§ 2. Связь полицейского права с другими подотраслями административного права

Связь полицейского права с управленческим правом. Полицейское право как подотрасль административного права может быть охарактеризовано с двух сторон: с одной стороны, оно обладает всеми признаками подотрасли, обеспечивая специфический юридический режим правового регулирования; с другой — сохраняет системные связи со своей отраслью, занимая в ней соответствующее место. Определение места полицейского права в системе административного права предполагает необходимость предварительного разрешения вопроса о системе административного права.

Под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Система административного права есть такое распределение нормативного материала и построение его, которое позволяет наглядно увидеть различные блоки (части) данной отрасли в их единстве. Как было сказано выше, система административного права — это совокупность правовых норм, распределенных по группам — правовым институтам, связанным в подотрасли, которые образуют отрасль — целостное нормативное образование. Причем каждая отдельная подотрасль выполняет свою служебную роль не изолированно, а лишь в системе единого административного права. Так как критерий предмета правового регулирования разграничивает нормы административного права на три главные подотрасли, — управленческое право, полицейское право, ад-министративно-юстиционное право', — то важно указать на связь полицейского права с соседними подотраслями и на место в их составе.

1 См.: Бельский К.С. О системе административного права // Гос. и право. 1998. №3. С.7—11.

116

>>> 117 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

Полицейское право, будучи разновидностью управленческого права, прежде всего, тесно связано с этой подотраслью административного права. Управленческое право регулирует государственно-управленческие отношения, направленные на руководство экономикой, обороной, наукой, образованием, социальным обеспечением и т.п. Посредством входящих в него правовых институтов управленческое право получает обособление в соответствующих законодательных актах, ядро которых образуют такие акты, как: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ», Федеральный закон от 31 мая 1995 г. «Об основах государственной службы РФ», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» и др.

Если управленческое право регулирует отношения по руководству и организации экономики, финансов, культуры, образования и других сфер общественной жизни, то полицейское право продолжает «политику» организации общественных отношений в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной (и любой другой) безопасности. В государственном управлении деятельность органов исполнительной власти, регламентируемая нормами управленческого права, направлена на создание определенных материальных и духовных ценностей. В «полицейском управлении» деятельность органов исполнительной власти направлена на охрану соответствующих социальных объектов и на вытеснение из жизни общества тех отрицательных явлений, которые угрожают охраняемым объектам. В XIX в. известный французский ученый-административист А.Батби, отграничивая государственное управление от полицейской деятельности, администрацию от полиции, писал: «Администрация делает добро, полиция препятствует совершению зла, предупреждая или пресекая его»1.

Управленческое право по сравнению с полицейским — право наибольшей юридической силы, нормы которого взаимодействуют с конституционными, а в отдельных случаях сливаются с ними. Полицейское право производно от управленческого, представляет в известной степени его эманацию, вторично. Вследствие этого оно располагается после и ниже управленческого права.

' Цит. по: Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право). Юрьев, 1910. С.21.

117

>>> 118 >>>

Часть А  Догма полицейского права

Связь полицейского права с административно-юстиционным правом. Полицейское право связано с другой крупной подотраслью административного права — административно-юстиционным правом. Последнее регламентирует судебный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами (организациями), с одной стороны, и органами государственной власти — с другой стороны. Нормы, содержащиеся в ст. 33 и 46 Конституции РФ, в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. (в ред. Закона РФ от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений, и жалоб граждан» предоставляют гражданину право обращаться с жалобой на действия должностного лица (органа государства), нарушающего его права и свободы, либо к вышестоящему в порядке подчинения органу, либо непосредственно в суд.

Нормы административно-юстиционного права регулируют конфликтногенные управленческие и полицейские отношения, возникающие между властью и гражданами. Эти отношения по масштабности равны гражданско-процессуальным, сходны с ними по характеру и в силу специфики выделились в самостоятельную группу общественных отношений. Адми-нистративно-юстиционные нормы и количественно — в плане объема, и качественно — в смысле важности и политической значимости регулируемых отношений образуют, особенно в перспективе с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ, такую подсистему административного права, которая может быть названа подотраслью административного права, призванной обеспечивать корректное и законное функционирование других подсистем отрасли, в частности, полицейского права.

С этой точки зрения административно-юстиционное право занимает по отношению к полицейскому праву такое же место, какое последнее занимает по отношению к управленческому праву: оно имеет производный характер. Административно-юс-тиционные нормы «следуют» за всеми другими нормами административного права, регулирующими государственно-управленческую и полицейскую деятельность. При регламентировании общественных отношений административно-юстиционные нормы как бы присоединяются к нормам полицейского права, образуя в сочетании с ними единый механизм административ-

118

>>> 119 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

но-правового регулирования. При этом необходимо подчеркнуть следующее: третичный характер административно-юстиционно-го права определяется таким его правовым институтом, как право жалобы. Жадоба (или административный иск) как процессуальный документ несет вторичную информацию, приобретенную из опыта, из «административной неправды», из неправомерных действий полицейского чиновника, которые жалобщик — истец признал незаконными, нарушающими его права и законные интересы1. Этот момент предопределяет расположение норм, закрепляющих за гражданином право обжаловать соответствующие полицейские действия, как правило, в завершающей части нормативного акта. Так, завершающая Закон РФ «О милиции» ст. 39 гласит: «Гражданин, считающий, что действие либо бездействие сотрудников милиции привели к ущемлению его права, свобод и законных интересов, вправе обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу милиции, прокурору или в суд»2. Представляется, что данный аспект имеет важное значение и для всей подотрасли: в плане логической и юридической последовательности административно-юстиционное право располагается после полицейского права. Иначе говоря, оно подстраивается под двумя предыдущими — управленческим и полицейским, подстраховывая их.

Таким образом, полицейское право занимает место между двумя другими подотраслями административного права, следуя за управленческим и находясь перед административно-юстици-онным: в такой роли оно продолжает первую подотрасль функционально, хотя и в другой социальной «среде»; занимая место перед административно-юстиционным с его институтом жалобы (административного иска), полицейское право функционирует более надежно и эффективно.

Административное право есть самая сбалансированная отрасль в системе российского права. С признанием полицейского права административное право становится самой сбалансированной отраслью в системе российского права.

1  См.: Усанов В.Е. Проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации. М., 1992. С. 109.

2  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета рСФСР. 1993. № 16. Ст.503.

119

>>> 120 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

Через управленческое право административное право тесно связано с конституционным (государственным) правом. Это определяется и историей взаимоотношений данных профилирующих отраслей права, и, прежде всего особым местом и значением Конституции РФ как основного закона, закрепляющего систему органов исполнительной власти, институт гражданства, а также права и свободы граждан, многие из которых могут быть реализованы теми же органами исполнительной власти.

Исторически обе отрасли находятся в очень тесных родственных отношениях, и объясняется этот факт тем, что административное право в период своего становления на рубеже XIX—XX вв. формировалось путем отпочкования отдельных институтов государственного права и включения их в состав административного права. Таким, в частности, был институт государственной службы. Функционально обе отрасли тесно связаны потому, что нормы как конституционного, так и административного права регулируют структуру, компетенцию и ответственность федеральных органов исполнительной власти: Правительства РФ, федеральных министерств и т.д.

Благодаря нормам полицейского права, административное право имеет, если так можно выразиться, достаточной протяженности границу с уголовным правом. Именно данная подотрасль со своей гаммой запретов и административно-правовых санкций сближает чрезвычайно тесно административное право с уголовным и делает сегодня актуальными слова Г.И.Петрова, сказанные в 50-е годы XX в.: «Границы между административным и уголовным правом подвижны, так как с изменением общественных условий отдельные относящиеся к проступкам действия или бездействия могут быть отнесены к преступлениям и, наоборот, действия или бездействия, относящиеся к преступлениям, могут быть отнесены к проступкам»1.

Однотипное закрепление в нормах УК РФ и КоАП РФ общих положений и принципов административной и уголовной ответственности, сходство многих правовых институтов (виновности, принципов наложения административных и уголовных наказаний, крайней необходимости и т.д.) только подтверждают тесную связь административного права с уголовным правом.

1 Петров Г.И. Сущность советского административного права. С.58. 120

>>> 121 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

Содержание норм полицейского права свидетельствует о доминирующей охранительной функции в рассматриваемой подотрасли, что показывает административное право как отрасль права, с одной стороны, относящуюся к регулятивному блоку, а, с другой — к охранительному блоку российского права, как отрасль весьма сбалансированную, где обе чаши весов, — управленческое право с регулятивной функцией и полицейское право с охранительной, — находятся в равновесии.

Третья подотрасль административного права, — администра-тивно-юстиционное право, — сближает административное право с гражданско-процессуальным, а через него — с гражданским. На эту связь указывали и ученые-административисты (С.А.Корф), и гражданские процессуалисты, в частности А.Ф.Клейнман'. Действительно, у административно-юстиционного процесса много сходства с гражданским процессом. Многие гражданско-процессуальные нормы служили моделью для конструирования адми-нистративно-юстиционных норм, а гражданский процесс являлся моделью для административного производства в суде. Если гражданский процесс возникает на основе искового заявления, предъявляемого одним собственником другому, то админист-ративно-юстиционный процесс — на основе административного иска, предъявляемого гражданином к должностному лицу, которое нарушает его права и которое может осуществлять как государственно-управленческую, так и полицейскую деятельность. С этой точки зрения административно-юстиционное право в равной степени продолжает обе подотрасли — управленческое и полицейское право, поддерживая равновесие между ними и содействуя единству отрасли.