§ 1. Об изначальном назначении государства

Полицейский (правоохранительный) аспект в деятельности государства. Государству как правовому и общественно-политическому образованию было дано немало научных определений. Сколько в истории было крупных философов и государ-ствоведов, столько, пожалуй, было сформулировано определений государства. Однако есть одна коренная, возможно, даже первая причина, объясняющая возникновение и суть государства, позволяющая дать ему более полное определение, — это необходимость создать для жизни и деятельности граждан правовой и общественный порядок, обеспечить их безопасность. Иначе говоря, происхождение и функционирование государства объясняются его правоохранительным (полицейским) назначением, потребностью общества, всех и каждого, жить в безопасности. Удовлетворение всех других потребностей никогда не может быть полным, если не обеспечена безопасность и у человека не существует уверенности в том, что его жизнь, здоровье, личная неприкосновенность, свобода, честь и имущество не подвергнутся насильственным нападениям со стороны других лиц. Эту потребность, как полагал английский философ и государствовед Т.Гоббс, может обеспечить только государство,

17

>>> 18 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

так как в его руках находятся соответствующие средства. Гоббс в известной степени продолжил рассуждения французского правоведа XVI в. Ш.Бодена, который видел в государстве механизм управления обществом, организующую силу, способную вести народ в необходимом направлении1.

Однако для Гоббса первоначальный смысл управленческой деятельности государства заключался в обеспечении порядка в обществе и безопасности для граждан. Первобытные люди, живущие вне государства, находятся в том состоянии, которое характеризуется «состоянием войны всех против всех» и при котором каждый «гарантию личной безопасности видит в собственных кулаках». «В таком состоянии, — писал Гоббс, — нет места для трудолюбия, так как никому не гарантированы плоды его труда, и потому нет земледелия, судоходства, морской торговли, удобных зданий, нет средств движения и передвижения вещей, требующих большой силы, нет знания земной поверхности, исчисления времени, ремесла, литературы, нет общества, а, что хуже всего, есть вечный страх и постоянная опасность насильственной смерти, и жизнь человека одинока, бедна, беспросветна, тупа и кратковременна»2. Обеспечить же гражданский мир между людьми может только государство. Фактически под гражданским миром Гоббс понимал общественный порядок и рассматривал его как величайшее социальное благо.

Если Гоббс, подчеркивая правоохранительный аспект в деятельности государства, придавал этой деятельности апостериорный характер и, имея в виду борьбу с преступностью, полагался на правосудие и эшафот, то немецкий философ Г.Ф.Гегель в первой половине XIX в. признавал, что только судьи и палача недостаточно для охраны прав личности и защиты собственности в гражданском обществе, что для этого нужны со стороны государства соответствующие превентивные меры и структуры. Борьбу с противозаконными посягательствами Гегель возлагает на предупреждающую деятельность полиции, на полицейский надзор, опеку и принуждение. По Гегелю, «полицейский надзор и опека имеют своей целью доставлять индивидууму имеющиеся налицо возможности достижения индивиду-

1См.: Воден Ш. Метод легкого познания истории. М., 2000. С.151—158. 2Гоббс Т. Соч. Т.2. М., 1991. С.96—97.

18

>>> 19 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

альных целей»1, то есть, говоря языком нашего времени, устанавливает основу для реализации каждым гражданином субъективных прав и свобод.

Тенденция указывать на полицейский (правоохранительный) аспект в деятельности государства сохраняется в европейском правоведении в течение XIX—XX вв., несмотря на мощные либеральные течения в нем. Она заметна в сочинениях немецкого ученого-полицеиста Р. Моля, русского государствоведа Н.М.Коркунова, французского ученого-административиста М.Ориу, современных французских правоведов Ф.Люшера и Ж.-Л.Бержеля2. Из современных отечественных государствове-дов можно назвать проф.В.Е.Чиркина, полагающего, что государство нашего времени, будучи сложным общественным институтом, выступает в трех качествах: как государство — организатор, государство — арбитр, государство — организация, применяющая «легализованное принуждение»3, то есть по существу полицейское принуждение. Автор, предлагающий в целом либеральную трактовку государства в своей монографии «Современное государство» (М., 2001), избегающий понятия «полиция», тем не менее полагает, что без «легитимного принуждения», насилия для обеспечения порядка в обществе социальная борьба или массовая преступность ведут к анархии и распаду общества4.

С другой стороны, история последних двух столетий показывает, как в большинстве стран мира государство, называемое полицейским, медленно, но неуклонно трансформировалось в правовое. Благодаря гипертрофии полицейской деятельности полицейское государство (Людовика XIV во Франции, Николая I в России) подвергает все слои населения муштре законо-послушания и после длительной воспитательной работы постепенно становится правовым, сохраняя полицейскую природу и не утрачивая полицейской (правоохранительной) функции, которая продолжает играть важную, но уже вспомогательную роль.

1 Гегель Г.Ф. Философия права. М., 1990. С.249—251.

2См.: Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. СПб., 1871; КоркуновН.М. Русское государственное право. Т.1. СПб., 1909; ЛюшерФ. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993; Бержель Ж.-Л. Общая теория права. М., 2000.

3См.: ЧиркинВ.Е. Три ипостаси государства//Гос.и право. 1993. №8. С. 108.

4 См.: Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С.20.

19

>>> 20 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

Правоохранительная (полицейская) функция государства в системе других основных функций. Функции государства представляют собой такие виды деятельности, которые выражают его наиболее существенные черты, природу всех ветвей государственной власти, составляют общие направления государственной работы. Это — направления необходимой деятельности государства, ведущие направления в деятельности органов, предопределенные объективными факторами и потребностями сложившейся жизни1. В функциях государства выражается целевая нагрузка органов государства и объем предоставляемых им государственно-властных полномочий.

К числу основных функций Российского государства можно отнести классификацию функций, базирующуюся на принципе распределения властей2. Соответственно функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Особенностью данной классификации является то, что она отражает механизм реализации государственной власти. На основе дифференциации этих функций возникает второй уровень основных функций, отражающих отраслевые направления деятельности государства. Эти функции могут быть внутренними и внешними. К внутренним функциям относятся: экономическая, социальная, культурно-воспитательная (идеологическая), экологическая и правоохранительная3.

В целом в настоящее время государство выполняет меньший по объему, но обновленный набор основных функций отраслевого характера. Экономическая, социальная, культурно-воспитательная, экологическая функции государства имеют положительное содержание, направлены на решение позитивных задач и достижение позитивных целей. К таким направлениям относится деятельность государства, связанная с переходом российской экономики к рыночным отношениям, помощью среднему и малому бизнесу, интеграцией отечественной экономики в мировую. Государство принимает активное участие в перераспределении национального дохода для обеспечения социальной защищенности граждан, оказывает поддержку (финансовую,

1 См.: Пискотин М.И. К вопросу о функциях советского государства в современный период//Сов. гос. и право. 1958. № 1. С. 90—91.

2 См.: Морозова Л.А. Функции российского государства на современном этапе//Гос. и право. 1993. № 6. С.103—104.

3 См.: Чиркин В.Е. Современное государство. С.200—201:

20

>>> 21 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

материальную, программную) образовательным, воспитательным, научным учреждениям, а также учреждениям культуры.

Что касается правоохранительной функции государства, то она занимает особое место в системе основных функций. Это одна из наиболее постоянных функций государства. Как определенный вид государственной деятельности, эта функция с учетом принципа разделения властей производна от управленческой и судебной функций, но отличается, тем не менее, самостоятельностью, однородностью и устойчивой повторяемостью. Как выразились бы старые русские ученые-полицеисты и адми-нистративисты, правоохранительная функция государства имеет «отрицательную» направленность: связана с охраной важных для общества и государства объектов (общественного порядка, общественной безопасности и т.д.), с вытеснением из общественной жизни нежелательных явлений, в том числе противоправных посягательств. Только государство, осуществляя правоохранительную функцию, благодаря наличию у него соответствующих средств может обеспечить эффективную и постоянную охрану этих объектов, охрану, без которой «положительные» функции государства перестанут работать и превратятся в фикции. По этому поводу Р.Моль еще в XIX в. заметил: «Государство имеет право на полицейскую деятельность во всех тех случаях, в которых частные силы, хотя и могут нечто сделать, но только кое-что и в недостаточной степени»1.

Так, в соответствии с УК РФ и КоАП РФ к числу наиболее важных охраняемых государством объектов принадлежат общественный порядок и общественная безопасность. Данные объекты охраняются путем административного надзора, прямого административного принуждения, оперативно-розыскных мероприятий, применения административных и уголовных наказаний. Общественный порядок и общественная безопасность есть фундамент нормальной жизни всех граждан, деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений и предприятий, а потому к охране этих объектов государство всегда относилось как к охране bonum publicum (общественного блага), придавало этой охране политическое значение.

Ослабление правоохранительной (полицейской) функции дает о себе знать быстрым ростом преступности в обществе,

Моль Р. Энциклопедия государственных наук. С.216.

21

>>> 22 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

понижением культуры человеческого общения, возрастанием конфликтов между людьми, особенно в общественных местах. В таких условиях, казалось бы, абстрактная формула Гоббса о «войне всех против всех» получает зримые очертания: граждане перестают доверять государству как защитнику их жизни, здоровья, собственности. Охрана bonum publicum исчезает как таковая. Граждане принимают меры самозащиты: покрывают железными решетками окна квартир, монтируют входные металлические двери, приобретают газовое оружие для защиты от противоправных посягательств.

Охрана жизни, здоровья, собственности граждан, а также других объектов, имеющих важное значение для общества и государства, представляет настолько необходимую функцию государства, что ее ослабление сказывается отрицательно на других сторонах деятельности государства, а именно: на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д. О постоянном и качественном осуществлении правоохранительной (полицейской) функции государство всегда обязано заботиться под страхом потери своего авторитета в глазах населения и даже под угрозой собственной смерти. «Общество нуждается прежде всего в безопасности, зная о том, что прочие его цели не могут быть достигнуты, пока эта первая, необходимая цель не будет осуществлена», — писал известный русский ученый-полицеист А.С.Окольский, имея в виду охранительную (полицейскую) функцию государства1. Можно думать, что с практической точки зрения правоохранительная (полицейская) функция занимает первое место в ряду функций государства, что охрана жизни, здоровья, собственности граждан представляет собой изначальное назначение государства.

Определение государства с учетом его правоохранительной (полицейской) функции. В правоведении давно принято положение о том, что государство как политико-правовое образование характеризуется рядом фундаментальных признаков — элементов, к которым относятся: народ, территория, государственная власть. Самым существенным элементом признается народ. Территория и государственная власть при всей их важности обслуживают этот основной элемент: территория служит основой для

1 Окольский А.С. О понятии полицейского права // Варшавские университетские издания. T.VI. 1894. С.5—6.

22

>>> 23 >>>

Глава 1. Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

его обустройства и оседлого образа жизни, государственная власть в целях bonum publicum осуществляет управление обществом и организацию общественной жизни, опираясь в отдельных случаях на силу принуждения.

Однако этот перечень главных признаков государства не является исчерпывающим.

Государство, осуществляя правоохранительную (полицейскую) функцию, организует жизнь населения на всей принадлежащей ему территории, обеспечивает правопорядок на этой территории, и в первую очередь в местах общественного значения: на улицах, площадях, парках, вокзалах, торговых центрах и т.д. — в местах «внеколлективного поведения» людей, где чаще всего возникают угрозы отдельному человеку и имеют место конфликты. Ценность понятий «порядок», «безопасность», «общественный порядок» и «общественная безопасность» заключается в том, что они, будучи правоохранительными по существу, в совокупности образуют один из существенных признаков наряду с населением, властью и территорией. В практическом отношении отсутствие в обществе порядка и безопасности свидетельствует о структурном кризисе государства или даже об отсутствии самого государства. В научном плане определение государства без указанных понятий, имеющих правоохранительное (полицейское) содержание и образующих один из его главных признаков, может восприниматься как неполное. Поэтому некоторые западноевропейские и русские правоведы вполне резонно включали понятия «порядок», «правопорядок», «безопасность» в определение государства. Так, видный австрийский государствовед и социолог второй половины XIX в. Л.Гумпло-вич, отмечавший важное значение правоохранительной (полицейской) функции государства, определял государство «как естественно возникшую организацию властвования, предназначенную для охраны определенного правопорядка»1. Через необходимость установления для людей общественного и правового порядка определял государство видный русский государствовед второй половины XIX в. А.Д.Градовский: «Государство есть оседлая и организованная масса лиц и общественных союзов, живущих на определенной территории и подчиненных одной верховной власти, облеченной правами законодательства, суда и управления для обеспечения юридического порядка и ---------------------

1 ГумпловичЛ. Общее учение о государстве. СПб., 1910. С.36.

23

>>> 24 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

общих условий благосостояния»1. Более выпуклую полицейскую трактовку государства давал другой крупный русский правовед Н.М.Коркунов, также включавший в его характеристику понятие правового порядка. «Государство, — писал Н.М.Коркунов,

—  есть общественный союз свободных людей с принудительно установленным мирным порядком посредством предоставления исключительного права принуждения только органам государства»2.

Правоохранительная деятельность, направленная на охрану правопорядка и обеспечение безопасности граждан, — это деятельность, имманентно присущая любому государству. С этой стороны любое государство, — буржуазное и социалистическое, исламское и христианское, правовое и авторитарное, — если оно серьезно выполняет функцию по охране правопорядка и обеспечению безопасности в стране, выступает как система правоохранительных органов, среди которых особое место занимают надзорно-принудительные или полицейские органы. Поэтому любое государство, даже правовое, сохраняет черты полицейского государства (Polizeistaat).

Современное правовое государство с «обкатанными» демократическими традициями (США, Англия, Франция и Германия) имеет, если позволительно такое сравнение, два «геологических слоя»: первый, находящийся на поверхности, — демократический, второй, расположенный ниже, — полицейский. Например, США — демократическое и правовое государство, но с жестким полицейским контролем за обществом и практически за каждым гражданином. Каждому школьнику известно, что, как только южные штаты в 60-х годах XIX в., используя свои права, вышли из Федерации, центральное правительство объявило их мятежными и с помощью военно-полицейских мер принудило возвратиться к прежнему состоянию.

На основе изложенных суждений с учетом правоохранительной (полицейской) функции можно сказать, что государство

—  это организованное на основе права общество, проживающее на определенной территории в условиях обеспечения (охраны) органами государства мирного порядка и безопасности граждан.

1   Градовский А.   Курс общего государственного права (Лекции).  СПб., 1879—1880. 0.1.

2 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. С.27.

24

>>> 25 >>>

Глава 1- Полицейская деятельность как разновидность управленческой деятельности

Охранительная (полицейская) функция осуществляется государством через различные ветви государственной и муниципальной власти. Полицейский аспект данной функции реализуется, главным образом, в процессе практической деятельности исполнительной власти, если говорить принципиально, в деятельности той ее части, которая осуществляет в государстве «легализованное принуждение».

Полицейские истоки российской государственности. Панорама развития российской государственности свидетельствует, что определяющими силами, которые создавали Российское государство, были, с одной стороны, силы порядка, с другой — силы дезорганизующие, анархические, внешне выражающиеся в различных проявлениях смуты1. Особенностью русской государственности было то, что у ее истоков стояла смута. Летописец Нестор в «Повести временных лет» описал эту смуту как системный кризис в среде славянских племен (раздоры, конфликты, межплеменные войны), возникший на основе «народного правления» (Н.М.Карамзин) и закончившийся, как известно, приглашением варяжских князей. Вот как описывает первый летописец состояние славянских племен накануне приглашения варягов (норманнов): «И не было среди них правды, и встал род на род, и была среди них усобица, и стали воевать сами с собой. И сказали себе: «Поищем себе князя, который бы владел нами и судил по праву». И пошли за море к варягам к Руси. Те варяги назывались Русью подобно тому, как другие называются шведы, а иные норманны и англы, а еще иные шотландцы, — вот так и эти прозывались. Сказали руси чудь, славяне, кривичи и весь: «Земля наша велика и обильна, а порядка в ней нет. Приходите княжить и владеть нами»2. Пришли люди с совершенно иным политическим опытом и типом мышления, устроители порядка, внесшие начала права и государственности в быт и жизнь племенных сообществ, находившихся на стадии до государственного общества. Это позволило в первую очередь создать «полицейский порядок» и на его основе «государственно-организованное общество», т.е. государство, границы которого простерлись до Северной Америки, Китая и Швеции3.

1  См.: Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998. С.75.

2 Полное собрание русских летописей. Т.1. Лаврентьевская летопись и суздальская летопись по академическому списку. М., 1962. С.19-20. См.также: «Изборник» (Сборник произведений литературы Древней Руси). М., 1969. С.35.

3См.: КарамзинН.М. История государства Российского. Кн. первая. М., 1988. С.67.

25

>>> 26 >>>

Часть I.  Догма полицейского права