разной степени учитывающие названные требования: предметный, процессуальный и др.1

При решении вопроса об основной системе полицейского права помочь может предметный критерий, выражающий своеобразие данной совокупности правовых норм, их связь с теми жизненными отношениями, которые они регулируют. А так как предмет подотрасли (как и отрасли права в целом) предопределяет ее функции, то критерий предмета обусловливает соответствующее функциональное построение системы полицейского права и распределяет нормы полицейского права на три основных блока. Блок в полицейском праве — это относительно самостоятельное укрупненное подразделение полицейского права, состоящее из компактной системы взаимосвязанных и распределенных по правовым институтам норм. Система полицейского права, базирующаяся на предметном критерии распределения правовых норм, включает в себя следующие блоки: первый охватывает группы норм, устанавливающих объекты полицейской охраны; второй блок охватывает правовые институты, нормы которых устанавливают перечень субъектов полицейской деятельности; третий блок содержит правовые нормы, определяющие способы полицейской деятельности. Таким образом, в основу построения системы полицейского права могут быть положены элементы институционной трихотомии: Personal, Res, Actiones или применительно к полицейскому праву — объекты, субъекты, методы (действия) полицейской деятельности. Этим трем разделам может быть предпослана общая или догматическая часть, в которую войдут правила, применяемые во всех «рабочих» разделах и которая освобождает эти разделы от повторений. Помимо этого названные разделы может завершать блок правовых норм, регулирующих общественные отношения в области контроля над полицейской деятельностью.

Основные блоки (части) правовых норм системы полицейского права. Содержащиеся в первом блоке правовые нормы устанавливают объекты полицейской охраны, т.е. ценности, кото-

1 См.: Бельский К.С. О системе административного права // Гос. и право. 8   №3. С.3-8.

57

>>> 58 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

рые подлежат охране и без существования которых немыслимо функционирование государства и нормальная жизнь общества. Объекты, подлежащие охране органами полиции, должны быть исчерпывающе определены, перечислены в соответствующих нормативных актах, охрана каждого объекта должна регламентироваться соответствующими нормами права. Этой охране подлежат как объекты, охраняемые нормами уголовного права (ст.2 УК РФ), так и объекты, охраняемые нормами полицейского права (ст. 1.2 КоАП РФ). К таким объектам относятся: общественный порядок, общественная безопасность, общественное благоустройство, конституционные права и свободы гражданина и т.д. В соответствии с объектами полицейской деятельности устанавливающие их правовые нормы подразделяются на группы — правовые институты: охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, обеспечения (поддержания) общественного благоустройства и т.д. При этом следует иметь в виду, что из-за очень тесной взаимосвязи объектов полицейской деятельности предметный критерий не является здесь абсолютно точным и жестким, а поэтому уровень качественной обособленности правовых норм в данном блоке носит условный характер.

Второй блок (часть) полицейского права включает группы норм, устанавливающих перечень субъектов полицейской деятельности, т.е. тех структур, как государственных, так и негосударственных, которые наделены полицейскими полномочиями. Данные группы правовых норм будут правовыми институтами субъектов полицейской деятельности. Среди них первостепенное значение имеет правовой институт органов полиции, в свою очередь, подразделяющийся на субинституты: милиции, пожарного надзора, налоговой полиции (милиции), федеральной службы безопасности, таможенного надзора и т.д. Своеобразное место в перечне полицейской деятельности занимает частная полиция, возникшая и функционирующая на основе Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Существенное значение имеет третий блок системы полицейского права, содержащий правовые нормы, регламентирующие методы полицейской деятельности. В этот блок входит достаточно обширное объединение правовых норм, подразделяющихся на группы, из которых каждая регламентирует отдельный

58

>>> 59 >>>

Глава 2. Предмет и система полицейского права

метод полицейской деятельности и представляет правовой институт. Назовем некоторые из этих институтов: административный надзор, полицейская помощь, прямое административное принуждение, административная юрисдикция, лицензирование и т.д. Это — важная часть системы полицейского права, нормы которой призваны точно, детализированно и с учетом особенностей правоприменителя очертить каждый метод полицейской деятельности, так как его использование затрагивает область прав и свобод граждан. В этом плане следует отметить институт административного принуждения, представляющий собой эффективный, но вместе с тем достаточно острый метод полицейской деятельности, требующий от правоприменителя высокой правовой культуры, профессионального мастерства и такта. Однако нормы, объединяющиеся в институт административного принуждения, могут быть в свою очередь дифференцированы на: 1) нормы, устанавливающие меры прямого принуждения; 2) нормы, устанавливающие меры административной ответственности; 3) нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях. Названные группы норм, как было сказано выше, принято называть субинститутами. Аналогичное можно сказать о другом правовом институте этого блока, нормы которого предусматривают использование метода специальных административно-правовых режимов. Он также складывается из субинститутов, включающих режим чрезвычайного положения и режим военного положения.

Что касается догматической части, то содержащиеся в ней правовые нормы устанавливают основные понятия и категории полицейского права, имеющие инструментальное значение и использующиеся для формирования последующих «рабочих» блоков рассматриваемой подотрасли. Эти категории являются правовыми стандартами, образующими понятийный аппарат полицейского права. К основным категориям полицейского права относятся следующие понятия: «полиция», «полицейская деятельность», «нормы полицейского права», «полицейские правоотношения», «метод полицейского права», «административная ответственность» и т.д. Особенностью многих юридических категорий является их закрепление в законе. Они объективируются в нормах полицейского права, т.е. включаются в состав нормативно-правового акта. В качестве примера можно назвать ставший памятником права Закон РФ от 24 июня 1993 г. «О фе-

59

>>> 60 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

деральных органах налоговой полиции», который включил в себя такие категории, как «полиция», «экономическая безопасность», «административная ответственность». Поэтому догматическая часть полицейского права включает в свой состав относительно самостоятельные группы норм, представляющие собой правовые институты. Среди них чрезвычайно важным является институт полицейской деятельности, который можно назвать стартовым, одним из первых в шеренге правовых институтов полицейского права.

Отдельным и завершающим блоком системы полицейского права можно считать объединение правовых норм, регулирующих общественные отношения в области контроля над полицейской деятельностью и полицейской службой. Эти нормы также группируются и обособляются в правовые институты: парламентского контроля, административной юстиции, предполагающего контроль за полицейской деятельностью в ходе рассмотрения жалобы или административного иска гражданина. Правда, нормы, входящие в данный блок, по природе своей являются пограничными: их в одинаковой степени можно отнести как к полицейскому праву, так и к другим отраслям права (конституционному), к подотраслям административного права — управленческому и административно-юстиционному.

С помощью процессуального критерия образуется процессуальная система полицейского права. На основе этого критерия, подразделяющего нормы по характеру разрешения индивидуально конкретных дел в области полицейской деятельности, различаются нормы материального полицейского и, что особенно существенно, процессуального полицейского права. Полицейские процессуальные нормы объединяются в относительно крупное подразделение (блок) полицейского права, складывающееся их таких правовых институтов, как производство по делам об административных правонарушениях, по административным жалобам и искам, принятию полицейских актов, а также других производств и процедур.

Процессуальная система полицейского права отграничивает обширную группу процессуальных норм, без которых невозможна правильная и эффективная реализация норм полицейского права и которые способствуют укреплению законности в сфере полицейской деятельности. Однако основной системой полицейского права является функциональная система, лучше и

60

>>> 61 >>>

Глава 2. Предмет и система полицейского права

рельефнее отражающая реальности «полицейского мира»1 и дифференцирующая нормы полицейского права в соответствии с ними, более наглядно и панорамно показывающая данную подотрасль административного права.

С учетом сказанного попытаемся сформулировать определение системы полицейского права: это — научно обоснованное построение правовых норм, предполагающее их группировку на укрупненные подразделения — блоки и деление входящих в блок правовых норм на правовые институты по предметному признаку регулирования.

Система полицейского права воспроизводится в системе (систематизации) полицейского законодательства. Между этими понятиями много общего, и, тем не менее, они не адекватны друг другу и соотносятся примерно так, как нормы права и нормативные акты. Иначе говоря, полицейское право как подотрасль административного права имеет не только свой предмет, метод правового регулирования, систему права, но и обособленную организацию нормативного материала. В 1984 г. был принят КоАП РСФСР, который затем был заново отредактирован и в новом качестве, как Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ), принят 30 декабря 2001 г., получив фактически статус одного из главных источников полицейского права. В 90-е годы XX в. в условиях нового общественно-политического и экономического строя были приняты законы РФ о милиции, безопасности, чрезвычайном положении, федеральных органах налоговой полиции, пожарной безопасности, федеральные законы об оружии, о внутренних войсках Министерства внутренних дел и другие, что в целом завершило формирование полицейского права в самостоятельную подотрасль административного права.

----------------------------------■--------------------------------------------

См.: ОриуМ. Основы публичного права. С.247.

>>> 62 >>>