§ 3. Полицейская деятельность: понятие, основные признаки

Несколько общих слов о понятии «полиция». По злой иронии и из-за лицемерия первых коммунистических правителей термин «полиция» являлся одиозным в Советском государстве, самом полицейском из всех полицейских государств мира. Революционеры, пришедшие к власти в смутное время 1917 г., приспособившиеся постепенно к значительной части вызывавших у них аллергию понятий типа «прокуратура», «министерство», «офицер», «чиновник» и т.д., не могли примириться со словом из семи букв, так как оно воплощало силу, в течение нескольких десятилетий пытавшуюся обуздать их. А это большевики, любившие смирительную рубашку только на других, но не на себе, не могли никогда простить.

Между тем термин «полиция» исторически, филологически и юридически апробирован, традиционен, универсален и имеет ряд несомненных достоинств. Аппарат, на обязанности которого лежит главное бремя по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности во всех странах мира, представляет собой универсальный инструмент принуждения и в большинстве стран называется «полицией». Именно этот аппарат в первую очередь охраняет общественный порядок, публичную безопасность, жизнь, здоровье и имущество граждан. С другой стороны, термин «полиция» является широким и компактным, объединяющим в одну систему все надзорно-прину-дительные органы, как милитаризованные, так и гражданские, которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, т.е. осуществляют полицейскую деятельность. И, наконец, термин «полиция» достаточно четко отграничивает полицейскую деятельность от управленческой.

Действующее отечественное законодательство после почти восьмидесятилетнего перерыва использовало термин «полиция» в Законе РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»1 и, следовательно, поставило перед наукой воп-

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 29. Ст.1114.

33

>>> 34 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

рос об исследовании полицейской деятельности как органов налоговой полиции, так и всех других, осуществляющих подобную деятельность. В юридической литературе царской и советской России понятие «полицейская деятельность» подробно не анализировалось, хотя некоторые из авторов, в частности В.М.Гессен, касаясь этого понятия, характеризовали его через такой признак, как принуждение1. В советской административно-правовой литературе полицейская деятельность по идеологическим причинам не называлась собственным именем и, будучи расщеплена, обозначалась по разному: как административная деятельность милиции, как оперативно-розыскная деятельность, как «особая исполнительно-распорядительная сфера государственного управления»2.

Основные признаки и определение полицейской деятельности. Под полицейской деятельностью в самом общем плане следует понимать особый вид государственно-управленческой деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной (и любой другой) безопасности и связанной с применением государственного принуждения. Можно выделить следующие признаки полицейской деятельности:

1. Это — деятельность по руководству специальными структурами исполнительной власти (МВД, ФСБ, Госнаркоконтроль, таможенные органы и т.д.), по организации их деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной, государственной, экономической и любой другой безопасности. При этом основной акцент при характеристике полицейской деятельности смещается в сторону организации поведения граждан в общественных местах (улицы, проспекты, вокзалы, стадионы), где это поведение должно быть организованным. Несомненно, что поведение пешеходов и водителей автомототранспорта должно подчиняться правилам дорожного движения и не может не подвергаться организующим воздействиям со стороны сотрудников ГИБДД.

С рассматриваемой точки зрения полицейской деятельности присущи в основном все черты деятельности управленческой:

1  См.: Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1907—1908. С.20.

2 См.: Абулгаэин СБ. О субъективных правах граждан в сфере охраны общественного порядка // Права и свободы советских граждан и роль милиции в их обеспечении. М., 1981. С.118.

34

>>> 35 >>>

Глава 1- Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

эТО _ деятельность организующая, контролирующая, государственно-властная, непрерывная (круглосуточная), отвечающая перед компетентными органами.

2. Вместе с тем полицейская деятельность представляет собой особый вид государственного управления, на что обратили внимание ученые-полицеисты XIX в., в частности Р.Моль, который использовал понятие «полицейское управление»'. Особый характер полицейской деятельности обусловлен двумя моментами.

Во-первых, в области полицейской деятельности основные участвующие в ней стороны (органы полиции — граждане, организации) не связаны служебным подчинением одного другому и, как во всех горизонтальных правоотношениях, подчинены в равной степени закону. Подчиненность (вертикальность), а за ним и применение административного принуждения органом полиции наступает тогда, когда гражданин совершает правонарушение или возникает ситуация угрозы общественной безопасности (авария, природное бедствие, эпидемия).

Во-вторых, особый характер полицейской деятельности раскрывается в понятии «охран ы», которое входит в ее содержание и составляет основу этой деятельности. «Охрана» означает ограждение, защиту кого-либо или чего-либо от чьих-либо нападений, посягательств, защиту от опасностей социального, природного, биологического или техногенного характера. По мнению видного криминалиста М.И.Ковалева, «охранять» — значит не только защищать охраняемый объект в случае нападения на него, но и предупреждать возможные нападения, как фактом самой охраны, так и фактом активного отражения посягательств в случае нападения»2.

Первым элементом охраны выступает объект охраны. Объект охраны — гибкое, имеющее различные формы и масштабы понятие. К объектам могут относиться: здание, граница, общественный порядок, общественная безопасность, экономическая (финансовая) безопасность и т.д. Но если есть объект охраны, то должен быть субъект, от которого охраняется объект. Такими субъектами могут быть люди, звери (например, собаки в городах), силы природы, инфекционные заболевания, техногенные угрозы. Именно эти субъекты — объекты могут напа-

' См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. С.251.

' Ковалев М.И. Советское уголовное право. Свердловск, 1971. С.24.

35

>>> 36 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

дать, посягать, угрожать своим проявлением. Поэтому охранять объекты от такого рода посягательств должны также определенные субъекты, т.е. лица, обеспечивающие охрану объектов от нападений, враждебных действий, посягательств. И, наконец, четвертым элементом являются способы (методы), которые используются при охране объектов и которые представляют широкую обойму специальных методов полицейской деятельности1. К ним относятся: административный надзор, административное принуждение, государственная регистрация, лицензирование, сбор полицейской информации и др.

Таким образом, полицейская деятельность — это правоохранительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и, что весьма существенно, органами, имеющими в своем распоряжении собственный аппарат для применения государственного принуждения2. Следует отметить, что п. 1 Декларации о полиции, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы 8 мая 1979 г., подчеркивает правоохранительный характер полицейской деятельности. «Полицейский, — говорится в Декларации, — должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом»3.

3. Из всех способов охраны особое значение для характеристики полицейской деятельности имеют административный надзор и административное принуждение. В совокупности названные способы представляют один из наиболее характерных признаков, так что можно сказать, несколько округляя, что полицейская деятельность — это надзорно-принудительная деятельность.

Административный надзор в самом общем виде — это гласное или негласное наблюдение органов полиции за кем-либо или чем-либо. В процессе осуществления надзорной деятельности органы полиции могут осуществлять наблюдение за людьми, организациями, органами государства, но только с точки зре-

1  См.: Разгильдыев Б.Т. Задачи уголовного права Российской Федерации и их реализация. Саратов, 1993. С.55.

2 См.: Стайнов П., Ангелов А. Административное право НРБ. М., 1960. С.352— 354.

3  Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / Сост. Т.И. Москалькова и др. М., 1998. С.77—78.

36

>>> 37 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

ния закона, не вмешиваясь в их отраслевую деятельность и не управляя ими с этой стороны. Посредством надзора органы полиции (милиция, ГИБДД, пожарный надзор, таможенный надзор) предупреждают огромное количество административных и уголовных правонарушений. «Полиция не судит, — говорил известный русский ученый-полицеист В.Н.Лешков, — а останавливает бродягу, может быть, на пути к краже»1.

Принудительные полномочия полиции нужны для немедленного прекращения противоправных действий, ликвидации природной или техногенной опасности, пресечения отклоняющегося от правопорядка поведения граждан. Например, сотрудники милиции после футбольного матча силой сдерживают болельщиков, пытающихся в состоянии эйфории выйти на футбольное поле и поздравить с победой любимых игроков. При наличии указанных законом обстоятельств полицейские органы предпринимают принудительные действия непосредственно, не ожидая ни просьбы, ни участия или согласия заинтересованного лица, ни решения суда. Например, согласно ст. 26 Федерального закона от 22 января 1997 г. о внутренних войсках МВД России военнослужащие этих войск «имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, для пресечения преступлений и административных правонарушений, задержания лиц, их совершавших»2. Следует заметить, что в полицейской деятельности государственное принуждение нередко выступает в жестком и «непреклонном» виде, и этот момент усиливается тем, что сотрудники могут применять принуждение, используя «вещественные» орудия, такие, как специальные средства и оружие.

4. Полицейская деятельность является профессиональной по своей природе. Профессионализм — важный признак рассматриваемой деятельности, хотя и оспариваемый марксистско-ленинской идеологией. В советский период отечественной истории, в 20—ЗО-е годы, были сделаны попытки перейти с профессионального принципа построения милиции (полиции) на милиционную систему с привлечением к повседневной работе милиции, в порядке общественной повинности, граждан из рабочих и крестьян, но эти попытки оказались неудачными.

1 -Пешков В.Н. Что такое полиция? // Москвитянин. 1843. № 5. С.97. г Собрание законодательства РФ. 1997. № 6. Ст.711.

37

>>> 38 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

Профессиональный характер полицейской деятельности обусловлен тем, что специализированная деятельность требует от тех, кто ее осуществляет, соответствующих профессиональных знаний (право, педагогика, психология) и определенной выучки. Будучи правопринудельной, полицейская деятельность требует от тех, кто ее осуществляет, хорошо знать свое дело, осторожно и компетентно применять принуждение, так как неосторожное и неумелое использование принудительных мер может рассматриваться как злоупотребление властью, приводить к недовольству граждан и конфликтам с ними. Вследствие этого данную профессиональную деятельность осуществляют специально подготовленные государственные служащие, относящиеся преимущественно к правоохранительной службе и работающие в полицейских органах: МВД России, Госнаркокон-троля России, таможенных органах и др. Эти структуры могут профессионально, а следовательно, эффективно обеспечивать безопасность граждан, их права и свободы, интересы государства. Декларация о полиции, отмечая профессиональный характер полицейской деятельности, указывает: «Полицейский должен пройти в полном объеме общую подготовку, профессиональную и служебную подготовку, а также получить соответствующий инструктаж по социальным проблемам, демократическим свободам, правам человека и, в частности, по Европейской конвенции по правам человека»1.

5. Полицейская деятельность является публичной по своему характеру: она осуществляется не в частной выгоде тех, на кого возложены полицейские обязанности, а в интересах «всех и каждого».

Охраняя общественный порядок, обеспечивая общественную, государственную, экологическую и экономическую безопасность, органы полиции осуществляют полицейскую деятельность в интересах всех. Если выделить из названных объектов охраны «общественный порядок», то следует сказать, что это такой объект, охрана которого предполагает, с одной стороны, защиту прав и свобод всех граждан, с другой — определенное ограничение в правах лиц, совершающих правонарушения. О сочетании охраны общественного порядка с защитой прав и

1 Сборник документов Совета Европы в области прав человека и борьбы с преступностью / Сост. Т.И. Москалькова и др. С.78—79.

38

>>> 39 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

свобод граждан хорошо говорит современный французский правовед Ф.Люшер: «Осуществление свобод должно совмещаться с охраной общественного порядка, что собственно, предполагает некоторое ущемление в пользовании этими правами»1.

Вместе с тем полицейская деятельность осуществляется в интересах «каждого». Так, праву гражданина, где бы он не находился, — у себя в жилище, в служебном помещении, в общественном месте, — корреспондируется обязанность милиции оказывать помощь гражданину в обеспечении его личной безопасности. Статья 18 Закона РФ о милиции обязывает сотрудника милиции в случае обращения к нему гражданина с заявлением об угрозе его личной безопасности принять соответствующие меры, предотвращающие или пресекающие эту угрозу.

6. Полицейская деятельность осуществляется на нормативно-правовой основе, под которой понимается система правовых норм, в основном норм административного права. По содержанию их можно подразделить на материально-правовые и административно-процессуальные. Роль последних особенно велика, так как полицейская деятельность отличается строгой процедурно-процессуальной регламентацией. Материально-правовые и административно-процессуальные нормы определяют обязанности, права и ответственность органов полиции, их взаимоотношения с гражданами, содержат исчерпывающие перечни административных проступков, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют порядок применения мер прямого принуждения, а также порядок производства по делам об административных правонарушениях, — и в совокупности образуют полицейское право. Действующее в Российской Федерации полицейское право представляет собой собрание правовых норм, содержащихся в различных нормативных актах, важнейшее место среди которых принадлежит кодификационным актам: КоАП РФ, Таможенному кодексу РФ, Налоговому кодексу РФ.

Характеристика полицейской деятельности не исчерпывается названными признаками, которые можно признать обязательными. Есть и другие — факультативные признаки, например, признак, показывающий полицейскую деятельность как оперативно-розыскную, но осуществляемую органами полиции,

1 Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. С.309.

39

>>> 40 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

указанными в Законе', или как деятельность по оказанию полицейской помощи гражданам.

Нелишне будет сказать о том, что полицейская деятельность базируется на системе принципов. Принципы полицейской деятельности — это основные положения, которыми руководствуются соответствующие органы, должностные лица, решая поставленные перед ними задачи. Принципы полицейской деятельности представляют собой объективно действующие закономерности, традиции, правовые и этические правила, постепенно вырабатывающиеся в области полицейской деятельности, обеспечивающие стабильность и необходимую эффективность в функционировании полицейского аппарата. Можно выделить следующую систему таких принципов: 1) законность; 2) справедливость и неподкупность; 3) оперативность; 4) профессионализм; 5) уважение человеческого достоинства; 6) ответственность; 7) смелость и мужество в сложных и опасных ситуациях; 8) воспитывающая полицейская деятельность (по модели воспитывающего обучения).