§ 1. Полицейское правоотношение: понятие, особенности

Общие черты полицейского правоотношения. В полицейско-правовой норме заключена модель полицейского правоотношения. Как только норма начинает действовать, содержащаяся в ней «правовая энергия» идет в двух основных направлениях: на одного субъекта возлагаются обязанности, другому — предоставляются права. Модель трансформируется в индивидуальное полицейское правоотношение.

Полицейское правоотношение — это урегулированное нормами полицейского права общественное отношение, складывающееся в сфере полицейской деятельности. Именно полицейское правоотношение свидетельствует о превращении долженствования в акт конкретного поведения. В этом правоотношении правила и принципы полицейского права получают свое реальное бытие в поведении граждан, деятельности организаций, органов государства и должностных лиц. Полицейские правоотношения являются разновидностью административно-правовых (управленческих) отношений, обладающих своими особенностями. Но так как данные правоотношения имеют общие признаки, присущие всем другим правоотношениям, кратко скажем о них.

1. Полицейское правоотношение — это такое отношение, которое возникает вследствие воздействия норм полицейского права на поведение людей. Обязывая одного и управомочивая другого субъекта, норма полицейского права устанавливает между ними связь. Известный ученый-правовед С.Ф.Кечекьян отметил: «Правоотношение — это норма права в ее действии, в ее

90

>>> 91 >>>

Глава 4. Полицейские правоотношения

осуществлении»1. Это суждение вполне применимо к полицейскому правоотношению. Действительно, через полицейские правоотношения полицейско-правовые нормы реализуются, претворяются в поведение людей. Так, правовая связь (правоотношение) между инспектором ГИБДД и водителем автомо-тотранспорта, которая нередко возникает на улицах городов, возможна только потому, что она предусмотрена полицейско-правовыми нормами, содержащимися в Федеральном законе о безопасности дорожного движения и в Правилах дорожного движения Российской Федерации. В полицейском праве, как и в других подотраслях административного права (как и в праве, вообще), действует принцип: есть норма полицейского права — возникает полицейское правоотношение, нет такой нормы — нет и соответствующего правоотношения.

В отличие от других норм административного права полицейско-правовые нормы, как было сказано выше, обладают большей детализированностью и определенностью, так как их реализация затрагивает права и свободы граждан. Поэтому и полицейские правоотношения характеризуются большей определенностью поведения самих его участников.

2. Полицейское правоотношение — это двусторонняя связь. Если норма полицейского права предоставляет одному субъекту правоотношения определенное субъективное право, то на другого субъекта возлагает юридическую обязанность. Данная обязанность соответствует субъективному праву другого субъекта и, наоборот, каждой юридической обязанности корреспондируется субъективное право другого субъекта. Например, праву участкового уполномоченного милиции получать от граждан и должностных лиц объяснения, сведения, справки, необходимые в связи с исполнением служебных обязанностей уполномоченного милиции соответствует (корреспондирует) обязанность последних предоставить подобную информацию.

В полицейском правоотношении, как и в любом другом, лицу управомоченному всегда противостоит лицо обязанное, будь то гражданин, организация, предприятие, государственный орган. И данные права, и обязанности образуют в полицейском правоотношении единство. Именно в силу единства властных пол-

' Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С.19.

91

>>> 92 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

номочий и соответствующих им обязанностей, которыми наделены стороны (лица), они связаны между собой, являются субъектами полицейского правоотношения.

3.  Возникающая на основе норм полицейского права связь между лицами поддерживается (гарантируется) принудительной силой государства. Например, ст. 2 Правил дорожного движения РФ запрещает водителю движение   при неисправности рабочей тормозной системы. Если водитель соблюдает этот запрет, то между ним и службой ГИБДД, осуществляющей надзор за дорожным движением, устанавливаются регулятивные (нормальные) правовые отношения. Если водитель нарушает этот запрет, то сотрудник ГИБДД, осуществляя техосмотр, может не допустить машину к эксплуатации, т.е. применить меру прямого административного принуждения. Иначе говоря, нормы полицейского права, воздействуя на поведение водителей авто-мототранспорта, призваны придать регулируемым отношениям четкость, формальную определенность и обязательность в соответствии с интересами общества. Эти отношения обеспечиваются государственной защитой от противоправных посягательств на их изменение.

4.  Полицейское правоотношение представляет собой связь между лицами на основе норм права, связь, которая в той или иной степени носит индивидуализированный характер. Эта индивидуализация проявляется по-разному. В одних случаях существует двусторонняя индивидуализация, когда субъекты правоотношения определены поименно, т.е. называются своим именем (фамилией) или названием организации. Например, это — правовая связь между гражданином, приобретающим оружие, и органом внутренних дел, рассматривающим письменное заявление гражданина и принимающим решение о выдаче лицензии на приобретение оружия.

В других случаях индивидуализация осуществляется по названию социальных ролей. Это правоотношение типа «сотрудник ГИБДД — водители автомототранспорта», «сотрудник милиции — граждане». Такая индивидуализация характерна для общерегулятивных и общеохранительных полицейских отношений с их строго определенной всеобщностью прав и обязанностей, при которой отношения субъектов строятся по формуле «каждый к каждому»1.

1 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т.1. С. 137. 92

>>> 93 >>>

Глава 4. Полицейские правоотношения

5. Полицейское правоотношение — это публично-правовое отношение. Публично-правовой характер этих отношений определяется рядом моментов. Во-первых, субъекты полицейской деятельности (органы МВД, ФСБ, налоговой полиции и т.д.) осуществляют функции, связанные, прежде всего, с интересами всего общества и государства. Их деятельность направлена на охрану общественного порядка, обеспечение национальной (общественной) безопасности и общественного благоустройства, зашиту конституционных прав и свобод граждан. Во-вторых, публично-правовой характер полицейских правоотношений проявляется, когда эти отношения складываются между гражданами. В рамках этих отношений каждый гражданин обязан соблюдать права и интересы всех других граждан. Причем «все другие» противостоят ему как единое целое, как часть общества.

Для полицейских правоотношений, как и для административно-правовых в целом, характерно многообразие субъектов. Это обусловлено тем, что общественные отношения, возникающие в сфере государственной охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и общественного благоустройства, образуют такую сеть, которая охватывает фактически всю социальную действительность. Субъектами этих правоотношений могут быть органы полиции (МВД, ФСБ, Гос-наркоконтроля и т.д.), граждане, частные охранные и детективные структуры, предприятия и учреждения независимо от форм собственности. В целом система субъектов полицейских правоотношений сложнее системы субъектов любой другой подотрасли административного права.

Полицейское правоотношение предполагает объект правоотношения. Безобъектных правоотношений не бывает. Под объектом полицейского правоотношения следует понимать то, на что данное правоотношение направлено, а направлено оно на определенные «блага», к которым нужно отнести общественный порядок, общественную и личную безопасность, общественное благоустройство, права и свободы граждан и т.д. Объектом полицейского правоотношения является не поведение, а нечто, по поводу чего это поведение образуется. Так, например, полицейские правоотношения, складывающиеся между гражданином и органом милиции, могут быть направлены на поведение этих сторон по поводу получения гражданином паспорта. Объект полицейского правоотношения имеет большое

93

>>> 94 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

значение в теории полицейского права, так как «только он оправдывает существование юридического отношения»1.

Таковы общие черты полицейских правоотношений, которые сближают их с другими административно-правовыми отношениями и с правоотношениями вообще. Вместе с тем эти отношения отличаются от других и имеют свои особенности.

Особенности полицейских правоотношений. Если государственно-управленческие отношения являются отношениями по руководству людьми в сфере экономики, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения и направлены на закрепление и развитие положительных явлений в обществе, то полицейские правоотношения — обратные государственно-управленческим.

Первой особенностью полицейских правоотношений является то, что они представляют собой отношения правоохраны и направлены на искоренение правонарушений, устранение угроз общественной безопасности, обеспечение правопорядка и законности, защиту прав и свобод граждан от противоправных посягательств. Иначе говоря, полицейские правоотношения направлены на охрану таких социальных объектов (ценностей), без которых общество и государство не могут нормально функционировать. При этом в системе полицейских правоотношений определяющую роль играют правоотношения, возникающие на основе запрещающих норм и имеющие ярко выраженный правоохранительный характер. Запрет всегда связан с охраной общественных отношений. Угроза, заключающаяся в санкции запрещающей нормы, придает особую силу и значение запрету, вместе с ним участвует в создании соответствующих охранительных правоотношений.

Охранительные правоотношения в целом несут двоякую функциональную нагрузку. В рамках этих правоотношений действуют особые субъекты — органы правоохраны (суд, прокуратура, полиция, нотариат), которые стоят на страже закона, охраняют общество и конкретных граждан от противоправных посягательств со стороны явных и потенциадьных правонарушителей. Вместе с тем в рамках данных правоотношений обеспечивается правомерное поведение граждан и организаций.

1 См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып.З. С.588. См.также: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С.85-90.

94

>>> 95 >>>

Глава 4. Полицейские правоотношения

Другая особенность полицейских правоотношений заключается в том, что они складываются в сфере полицейской деятельности. Их субъектом может быть не любой орган правоохраны (суд, прокуратура), а орган полиции, который осуществляет только ему присущие действия, а именно: надзор и административное принуждение. Особую роль играют действия, связанные с применением прямого административного принуждения (мер зашиты) в отношении граждан и организаций в рамках полицейских правоотношений. Этот вид административного принуждения осуществляется полицией с помощью собственного аппарата, без обращения к другим административным органам, как это делают суд и прокуратура, причем осуществляется непосредственно и немедленно. Например, милиция по распоряжению мэрии Москвы может с помощью собственных средств воспрепятствовать движению автотранспорта по Тверской улице в праздничные дни и предоставить ее исключительно для пешеходов.

Прямое административное принуждение (досмотр, личное задержание, проверка документов, устранение водителя от управления транспортом и т.д.) отдельные ученые-админист-ративисты называют «собственно административным принуждением»1, которое применяется исключительно органами полиции: органами МВД, ФСБ, санитарной полицией, таможенными органами и др. Имея в виду этот аспект полицейских правоотношений, авторы учебника «Венгерское административное право» отмечают: «Специфическое административное принуждение право закрепляет за полицией»2.

Применение прямого административного принуждения предполагает использование полицией специальных средств и огнестрельного оружия в случаях и порядке, предусмотренных Законом РФ о милиции и другими законодательными актами. Поэтому в рамках полицейских правоотношений органами полиции (МВД, ФСБ, ФСО и т.д.) используются специальные средства и огнестрельное оружие при оказании правонарушителями сопротивления, тем более сопротивления вооруженного.

1  См.: Стайнов П., Ангелов А. Административное право НРБ. С.353.

2 Венгерское административное право. С.480. См.также: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. С. 185.

95

>>> 96 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

К особенностям полицейских правоотношений следует отнести осуществление в их рамках административной (полицейской) юрисдикции, т.е. применение административных наказаний: штрафа, административного ареста, лишения специальных прав и т.д., — к лицам, совершившим административное правонарушение.

Разрешение правовых конфликтов такого рода традиционно связывается с судебной деятельностью. Это, в первую очередь, касается ответственности за нарушение уголовно-правовых запретов. Между тем административно-правовые запреты — это запреты, близкие по форме и содержанию уголовно-правовым, но исторически отпочковавшиеся от них. В юридической литературе имеется позиция, согласно которой нарушение административно-правовых запретов должно в идеале рассматриваться судом, как наиболее совершенным юрисдикционным органом. Поэтому, по мнению авторов данной позиции, именно в административных (полицейских) правоотношениях имеет место «захват со стороны администрации права наказания», «дозволенное самоуправство»1. Однако такое «право наказания» оправдывается тем, что административные правонарушения требуют, как правило, немедленной охранительной реакции и того, чтобы правонарушитель был наказан немедленно, на месте. С подобной задачей могут справиться полицейские органы, как наиболее оперативные в системе органов исполнительной власти. Таким образом, в полицейском правоотношении одна сторона — орган полиции вправе самостоятельно привлекать к административной ответственности виновное лицо, другая сторона в лице правонарушителя обязана отвечать за совершенное деяние2. Это — особый способ правоохраны, выраженный в применении кары в рамках полицейских административно-деликт-ных отношений.

В целом в полицейских правоотношениях реализуется применение всех специальных методов полицейской деятельности: административного надзора, административного принуждения, сбора полицейской информации, лицензирования и т.д. В связи

1 См.: Кулишер A.M. Господство права и административное принуждение. — Юридические записки. 1911. № 7. С.17, 33.

2 См.: Шергин А.П. Административная юрисдикция. С.17.

96

>>> 97 >>>

Глава 4. Полицейские правоотношения

с этим полицейские правоотношения дифференцируются на: надзорно-полицейские, административно-принудительные, ад-министративно-деликтные, разрешительные, оперативно-розыскные и пр.

Полицейские правоотношения, будучи разновидностью административных правоотношений, являются «властеотношени-ями» особого типа. Это еще одна особенность рассматриваемых правоотношений. В государственно-управленческих отношениях факт преобладания властных полномочий одной стороны по отношению к другой является постоянным, вытекающим из сущности субординационных государственно-служебных отношений. Что касается основных полицейских правоотношений «органы полиции — граждане», «органы полиции — организации», то они преимущественно являются общими регулятивно-охранительными отношениями. В таких правоотношениях отсутствует подчиненность одной стороны другой; это — не «власте-отношения», здесь отсутствует подчиненность, хотя «властность налицо». Властеотношения здесь образуются в момент возникновения конкретного охранительного правоотношения, т.е. в момент совершения правонарушения, отклонения от правопорядка, появления угрозы общественной безопасности. Иначе говоря, возникает особого рода полицейское правоотношение — властеотношение, которое выражается в одностороннем применении органом полиции мер административного принуждения. Это — «внешневластное» принуждение, которое в отличие от «внутриорганизационного» характерно для государственно-управленческих отношений, применяемых к лицам, не находящимся в служебном подчинении у полицейских органов. Таким образом, для государственно-управленческих отношений признак подчинения одной стороны другой является атрибутивным. В полицейских правоотношениях этот признак имеет силу тогда, когда возникает группа особых юридических фактов: правонарушение, отклонение от правопорядка, ситуация угрозы общественной безопасности.

У полицейских правоотношений есть еще одна особенность: они могут складываться между гражданами по примеру семейных и гражданско-правовых отношений. Но в связи с тем, что эта особенность нуждается в более подробном анализе, о ней будет сказано отдельно в последнем параграфе данной главы.

97

>>> 98 >>>

Часть I.  Догма полицейского права