§ 3. Правовое государство и полиция

Основные признаки правового государства. С либеральной точки зрения словосочетание «правовое государство — полиция» представляется некорректным и, видимо, по этой причине редко встречается как в научной юридической литературе, так и в публицистике. Между тем уже в XIX в. в Германии Р.Моль

1 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. С.466— ; Клейнман А.Ф. Советский гражданский процесс. М., 1954. С.115.

121

>>> 122 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

и философ Гегель, а в России — государствовед Б.Н.Чичерин поставили в тесную связь эти понятия, указав, что правовое государство и гражданское общество не смогут чувствовать себя нормально без эффективно действующего, но подчиненного закону полицейского аппарата1. Поэтому очень важно рассмотреть эту триаду «правовое государство — гражданское общество — полиция» как системное образование, в котором гражданин может жить и развиваться нормально, разумно и свободно, выполняя свои обязанности перед обществом и реализуя права и свободы.

При характеристике правового государства принято называть и исследовать его признаки. Как правило, к одному из главных признаков правового государства относят верховенство закона, причем верховенство не только формальное, но и реальное, где имеет место непосредственное воздействие закона на общественные отношения. Верховенство закона в подлинно правовом государстве реализуется в таких формах, которые обеспечивают международный порядок, а не расшатывают его. Говоря по-другому, нормы, утвердившиеся в международном праве, имплементируются во внутреннем законодательстве2.

Среди других признаков указывают на полную гарантиро-ванность и незыблемость в условиях существования правового государства прав .и свобод граждан, а также установление и поддержание принципа взаимной ответственности гражданина и государства. Как граждане несут ответственность перед государством, так и власть должна нести ответственность перед гражданами. В условиях правового государства гражданин и орган государственной власти должны выступать в качестве равноправных партнеров, заключивших своеобразное соглашение о взаимном сотрудничестве и ответственности.

Важный признак правового государства — реализация принципа разделения властей, что создает условия для предотвращения попыток узурпации власти, сосредоточения ее в одних руках. При этом обеспечивается независимость судебной влас-

1  См.: Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. С.7— 15; Гегель Г.Ф. Философия права. С.293; Чичерин Б.Н. История политических учений. 4.4. XIX век. М., 1877. С.587—588.

2 См.: Маное Г.Н. Правовое государство и глобальные проблемы современности // Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. М., 19131. С.14.

122

>>> 123 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

ти, которая стоит на страже прав гражданина, интересов гражданского общества и государства путем отправления правосудия и конституционного контроля.

Кроме названых признаков, чаще всего называемых и исследуемых в правоведении, есть еще один фундаментальный признак правового государства, о котором вообще ничего не говорят или говорят походя, не раскрывая сути. Признак этот — наличие в правовом государстве «сильной полицейской власти»1, «эффективно действующей полицейской системы»2. Следует помнить, что правовое государство развивается вместе с формированием гражданского общества и является фактором совершенствования этого общества, обеспечивая его безопасность. Гражданское общество — это общество, которое завершает свое формирование в рамках правового государства с его идеями приоритета права, единства права и закона, верховенства закона и достаточно сильного, квалифицированного и подчиненного закону полицейского аппарата.

Гражданское общество и сложность его полицейской охраны. Деспотическому государству, ограничивающему права и свободы граждан (подданных) до предельного минимума, сравнительно нетрудно вследствие своей организации осуществлять охрану общественного порядка и обеспечивать общественную безопасность. В правовом государстве в условиях рыночного хозяйства и при реальном пользовании гражданами всеми правами и свободами (свобода передвижения, частная собственность) возникает больше угроз криминального характера для личности, общества и государства, а поэтому требования к полицейской деятельности резко возрастают. Работа полиции по охране прав и свобод личности, других охраняемых объектов должна быть более профессиональной, тонкой, даже филигранной. Не будет преувеличением утверждение, что охрана общественного порядка и безопасность есть главные условия развития гражданского общества и каждого отдельного гражданина.

Гражданское общество — это сообщество свободных граждан. Каждый гражданин свободен во всех направлениях, в которых развивается и совершенствуется его личность. Он свободен

1 См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. М., 1997. С.143.

2  См.: Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Гос. и право. 1996. № 5. С. 13.

123

>>> 124 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

в плане свободы слова и может свободно высказывать свое мнение по поводу политической власти в стране и давать оценку способностям политиков осуществлять руководство страной. Он свободен в выборе места жительства и места пребывания, в реализации права на свободный выезд из страны и свободный въезд в страну. Он свободен в доступе к различного рода информации.

Гражданское общество есть сложноструктурное общество1. В нем функционирует достаточно большой набор социальных и политических объединений, который позволяет гражданам реализовать их самые разнообразные потребности и интересы. Это — профессиональные союзы, политические партии, объединения предпринимателей, общества потребителей, спортивные клубы и т.д. Конституция РФ в ст. 30 закрепляет право каждого гражданина на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений.

Гражданское общество — это общество, где граждане свободно определяют профессию и вид труда, распоряжаются результатами своего труда.

Это — общество, в котором признается частная собственность и свободная предпринимательская деятельность (ст.35 Конституции РФ). Можно утверждать, что частная собственность, в аспекте накопления равнодоступная всем, является основой гражданского общества.

Собственность, институты наследования и семьи оказывают огромное психологическое и моральное влияние на собственника, делая его человеком более уравновешенным и серьезным, придавая чувство собственного достоинства и независимости, устанавливая внутренний порядок в государстве. В свою очередь государство относится к семье и собственности с уважением, понимая, что данные институты составляют основу устойчивого положения общества и самого государства. «Со всеми моими многочисленными армиями я не мог бы овладеть полем отдельного гражданина; нарушить право собственности у одного — значит нарушить его у всех», — сказал самовластный Наполеон и заложил этими словами фундамент будущего гражданского общества во Франции2.

1 См.: Перевалов В.Д. Гражданское общество и правовое государство //Теория государств.а и права: Учебник для вузов. М., 2000. С.93—95.

2 Цит. по: Котляровский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. СПб., 2001. С.153.

124

>>> 125 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

Не случайно поэтому в 90-х годах XX в. в Российской Федерации был принят целый пакет экономических законов, посвященных собственности, земле, приватизации государственных предприятий. Среди них наиболее важное значение имел Гражданский кодекс Российской Федерации, призванный закрепить все формы собственности, в том числе собственность частную.

Санкционируя частную собственность, делая ее доступной для всех, как награду за понесенные труды, объявляя ее неприкосновенной, как и все другие формы собственности, государство обязуется охранять ее от преступных посягательств и быть арбитром в имущественных спорах. В правовом государстве в первую очередь полиция обязана обеспечивать безопасность личности, общества, охранять собственность, другие права и законные интересы граждан.

Полиция как элемент правового государства. Первым правоведом, поставившим рядом понятия «правовое государство» и «полиция», был выдающийся немецкий ученый-полицеист Р.Моль, который подчеркнул ряд положений: 1) полицейская деятельность есть исключительно деятельность правительства и его органов; 2) задача полиции — отрицательная, заключающаяся в обеспечении безопасности отдельного человека и его имущества; 3) полицейская деятельность существует не для себя, а для общества, и должна быть подчинена закону1. Еще более глубоко на эту проблему посмотрел Гегель, признававший, что для охраны прав личности, безопасности общества, собственности граждан недостаточно суда, получающего бытие в гражданском обществе. Безопасность граждан и их собственности требует оперативного устранения тех случайностей, которым они могут подвергнуться совершенно неожиданно со стороны различных лиц. Отсюда необходимость полицейской деятельности, устанавливающей внешний порядок и представленной специальными учреждениями. Гегель, которого постоянно обвиняют в том, что он пишет заумно и трудно для понимания, касаясь значения полиции и полицейской деятельности в жизни людей, выражается почти поэтической прозой: «Когда человек в ночное время спокойно выходит

См.: Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. 15.

125

>>> 126 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

на улицу, ему не приходит в голову, что все могло бы быть иначе, ибо эта привычка к безопасности стада его второй натурой, и никто не думает о том, что это лишь результат действия особых учреждений»'.

Приходится, к сожалению, признать, оглядываясь на последние 12—15 лет, что «привычка к безопасности» была утрачена гражданами нашей страны, и государство до сих пор не преодолело этой утраты, ограничиваясь одними обещаниями. Нельзя строить правовое государство при беспрецедентном ослаблении полицейской системы, росте преступности, утрате населением чувства безопасности — явлений, каких страна не видела с 1917—1920 гг. Прав проф. О.В. Мартышин, заявляющий, что пришла пора создавать в стране эффективно действующую полицейскую систему2. К этому следует добавить: систему, эффективно действующую в условиях правового государства с частной собственностью и предпринимательской деятельностью, с правом на свободу передвижения, свободного выезда за пределы страны и беспрепятственного возвращения в нее. Эта полицейская система будет далека от совершенства, но зато создаст реальную основу для укрепления элементарного правопорядка, восстановления утраченного контроля над обществом, борьбы с преступностью и коррупцией, в особенности, для защиты мелкого и среднего бизнеса. Бизнес, прежде всего мелкий и средний, не может развиваться без хорошей полиции. Переход к капитализму в России в 60—70-х годах XIX в. был относительно безболезненным потому, что император Николай I создал эффективно действующий полицейский аппарат.

Полицейская система Российской Федерации, основу которой образуют органы МВД России, в условиях функционирования правового государства должна будет соединить в себе лучшие образцы отечественной полицейской деятельности и зарубежных стран, в первую очередь таких, как Германия, Франция, Англия и США, в которых полицейская система хорошо вышколена, ее работа не прерывалась такими катаклизмами, как Октябрь 1917 г. и не рассматривалась политиками как «времянка» в процессе постепенного «отмирания государства».

1   Гегель Г.Ф. Философия права. С.293.

2 См.: Мартышин О.В. Несколько тезисов о перспективах правового государства в России // Гос. и право. 1996. № 5. С. 13.

126

>>> 127 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

В связи с этим можно обозначить несколько направлений нормативного регулирования полицейской деятельности в правовом государстве1.

1)  Полиция основывает свою деятельность прежде всего на законах, а не на подзаконных актах и инструкциях. Подзаконные акты и инструкции были характерны для СССР. Полиция подчинена в правовом государстве закону. Верховенство закона и его господство в общественной жизни выступают как способ предоставления полиции властных полномочий, без которых немыслима ее деятельность, и как способ ограничения полицейской власти. Примерами могут служить два закона: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Кодекс об административных правонарушениях РФ 2002 г.

Закон принимается депутатами, то есть представителями народа, которые выражают его интересы. Что касается инструкций и приказов, то они принимаются министерствами и ведомствами, причем нередко в своих узкоотраслевых интересах.

2)  Полиция применяет государственное принуждение исключительно на законной основе, не нарушая прав и свобод граждан. При этом применение принуждения должно соответствовать тяжести совершенного правонарушения и учитывать сложившуюся ситуацию. Так, применение милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия не только имеет четкую и солидную основу в Законе РФ о милиции, но также соответствует международно-правовым стандартам, в частности нормам, содержащимся в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят в 1979 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН). Нормы о применении милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия закреплены в отдельных статьях Закона (ст. 12—15) прежде всего по причине исключительной их важности и значимости не только для милиции, но и для населения, так как они прямо затрагивают его права и свободы2.

3)  Государством используются эффективные способы контроля и надзора за работой должностных лиц полиции (органов

1 См.: Бачило И.Л., Салищева Н.Г., СергиенкоЛ.А. и др. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Гос. и право. 1996. №8. С.27.

2 См.: Соловей Ю.П., Черников В. В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». М., 2000. С.300.

127

>>> 128 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

МВД России). Создать высоко профессиональный полицейский аппарат, вполне пригодный к работе в правовом государстве, можно будет только тогда, когда будет действовать система механизмов социального контроля за этим аппаратом, предупреждающая административный произвол, нарушения прав и свобод граждан, коррупцию и т.д. К сожалению, в Законе РФ «О милиции» не говорится о контроле, осуществляемом судебной властью, Уполномоченным по правам человека, контрольными структурами, действующими в составе органов МВД России (Управлении собственной безопасности).

4) Должностные лица полиции за совершение правонарушения, в особенности в сфере реализации гражданами прав и свобод граждан, несут ответственность. Статья 40 Закона РФ «О милиции» гласит: «За противоправные действия или бездействия сотрудники милиции несут установленную законом ответственность. Вред, причиненный гражданам и (или) организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством» (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г.).

Подчиняясь закону, органы полиции и его должностные лица не могут нарушать его предписаний и несут ответственность за невыполнение своих обязанностей как перед государством, так и перед обществом. Ответственность сотрудников милиции (полиции) выражается в правовой оценке их действий компетентным органом и в применении к ним на основе данной оценки мер наказания, предусмотренных законом. Основанием ответственности является совершенное правонарушение. За правонарушения, совершенные вне службы, сотрудники милиции (полиции) несут ответственность на общих основаниях с другими гражданами. За правонарушения, совершенные сотрудниками милиции (полиции) на службе, они подвергаются дисциплинарной, уголовной и материальной ответственности.

Резюмируя изложенное, отметим следующее. Правовому государству для его нормального функционирования необходима авторитетная, подчиненная закону, подконтрольная, высокопрофессиональная и ответственная полиция. Правовое государство в результате эволюционного развития трансформируется из полицейского, преодолев и оставив в прошлом такие черты полиции, как административный произвол, небрежное отношение к правам и свободам отдельного человека как к чему-то второстепенному, безответственность за свои действия, деятель-

128

>>> 129 >>>

Глава 5. Полицейское право как подотрасль административного права

ность на основе, главным образом, подзаконных актов и инструкций. Аристотель признавал: «Человек — это общественное животное». Общественно-человеческие начала в нем преобладают и господствуют, но животные остаются и укрощаются, под-чинясь разуму. Аналогичное можно сказать о правовом государстве: это — государство, сохранившее полицейский аппарат, но аппарат более высокого профессионального уровня и подчиненного закону. Без полицейского аппарата правовое государство не могло бы состояться.

В тот день, когда два гигантских «Боинга» врезались ранним утром в самое сердце финансовой системы США, а другой поразил Пентагон, этот центр военной мощи Америки, всему миру стало ясно, что похороны полиции, как общей, так и секретной, похороны, которые обосновывались социалистами всех мастей — от Сен-Симона до Ленина, превратились в другие похороны: и самих похоронщиков, и их утопий. Прекрасно выразился аргентинский ученый-административист Г.Маринь-он, подчеркнувший роль полиции в современном правовом государстве: «Она воистину стала одним из краеугольных камней государства. Глобальную силу каждой страны можно измерить по возможностям ее полиции. Государство будущего можно представить в мечтах без армии, но с полицией еще более мощной, чем нынешняя»1. Действительно, ни правовое государство, ни гражданское общество ни сегодня, ни завтра, ни в самом далеком будущем не смогут существовать без полиции.