§ 3. Полицейское правоотношение между гражданами

Концепция административно-правовых отношений между гражданами: «за» и «против». Полицейские правоотношения между гражданами или правоотношения «гражданин — гражданин» являются, пожалуй, самыми распространенными в правовой действительности. Они имеют место всюду, где общаются между собой люди, но, прежде всего, в местах общественного значения. Данные отношения между людьми базируются на административно-правовых и уголовно-правовых запретах, которые устанавливают определенные правоотношения не только между гражданами и соответствующими органами полиции, но и между гражданами, позволяя им путем саморегуляции поведения гармонировать друг с другом.

Концепция отношения между гражданами в административном праве была выдвинута в 50-х годах ленинградским ученым-административистом Г.И.Петровым и поддержана его учениками — видными учеными-административистами А.П.Кореневым и В.Д.Сорокиным, а также саратовским административис-том В.И.Новоселовым. Корни данной концепции уходили в работы А.И.Елистратова и английского государствоведа XIX в. А.В.Дайси, даже исторически дальше — в эпоху древнего Рима, где отношения между римскими гражданами в общественных местах признавались публично-правовыми1.

Суть положений Г.И.Петрова, изложенных в работе «Сущность советского административного права и в других сочинениях, высказана в следующих словах: «Административно-пра-

1 См.: ЕлистратовА.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С.84; Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1905. С.329, 526, 644.

103

>>> 104 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

вовые отношения возможны между всеми субъектами административного права в любом их сочетании»1. Они складываются:

а)  между вышестоящими и нижестоящими органами полиции (например, между МВД РФ и УВД субъектов Федерации), между не соподчиненными субъектами (между двумя УВД субъектов Федерации);

б)  между органами полиции и гражданами;

в)  между органами полиции и другими субъектами: общественными объединениями, религиозными организациями, учреждениями и предприятиями любой формы собственности;

г)  между органами государственного управления и всеми другими организациями независимо от формы собственности (например, по поводу выдачи лицензии на ту ли иную деятельность);

д)  между гражданами.

Последнее сочетание, т.е. административное правоотношение «гражданин — гражданин» является наиболее распространенным, политически самым важным и очевидным, таким же, какими являются семейные и гражданско-правовые отношения2.

Однако значительная часть видных ученых-административи-стов 50—80-х годов XX в. (И.И.Евтихиев, С.С.Студеникин, В.М.Манохин, Ю.М.Козлов, Д.Н.Бахрах и др.) не согласилась с мнением Г.И.Петрова и подвергла его жесткой, хотя и не совсем убедительной критике. Четко эту позицию выразил С.С.Студеникин, который писал: «... во всех административно-правовых отношениях одной из его сторон, иначе говоря, субъектом отношения является государственный орган. Административно-правовое отношение не может возникнуть между двумя гражданами, ибо никто из них не наделен обязанностями, а также правами осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность»3. Данное положение подробно было развито в монографических работах Ю.М.Козлова, полагающего, что отношения между гражданами не могут быть административными по двум причинам: 1) такие правоотношения воз-

1 Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л., 1959. С.80.

2  См.: Петров Г.И. Административная правосубъектность в СССР // Правоведение. 1975. № 1.

3 Студеникин С.С, Власов В.А., Евтихиев И. И. Советское административное право. М., 1950. С.11—12.

104

>>> 105 >>>

Глава 4. Полицейские правоотношения

никают при обязательном участии органов управления; 2) нормальные бесконфликтные отношения между гражданами в общественных местах устанавливаются нормами морали1.

Представляется, что существенными недочетами в рассуждениях Ю.М.Козлова и других противников концепции административных правоотношений между гражданами являются:

♦   переоценка морального фактора в отношениях между гражданами, пребывающих в общественных местах;

♦   анализ положений Г.И.Петрова исключительно с учетом государственно-управленческих (аппаратных) отношений и без учета полицейских правоотношений, возникающих на основе административно-правовых запретов;

♦   игнорирование института гражданства, который устанавливает правовую (в том числе административно-правовую) связь между гражданином и государством, что приводит, в свою очередь, к возникновению производных административно-правовых  (полицейских)   связей  между самими гражданами.

Следует подчеркнуть, что пространные рассуждения Ю.М. Козлова о невозможности административно-правовых отношений между гражданами можно признать вполне обоснованными применительно к сфере государственно-управленческих отношений: действительно, здесь административные правоотношения не могут возникнуть без участия органа управления, так как в государственных учреждениях с их «коридорами власти» и спецификой работы имеют место в основном контакты чиновников между собой, а также контакты чиновников с гражданами. Административные правоотношения между гражданами не характерны для аппаратной действительности.

Однако доводы Ю.М.Козлова и разделяющих его взгляды ученых теряют силу применительно к полицейским правоотношениям, возникающим между гражданами в местах общественного значения на основе запретительных административно-правовых норм. Необходимо сказать: направленность этих правоотношений по существу заключается в том, чтобы в местах общественного значения, где ежедневно пребывают в движении потоки людей, создать между ними гармоничные регуля-

1 См.: Закон г.Москвы «Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в г.Москве» // Вестник Московской Думы. 2002. № 8.

105

>>> 106 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

тивные связи. Характерно, что все примеры, иллюстрирующие административно-правовые отношения между гражданами, взяты Г.И.Петровым из полицейско-правовой действительности: 1) по поводу отношений между гражданами в процессе пользования общественным транспортом; 2) по поводу соблюдения гражданами тишины в квартирах после 12 часов ночи1.

Моральные нормы с задачей регулирования отношений между гражданами не смогут справиться без норм административного (полицейского) права. 90-е годы прошедшего века в нашей стране показали со всей очевидностью, что как только государство ослабевает, и нормы полицейского права перестают обеспечиваться государственным принуждением, абстрактные формулы «человек — человеку волк», «война всех против всех» приобретают зримые реальные черты, и отношения между людьми становятся все чаще конфликтными (хулиганство, квартирные кражи, разбойные нападения), требующие вмешательства со стороны государства. Поэтому на помощь нормам морали приходят нормы административного и уголовного права с их запретами и санкциями, которые устанавливают первый слой полицейских правоотношений между гражданами — общие регулятивно-охранительные отношения.

Общие регулятивно-охранительные отношения между гражданами. Данные отношения между гражданами возникают прежде всего на базе административно-правовых запретов, содержащихся в КоАП РФ, других полицейских актах и обязывающих граждан воздерживаться от определенных антиобщественных действий. Запреты — это «негативные приказы», предписывающие гражданам под угрозой наказания не нарушать общественный порядок, не покушаться на безопасность других людей, на их собственность, не быть вандалами по отношению к государственному, общественному и частному имуществу. Иначе говоря, метод запрета — это «карательный метод»2, который под угрозой наказания приказывает гражданам бесконфликтно и мирно относиться друг к другу.

1 См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С.106—112; его же. Административные правоотношения. С.113—119.

2 См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права. С.105.

106

>>> 107 >>>

Глава 4. Полицейские правоотношения

Обширная сфера общественного порядка и общественной безопасности была бы ввергнута в анархию и не могла бы охраняться усилиями полицейских органов без механизмов социальной саморегуляции и без того, что Э.Н.Берендтс называл «связью взаимосоответствующих прав и обязанностей граждан»1, имеющих публичные интересы. На базе этих механизмов социальной саморегуляции и связей реализуются взаимные права и обязанности граждан в сфере общественного порядка и общественной безопасности. Если в общественном месте другие граждане не нарушают прав и свобод гражданина (право на неприкосновенность, собственность, честь и достоинство, право передвижения), и он сам в свою очередь не посягает на чужие права и свободы, то этого бывает достаточно, чтобы данные правоотношения между гражданами упрочивались и развивались. Подобные правоотношения — общие регулятивно-охранитель-ные полицейские отношения между гражданами: регулятивные — для граждан с правомерным поведением и чувством законности, охранительные — для тех, кто склонен к совершению правонарушений.

Противники административно-правовых отношений между гражданами наивно полагают, что подобные отношения регулируются исключительно нормами морали. Нормы полицейского права (и, прежде всего, запретительные с угрозой наказания), ограничивая свободу каждого гражданина, обязывают его относиться к другим гражданам с признанием их прав на личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, собственности, чести и достоинства, а также других субъективных прав. Этим самым нормы полицейского права связывают граждан друг с другом, образуя сеть общих регулятивно-охранитель-ных отношений. Безусловно, что эти правоотношения укрепляются также нормами нравственности.

Не принимается во внимание Ю.М.Козловым и другими противниками административных (полицейских) правоотношений между гражданами институт гражданства, который создает в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности общее трехстороннее регулятивно-охранитель-ное правоотношение: сначала — между гражданином и государством, затем — между гражданами. Дело в том, что администра-

1 Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. СПб., 1914. С.33.

107

>>> 108 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

тивные (полицейские) правоотношения между гражданами про-изводны (вторичны) от правовой связи между государством и гражданами, возникающей благодаря институту гражданства, объединяющего всех граждан в члены одной общины. Все великие политические мыслители от Аристотеля до И.А.Ильина полагали, что государство есть некая политическая, правовая и духовная община, которая связывает всех между собой: каждый положительно и лояльно относится ко всем остальным, все другие — к каждому. От государства к каждому гражданину идет правовая «энергия» (приказы, защита, помощь), а эта «энергия» в свою очередь идет от каждого гражданина к каждому. По Гоббсу, люди передают власть суверену и заключают с ним договор о том, чтобы он: 1) властвовал — управлял; 2) «общей властью, держащей людей в страхе и направляющей их действия к общему благу», связывал между собой, устанавливал нормальные правовые отношения. Без таких связей будет «хаос разобщенной толпы»1.

В ст.З Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» указано, что гражданство — это «устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей»2. Это — общерегулятивная государственно-правовая (конституционная) связь, которая закрепляет за гражданами основные права и обязанности, связывая их не только с государством, но и между собой. Производными от этой связи являются все другие отраслевые правовые отношения, в том числе административно-правовые, а точнее — полицейские правоотношения. Следовательно, граждане как субъекты этих отношений связаны не только друг с другом, но и с государством в лице органов исполнительной власти, осуществляющих полицейскую деятельность. Вне связи каждой стороны такого правоотношения с названными органами нет и не может быть самого полицейского правоотношения между гражданами. Однако эти органы участвуют в правоотношениях между гражданами не прямо, а косвенно, дистанцируясь и осуществляя полицейский надзор за действиями граждан, гарантируя реализацию гражданам их взаимных прав и обязанностей.

1  Гоббс Т. Соч. Т.2. С. 132—134.

2 Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст.2031.

108

>>> 109 >>>

Глава 4. Полицейские правоотношения

Очень выразительно по этому поводу сказал А.П. Коренев: «Подобно тому, как складываются гражданско-правовые отношения между гражданами по их инициативе, а органы суда лишь защищают гражданские права, могут по инициативе граждан возникать административно-правовые отношения без вмешательства органов государства. Последние могут участвовать в этих отношениях лишь как органы, гарантирующие реализацию гражданами их взаимных прав и обязанностей»1.

Однако моральный и даже правовой мотив относиться к другому гражданину с признанием его субъективных прав может оказаться недостаточным. Дурное воспитание, корыстные побуждения, состояние алкогольного опьянения могут толкнуть гражданина на нарушение административно-правового запрета или на отклонение от правопорядка. Человек склонен при алкогольном опьянении расширять свое «я» и обижать ближнего, стеснять его свободу хулиганскими действиями. При таких обстоятельствах общее регулятивно-охранительное правоотношение превращается в конкретное охранительное правоотношение между гражданами, и в его рамках возможны различные варианты поведения граждан.

Конкретное охранительное отношение между гражданами. Можно говорить о трех вариантах поведения граждан в рамках конкретного охранительного отношения.

Во-первых, в подобном правоотношении один из граждан имеет право потребовать от правонарушителя прекращения неправомерных действий. Такой гражданин как бы становится «полицейским» на данный момент, и само правоотношение приобретает властно-охранительные черты. Анализируя такого рода правоотношения, В.И.Новоселов писал, что это «квазивластные отношения, в которых один гражданин в силу предписаний правовых норм имеет право предъявлять обязательные для исполнения требования другому гражданину, а последний данные требования обязан исполнять»2. Данные отношения не являются государственно-управленческими, так как ни одна из

1   Коренев А.П. Кодификация советского административного права. С.16.

2 Новоселов В. И. Граждане как субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С.29.

109

>>> 110 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

сторон не наделена государственно-властными полномочиями по отношению к другой. Это — полицейские правоотношения, складывающиеся между гражданами. Только в случае нарушения одной стороной предписаний правовых норм, регулирующих общественный порядок, другая сторона получает право требовать прекращения противоправного поведения.

Во-вторых, необходимо сказать, что нормы, содержащиеся в ст. 37 УК РФ и 2.7 КоАП РФ, ориентируют граждан на более активное поведение в деле самообороны и при защите общественного порядка от противоправных посягательств со стороны других граждан, т.е. регулируют отношения между гражданами в определенных экстремальных ситуациях. Административно-правовые нормы, предусматривающие ситуации крайней необходимости и необходимой обороны, предоставляют гражданину право совершать действия, направленные на предупреждение и пресечение противоправных деяний, наделяют гражданина на данное время полицейскими полномочиями. Разумеется, в нормальной обстановке гражданин полицейскими полномочиями не обладает, но в ситуациях необходимой самообороны и крайней необходимости, когда он стал объектом противоправного посягательства, государство предоставляет ему такие права. При этом оно делает это осторожно, «дозируя» объем полицейских полномочий и не допуская того, чтобы обороняющийся в своих действиях против посягающего перешел дозволенные границы.

В-третьих, реализация гражданами взаимных прав и обязанностей в общественных местах гарантируется органами государства, в том числе органами внутренних дел, в частности, милицией. При этом милиция (патрульно-постовая служба, ГИБДД) обеспечивает реализацию прав и обязанностей граждан в общих регулятивно-охранительных отношениях путем надзорной деятельности, в конкретных регулятивных — путем непосредственного содействия (оказания помощи), в конкретных охранительных — путем применения мер непосредственного принуждения к правонарушителям.

Заключая раздел о полицейских правоотношениях между гражданами, будет не лишним вспомнить слова известного правоведа Н.Г.Александрова, сказавшего: «Юридические нормы

110

>>> 111 >>>

Глава 4. Полицейские правоотношения

являются основанием для правовых требований со стороны граждан друг к другу, к органам государства ...»'. Специфика полицейского правоотношения между гражданами, возникающего в местах общественного значения, заключается в том, что каждый гражданин этого правоотношения вправе требовать к себе от другого гражданина лояльного отношения с точки зрения права и вправе защищать себя в случае противоправного посягательства со стороны другого гражданина. В полицейских правоотношениях между гражданами правам каждой стороны корреспондирует обязанность органов полиции (внутренних дел) оказать содействие той стороне, чьи права нарушены стороной противостоящей и требуют восстановления.

Резюмируя изложенное, можно сказать, что государственно-управленческие отношения невозможны без участия органа исполнительной власти, но полицейские правоотношения возможны без участия органа полиции.

1 Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.,

1955. С.92.

>>> 112 >>>