§ 4. Соотношение правоохранительной, полицейской деятельности и деятельности спецслужб

Соотношение правоохранительной и полицейской деятельности. Изложенное в предыдущем параграфе говорит о том, что полицейская деятельность является частью правоохранительной. В свою очередь, как будет указано ниже, полицейская деятельность включает в себя деятельность специадьных служб (ФСБ, ФСО и т.д.). Иначе говоря, взгляд на эти виды деятельности говорит о том, что их соотношение построено по типу матрешки: правоохранительная деятельность, как самая широкая, включает в себя деятельность полицейскую, а последняя охватывает деятельность спецслужб. Резонно поставить вопрос: каково соотношение между этими видами деятельности с научной точки зрения? Тем более в науке административного права

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст.3349. 40

>>> 41 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

остается невыясненным понятие правоохранительной деятельности, хотя само понятие является нормативно-правовым.

В той или иной степени правоохранительную деятельность осуществляют все органы государства. Например, Министерство образования РФ, осуществляя регистрацию и лицензирование, реализует правоохранительную деятельность, не будучи правоохранительным органом. То же самое можно сказать о Министерстве здравоохранения РФ и других органах исполнительной власти.

Вместе с тем существует специализированная правоохранительная деятельность, осуществляемая структурами, для которых она является основной. Понятие «правоохранительная деятельность» является сравнительно молодым, вошедшим в правовой словарь в конце 50-х—начале 60-х годов. Этим можно объяснить тот факт, что данное понятие еще не устоялось в науке и законодательстве и поэтому остается неопределенным1.

1.  Правоохранительная деятельность есть деятельность, направленная на охрану   тех или иных ценностей, объектов, указанных в законе, являющихся охраняемыми объектами. К таким объектам относятся: общественный порядок; общественная безопасность; личная безопасность; права и свободы граждан; государственная граница; закрытые административно-территориальные образования и т.д.

2.  Правоохранительная деятельность осуществляется не любым способом, а лишь путем применения юридических мер воздействия и на основе права, закона. Понятие «охрана» охватывает три компонента: надзор, применение мер прямого принуждения,   назначение   и   исполнение   наказания.   Данная деятельность называется правоохранительной потому, что осуществляется охрана  указанных в законе объектов на основе права.

3.  Правоохранительная деятельность реализуется в установленном процессуально-правовом порядке, с соблюдением определенных процедур. При принятии решения о применении или неприменении каких-либо правоохранительных мер компетентный орган (должностное лицо) обязан соблюдать определенные правила, предусмотренные законом. Это — правила административного, уголовного, гражданского судопроизводства.

1 См.: Гуценко К., Ковалев М. Правоохранительные органы: Учебник. М., 1999. Сб.

41

>>> 42 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

4. Реализация правоохранительной деятельности возлагается на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим образом подготовленными служащими1.

Иначе говоря, в правоохранительную деятельность входят все формы надзора (прокурорский, административный, судебный, финансовый) за соблюдением гражданами и должностными лицами правовых актов, рассмотрение правонарушений компетентными органами, раскрытие правонарушений, профилактическая работа по их предупреждению, работа по их пресечению, применению мер юридической ответственности к правонарушителям, рассмотрение по существу правовых конфликтов и вынесение по ним государственно-властных решений, организация исполнения таких решений и пр.2

Для осуществления правоохранительной деятельности в системе органов государственной власти создается группа специальных органов. Проф. В.М.Семенов следующим образом определяет правоохранительные органы: «Правоохранительные — это такие государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона и в соответствующих формах на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать, пресекать правонарушения и применять государственное принуждение к лицам, нарушившим законность и правопорядок»3.

Круг правоохранительных органов современной России достаточно широк и характеризуется вхождением в него органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Наряду с органами исполнительной власти, такими, как, например, МВД и ФСБ, в него входят судебные, прокурорские органы. В СССР таможенные органы не рассматривались как правоохранительные и таковыми стали рассматриваться только с

1  См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Указ. соч. С.6—9; Гуляев А.П. Правоохранительная деятельность: понятие, виды и система субъектов // Правоохранительные органы и организации России. М., 1999. С.6—7.

2 См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С.87—88; Петухов П.А. Юрисдикционная деятельность в советском государственном управлении // Правоведение. 1980. № 5. С.36—37.

3 Семенов В.М. Правоохранительные органы в СССР. М., 1990. С.28—29.

42

>>> 43 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

1993 г., с принятием ранее действовавшего Таможенного кодекса.

Понятие «правоохранительная деятельность» охватывает понятие «полицейская деятельность». Эти понятия весьма схожи, но не тождественны. Не все правоохранительные органы можно назвать полицейскими. В основе выделения полицейских органов из правоохранительных лежат два критерия, которые отличают их от суда, прокуратуры, нотариата и т.п. Во-первых, полиция (органы МВД, ФСБ, ФСО) является частью исполнительной власти. Если суд, охраняя общественный порядок, личную безопасность, собственность, осуществляет правосудие путем назначения наказания за совершенное преступление, то полиция при выполнении этих же задач осуществляет административную, исполнительную деятельность, но путем использования специфических методов. Во-вторых, суд, прокуратура, нотариат не применяют непосредственно административного принуждения, а только принимают государственно-властные решения. Напротив, полиция не только может применять непосредственное принуждение, но может при определенных предусмотренных законом ситуациях применять оружие. Полиция не выносит решений, предваряющих применение силы, она просто это принуждение непосредственно осуществляет. Признак принудительности, как сущностный признак полицейских органов, дополняется признаком «вооруженности». Предоставленное полиции как подсистеме исполнительной власти право применять силу для достижения законных целей — ее главная отличительная особенность, позволяющая данной структуре занять особое место в системе правоохранительных органов1. В-третьих, еще одной отличительной особенностью полиции, не менее важной, а может быть, по словам М.И.Еропкина2, более важной, чем прямое принуждение, является административно-надзорная деятельность полиции, как гласная, так и негласная, предупреждающая правонарушения. Статья 5 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» гласит, что деятельность

1  См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. С. 145.

2 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М-, 1965. С.83.

43

>>> 44 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

органов ФСБ осуществляется на основе принципа конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности1. Таким образом, полицейская деятельность, как деятельность правоохранительная, объединяется с деятельностью, осуществляемой судом, прокуратурой, нотариатом; с другой стороны, используя специфические способы правоохраны, она отличается от других видов правоохранительной деятельности.

Соотношение полицейской деятельности и деятельности специальных служб. Полицейскую деятельность осуществляют органы, образующие систему, которая складывается их трех подсистем: 1) общей полиции (органы внутренних дел); 2) специализированной полиции (таможенные органы, судебные приставы, санэпидемнадзор); 3) специальных служб (ФСБ, ФСО, внешняя разведка).

Спецслужбы также осуществляют полицейскую деятельность, так как применяют при выполнении поставленных перед ними задач методы полицейской деятельности (административный надзор, административное принуждение, сбор полицейской информации и т.д.). Такая же позиция проводится в Декларации о полиции, где говорится, что положение этого документа распространяется «на всех сотрудников и организации, включая такие органы, как секретные службы, военная полиция, вооруженные силы или милиция, выполняющие полицейские функции, которые ответственны за правоохранительную деятельность, расследование правонарушений, охрану общественного порядка и государственной безопасности»2.

Несмотря на сходство форм и методов осуществления полицейской деятельности, подсистема, охватывающая спецслужбы, имеет свои особенности и, в свою очередь, может быть выделена из системы органов полиции.

Прежде всего спецслужбы отличают от всех других полицейских органов не столько применяемые ими средства и методы деятельности, сколько охраняемые ими объекты и угрозы государственной безопасности, устранение которых входит в компетенцию спецслужб. Назначение спецслужб состоит в обеспечении одного из важнейших видов национальной безопасности

1  См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

2  Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью. / Сост. Т.И. Москалькова и др. С.77—81.

44

>>> 45 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

— государственной безопасности, а это предполагает охрану объектов особой важности. К таким объектам относятся: суверенитет государства, конституционный строй, территориальная целостность, жизнь и здоровье государственных и общественных деятелей, объекты оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики и т.д. К угрозам государственной безопасности относятся, как правило, угрозы, имеющие экстраординарный характер: государственная измена, шпионаж, насильственный захват власти, вооруженный мятеж и т.д.

Правом осуществлять оперативно-розыскные действия располагают не все органы полиции, а лишь те, которые указаны в ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»1. Однако все спецслужбы наделены таким правом, и это их отличает от других органов полиции. В частности, органы ФСБ организуют и осуществляют оперативно-розыскные действия по делам о преступлениях, отнесенных федеральным законодательством к подследственности этих органов (посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст.277 УК РФ), проявления организованной преступности (ст.210 УК РФ), коррупция и незаконный оборот оружия и наркотических средств и т.д.).

Отличительной чертой спецслужб является в определенной степени закрытый характер их деятельности, вследствие чего в некоторых странах они именуются секретными службами. Объясняется это тем, что разведывательная и иная деятельность спецслужб носит специфический характер и включает в себя добывание и оценку информации об осуществляемых иностранными государствами политических, военных, экономических акциях, создающих потенциальную и реальную угрозу стране, а поэтому эта деятельность не может быть до конца прозрачной, и посвященным в нее может быть узкий круг специалистов и политических руководителей. Спецслужбы, осуществляя разведывательную деятельность, проводят такие операции, которые не могут проводить другие полицейские структуры (органы внутренних дел, таможенные органы и др.). К таким операциям относится, в частности, внедрение агента в другом государстве на интересующий объект. В этом случае он не только попадает туда на короткий срок, но и остается там на продолжительное время.

См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст.3349.

45

>>> 46 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

Внедрение агента на интересующий объект является более важной операцией, чем визуальная разведка.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона об органах ФСБ порядок проведения этими органами разведывательных мероприятий, а также использование негласных методов и средств в ходе разведывательной деятельности определяется ведомственными нормативными актами ФСБ закрытого характера, так как сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления этой деятельности составляют государственную тайну.

Думается, что охарактеризованные признаки дают определенное представление о полицейской деятельности как категории, нуждающейся в придании ей статуса фундаментальной административно-правовой категории со всеми вытекающими отсюда последствиями. Возвращение данной категории в состав административно-правового понятийного аппарата принесет несомненную пользу как правоохранительной практике органов исполнительной власти, так и административно-правовой науке: оно интегрирует в единое целое те направления в деятельности органов МВД России и других «силовых структур», которые оказались разъединенными после 1917 г., внесет порядок и гармонию в понимание системы федеральных и региональных органов исполнительной власти с их двуединой сущностью, позволит более правильно в соответствии с административно-правовыми реальностями сконструировать систему административного права, обозначив в ней место подотрасли, которая до сих пор игнорируется большинством ученых-адми-нистративистов.

>>> 47 >>>