§ 2. Двойственная природа исполнительной власти

Общая характеристика исполнительной власти. Около 400 лет назад выдающийся французский государствовед Ж.Боден высказал правильное мнение о том, что государство представляет собой машину или механизм управления обществом. Однако сравнительный анализ трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной — показывает, что именно в исполнительной ветви власти воплощена в первую очередь практическая управленческая деятельность государства, без которой функционирование государства просто немыслимо. На эту сторону исполнительной власти обращал внимание в свое время Н.М.Коркунов, который, отождествляя ее с управлением и признавая в ней субстанциональную часть государства, писал: «Если не будет вовсе управления, не будет государства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление»'.

Анализ признаков исполнительной власти говорит о том, что все они характеризуют данную категорию как предметную, решающую практические вопросы, направленную на конкретные управленческие действия. Нет необходимости говорить о всех признаках исполнительной власти; остановимся на самых существенных, которые наиболее наглядно раскрывают природу рассматриваемой категории.

Начнем с первого признака, говорящего о том, что система исполнительной власти в реальной жизни представлена системой органов исполнительной власти, причем все органы нацелены на практическое управление каким-либо делом, отраслью: оборонной, образованием, здравоохранением, социальным обеспечением, внутренними делами. Например, в Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России указывается, что Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, будучи органом исполнительной власти, осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обес-

1 Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С.30. 26

>>> 27 >>>

Глава 1- Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

печения дорожного движения. Вне органов такого рода исполнительной власти не бывает.

В соответствии с задачами и целями, которые государство ставит перед органами исполнительной власти, эти органы наделены государственно-властными полномочиями, а некоторые из них — полномочиями применять государственное принуждение. Так, сотрудники ГИБДД вправе временно ограничивать и запрещать дорожное движение при проведении массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов1.

К признаку, характеризующему исполнительную власть как применяющую принуждение, примыкает другой, показывающий ее как категорию, имеющую предметно-материальный характер. Депутат Государственной Думы обладает правом законодательной инициативы, имеет право запроса к соответствующим государственным органам и должностным лицам. Судья выносит приговор по уголовному делу, разрешает гражданский спор между истцом и ответчиком. Однако управленческие, а следовательно, материальные и финансовые возможности каждого из них крайне ограничены. Такими возможностями обладает исполнительная власть, которая опирается на обширные территории, контингента людей, финансовые и информационные ресурсы, использует механизмы служебных продвижений и поощрений. Кроме того, в руках органов исполнительной власти находятся силовые структуры: армия, органы внутренних дел, госбезопасность.

Еще один признак, являющийся существенным для характеристики исполнительной власти, говорит о том, что она функционирует на основе законов, точнее — исполняет их. Законодательная власть по своей природе является властью направляющей и контролирующей. Эта власть создает как бы архитектурные проекты, по которым органы исполнительной власти строят здание. Вместе с тем законодательная власть наблюдает за строительством, за тем, чтобы уровень и качество исполнения соответствовали чертежу архитектора.

Однако интересно заметить, что еще во второй половине XIX в. знаменитый швейцарский государствовед И.К.Блунчли

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.

27

>>> 28 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

считал, что понятие «исполнение» является слишком общим1. И в самом деле, вдумчивый, если так можно выразиться, рентгеновский взгляд на это понятие обнаруживает в нем две структурно связанные друг с другом части: управление и охрану. И управление — исполнение, и охрана — исполнение, но отпочковавшаяся от управления вследствие своей специфики и ставшая относительно самостоятельной частью исполнительной власти.

Заметим, что в названии данного парафафа слово «природа» использовано не случайно. Применительно к животному и человеческому миру понятие «исполнение» имеет преимущественно двойственный (парный) характер. У человека — две руки и две ноги, у птицы — два крыла и две ноги. В мире механики также встречаем данную закономерность: колеса автомобиля и крылья в самолете расположены парами. По словам древнефе-ческого философа Зенона, язык дан человеку в единственном числе, но зато ему даны два уха, два глаза и две руки: это для того, чтобы он меньше говорил, больше слушал, смотрел и, самое главное, делал. В литературе по административному праву правильно отмечается, что структурами исполнительной власти практически охватываются все сферы общественной жизни: экономика, наука, образование, культура, здравоохранение, социальная сфера, организация обороны и внешних сношений, охрана общественного порядка, обеспечение общественной и государственной безопасности. Тем не менее, та же закономерность проявляется при внимательном взгляде на исполнительную власть как единую систему исполнительной власти в Российской Федерации: несмотря на многообразие объектов управленческого воздействия, она подразделяется на две основные подсистемы — управленческую и полицейскую.

Две подсистемы исполнительной власти. Следует сказать, что подразделение исполнительной власти на две подсистемы не является новым ни в русской дореволюционной, ни в западноевропейских доктринах административного права. Достаточно назвать два авторитетных имени в этой области знаний: француза М.Ориу и нашего ученого И.Т.Тарасова. Первый в своей известной работе «Основы публичного права» говорит о двух компетенциях исполнительной власти: компетенции управления и компетенции охраны, указывая на то, что без помощи

1 См.: БлунчлиИ.К. Общее государственное право. Т. 1. М., 1865. С.387—388. 28

>>> 29 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

полиции не могли бы функционировать другие ветви государственной власти, в том числе исполнительная'. И.Т.Тарасов разграничивал исполнительную власть на два вида — администрацию и полицию, — полагая, что в администрации заключена положительная деятельность этой власти, то есть управление промышленностью, торговлей, образованием, здравоохранением, а в полиции — отрицательная деятельность, направленная на борьбу с правонарушениями и различными аномалиями. По Тарасову, полиция является частью управления, но с «особым характером и специальными задачами»2. В советской административно-правовой науке такое разграничение утратило свой смысл с исчезновением понятия «исполнительная власть», а «полиция» вместе с понятийным аппаратом, подобно Ионе, была поглощена китовым чревом государственного управления в работах С.М.Берцинского, С.С.Студеникина, Г.И.Петрова, Ю.М.Козлова и Д.Н.Бахраха, которые сделали эту часть административного права «второсортной» и даже по марксистской мерке ненужной.

Только в 90-х годах с крахом марксизма в России и возрождением понятия «исполнительная власть» в отдельных работах по административному праву появились контуры утраченного понятия данной категории3. В Концепции развития исполнительной власти, разработанной коллективом авторов Института государства и права РАН, содержится правильное положение о том, что исполнительная власть, будучи подсистемой государственной власти, в свою очередь, выступает как система, складывающаяся из ряда подсистем4. И действительно, анализ этой ветви государственной власти показывает две ее основные подсистемы: первую — регулятивно-управлеченческую, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность в целях обеспечения воздействия государства на экономику, финансы, оборону, образование и другие сферы общественной

1  См.: ОриуМ. Основы публичного права. С.666.

2 Тарасов И. Т. Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому праву в связи с его учением об управлении. Киев, С. 118.

3 См.: Петров СМ., Туманов Г.А. Категория интереса в советском государственном управлении // Сов. гос. и право. 1990. № 18. С. 19.

4  См.: Бачило И.Л., Салищева Н.Г., Сергиенко Л.А., Хаманева Н.Ю. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Гос. и право. 1996. № 8. С.6—8; см.также: Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М., 1996. С. 55.

29

>>> 30 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

жизни; вторую, производную от первой, — полицейскую, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность в целях охраны наиболее важных социальных объектов (общественный порядок, общественная безопасность, права и свободы граждан и т.д.), без которых общество и государство не могут нормально функционировать. Эти две подсистемы, сообщая исполнительной власти в определенной степени двойственный характер, с достаточной полнотой раскрывают ее двоякое функциональное назначение, подтверждая правильность слов Аристотеля, что природа любого явления лучше всего обнаруживается в его частях.

Государственное управление общественными процессами — экономикой, финансами, образованием, обороной, внешними делами, образованием и другими сферами общественной жизни, где имеет место позитивная созидательная деятельность государства, — является непременным условием жизнедеятельности любого общества и составляет главную и первичную подсистему исполнительной власти. Данная подсистема имеет свой круг органов исполнительной власти. Среди них находится Правительство РФ, полномочия которого в соответствии с Конституцией РФ (ст. 110—114) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» распространяются на обе подсистемы исполнительной власти. Статья 12 указанного Закона гласит: «Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность». И далее: «Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач»1.

Приоритетное значение органов исполнительной власти первой подсистемы заключается в том, что в их компетенцию входит забота о таких социальных благах, ценность которых признается всем обществом. Это — образование, здравоохранение, социальное обеспечение, экономика и финансы, внешние дела и т.п. К тому же это такие блага, которые являются постоянными для людей. Этим объясняется тот факт, что целый ряд соответствующих ведомств функционирует в стране фактически с момента своего образования в 1802 г. (министерства образования, финансов, экономики, иностранных дел).

1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст.5712. 30

>>> 31 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

Однако выполнение воаложенных на государственное управление задач, осуществление регулятивно-управленческой функции исполнительной власти зависят от порядка в государстве, от обеспечения государством безопасности общества и отдельной личности. «Возмущения» в социальных системах, какими являются государство и общество (терроризм, сепаратистские движения, техногенные катастрофы и т.д.), вносят дезорганизацию в управленческие процессы, мешают правильной и нормальной работе государственного аппарата, реализации государственно-управленческой функции.

Вследствие этого возникает необходимость в устранении негативных явлений социального, техногенного и природного характера, угрожающих охраняемым объектам, в ликвидации «энтропии», процессов дезорганизации и приведения социальных систем в нормальное состояние. Реализация этой задачи обеспечивается посредством правоохранительной деятельности органов государства, но, в первую очередь, посредством полицейских органов, входящих во вторую подсистему исполнительной власти и осуществляющих полицейскую деятельность. Для этих органов характерно то, что они располагают аппаратом принуждения, являются, как правило, милитаризованными структурами и реализуют принадлежащие им государственно-властные полномочия на основе уставов и положений. Имея в виду эту сторону исполнительной власти, В.Л.Кобалевский писал в 20-х годах XX в.: «В целях ограждения общественного порядка и спокойствия администрация во всех государствах наделяется принудительными полномочиями, которым присвоено в литературе название полномочий полицейских»1. В качестве примера можно указать на органы внутренних дел Российской Федерации, которые являются частью исполнительной власти, относящейся к ее второй подсистеме и осуществляющей полицейскую деятельность.

Таким образом, управленческая деятельность — это вторая сторона деятельности исполнительной власти, двумя крылами которой являются управление и охрана. Управление и охрана есть, собственно, не две разные формы деятельности, но лишь две стороны одной органической целостной деятель-

1 Кобалевский В.Л. Советское административное право. Харьков, 1929. С-185; см.также: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С.26-27.

31

>>> 32 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ности, осуществляемой исполнительной властью и называемой государственным управлением. Для правильного понимания исполнительной власти недостаточно ограничиться только указанием на ее управленческое назначение, то есть только этой его стороной, где она выступает как механизм практического управления обществом. Однако назначение исполнительной власти не только в управлении, она еще должна охранять большинство граждан от преступного меньшинства. Недостаточно организовать хозяйственную, культурную, научную и политическую жизнь страны. Необходимо создать общественный порядок, обеспечить общественную безопасность и общественное благоустройство. Охрана общественного порядка и правопорядка вообще, обеспечение общественной, личной, государственной безопасности и иных видов безопасности — вторая сторона исполнительной власти, ее необходимая функция. Без этой стороны и функции исполнительной власти немыслимо ее управленческое назначение.

В существовании этих двух сторон исполнительной власти состоит ее двойственная природа: осуществляя управление обществом, она одновременно (и прежде всего) обязана обеспечивать его безопасность. Причем эта вторая сторона исполнительной власти является для общества и для отдельного гражданина более существенной, первичной. Само государство в лице своей исполнительной власти только тогда оправдывает свое существование, когда оно выполняет свою полицейскую функцию, когда оно доказывает населению страны, что оно может его защищать и, в первую очередь, внутри государства. Поэтому говорят, что какой бы то ни было порядок лучше отсутствия какого бы то ни было порядка, а страх утратить этот порядок заставляет общество обращаться за помощью к диктатору1. Недаром О.Кромвель называл себя первым «констеблем» Англии, обязанным постоянно думать о полицейском порядке в стране. Следует отметить, что в системе административно-правовых категорий «полицейская деятельность» является одной из базовых категорий, которая дает материал, служащий для образования и развития полицейского права. Поэтому резонно проанализировать категорию полицейской деятельности и сказать об ее основных признаках.

______________

1 См.: Магазинер Я.М. Общее учение о государстве. СПб., 1922. С.9—12.

32

>>> 33 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности