§ 2. Виды норм полицейского права

Научно обоснованная классификация норм полицейского права позволяет, во-первых, распределить эти нормы согласно наиболее существенным признакам на взаимосвязанные группы; во-вторых, определить место и значение каждой группы норм в системе полицейского права; в-третьих, лучше и глубже понять роль каждой группы в регулировании общественных отношений. В настоящем разделе предлагаются четыре классификации норм полицейского права на основе четырех классификационных критериев: по методу регулирования, по функциям права, по способу разрешения конкретных индивидуальных дел, по роли в механизме регулирования общественных отношений в сфере полицейской деятельности.

Классификация норм полицейского права по методу правового Регулирования. Представляется, что логичнее на первое место выдвинуть классификацию, которая позволяет полнее понять особенности полицейского права как регулятора общественных

67

>>> 68 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

отношений, понять характер воздействия норм полицейского права на поведение субъектов. К такой классификации относится деление норм полицейского права по методу правового регулирования, а именно: деление на обязывающие, уполномочивающие, поощряющие и запрещающие нормы.

Обязывающими нормами в полицейском праве принято считать нормы, устанавливающие обязанность лица совершать определенные положительные действия. Для этих норм характерны слова «обязан», «должен». Например, в ст.4 Правил дорожного движения Российской Федерации говорится: «Пешеходы должны двигаться по тротуарам или пешеходным дорожкам, а при их отсутствии — по обочинам»1. Обязывающие нормы требуют от государственных органов, их структурных частей, должностных лиц, граждан и других субъектов полицейского права совершать определенные действия. Эти обязанности возлагаются Конституцией РФ, федеральными законами, актами субъектов Российской Федерации.

Уполномочивающие нормы — нормы, устанавливающие права субъектов полицейского права на совершение тех или иных положительных действий. Данные нормы содержат в своем тексте слова «вправе», «имеет место», «может». Например, ст.39 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» гласит: «Гражданин, считающий, что действие или бездействие сотрудника милиции привело к ущемлению его прав, свобод и законных интересов, вправе обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу милиции, прокурору или в суд»2. Уполномочивающие нормы предоставляют субъектам полицейского права возможность самим выбирать наилучший вариант поведения в данной конкретной ситуации.

Поощрительные нормы содержат меры поощрения субъектов полицейского права за выполнение своих служебных полномочий с превышением обычных, среднеустановленных показателей, за сотрудничество и оказание помощи правоохранительным органам. Так, Федеральный закон от 5 июля 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» в ст. 18 предусматривает меры поощрения (вознаграждения и другие выплаты), применяемые к лицам, сотрудничающим с органами, либо оказав-

1 Собрание актов Правительства РФ и Президента РФ. 1993. № 47. Ст.4531 ■

2  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.503.

68

>>> 69 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

шим им помощь в раскрытии преступлений1. В поощрительных нормах определяются виды мер поощрения (награды, премии, льготы и т.п.); субъекты, на которых распространяются поощрительные меры; условия применения поощрительных мер и органы, их применяющие. В полицейском законодательстве можно найти немало норм, устанавливающих различные меры материального и морального поощрения, хотя подобных мер, применяемых к гражданам за оказание помощи органам полиции, недостаточно2.

Обязывающие, уполномочивающие, поощрительные нормы в полицейском праве воплощают позитивное содержание правового регулирования.

Запрещающие нормы выражают в основном охранительную функцию полицейского права. Запрещающие нормы запрещают указанное в них поведение, обязывают воздерживаться от антисоциальной деятельности. Содержащиеся в них административно-правовые запреты — это государственно-властные веления, «негативные приказы»3, предписывающие не совершать определенных действий. Под административно-правовым запретом необходимо понимать обусловленную социальной необходимостью форму и меру государственно-властного общеобязательного веления, которая предупреждает об опасности совершения неправомерных действий, имеет целью предупредить нежелательное поведение граждан и организаций, предотвратить причинение ущерба государственным, общественным и личным интересам4.

Запрещенный вариант поведения при этом озвучивается в правовой норме словами: «запрещается», «не вправе», «не допускается», «не должны» и др. Например, в ст.5 Правил дорожного движения Российской Федерации говорится: «Пассажирам запрещается отвлекать водителя от управления транспортным средством во время его движения».

Однако базовую группу запрещающих норм в полицейском праве образуют нормы, содержащиеся в КоАП РФ, Таможен-

1  См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.   № 33. Ст. 3349.

2  См.: Коренев А,П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С.42.

3 См.: Бержель Жан-Луи. Общая теория права. С.80.

4 См.: Слепченко Ю.Н. Запреты в административном праве: Автореф. дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. Воронеж, 2002. С.15.

69

>>> 70 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ. Эти запреты типа «не хулигань», «не кради», «не занимайся контрабандой», «не нарушай правила дорожного движения», «не уклоняйся от уплаты налогов» и т.п. Данные запрещающие нормы идут, как правило, в паре с нормами, содержащими санкцию за нарушение запрета.

Санкция выражена четко и в той же статье нормативного акта, где содержится диспозиция (запрет). Запрет совершать общественно опасное действие в таких нормах прямо не сформулирован, а следует из угрозы наказания, определяемого санкцией. Точное описание модели антисоциального поведения в диспозиции запрещающей нормы и определенность санкции на нарушение запретов обусловлены целевой направленностью данных норм полицейского права, призванных охранять наиболее важные для государства и общества объекты1.

Будучи стержневой частью норм полицейского права, запрещающие нормы воздействуют на поведение субъектов в сфере полицейской деятельности не изолированно, но в единстве с другими нормами: обязывающими, уполномочивающими, поощрительными. Только в таком качестве, выполняя аккумулирующую функцию, запрещающие нормы осуществляют охрану общественного порядка от противоправных посягательств, придавая всей подотрасли охранительный характер.

Классификация норм полицейского права по функциям права. Говоря о делении норм полицейского права на виды, следует использовать классификацию, которая выражает существенные особенности полицейского права как подотрасли административного, позволяет полнее понять административное право как отрасль права, выполняющую как регулятивную, так и охранительную функции. К такой классификации относится деление норм полицейского права по функциям права — деление на регулятивные и охранительные нормы.

Регулятивные нормы полицейского права непосредственно направлены на регламентацию поведения субъектов (органов полиции, народных дружин, охранных фирм, граждан) при помощи указания на их юридические обязанности и права. Данные нормы воплощают позитивное содержание правового регулирования и включают в себя обязывающие, упол-

1 См.: Рыбушкин Н.Н. Запрещающие нормы в советском праве. Казань, 1990. С. 21—28.

70

>>> 71 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

номочивающие и поощрительные нормы. Регулятивные нормы имеют объектом воздействия три группы общественных отношений. Во-первых, это — «полицейское управление». Здесь эти нормы налаживают организационно-полицейские отношения в связи с выполнением органами полиции и их должностными лицами управленческих функций по координированию деятельности аппарата, кадровой политике, сбору полицейской информации, распорядительству. Во-вторых, объектом воздействия регулятивных норм является наиболее важная часть общественных отношений между органами полиции и гражданами. И в-третьих, регулятивные нормы полицейского права упорядочивают отношения между гражданами, причем, в первую очередь, в местах общественного значения.

Регулятивные нормы составляют в полицейском праве значительную, но не основную часть норм. Основную часть образуют охранительные нормы. Охранительные нормы полицейского права выражают наиболее полно и рельефно особенности полицейского права как подотрасли административного и, сверх того, выражают правоохранительную функцию административного права вообще.

Охранительные нормы — это прежде всего нормы, содержащие запреты, т.е. указания на воздержание от определенных действий, и нормы, содержащие указания на меры административного принуждения, применяемые к лицам, нарушающим эти запреты. Причем в одних случаях применяются меры прямого принуждения (предупредительные и пресекатель-ные), в других — меры административной ответственности. Необходимость обособленной и притом дифференцированной регламентации административно-принудительных мер обусловлена различной степенью отклонения от правопорядка: в одних ситуациях сотрудник милиции имеет дело с хулиганом, т.е. с административным правонарушителем, в других — с попыткой гражданина перейти улицу на красный свет, т.е. с незначительным отклонением от правопорядка. Правоохранительные нормы направлены не на создание новых «ценностей», а на сохранение старых, на их охрану. Охранительные нормы охраняют соответствующие общественные отношения, но, охраняя, их Регулируют.

Классификация норм полицейского права по способу разрешения конкретных индивидуальных дел. Для полицейского права важное значение имеет классификация, показывающая дан-

71

>>> 72 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ную подотрасль как систему, в которой большой удельный вес имеют процессуальные нормы. Таковой является классификация норм полицейского права по способу разрешения конкретных индивидуальных дел, выделяющая материальные и процессуальные нормы.

Материальные нормы определяют в статической форме обязанности и права субъектов полицейского права, их правовое положение, пределы правового регулирования. Иными словами, они показывают субъектам полицейского права (органам, должностным лицам, общественным объединениям, гражданам), что дают им нормы права, и что от них требуют.

Процессуальные нормы полицейского права имеют процедурный характер. Они теснейшим образом связаны с материальными нормами и являются средством реализации этих норм. По отношению к материальным процессуальные нормы носят производный, вторичный характер. Так, материальные нормы полицейского права, закрепляющие институт административной ответственности, реализуются в процессуальных нормах полицейского права, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях. Нормы процессуального права в полицейском праве без норм материальных — беспредметны. Материальные нормы без процессуальных — бессильны1.

Процессуальные нормы полицейского права имеют огромное значение, так как с их помощью регламентируются порядок, процедура применения административно-принудительных мер, которые являются острым и жестким средством социального воздействия в деятельности органов полиции и вследствие этого могут нарушать права и свободы граждан. Этим и обусловлено формирование особых процессуальных институтов в полицейском праве: производства по делам об административных правонарушениях, права гражданина на административную жалобу, применение мер прямого принуждения и т.д.2

Классификация норм полицейского права по роли в механизме правового регулирования. По роли в механизме правового регулирования можно выделить в полицейском праве группу спе-

1  См.: Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С.20.

2 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С.285.

72

>>> 73 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

идеализированных норм. К таким нормам относятся декларативные и дефинитивные нормы.

Декларативные нормы, или нормы-принципы, — это законодательные предписания, выражающие и закрепляющие принципы, а также задачи данной совокупности норм полицейского права. Например, ст.2 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» закрепляет задачи, ст.З, устанавливая принципы этой деятельности, говорит: «Оперативно-розыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина ...»

Дефинитивные нормы, или нормы-дефиниции, содержат определения правовых категорий и понятий. Таковыми будут, например, определение безопасности, жизненно важных интересов, основных объектов безопасности, содержащиеся в ст.1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», определение административного правонарушения в КоАП РФ, определения огнестрельного, холодного, метательного, пневматического и газового оружия в Законе РФ об оружии1.

Занимая высшую ступень в полицейском законодательстве, декларативные и дефинитивные нормы играют особую роль в механизме правового регулирования общественных отношений в области полицейской деятельности. Это — исходные (отправные, учредительные) нормы в полицейском праве. Формулируя категории полицейского права, правовые принципы, задачи данной подотрасли, они органически входят в данную систему норм, способствуют их правильному применению, что также не исключает их прямого действия2.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что С.С.Алексеев ошибался, называя административное право (наряду с гражданским и государственным) «профилирующей отраслью регулятивного плана»3. Нормы полицейского права, будучи организованной совокупностью, обширной в количественном и значимой в качественном отношении, показывают отрасль в полном объеме, как имеющую две основные подсистемы —

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст.5681.

2См.: Общая теория права/Под ред.В.К.Бабаева. Н. Новгород, 1993. С.289.

3 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С.248.

73

>>> 74 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

регулятивную и охранительную. Правоохранительный характер полицейскому праву придают запрещающие нормы и нормы, регламентирующие применение мер административного принуждения. И те, и другие направлены на охрану общественных отношений, которые складываются в сфере полицейской деятельности. Большой удельный вес среди них занимают запреты и меры административного принуждения, имеющие целью охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, общественного благоустройства, обеспечение конституционных прав и свобод граждан. Следует подчеркнуть, что административно-правовые запреты и санкции, как и уголовно-правовые, оказывают существенное влияние на положение гражданина в обществе, обеспечивая ему возможность пользоваться всеми материальными и духовными ценностями, предоставляемыми гражданам Конституцией РФ.