§ 1. Полицейское право и его место в системе административного права

Понятие и общая характеристика полицейского права. Деятельность органов полиции, применяющих меры государственного (административного) принуждения и не застрахованных от их неправомерного использования, предполагает наличие такой совокупности правовых норм, которые могли бы точно определять обязанности, права и ответственность этих органов, а при определенных обстоятельствах (например, при использовании специальных средств и оружия) связывать эти действия. По этому поводу еще в первой половине XIX в. очень выразительно писал В.Н.Лешков: «Следовательно, полиция предполагает законы, без которых она будет произволом возмутительным. И эти законы в отличие от законов, служащих основанием для других частей государственного управления должны быть тем подробнее, чем злоупотребление их властью в полицейском производстве легче и чаще ... Таким образом, полицейские законы ясно говорят о том, что должно делать и подробно описывают способ действия»1.

1 Пешков В.Н. Наука о законах благоустройства и благочиния или что такое полиция? // Москвитянин. 1843. № 5. С. 103.

112

>>> 113 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

В этой цитате законы, содержащие нормы полицейского права, отграничиваются от других законов, регламентирующих государственно-управленческую деятельность. И действительно, нормы, регламентирующие общественные отношения в сфере полицейской деятельности, нельзя смешивать с другими нормами административного права, так как у них предмет регулирования имеет свои особенности. Существование полицейского права обусловлено не наименованием (как думают В.М.Манохин и Н.М.Конин)1, а прежде всего, содержанием, спецификой тех отношений, которые регулируются нормами полицейского права.

Это отношения — обратные государственно-управленческим, направленные на вытеснение явлений, угрожающих охраняемым государством объектам. Это отношения — организационно-охранительные, запретительные, надзорно-принудительные и юрисдикционные. К ним применяется особый метод правового регулирования. Под методом регулирования понимается способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей. Метод полицейско-правового регулирования выражается, прежде всего, в виде запретов, обязывающих граждан воздерживаться от совершения определенных действий.

Анализ общественных отношений в сфере полицейской деятельности показывает, что характерным для них является признак охраны, объединяющий их в одно целостное образование, которое вызывает к жизни определенную совокупность административно-правовых норм — нормы полицейского права. Признак охраны в сочетании с признаком административного принуждения отграничивает нормы полицейского права от других норм административного права, создает основу для конструирования самостоятельной подотрасли административного права — полицейского права.                       (

Сегодня для этого имеется необходимая нормативно-правовая база. С 1991 г. по настоящее время в Российской Федерации на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации было издано большое количество «полицейских законов», т.е. возникла соответствующая система источников полицейского права. Назовем некоторые из наиболее известных законодательных

1 См.1. Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права // Гос. и право. 1993. № 5. С.53.

113

>>> 114 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

актов: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», КоАП РФ, принятый в 2001 г., и др. Особо нужно выделить три «полицейских закона»: КоАП РФ, Закон РФ «О милиции» и Закон РФ «О безопасности», которые с точки зрения широты охвата регулируемых нормами этих актов общественных отношений можно признать самыми универсальными и назвать «источниками источников» полицейского права. Изложенное позволяет утверждать, что факт выделения полицейского права как крупной подотрасли административного права свершился, и пора это признать в административно-правовой науке.

Известный царский ученый-административист И.Т.Тарасов следующим образом определил полицейское право: «Положительное полицейское право есть совокупность правил и норм, определяющих полицейскую деятельность в данном государстве, в данную эпоху»'. Данное определение нельзя признать точным. Дело в том, что полицейская деятельность осуществляется в различных формах, в том числе в гражданско-правовой и уголовно-процессуальной. Деятельность органов внутренних дел по охране какого-либо объекта, осуществляемая на основе гражданско-правового договора с определенным предприятием, регулируется нормами гражданского права; дознавательная деятельность названных органов регулируется нормами уголовно-процессуального права. Поэтому правильнее определять полицейское право как организованную совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере полицейской деятельности, осуществляемую вне рамок гражданского, уголовного и уголовно-исполнительного процессов2. С другой стороны, рассматривая полицейское право как учебную дисциплину, можно говорить о комплексном правовом образовании, куда войдут нормы гражданского, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального и уголовно-ис-

1  Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т.2. С.16.

2 См.: Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Гос. и право. 1995. № 6. С.80.

114

>>> 115 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

полнительного права. Однако в чистом виде полицейское право __ это часть административного права, нормы которой регламентируют полицейскую деятельность в большинстве форм ее проявления.

Разнообразие сфер общественных отношений, регулируемых нормами полицейского права. В социальной действительности нормы полицейского права регулируют весьма обширную часть общественных отношений. Прежде всего, эти нормы регулируют деятельность надзорных (полицейских) органов по наблюдению и применению административного принуждения в местах, имеющих общественное значение (улицы, проспекты, базары, вокзалы и т.д.), по обеспечению общественной и иной безопасности; определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; регламентируют порядок применения мер прямого административного принуждения, в том числе специальных средств и огнестрельного оружия; регламентируют лицензионно-разрешительную и регистрационную деятельность; порядок введения на территории Российской Федерации специальных режимов (чрезвычайного, пограничного и т.д.).

Нормы полицейского права возлагают на граждан различные обязанности в сфере общественного порядка и общественной безопасности: соблюдать правила пожарной безопасности; правила дорожного движения; правила, регулирующие санитарную безопасность. Это так называемые «отрицательные обязанности», предписывающие воздержаться от совершения противоправных деяний и предусмотренные запрещающими нормами. Содержащиеся в КоАП РФ, Таможенном, Налоговом кодексах эти нормы составляют сердцевину полицейского права. Таким образом, реализация гражданами прав и свобод должна сочетаться с соблюдением ими правил по охране общественного порядка, т.е. административно-правовых запретов, что, собственно, предполагает некоторое ограничение в пользовании правами и свободами.

Вместе с тем нормы полицейского права возлагают «отрицательные обязанности» также на органы полиции и их должностных лиц. МВД, ФСБ, ФСО, Госнаркоконтроль и другие «силовые структуры» — это органы, которым государство доверило применение государственной силы, т.е. применение государственного принуждения. Для того, кому она доверена, нормы полицейского права детально регламентируют порядок приме-

115

>>> 116 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

нения специальных средств и огнестрельного оружия, устанавливают ограничения на их применение. Так, ст. 15 Закона РФ «О милиции» обязывает каждого сотрудника милиции о каждом случае применения огнестрельного оружия в течение 24 часов с момента его применения представлять рапорт начальнику органа милиции по месту своей службы.