§ 2. Профессор Ю.М.Козлов и застойные явления в советской административно-правовой науке

50—80-х годов XX века

Смена профессорского «караула» в советской административно-правовой науке в 30—40-х годах XX века. В 20-х годах Е.Б.Па-шуканис, третируя работы «старых» административистов (А.И.Елистратова, В.Л.Кобалевского и др.) и высокомерно отзываясь о них, как ученых немарксистского направления, писал: «Советское административное право еще ждет своего теоретика, вот вывод, который приходится сделать по обозрении имеющихся на эту тему работ. Критический пересмотр буржуазных конструкций — вот с чего придется здесь начать»2. Такого рода теоретик административного права появился в конце 30-х годов в лице С.М.Берцинского, который в ряде статей набросал контуры советской концепции административного права, подготовил для вузовского обучения учебную программу по данной дисциплине и схему-план марксистского учебника административного права, причем сам принял активное участие в его написании. Наиболее полное завершение концепция советского администра-

1 См.: Советское административное право. М., 1940; Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000.

2 Пашуканис Е.Б. Обзор литературы по административному праву // Революция права. 1927. № 3. С.177.

162

>>> 163 >>>

Глава 6. Спор о полицейском праве

тивного права нашла в работах Г.И.Петрова и Ю.М.Козлова, особенно последнего.

Профессор Ю.М.Козлов был еще одним после С.М.Берцин-ского крупным теоретиком административного права, который в 60-х годах окончил разработку советской теории административного права и имя которого наполняло труды всех других ад-министративистов второй половины XX в. Но если А.И.Елист-ратов, А.Ф.Евтихиев, М.Д.Загряцков, ВЛ.Кобалевский и другие принадлежали к старому поколению ученых, получивших среднее и высшее образование в императорской России, то С.С.Студеникин, Г.И.Петров, Ц.А.Ямпольская, Ю.М.Козлов представляли собой другую формацию ученых-администрати-вистов, которые родились, выросли и сформировались как ученые и преподаватели вузов в условиях советского строя с его спецификой и полицейскими особенностями. Смена одной профессорской формации другой в советской науке административного права произошла в 30—40-х годах XX в. и этот аспект нельзя игнорировать, исследуя процесс формирования советской доктрины административного права. Именно новое поколение ученых-административистов, интеллектуально наиболее полно воплотившееся в личности проф. Ю.М.Козлова и занявшее господствующие позиции в науке в 50—80-х годах прошедшего столетия, не только закрепило разработанную С.М.Бер-цинским советскую доктрину административного права с ее односторонним пониманием предмета отрасли, но в творческом плане оказалось не способной к пересмотру этой доктрины, хотя некоторые условия для «переоценки ценностей» в эти годы уже были. Умер Сталин, практически наблюдавший за всеми и каждым, прошел в 1956 г. XX съезд партии, наступила хрущевская «оттепель». Большие перемены произошли в исторической, биологической и других науках. А вот в правоведении, особенно в науке административного права, эти изменения были мало заметными. Представляется, что объяснение этой неспособности перестраиваться в соответствии с жизненными реальностями следует искать в том, что новая формация ученых-администра-тивистов отличалась особой структурой мышления, которая характеризовалась двумя особенностями.

Во-первых, это мышление было стандартизированным, построенным на марксистских положениях и формулах. Подобное мышление воспитывалось у интеллигенции с первых  Советской   власти, но особенно интенсивно этот процесс

163

>>> 164 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

осуществлялся в ЗО-е годы, когда разрушение институциональных форм русской жизни приняло глобальные размеры. Строящемуся государству большевиков нужен был однородный, только ему принадлежащий человеческий материал, однородная и послушная интеллигенция. В практическом плане стандартизация мышления интеллигенции осуществлялась введением в начале 30-х годов в учебные программы вузов марксистской политэкономии, основ марксизма-ленинизма и диамата. Диамат в этом отношении сыграл чрезвычайно губительную роль, стандартизируя мышление ученых, как представителей точных, так и гуманитарных наук. Уже в 1930 г. известный профессор-математик И.И.Егоров в одном из своих выступлений сказал, что «пропаганда марксизма стандартизирует мышление» и мешает его творческой потенции1. Диамат стандартизировал мышление как по подходу к явлениям природы и общества, так и по обязательному использованию положений из сочинений Маркса, Энгельса, Ленина и Сталина, а также материалов съездов коммунистической партии. Книга Б.М.Лазарева «Компетенция органов управления», изданная в 1972 г., принадлежит к числу лучших административно-правовых исследований этого времени. К сожалению, каждое новое положение в работе обставляется обоймой цитат из Ленина. Для автора его собственная новая мысль представляется запретной, и он проводит ее под авторитетным прикрытием. Если просмотреть работы других ученых-административистов, особенно молодых, то многочисленные сноски на Маркса, Энгельса, Ленина, Хрущева и Брежнева показывают, что у авторов, как правило, нет уверенности в собственных идеях, а научное воображение не имеет возможности развиваться и бьется о цитату «классика» как рыба об лед. Во-вторых, это мышление характеризуется как мышление с нормированным сверху объемом информации, которая используется в научных исследованиях. Творческий процесс предполагает использование всей имеющейся литературы по исследуемой теме, как зарубежной, так и отечественной, как изданной в дореволюционное, так и в советское время. Если позволительно такое сравнение, творческий процесс предполагает плавание научного корабля по всем морям и океанам с заходом, если к этому понуждает мысль, в любой порт, где может ждать твор-

1 См.: Боголюбов А.Н., Роженко Н.М. Опыт «внедрения» диалектики в математику в конце 20-х — начале 30-х годов // Вопросы философии. 1991. № 9. С.35.

164

>>> 165 >>>

Глава б. Спор о полицейском праве

ческая находка. Эта творческая находка непредсказуема и в этом смысле творческий процесс ученого имеет иррациональные аспекты. Однако уже в 30-х годах большевиками была создана система запретов и ограничений на доступ к соответствующей информации. Составляется перечень книг, которые попадали в спецхраны библиотек и могли быть выданы читателю только по специальному разрешению. В этот перечень попали книги П.И.Новгородцева, И.А.Ильина, И.И.Тимашева и других русских ученых-правоведов, выехавших из России в страны Западной Европы после событий 1917 года. Советская юридическая наука дистанцировалась как от западноевропейской, так и от дореволюционной юридической науки, называя одну буржуазной, другую — царистской. Прямо не запрещалось, но было не принято рекомендовать студентам и аспирантам читать русских правоведов дореволюционной России. Доцент-преподаватель административного права на юридическом факультете .периферийного университета 70-х годов знал работы Г.И.Петрова, А.ЕЛу-нева, Ц.А.Ямпольской, Ю.М.Козлова и других ведущих уче-ных-административистов своего времени, но имел туманное представление о работах И.Т.Тарасова, В.В.Ивановского и А.И.Елистратова, а скорее всего даже не знал эти имена. Да и в работах Г.И.Петрова, А.Е.Лунева, Ю.М.Козлова, а также других видных административистов он, как правило, не встречал сносок на дореволюционных ученых. И такой подход, прямо говоря, был нормой в работах многих крупных советских ученых-правоведов. Так, известный в 60—80-х годах XX в. ученый-цивилист О.А.Красавчиков, выпустивший содержательную и единственную в своем роде монографию «Советская наука гражданского права», ни словом не упомянул о книге видного русского цивилиста Г.Ф.Шершеневича, издавшего в 1906 г. работу почти с аналогичным названием1.

Линия на нормированный объем знаний была линией, которая поддерживалась партийным аппаратом на протяжении всех семидесяти лет и которая подготовила, сформировала поколение преподавателей и ученых-правоведов с так называемой «советской эрудицией», наложившей своеобразный отпечаток на Многие отечественные административно-правовые исследования 60-90-х годов XX в.

1 См.: Красавчиков О.А. Советская наука гражданского права. Свердловск, 1961; Шершеневич Г.Ф. Наука гражданского права в России. СПб., 1906.

165

>>> 166 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

«Советское мышление» определило соответствующий административно-правовой ум — механический и кабинетный, воспринимающий только официальную позицию в административном праве и, что весьма существенно, узко специализированный. Полицейское право, а за ним административное право в XIX и в первые десятилетия XX в. выводили на научную дорогу ученые, чей жизненный и культурный кругозор оставался энциклопедическим. Н.ВЛешков, И.Е.Андреевский, В.М.Гессен, А.И.Елистратов, Н.П.Карадже-Искров — люди целостной культуры.

В 40-х годах XX в. в СССР появляется тип ученого-админист-ративиста и преподавателя с «советским мышлением», который знает одну единственную дисциплину и даже рисуется, показывая свою неосведомленность в других науках и третируя тягу к универсальному знанию как вредную. «Советское мышление» характерно для многих видных ученых-административистов 50—90-х годов. Но сильнее всего оно проявилось в сочинениях Ю.М.Козлова.

Завершение профессором Ю.М.Козловым разработки советской теории административного права. Ю.М.Козлов — самая видная фигура в советской науке административного права. Должность заведующего кафедрой административного права, причем в Московском государственном университете, придавала фигуре Ю.М.Козлова такую масштабность, с которой не мог состязаться ни один из других видных ученых-административистов СССР. Он поднимался над всеми другими коллегами, был «один в вышине», по словам поэта. Но значение Ю.М.Козлова очень преувеличено. Вообще в СССР за 70 лет столько наставили ложных памятников и бюстов (в буквальном и переносном смысле), сколько не ставили ни в одном государстве за семь тысяч лет цивилизации. Об этих бюстах и памятниках хорошо сказала лафонтеновская лисица в известной басне, и это мнение вполне применимо к проф.Ю.М.Козлову, который обладал кабинетным и механическим умом, и, как ученый администра-тивист, только обобщил то, что сделали до него С.М.Берцинс-кий, С.С.Студеникин и Г.И.Петров. Особенно много для развития и углубления советской теории административного права с ее односторонним определением предмета отрасли сделал до Ю.М.Козлова более старший по годам Г.И.Петров.

Вся логика понимания административного права в сочинениях Г.И.Петрова основана на положениях, выдвинутых А.Я.Вы-

166

>>> 167 >>>

Глава 6. Спор о полицейском праве

шинским в 1938 г. на первом Совещании советских правоведов по вопросам государства и права. Эти положения призывали к отказу от той части административного права, которая была связана с полицейским принуждением и полицейским правом. В таком духе Г.И.Петров обосновывает концепцию советского административного права в своей докторской монографии «Сущность советского административного права». По Петрову, советское административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, а государственное управление он понимает как форму деятельности советского государства, состоящую в повседневном руководстве хозяйственным, культурным и оборонным строительством на основе и во исполнение законов1. Обширная сфера полицейской действительности с ее надзорно-принудительной деятельностью остается за рамками определений Г.И.Петрова и совсем не принимается во внимание. Г.И.Петров с энтузиазмом воспринимает одну из величайших мифологем своего времени — положение XXII съезда КПСС о «постепенном перерастании социалистической государственности в общественное коммунистическое самоуправление»2 и в соответствии с ним предлагает переименовать административное право в управленческое право или право управления, признавая, что понятие «управленческое право» более адекватно социалистическим реальностям. «Следует также обсудить, — писал Г.И.Петров в 1962 г., — целесообразность переименования административного права в управленческое право. Латинское слово administratio означает управление. Однако термины «управление», «управленческий» более созвучны эпохе строительства коммунизма»3. Таким образом, если сущностью называют действительное содержание предмета и если постижение сущности предмета составляет задачу любой науки, то Г.И.Петров сущность советского административного права свел к управленческому праву как совокупности правовых норм, регулирующих управленческие отношения по руководству хозяйственным, культурным и оборонным строи-

1 См.: Петров Г.И. Сущность советского административного права. С.95—110.

2 См.: Программа КПСС. М., 1961. С.100.

3 Петров Г.И. Некоторые теоретические вопросы участия общественности в Управлении государством // Правоведение. 1962. № 3. С. 106.

167

>>> 168 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

тельством, т.е. регулирующих созидательную управленческую деятельность Советского государства.

Ю.М.Козлов по существу стоит на одной концептуальной основе с Г.И.Петровым. У них немало общего: оба сформировались как ученые-правоведы в условиях советского строя, для обоих характерно «советское мышление», у обоих было одинаковое направление мысли. Но вместе с тем это были разные по человеческим качествам ученые. Ни по силе ума, ни по обширности правовых знаний Ю.М.Козлов не может сравняться с Г.И.Петровым. В научном активе Г.И.Петрова такие новые положения, как положение о горизонтальных правоотношениях; исследование института гражданства как административно-правового института; отличающееся глубиной положение об административном правоотношении между двумя гражданами. Фактически, как ученый-административист, Ю.М.Козлов шел по дороге, по которой впереди следовал Г.И.Петров. Г.И.Петров в науке административного права был императором, Ю.М.Козлов — имитатором. Однако их научное кредо по административному праву одно и то же: административное право — это управленческое право или право управления. То же по большому счету утверждали их ученики'.

Ю.М.Козлов отрицает ту область административно-правовой действительности, которая связана с принуждением. Фактически это положение обосновывается в его докторской диссертации «Организационно-правовые вопросы участия трудящихся в советском государственном управлении на современном этапе» и монографической работе «Предмет советского административного права».

В докторской диссертации он разрабатывает в основном одну часть административного права — управленческую. Под государственным управлением Ю.М.Козлов понимает «исполнительную и распорядительную деятельность органов государственного управления», состоящую в практическом исполнении законов «в процессе непосредственного руководства хозяйственным и культурным строительством»2. В связи с этим

1  См.: Козлов Ю.М. Основы советского административного права. М., 1979. С.З; Бишер И.О., Ключинская Л.А. Советское административное право — право управления. Рига, 1972.

2  Козлов Ю.М. Организационно-правовые вопросы участия трудящихся в советском государственном управлении на современном этапе: Автореф. дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1963. С.З.

168

>>> 169 >>>

Глава 6. Спор о полицейском праве

автор выдвигает положение о «новом содержании государственного управления», в осуществлении которого преимущественное значение имеет руководство развитием экономики. При этом Ю.М.Козлов совершенно игнорировал все формы деятельности исполнительной власти, связанные с полицейским надзором и принуждением. По его мнению, «постепенное перерастание нашей государственности в коммунистическое общественное самоуправление предполагает сужение сферы государственного принуждения во всех его видах ...»'. Ю.М.Козлов полагал, что в перспективе в обществе прекратятся эксцессы, правонарушения и вследствие этого исчезнет государственное принуждение. Отсюда и вывод Ю.М.Козлова о том, что «социалистическое государство не является государством в полном смысле слова»2, так как в нем «государственные органы принуждения будут постепенно отмирать и, в конце концов, отомрут»3.

Это — партийные мифологемы, логические абстракции, но для Ю.М.Козлова с его «советским мышлением» логическое и реальное — одно и то же. Между тем логическое есть процесс чистой мысли, который имеет место за письменным столом в кабинете, а реальное — это жизнь, наблюдаемая, прочувствованная и перенесенная в мышление. Докторская диссертация Ю.М.Козлова — это апофеоз логических рассуждений на тему отмирания принуждения в коммунистическом обществе. Рассуждения и положения такого рода послужили базой для написания Ю.М.Козловым монографической работы «Предмет советского административного права», которая вышла в свет в 1967 г. Книга эта заключала в себе менее того, что обещало заглавие. Из пятнадцати параграфов работы анализу предмета посвящен только один параграф — первый, остальные имеют косвенное отношение к теме исследования.

Говоря о предмете административного права, Ю.М.Козлов не открывает Америки, а повторяет сказанное на эту тему С.М.Берцинским, С.С.Студеникиным и Г.И.Петровым. Предметом советского административного права, полагает Ю.М.Козлов, являются общественные отношения управленческого характера. Главные условия отнесения общественных отношений

1 КозловЮ.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С.78.

2 Он же. Организационно-правовые вопросы участия трудящихся в советском государственном управлении на современном этапе. С.З.

3 Хрущев Н.С. За прочный мир и мирное существование. М., 1958. С.247.

169

>>> 170 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

к данной группе состоят в следующем: во-первых, одна из сторон — соответствующий орган государственного управления и, во-вторых, эти отношения непосредственно связаны с повседневным руководством хозяйственным и культурно-политическим строительством1. Но анализируя управленческие общественные отношения, классифицируя их, автор не выделяет обширную группу специфических управленческих отношений охранительного характера, направленных на вытеснение нежелательных для общества явлений2. Такие общественные отношения, которые называются полицейскими, для проф. Ю.М.Козлова вообще не существуют. По его мнению, подобные отношения существовали в царской России, существуют в буржуазных странах Запада. В таких государствах «основное содержание административного права составляет регламентация применяемых в одностороннем порядке принудительных мер»3, то есть мер, регулируемых полицейским правом. «Для советского административного права, — продолжал Ю.М.Козлов, — характерно иное, а именно — регулирование, прежде всего отношений, складывающихся в процессе управления хозяйственным и культурным строительством, что определяется особенностями советского государственного управления»4. Полицейская деятельность с различными мерами административного принуждения отходит у автора на дальнюю периферию и даже совсем исчезает.

Таким образом, понимание административного права у автора монографии с многообещающим названием связано с министерствами, главными управлениями, отделами, т.е. с «коридорами власти», где на правой и левой стороне стен можно увидеть таблички с надписями фамилий чиновников. Но общественные отношения, складывающиеся в другой части административно-правовой действительности, а именно в местах общественного значения, где граждане проводят фактически одну треть своей жизни и где ежедневно совершаются тысячи и тысячи административных правонарушений, — эти общественные

1  См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. С.29.

2  См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С.5—7; Он же. Административные правоотношения. М., 1976. С.ЗО.

3  Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С.7.

4  Там же.

170

>>> 171 >>>

Глава 6. Спор о полицейском праве

.

отношения у Ю.М.Козлова не входят в предмет административного права. Автору никогда не приходит в голову вообразить грандиозную пестроту общественных мест с волнующейся массой горожан на стадионах, вокзалах, демонстрациях, с толпами сельских жителей, приезжающих за колбасой в московские магазины на электропоездах, с сотнями сотрудников милиции, осуществляющих надзор за местами общественного значения и применяющих административное принуждение к нарушителям общественного порядка. Из двух масштабных половин социальной действительности, где возникают общественные отношения, регулируемые административным правом, — управленческой и полицейской, — одна половина в сочинениях Ю.М.Козлова гипертрофирована, другая — атрофирована, а для того чтобы они были сбалансированы, недостает знания жизни и свободы от марксистской идеологии.

Если все же живая жизнь из второй половины социальной действительности при посредстве ушей и глаз или по подсказке других ученых по гильдии правоведов введет в мышление Ю.М.Козлова какую-либо информацию об особой группе охранительных (полицейских) общественных отношений, регулируемых административным правом, то эта информация не пустит в его мышлении корней, ибо автор тотчас же постарается избавиться от нее как отрицающую непогрешимость ленинского тезиса об исчезновении эксцессов в социалистическом обществе и противоречащую основным положениям его докторской диссертации. Приведем в качестве примера полемику Ю.М.Козлова по поводу предмета административного права с известными ленинградскими правоведами М.Д.Шар-городским и О.С.Иоффе.

В середине 50-х годов XX в., в период дискуссии в советском правоведении по вопросам предмета и системы советского права, названные ученые выступили в журнале «Советское государство и право» с большой статьей, в которой, обозревая все отрасли права, затронули проблему предмета советского административного права. Не отрицая единства административного права, М.Д.Шаргородский и О.С.Иоффе утверждали, что предметом данной отрасли являются две группы общественных отношений: отношения в сфере охраны общественного порядка и отношения в сфере государственного управления. Приведем дословно эту интересную цитату из их статьи. Нарисовав общую картину общественных отношений, регулируемых нормами ад-

171

>>> 172 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

министративного права, и разделив их на две группы, ленинградские ученые писали: «Вследствие этого единое советское административное право подразделяется на две части: 1) собственно административное право («управление людьми»), — сюда входят административно-правовые нормы, обеспечивающие общественный порядок, и 2) хозяйственно-административное право («управление вещами»), — сюда входят административно-правовые нормы, обеспечивающие руководство социалистическим хозяйством (планирование, распределение имущества и т.д.)»1.

Таким образом, МД.Шаргородский и О.С.Иоффе, будучи не только крупными отраслевыми специалистами, но и видными теоретиками права (а с позиций теории часто отрасль можно видеть полнее), отвергли монистическую концепцию административного права, согласно которой предметом отрасли является единое общественное отношение, т.е. государственное управление. Тут важен был не столько отрицательный взгляд на «советское» понимание административного права, сколько положительное сопоставление обеих частей предмета отрасли, смелое очерчивание субстанциональной (полицейской) части административного права. Это был правильный и рациональный взгляд на административно-правовые реальности и призыв к ученым-ад-министративистам обратить внимание на ту часть действительности, которую М.Ориу называл «полицейским миром»2.

Ю.М.Козлов в работе «Предмет советского административного права» решительно отверг понимание предмета, предложенное М.Д.Шаргородским и О.С.Иоффе. По мнению московского профессора, акцентирование внимания на группе общественных отношений в сфере охраны общественного порядка и отнесение ее к одной из частей предмета административного права неизбежно приводит к выводу о том, что следует «усматривать в советском административном праве элементы «полицейского права»3. Как видно из приведенного положения, Ю.М.Козлов использовал в полемике с М.Д.Шаргородским и О.С.Иоффе приемы, которые использовали все советские критики полицейского права, но веских доказательств, опровер-

1  Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права // Сов.гос. и право. 1957. №6. С.108.

2 Ориу М. Основы публичного права. С.651.

3  Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. С.22.

172

>>> 173 >>>

Глава 6. Спор о полицейском праве

гавших положения оппонентов, у него не было. В своей обыч-ной манере он уверял, что его противники ничего не доказывают, однако свои доказательства и доводы строил на основе латинской формулы: «ipse dixi» — «это так, потому что я сам сказал».

Таким образом, ведущий ученый-административист 60—90-х годов XX в. из своего московского кабинетного «далека» не признавал полицейской части административного права и, впрочем, не мог признать, так как полагал, что перерастание советской государственности в коммунистическое общественное самоуправление неизбежно должно было упразднить всю систему государственного принуждения. После XX съезда КПСС, т.е. с середины 50-х годов, в связи с некоторыми цензурными и идеологическими послаблениями можно было более объективно подходить к исследованию предмета административного права, но такому походу Ю.М.Козлова мешало его «советское мышление».

Застойные явления в административно-правовой науке 50—80-х годов XX века. Застойные явления были характерны для многих отраслей советского правоведения. Например, наука финансового права после Октября 1917 г. в течение почти восьмидесяти лет не имела в стране ни одной своей кафедры и исследовала главным образом проблемы бюджетного права, забыв про налоговое, валютное и эмиссионное. Но наиболее глубокий и обширный застой наблюдался в науке советского государственного права, которая не совсем доказательно, отталкиваясь от известных политических фактов 1922 г., пропагандировала в школах, вузах, аспирантуре идею федеративного государства как некую политико-правовую аксиому и подготовила поколение государственных деятелей без подлинно реального понимания России и ее государственно-правовых традиций, поколение, приведшее страну к структурному кризису 1991 г., когда значительная часть работы русских царей и полководцев пошла насмарку1.

Что же касается застойных явлений в административно-правовой науке, то об этом в настоящей работе следует сказать более подробно.

1 Первым о застойных явлениях в науке советского государственного права блестяще написал Г.С.Гурвич в статье «Некоторые вопросы советского государственного права», опубликованной в 1957 г. в журнале «Советское государство и право» (1957. № 12).

173

>>> 174 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

Хотя в 50—80-е годы XX в. были написаны содержательные работы по «полицейскому» праву (М.И.Еропкин, А.С.Серегин и др.), в том числе работы, сделавшие мощный «процессуальный» прорыв (И.А.Галаган, Н.Г.Салищева, В.Д.Сорокин) и завершившиеся разработкой Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, узкоспециализированный и идеологизированный взгляд крупных специалистов (Г.И.Петрова, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, Д.Н.Бахраха и др.) на административно-правовые реальности обусловил застойные явления в науке административного права и породил в научных исследованиях «мелкотемье», которое в целом было свойственно для этих лет.

В чем же, однако, проявились эти застойные явления?

1. Прежде всего, это проявлялось в величайшей односторонности советской административно-правовой науки, которая, — сначала по предписанию сверху, затем в силу идеологической инерции, — прошла мимо полицейского права, этой субстанциональной части отрасли, хотя при этом сохраняла определенную зависимость от нее, разделив «полицию» на ряд правовых институтов и расположив их в Общей и Особенной частях. Однако в концепции советского административного права данная зависимость не имела какого-либо существенного значения, что великолепно отразила монография Ю.М.Козлова «Предмет советского административного права», где автор продемонстрировал не объективное, а субъективное, точнее — кабинетное понимание административно-правовых реальностей, понимание, состоящее в развитии одной стороны предмета административного права, государственно-управленческой, в ущерб полицейской. Между тем истинное назначение любой науки и всякого понимания заключается именно в изучении всех сторон явления. С этой точки зрения работа Ю.М.Козлова не создавала перспективы для развития науки и фактически заводила ее в тупик, обусловливая явления застойного характера. Такой односторонний взгляд на предмет отрасли не был в достаточной степени аргументирован ни одним из его авторов, начиная с С.М.Берцинс-кого и кончая Ю.М.Козловым, но так как он соответствовал марксистской схеме, то получил статус непреложной научной истины и практически до начала 90-х годов XX в. исключал альтернативные точки зрения. Это научное положение, на страже которого стояли все наиболее видные советские ученые-адми-нистративисты 50-80-х годов XX в. (С.С.Студеникин, Г.И.Петров, А.Е.Лунев,  Ц.А.Ямпольская,  Ю.М.Козлов и др.),  было

174

>>> 175 >>>

Глава 6. Спор о полицейском праве

признано не только в пределах науки административного права, но и во всем правоведении. Данное положение, утверждавшее, что предметом административного права являются общественные отношения в государственном управлении, постепенно во второй половине 60-х годов XX в. в отечественной науке административного права превратилось в аксиому, на фундаменте которой целое поколение ученых-административистов и преподавателей строило свои научные заключения, не всегда правильные и точные.

2.  О том, что данная аксиома служила скорее источником застоя, чем прогресса, говорит и тот факт, что наука административного права прошла мимо завершающей (третьей) части административного права, какую представляет административ-но-юстиционное право. В центре этого права находится величайшее субъективное право, зафиксированное еще древними римлянами, — право   жалобы   или право административного иска. На институт административной юстиции как важнейший административно-правовой институт в советское время указали М.Д.Загряцков, Н.Г.Салищева, В.И.Ремнев, но, к сожалению, работы этих авторов не были в полной мере оценены Ю.М.Козловым при определении предмета административного права, и административно-юстиционные отношения не вошли в предмет как самостоятельная часть1.

3.  Сводя исполнительную деятельность государства только к государственному управлению и отрицая «полицию», Ю.М.Козлов оказался по рукам и ногам связанным заголовками Конституции СССР 1936 г. и, вследствие этого, не понял «государственного управления как высоко важной ветви государственной власти»2. Иначе говоря, применительно к административному праву он не смог понять эту деятельность как деятельность исполнительной ветви государственной власти, имеющей разные формы проявления: управленческую и правоохранительную (полицейскую). В силу этого в плане изучения исполнительной власти на-ука административного права   оказалась совершенно неподготовленной к эпохальным событиям перестроечного времени, к

1  См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Ремнев В.И. Право жалобы в СССР. М., 1964.

2 Гурвич Г.С. Указ. соч. С.205.

175

>>> 176 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

смене одного общественно-политического строя другим в начале 90-х годов XX в. и оказалась без материала, на основе которого можно было бы нынешним политикам проводить административную реформу.

Отрицая «полицию» как разновидность государственного управления (а на сегодня — как сторону исполнительной власти) и изгоняя из административно-правового словаря понятия полицейского права, Ю.М.Козлов обеднил содержание науки административного права, лишив ее законного права заниматься исследованием такой вечной категории, как «полицейская деятельность», категории, интегрирующей деятельность всех правоохранительных органов исполнительной власти в одно целостное образование. Полицейская деятельность представляет собой вторую сторону (подсистему) исполнительной власти и без ее исследования невозможно объемно и системно понять данную ветвь государственной власти. На базе полицейской деятельности образуются общественные отношения, составляющие другую часть предмета административного права и регулируемые полицейским правом. Прожив большую часть своей жизни в самом полицейском государстве, какое существовало в истории человечества, Ю.М.Козлов, к сожалению, не понял ни значения полицейской деятельности, ни места полицейского права в системе административного права.

Вглядываясь в историю Советского государства с декабря 1917 г., когда большевики создали ЧК, до августа 1991 г., когда был арестован глава КГБ СССР В.Крючков, можно воскликнуть: «Как много здесь полиции, как мало здесь управления!» Просматривая и читая работы Ю.М.Козлова и других видных ученых-административистов 40—80-х годов XX в., хочется сказать: «Как много здесь управления, как мало здесь полиции».

Односторонность взглядов Г.И.Петрова и Ю.М.Козлова на административное право была обусловлена их «советским мышлением» и плохим знанием истории административного права. Огюст Конт справедливо заметил: «Кто не знает истории предмета, не знает его сущности»1. Г.И.Петров, говоря о сущности административного права, в конечном счете, не совсем правильно истолковал эту сущность, а Ю.М.Козлов, исследуя предмет административного права, дал одностороннее определение предмета, оторванное от полноты и многообразия административно-правовой действительности.

1 Конт О. Очерк позитивной философии. СПб., 1890. С.З. 176

>>> 177 >>>

Глава 6. Спор о полицейском праве