§ 4. Кодификация полицейского права

Беглый взгляд на историю кодификации административного права в России в XVIII—XX вв. Поставив в настоящем параграфе вопрос о кодификации полицейского права, отмечу, что для России это — не новый вопрос, вопрос, решаемый на новом витке исторического развития. Кодификация полицейского права в России имеет по существу глубокие исторические корни и, как правило, была всегда тесно связана с кодификацией всего административного права. Поэтому целесообразно хотя бы бег-

1 Цит. по: Губанов А.В. Полиция зарубежных государств. М., 2001. С.56.

129

>>> 130 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ло посмотреть на историю кодификации административного права и научное ее осмысление в нашей стране за последние три столетия. Думается, что эта история подразделяется на три периода.

Первый период — императорский, охватывающий XVIII— XIX вв. и первые десятилетия XX в. Как только царская власть проводила реформу аппарата управления и издавала по этому случаю законодательный акт, неизбежно за этим следовало издание акта, связанного с деятельностью полиции в России. Так, императрица Екатерина II, издавшая закон «Учреждение о губерниях» 1775 г.1, который кардинальным образом реформировал управление в губерниях, в 1782 г. приняла другой законодательный акт — Устав полицейский2, нормы которого обязывали полицию заботиться о городском благоустройстве, принуждать к исполнению законов, пресекать проступки и преступления. Другим примером могут служить кодификационные работы в царствование Николая I. Своеобразие Свода законов Российской империи заключалось в том, что в нем наряду с гражданским, уголовным и государственным правом было кодифицировано административное право. Третий том Свода законов включал Устав о службе гражданской, нормы которого регламентировали государственно-служебные отношения, четырнадцатый том охватывал группу уставов: о паспортах, цензуре, предупреждении преступлений и проступков. Нормы этих уставов регламентировали полицейские отношения и, в частности, закрепляли впервые такие понятия, как «общественный порядок», «общественная безопасность», «личная безопасность»3.

Второй период — советский, длившийся с 20-х по 80-е годы включительно. Как только жизнь людей вошла в более-менее нормальное русло, особенно после введения НЭПа, большевики, укрепляя законность в «море беззакония» (слова В.ИЛени-на), подняли вопрос о создании Административного кодекса, нормы которого могли бы сдерживать произвол советских чиновников и регулировать весь спектр государственно-управленческих отношений. Если при проведении кодификационных работ по административному праву в императорской России ка-

1 См.: Поли.собр.законов Российской империи. Т.20. № 14392. СПб., 1830.

2Тамже. Т.21. № 15379. СПб., 1830.

3 См.: Свод законов Российской империи. Т.14. СПб., 1857.

130

>>> 131 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

ких-либо научных исследований не проводили и ограничивались обменом мнений сведущих в праве специалистов, участвовавших в разработке проектов законов, то аналогичные работы в СССР в 20-х годах начались в России и на Украине при активной поддержке ученых-государствоведов и административистов (А.И-ЕлистРатова> А.Ф.Евтихиева, С.М.Гурвича, А.Н.Колесникова и др.). По замыслу заказчиков (властей) кодекс должен был охватывать правовой материал, определяющий деятельность Советов и исполкомов, органов, «осуществляющих охрану существующего общественного строя посредством предупредительных и отчасти репрессивных мер, принимаемых в несудебном (административном) порядке»1. Однако, как признавали ученые-юристы, разработать такой универсальный Административный кодекс было чрезвычайно трудно. Хаотичность и мно-гопрофильность административного права, отсутствие ясного понимания системы административного права заставили разработчиков суживать административно-правовой материал, который должен был войти в Административный кодекс, и кодифицировать административно-правовые нормы, имеющие охранительную направленность. В 1927 г. был принят и начал действовать Административный кодекс Украинской ССР. К сожалению, составители данного кодекса (например, А.Ф.Евти-хиев) признавали, что он не является совершенным, так как в нем объединены не сопоставимые друг с другом институты административного права, и вместе с тем основные акценты сделаны в сторону наполнения его правоохранительным («полицейским») содержанием. В отличие от украинского Кодекса проект Административного кодекса РСФСР вследствие своего правоохранительного содержания не был утвержден и остался проектом2.

К кодификации административного права власти и административно-правовая наука возвращаются во второй половине 50-х годов XX в. на основе решений XX съезда КПСС об Укреплении законности в стране. Научные исследования в этой области, проведенные учеными-административистами в 50—70-х годах XX в. (Г.И.Петров, О.М.Якуба, Б.Б.Хангельды-

1   Колесников А. Административное право РСФСР (К вопросу о содержании Административного кодекса). — Власть Советов. 1923. № 3. С.41.

2 См.: ТурубинерА. Проект Административного Устава // Административный вестник. 1925. №1.С68.

131

>>> 132 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ев, А.Е.Лунев, Н.Г.Салищева), позволили прийти к следующим выводам:

1)  разработка единого универсального Административного кодекса, который мог бы вмещать все основные части административно-правового материала, не реальна. Наиболее выразительно этот тезис высказал в 1964 г. Б.Б.Хангельдыев, который писал: «Какой бы заманчивой ни была идея кодификации всех административно-правовых норм в Административном и Административно-процессуальном кодексах союзных республик, осуществить ее никогда не удастся»1. И действительно, если кодификация представляет собой сосредоточение в обработанном виде действующих норм права, регулирующих определенный участок общественной жизни, то совершенно не обязательно, чтобы этим участком была вся отрасль в целом;

2)  кодификация административного права возможна в первую очередь в той части отрасли, нормы которой регулируют отношения, связанные с применением административного принуждения, т.к. в этой области имеются наработки 20-х годов и длительный опыт действий Административного кодекса УССР. «В теории административного права выделение административной деятельности из всей сферы исполнительной и распорядительной деятельности не получило всеобщего признания, — писала О.М.Якуба, понимая под административной деятельностью «полицейскую» деятельность органов МВД СССР. — Между тем такое разграничение полностью применимо в сложном деле кодификации норм административного права ...»2;

3) так как кодификация охватит только определенную часть норм административного права, то ошибочно называть подобный акт Административным кодексом, названием, претендующим на объединение в едином кодификационном акте всех частей административного права. Имея в виду этот аспект, Г.И.Петров справедливо писал: «Будущий единый акт об административной ответственности нельзя называть Административным кодексом, как нельзя называть часть именем целого»3.

1  Хангельдыев Б. Б. О кодификации советского административного права // Сов.гос. и право. 1964. № 12. С.40-41.

2  Якуба О.М. Теоретические основы проекта нового Административного кодекса УССР // Сов.гос. и право. 1969. № 1. С.63.

3    Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Сов. гос. и право. 1962. № 5. С.30.

132

>>> 133 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

Таким образом, в 60—70-х годах XX в. в отечественной административно-правовой науке возникает понимание невозможности разработки универсального Административного кодекса и совершается поворот в сторону, по какой кодификация административного права шла в 20-х годах в России и на Украине, т.е. в сторону кодификации норм права, имеющих правоохранительное (полицейское) содержание. В этом направлении проходят кодификационные работы в СССР, в 70—80-х годах, которые завершаются созданием в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, а в 1984 г. — соответствующих республиканских кодексов, в частности, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В этом Кодексе были объединены нормы административного права, регулировавшие применение мер прямого административного принуждения и мер административной ответственности. В 2001 г. Государственная Дума с учетом произошедших в стране в 90-х годах политических и социально-экономических изменений, приняла вторую редакцию КоАП РФ и, таким образом, завершила советский период в истории отечественной кодификации части норм административного права, имеющих правоохранительное (полицейское) содержание. Изложенное приводит к следующему выводу: как в Административном кодексе УССР 1927 г., так и в кодексах об административных правонарушениях 1984 и 2001 гг. была в определенной степени реализована идея кодификации полицейского права. Однако крушение коммунистической системы в стране, установление в научной среде более свободной атмосферы и возвращение в законодательство и науку понятия «полиция» позволили в литературе по административному праву поставить в 1993 г. вопрос о разработке Полицейского кодекса РФ.

О возможности создания Полицейского кодекса Российской Федерации. Понимание административного права как системы, состоящей из трех основных подсистемных образований (отраслей), — управленческого, полицейского и административно-Юстиционного права, — образует основу для проведения кодификационных работ в трех направлениях: 1) по пути разработки Кодекса гражданской государственной и муниципальной службы1; 2) по пути разработки Полицейского кодекса; 3) по

1 См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003.

133

>>> 134 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

пути разработки Кодекса административного судопроизводства РФ. В конечном счете, сегодня административно-правовая наука пришла на новом витке исторического развития к тому же пониманию кодификации административного права, какое было у императорских практиков: кодифицировать административное право можно, но путем разработки нескольких кодексов, одним из которых должен быть Полицейский.

Говоря о Полицейском кодексе, нельзя не сказать коротко о кодификации полицейского права вообще. Кодификация полицейского права направлена на упорядочение, объединение всех законов и подзаконных актов, относящихся именно к данной подотрасли административного права, путем включения их в единый законодательный акт, называемый Кодексом, Уставом, Положением и т.д. В настоящее время в полицейском праве имеет место частичная кодификация отдельных комплексов правовых норм. Можно указать на такие примеры, как Закон о милиции, Устав патрульно-постовой службы, Таможенный кодекс РФ, КоАП РФ и др. Однако отличительной чертой названных актов и других «полицейских» законов и подзаконных актов является их узкоспециализированный, даже инструментальный характер, обусловливающий их использование исключительно компетентными (полицейскими) органами. Например, наиболее фундаментальный из них — Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации является актом, с помощью которого определенный ряд органов осуществляет административную юрисдикцию. Подавляющая часть норм полицейского права, содержащаяся в данном законодательном акте, определяет составы административных правонарушений, административные наказания за них и процессуальный порядок наложения административных взысканий на правонарушителей. Гражданин в КоАП РФ присутствует как объект наказательно-принудительного воздействия и отсутствует как личность, имеющая права, свободы и обязанности, которые органы полиции обязаны охранять. Следует обратить внимание на то, что структура Полицейского кодекса, предлагаемая проф.Ю.П.Соловьем, также исходит из инструментального назначения Полицейского кодекса, необходимого не столько рядовому гражданину, сколько сотруднику милиции1.

1 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. С.426—427.

134

>>> 135 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

Конституция РФ 1993 г. подчеркнула приоритетное значение прав и свобод граждан, закрепила за ними ряд политически важных обязанностей. Для Полицейского кодекса РФ этот аспект является знаменательным. Права и свободы гражданина определяют в соответствии со ст. 18 Конституции РФ «смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Поэтому Полицейский кодекс РФ, в котором права, свободы и обязанности граждан, прежде всего, связаны с их реализацией в общественных местах, должен стать универсальным правовым документом, не уступающим по популярности ни Гражданскому, ни Уголовному, ни Трудовому кодексам. К такому документу подходит наименование Кодекса, т.к. кодифицируются нормы полицейского права, закрепляющие охрану глобальных объектов (общественный порядок, права, свободы и обязанности граждан в сфере общественного порядка), а общественный порядок, общественная безопасность, права и свободы граждан такими объектами являются.

Необходимость издания Полицейского кодекса РФ диктуется рядом обстоятельств.

Во-первых, за последние 10—12 лет в нашей стране возникла солидная нормативно-правовая база для разработки Полицейского кодекса РФ. Эта база охватывает огромное количество нормативных актов, содержащих нормы полицейского права. Следовательно, решающим аргументом в пользу создания Полицейского кодекса РФ является то, что пользование нормами полицейского права крайне затруднено ввиду их разбросанности по многочисленным законодательным актам и это очень осложняет знание их широкой массой граждан, работниками органов полиции. В перспективе после сентябрьских событий 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне количество «полицейских» законов и подзаконных актов будет, видимо, расти во всех странах, в том числе и в нашей, и подобное «наводнение» угрожает, прежде всего, правоприменению и соблюдению норм полицейского права. Разбросанность норм полицейского права по многим нормативным актам затрудняет научное изучение и теоретическое осмысление не только данной подотрасли, но и отрасли в целом. Во внимание нужно принять и тот факт, что кодификационные работы, приводящие к созданию Кодекса, как правило, открывают новый период в развитии отрасли пра-

135

>>> 136 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ва, в какой-то мере подчиняя себе и стимулируя юридическую мысль страны.

Во-вторых, необходимость в разработке Полицейского кодекса РФ диктуется также задачами укрепления законности в местах общественного значения. Не нужно забывать, что значительная часть преступлений и проступков совершается в общественных местах и посягает прямо или косвенно на общественный порядок, а следовательно, на права и свободы граждан, находящихся в общественных местах. Террористические акты редко совершаются в квартирах или по месту работы, в основном — на улицах, в подъездах домов, местах общественного питания, на общественном транспорте. И еще. Урбанизация с ее застройкой городов многоэтажными домами, проспектами с летящими по ним автомобилями и шумом от их моторов вносит свои негативные коррективы в общественный порядок, мешает жить гражданам нормально, подтверждая правильность слов, сказанных немецким философом К.Ясперсом: «Тишина в человеческой деятельности в качестве формы жизни, по-видимому, исчезла»1. Поэтому, если КоАП РФ сделал первый крупный шаг на пути урегулирования человеческих отношений и укрепления законности в общественных местах, то разработка и принятие Полицейского кодекса явится вторым большим шагом в этом направлении и более полно урегулирует поведение граждан в общественных местах.

Несомненно, что разработка проекта Полицейского кодекса РФ требует предварительно решения некоторых теоретических вопросов, к которым относятся: вопрос об объеме кодификации при подготовке Кодекса; вопрос о том, какие правовые институты полицейского права могут быть включены в Полицейский кодекс в качестве его составных элементов; вопрос о соотношении в Кодексе материальных и процессуальных норм; вопрос о юридической силе Кодекса.

Полицейский кодекс РФ не будет создаваться на чистом месте. При его подготовке желательно будет использовать уже готовый административно-правовой материал, т.е. действующее полицейское законодательство. Однако при этом Кодекс не может и не должен охватывать все нормы полицейского права. Кодификации подлежат лишь те нормы полицейского права, которые устанавливают права, свободы и обязанности граждан

1 Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1994. С.326. 136

>>> 137 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

в общественных местах, устанавливают субъектов, применяющих государственное принуждение, регламентируют охрану общественного порядка и обеспечение безопасности граждан. С этой точки зрения интерес для включения в Полицейский кодекс РФ представляют нормы законов и подзаконных актов, которые распространяются на широкий круг субъектов полицейских правоотношений: граждан, органы полиции, гражданские структуры, применяющие административное принуждение. Подобные нормы полицейского права содержатся в КоАП РФ, Законе о милиции, Законе о безопасности, Законе о чрезвычайном положении, Уставе патрульно-постовой службы и др.

В силу особенностей Полицейский кодекс РФ не должен копировать в плане размещения правовых норм другие кодексы — уголовный и гражданский, содержащие лишь нормы материального права, а порядок их применения определен в других процессуальных кодексах. Полицейский кодекс РФ должен иметь разделы, включающие как нормы материальные, так и обслуживающие их нормы процессуальные. Иначе говоря, моделью может быть КоАП РФ, в котором нормы материальные и процессуальные сопровождают друг друга, и который, будучи переработанным, должен стать частью Полицейского кодекса РФ.

Представляется, что Полицейский кодекс РФ должен быть документом федерального значения и без аналогов регионального масштаба. Если система органов полиции (органов МВД, ФСБ), построенных сверху донизу строго иерархически, образует основу вертикальной власти в стране, то, естественно, нормы полицейского права целесообразно объединить в единый федеральный кодифицированный акт — Полицейский кодекс Российской Федерации, поскольку общественный порядок, общественная и иная безопасность должны быть едиными на территории государства и не могут трактоваться по разному.

Среди теоретических вопросов, имеющих практическое значение и требующих предварительного решения при разработке Полицейского кодекса РФ, существенным является вопрос о содержании и структуре Кодекса.

Структура и содержание Полицейского кодекса Российской Федерации. Думается, что структуру и содержание Полицейского кодекса должны определять три основных положения.

Первое: при конструировании Полицейского кодекса РФ необходимо учитывать те подсистемные образования, которые образуют систему полицейского права. Таких образований (бло-

137

>>> 138 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ков правовых институтов) несколько: объекты охраны, субъекты полицейской деятельности, методы полицейской деятельности. Безусловно, в главах и статьях Кодекса должны быть отражены названные блоки правовых институтов.

Второе: одной из основных частей Полицейского кодекса станет переработанный, упрощенный в части структуры и менее дробный в части классификации административных правонарушений КоАП РФ. В целом он займет вторую часть Кодекса, а первую составят главы, нормы которых будут обслуживать правоотношение «граждане — органы полиции».

Третье: через все главы и статьи Полицейского кодекса РФ должна быть проведена идея о том, что государство гарантирует обществу безопасность личности, где бы ни находился человек, — у себя в доме, в общественном месте, на работе.

Полицейский кодекс РФ будет состоять из 16 глав, в свою очередь подразделяющихся на статьи, а статьи в отдельных случаях — на части. Главам может предшествовать преамбула. Можно дать краткую характеристику каждой главе и преамбуле.

В преамбуле Полицейского кодекса РФ следует закрепить положение, согласно которому государство осуществляет охрану общественного порядка в стране, обеспечивает общественную и личную безопасность, а также все другие виды национальной безопасности: государственную, экологическую, экономическую, оборонную и т.д. В преамбуле может быть сказано, что государство при определенных ситуациях может на время ограничивать в правах граждан, исходя из интересов государства, его безопасности и соблюдения прав других граждан.

В первой главе следует сформулировать цели и задачи правовых норм, сосредоточенных в Полицейском кодексе РФ. К таким целям и задачам относятся: защита прав и свобод граждан России, обеспечение общественной и личной безопасности. Как показывает опыт кодификации уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм, этот раздел может носить название «Общие положения». В «Общих положениях» важно также закрепить принципы полицейской деятельности: законность, равенство граждан и должностных лиц перед законом, их неподкупность, гласность и публичность всех процедур, осуществляемых органами полиции и их должностными лицами, ответственность. Перед абзацем о принципах полицейской деятельности целесообразно дать определение самой полицейской деятельности. Представляется, что

138

>>> 139 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

в данную главу следует включить правовые нормы, определяющие правоспособность, дееспособность и деликтоспособность в административном праве.

Административная правоспособность (право на имя, медицинские услуги) возникает у человека в момент рождения, деликтоспособность (согласно КоАП РФ) — с 16-летнего возраста. Но наше законодательство не устанавливает возраста, достижение которого порождает административную дееспособность. В свое время Г.И.Петров писал: «Начальными правовыми обязанностями малолетнего в сфере управления являются его школьные обязанности»1. Правильнее сказать, что первые обязанности, реализуемые собственными действиями детей, — это обязанности соблюдать правила уличного движения. Такие обязанности могут быть возложены на ребенка по достижении им 5-летнего возраста, когда он может вести себя вполне самостоятельно как пешеход и осознавать свое место в социальном мире.

В «Общие положения» можно будет включить нормы полицейского права, устанавливающие объект охраны, т.е. объекты полицейской деятельности: права и свободы гражданина, общественный порядок и общественную безопасность, государственную, экологическую, противопожарную безопасность и т.д. Однако особая глава должна включать правовые нормы, реализующие охрану таких глобальных объектов, как общественный порядок и общественная безопасность.

Подобная глава вследствие политической важности объекта охраны должна быть второй и называться «Общественный порядок и общественная безопасность». Обычно считают, что гражданская свобода зависит от защиты прежде всего собственности. Но защите собственности обязательно предшествует защита (охрана) общественного порядка и общественной безопасности. Поэтому в правовых нормах этой главы важно дать определения таким фундаментальным понятиям, как «общественный порядок», «охрана общественного порядка», «общественная безопасность», «обеспечение общественной безопасности» и т.д. Данная глава должна подготовить читателя к пониманию другой главы — «Административные правонарушения против общественного порядка и общественной безопасности».

1 Петров Г.И. Сущность советского административного права. С.74.

139

>>> 140 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

В данной главе также могут быть помещены нормы, обязывающие собственников домовладений, как государственных, так и частных, содержать дворников, отводить площадки, где бы размещались контейнеры для отходов и мусора. В эту же главу можно включить нормы, регулирующие регистрацию граждан по месту жительства, а также нормы, предусматривающие порядок проведения шествий, демонстраций и митингов.

Далее будет, очевидно, идти глава, нормы которой определяют административно-правовой статус граждан в общественных местах. Эту главу целесообразно будет назвать «Граждане Российской Федерации как субъекты полицейского права». Граждане образуют наиболее многочисленную группу субъектов полицейского права. Поэтому очень важно установить взаимные права и обязанности граждан в общественных местах, закрепить за гражданином право на личную безопасность. В Законе РФ о милиции говорится, что милиция оказывает помощь гражданам. В данной главе следовало бы дать краткое определение такой помощи и назвать ее конкретные виды. В противном случае указание на подобную помощь в Законе останется посулом. В данную главу можно было бы внести несколько положений о гражданстве, его приобретении и утрате. В этой главе могли бы найти отражение право и обязанность получения гражданином паспорта, право на запись в паспорте национальности.

В следующей (четвертой) главе «Субъекты полицейской деятельности» следует поместить правовые нормы, устанавливающие перечень органов полиции, т.е. органов, как государственных, так и негосударственных, осуществляющих надзорно-при-нудительную деятельность внутри страны. Лейтмотивом содержащихся в этой главе норм является идея, что органы полиции находятся на службе у общества, защищают права и свободы граждан, обеспечивают общественную и личную безопасность. Данная идея лежит в основании методов, используемых государственными и негосударственными структурами в процессе осуществления полицейской деятельности. Данная глава, чтобы выполнить свое назначение, должна, как мне думается, включить те нормы, которые закрепят специальные методы полицейской деятельности, а именно: административный надзор, административное принуждение, полицейскую помощь гражданам, сбор полицейской информации и т.д.

140

>>> 141 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

Наиболее сложным оказывается вопрос о том, помещать ли в данной главе весь перечень прав и обязанностей тех органов полиции (органов МВД России), которые ежедневно и даже круглосуточно взаимодействуют с населением. Положительное решение вопроса сделало бы главу чрезвычайно громоздкой. Представляется, что было бы наиболее оптимально привести в данной главе самые существенные из прав и обязанностей (например, милиции и органов ГИБДД) полиции, относящиеся к контактам с гражданами.

В главы 5—13 войдут нормы, регулирующие применение органами полиции мер административного принуждения. Без преувеличения можно сказать, что данные главы образуют стержень Полицейского кодекса РФ. Это определяется особой ролью административного (полицейского) принуждения в полицейской деятельности государства. Административное принуждение — очень острый и опасный инструмент воздействия на человеческий материал, а поэтому его применение тщательно детализируется государством. Отсюда и достаточно большое место, которое в Полицейском кодексе РФ должно быть уделено данному методу полицейской деятельности.

В главу пятую, видимо, следует поместить нормы, регламентирующие применение прямого административного принуждения. Главу так и нужно назвать: «Меры прямого административного принуждения». Эти меры в данной главе необходимо показать как вполне самостоятельные и чаще всего применяемые в обычной жизни, но, с другой стороны, они должны быть очерчены, как вспомогательные, как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Отдельные статьи данной главы следует посвятить таким мерам прямого административного принуждения, как доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, отстранение от управления транспортными средствами, привод и т.д.

Следует дать краткую характеристику основаниям применения мер прямого административного принуждения (отклонение от правопорядка, угроза общественному порядку и общественной безопасности и т.д.). Наличие в Полицейском кодексе РФ данной главы будет способствовать более правильному и законному применению всех видов административного принуждения.

141

>>> 142 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

В главу шестую необходимо включить нормы, регулирующие административную ответственность. Эту главу можно назвать по примеру КоАП РФ: «Административное правонарушение и административная ответственность», а в плане содержания использовать имеющиеся наработки данного кодекса.

Главы 7—11 должны содержать нормы, предусматривающие составы административных правонарушений и соответственно административные взыскания за них. При этом следует использовать как опыт изложения системы административных правонарушений в КоАП РФ, так и опыт кодификации Особенной части уголовного права. Причем необходимо по возможности максимально сократить количество группировок административных правонарушений и довести их число до пяти—семи. В качестве одного из вариантов возможна следующая структура этой части Полицейского кодекса РФ.

Глава 7. Административные правонарушения против общественного порядка и общественной безопасности. Мелкое хулиганство. Нарушение правил дорожного движения. Нарушение правил проведения собраний, митингов, демонстраций и шествий. Стрельба из оружия в неотведенных местах. Нарушение правил содержания собак и диких животных. Действия, угрожающие безопасности полетов. Нарушения правил плавания. Безбилетный проезд и т.д.

Из объектов охраны общественный порядок и общественная безопасность — наиболее масштабные объекты. Значительная часть административных правонарушений посягает прямо или косвенно на один из данных объектов. Вследствие этого многие административные правонарушения, отнесенные КоАП РФ к правонарушениям на транспорте, в области дорожного транспорта, в области защиты Государственной границы, могут быть включены в данную главу.

Глава 8. Административные правонарушения против личности, ее здоровья, прав и свобод. Нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости. Вовлечение несовершеннолетних в употребление спиртных напитков или одурманивающих средств. Производство алкогольной продукции, не соответствующей требованиям государственного стандарта. Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде. Незаконное занятие частной медицинской практикой и т.д.

142

>>> 143 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

Глава 9. Административные правонарушения против собственности. Самовольное занятие земельного участка. Уничтожение или повреждение чужого имущества. Нарушение правил пользования жилыми помещениями. Мелкое хищение. Нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав. Пользование объектами животного мира без разрешения и т.д.

Глава 10. Административные правонарушения в сфере экономики. Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии). Нарушение порядка ценообразования. Обман потребителей. Незаконное получение кредита. Непредоставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля. Нецелевое использование бюджетных средств и т.д.

Нет смысла административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и в области финансов, налогов и сборов разводить по разным главам, как это сделали составители КоАП РФ, а целесообразно объединить их в одну под названием: «Административные правонарушения в сфере экономики».

Глава 11. Административные правонарушения против порядка управления. Неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции или должностного лица, осуществляющего государственный надзор. Подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, самоуправство. Неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету. Неисполнение распоряжения судьи или судебного пристава. Непринятие мер по частному определению суда. Незаконное ношение государственной одежды и т.д.

В данную главу могут войти административные правонарушения, которые в КоАП РФ отнесены к правонарушениям, посягающим на институты государственной власти, к правонарушениям в области связи и информации, а также в области воинского учета.

Глава 12. Административные экологические правонарушения. Порча земель. Нарушение правил охраны водных объектов. Нарушение правил охраны атмосферного воздуха. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах. Нарушение правил охраны рыбных запасов. Загрязнение различными предметами пляжей Рек, морей, озер и т.д.

143

>>> 144 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

Классификация административных правонарушений требует учета двух критериев. Во-первых, выделяемые группы административных правонарушений следует сопоставлять с группами уголовных преступлений и по возможности добиваться по названиям их синхронизации. Во-вторых, следует учитывать особенности административных правонарушений, которые не являются общественно опасными, а поэтому не нуждаются в особо детальной группировке.

В главы 13—14 войдут нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях. В этих главах также могут быть использованы материалы, имеющиеся в КоАП РФ и касающиеся сбора доказательств по делу, стадий производства. Отдельная (четырнадцатая) глава включает нормы, регламентирующие стадию исполнения по делам об административных правонарушениях как стадию, имеющую существенное значение в осуществлении административной юрисдикции.

Глава пятнадцатая включает нормы, устанавливающие перечень и краткую характеристику органов государственной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральные органы исполнительной власти и т.д.).

Завершает Полицейский кодекс РФ глава шестнадцатая, включающая нормы, которые регулируют обжалование гражданами решений органов полиции и органов, наделенных полицейскими полномочиями, и регламентируют государственный контроль над деятельностью полицейских служб, в частности органов МВД России и их должностных лиц. Сюда могут войти также нормы, указывающие на то, что защиту прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов полиции осуществляет институт административной юстиции.

Высказанные суждения носят предварительный характер и будут поправлены в результате дискуссий, связанных с разработкой Полицейского кодекса РФ.

Требования юридической техники к Полицейскому кодексу Российской Федерации. Общие правила законодательной техники применимы к кодификации любой отрасли права. На этот аспект указывал еще Ф.Бэкон, который писал, что «хорошим законом может считаться такой, который отличается: 1) точностью того, что он предписывает; 2) справедливостью требуемо-

144

>>> 145 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

го; 3) легкостью приведения в исполнение; 4) своим согласием с политическими учреждениями; 5) постоянным стремлением возбуждать в гражданине добродетель»1. Однако общие правила законодательной техники, относящиеся к разработке Кодекса любой отрасли права, не исключают, а, наоборот, предполагают особенности их применения к составлению Полицейского кодекса РФ2.

Несомненно, что к Полицейскому кодексу РФ законодательная техника предъявляет особые требования, так как этот Кодекс предназначен не только для специалистов, но и для широкого круга граждан. С этой стороны данный кодекс является более народным, чем Трудовой кодекс РФ, предназначенный как для работодателей, так и для рядовых работников. От технических качеств основного полицейского закона зависит то, как будет воспринято его содержание гражданами страны, как нормы этого кодекса будут соблюдаться гражданами и применяться компетентными органами.

Для Полицейского кодекса большое значение имеет логичность изложения и размещения нормативного материала, его структура. В структуре нормативного материала в определенной степени выражается его содержание. Вот почему вопрос о структуре кодификационного акта приобретает принципиальное значение. Представляется, что структура Кодекса должна быть относительно простой и обеспечить максимальные возможности формулирования нормативных обобщений. В Полицейском кодексе РФ конкретный нормативный материад может быть распределен по главам, а материал глав — по статьям. Каждая из глав охватывает определенный институт или группу институтов полицейского права. Статья охватывает однородный нормативный материал и содержит юридическое нормативное предписание. При этом важно, чтобы главы, содержащие систематизированный нормативный материал, были относительно равными по объему. Не нужно усложнять структуру Полицейского кодекса РФ делением ее на Общую и Особенную части. Несомненно, в любом отраслевом кодексе имеются основные нормативные положения и развивающие их нормы, но это еще не означает, что Кодекс, как единый закон, необходимо делить на две части — Общую и Осо-

1 Бэкон Ф. Соч. Т.1.М., 1977. С. 499.

'   См.: Коренев А.П. Кодификация советского административного права.

С.118

145

>>> 146 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

бенную. Нельзя слишком усложнять структуру Полицейского кодекса РФ без необходимости, как это сделали создатели старой и новой редакции КоАП РФ. Гражданский кодекс Наполеона не подразделялся на «общую» и «особенную» части и, тем не менее, его архитектоника является совершенной. Полицейский кодекс РФ, который обязаны знать все граждане, не может быть похож по структуре на учебник, предназначенный главным образом для студентов. Короче говоря, хотя научная мысль конструирует план Кодекса, в самом Полицейском кодексе РФ, как в Гражданском кодексе Наполеона, практическая юриспруденция должна быть отделена от научной.

Одним из основных требований законодательной техники является строгая определенность фраз, выражений, терминов. Каждая фраза, выражение, термин должны пониматься только в одном, строго определенном значении. Между тем в полицейском праве немало понятий и терминов, точный смысл которых за последние 80 лет был утерян. К ним относятся: «полиция», «полицейская деятельность», «орган полиции», «общественный порядок», «общественная безопасность», «благоустройство», «общественное благоустройство» и т.д.

Еще одно важнейшее требование законодательной техники, относящееся к содержанию Полицейского кодекса РФ, — это закрепление в Кодексе, в преамбуле или в «Общих положениях» драгоценного положения (Grundnorma) о том, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право на личную безопасность и этому праву корреспондирует обязанность государства обеспечивать его всеми имеющимися средствами. Все другие нормативные положения Полицейского кодекса РФ представляют просто последствия или выводы из этого положения.

Основной чертой Полицейского кодекса РФ должна быть его жизненность. Он должен стать настольной книгой каждого гражданина России и с точки зрения популярности у населения опережать Трудовой и Гражданский кодексы. Фрагменты Полицейского кодекса РФ, в частности правила дорожного движения, могут изучаться в детском саду и в первых классах средней школы.

Издание Полицейского кодекса РФ создаст широкую правовую основу для взаимоотношений граждан и органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную

146

>>> 147 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

деятельность, будет способствовать возникновению атмосферы уверенности каждого гражданина в личной и общественной безопасности и реализации фундаментального юридического постулата: «никто не может отговариваться незнанием закона».

И в заключение обратим внимание на еще одну существенную деталь. Полицейский кодекс РФ, с одной стороны, призван четко определить компетенцию и ответственность органов полиции, а с другой — закрепить нормы, которые ограничивали бы полицейскую власть и подчиняли ее Закону. Именно в связывании, в ограничении прав исполнительной власти, особенно того ее крыла, которое образует полиция, заключается сущность правового государства. При этом в правовом государстве правом ограничиваются не собственно управляющие воздействия полиции на население, а лишь необоснованные и противоправные ущемления прав и интересов граждан.

>>> 148 >>>