§ 3. Источники полицейского права

Понятие источника полицейского права. Нормы полицейского права адресованы людям: гражданам, должностным лицам, органам государства, которые их соблюдают, исполняют, применяют. Нормы полицейского права, как и другие нормы административного права, не существуют и не могут существовать вне источника права. Только тогда они могут быть применены в практической жизни. Подобно тому, как жидкость может использоваться, если она находится в определенном сосуде (т.е. имея твердую форму), так и нормы полицейского права могут быть выражены и доведены до сведения общества в соответствующей форме, которая называется источником права. Источник, как это слово толкует русский словарь, — это то, из чего берется, черпается что-либо. В полицейском праве таких источников два: нормативно-правовые акты и административные договоры.

Правда, не следует забывать того, что «источник права» может трактоваться широко. В таком смысле под ним понимают волю государства. Нет права там, где нет государства: правовые нормы формулируются и становятся обязательными правилами поведения людей только в государстве, являются его исключи-

74

>>> 75 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

тельным продуктом. Так, еще Т.Гоббс утверждал, что «все законы, писанные и неписанные, имеют свой авторитет и силу от воли государства»1.

Однако в правоведении принято трактовать источник права в узком смысле, как форму выражения государственной нормативной воли, как документ, содержащий правовые нормы. С этой позиции под источником полицейского права следует понимать юридический документ (нормативный акт, договор), содержащий нормы полицейского права. Это тот резервуар, из которого граждане, должностные лица и органы государства, применяющие нормы права, студенты и преподаватели «черпают» информацию о нормах полицейского права2.

Существует значительное количество чисто полицейско-правовых источников. К ним относятся: Закон РФ о милиции, КоАП РФ, Федеральный закон о безопасности дорожного движения и др. Это такие нормативно-правовые акты, которые содержат исключительно нормы полицейского права. Но есть источники с меньшей степенью «насыщенности» нормами полицейского права, называемые «частичными» источниками. В них, помимо норм полицейского права, содержатся нормы других отраслей — гражданского, трудового и т.д. К таким источникам относятся: Таможенный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон об оперативно-розыскной деятельности и др.

Можно говорить о ряде признаков, характеризующих источники полицейского права.

1. Это — акт компетентного органа с нормативным содержанием, т.е. акт, содержащий правовые нормы. Источниками полицейского права служат законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальных органов и другие акты, нормы которых регулируют общественные отношения в сфере полицейской деятельности. Эти акты не следует смешивать с актами тех же органов, изданными в процессе правоприменительной деятельности. Например, указ Президента РФ о назначении на должность министра внутренних дел РФ А.И.Куликова не содержит правовых норм и потому источником права не

1 Гоббс Т. Соч. Т.2. С.208.

! См.: Общая теория права / Под ред. В.К. Бабаева. С.258.

75

>>> 76 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

является. Указ Президента РФ, утверждающий Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации от 3 апреля 1996 г., имеет нормативное содержание, рассчитанное на неоднократное применение, а потому является источником полицейского права'.

2.  Для полицейского права характерным является наличие множества источников права. Нормы полицейского права разрабатываются и издаются различными правотворческими органами и вследствие этого практически рассеяны по многим нормативным актам. Источником полицейского права может быть любой правовой акт (закон, подзаконный акт, акт муниципального органа), содержащий положения о функциях и методах деятельности милиции,  государственной пожарной службы, ФСБ, а также об административной ответственности. В полицейском праве как подотрасли административного права, в отличие от уголовного, гражданского, трудового и семейного, отсутствует основной нормативный акт, в котором были бы сконцентрированы все узловые положения данной подотрасли. КоАП РФ как источник полицейского права в плане своего содержания и функциональной направленности на такую роль претендовать не может. Однако, несмотря на многообразие и многочисленность нормативных актов, содержащих нормы полицейского права, все они согласуются между собой и представляют единую нормативную систему, на основе которой осуществляется полицейская деятельность.

3.  Строгая иерархичность есть одно из важнейших свойств системы источников полицейского права. Иерархическое построение источников полицейского права обусловлено различным уровнем   правотворческих   органов,   издающих   полицейские акты, и вследствие этого различной степенью юридической силы отдельных видов нормативных актов, содержащих нормы полицейского права. Поэтому каждый источник полицейского права занимает соответствующее место в данной вертикали источников, причем это место производно от юридической силы акта: на самом высоком уровне расположились Конституция РФ и законы, ниже — подзаконные акты, в рамках которых источники полицейского права также располагаются в строгой иерархии (Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты и т.д.), еще ниже — акты местных органов

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст.3605. 76

>>> 77 >>>

■

Глава 3. Нормы полицейского права

самоуправления, значение которых в настоящее время существенно возрастает.

При этом следует заметить, что некоторые нормативные акты, принятые еще органами Советского государства, по-прежнему выполняют роль источников полицейского права, но при условии, если не приняты соответствующие акты Российской федерации после распада СССР в 1991 г. и если «советские» акты не противоречат новому законодательству Российской Федерации. К таким актам, к примеру, относится Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»1.

В настоящее время все источники полицейского права выступают только в форме писаного права. В зависимости от юридической силы нормативного акта и того, насколько полно в нем представлены нормы полицейского права, все источники полицейского права можно подразделить на семь видов.

Законы. Законы — это основной вид источников полицейского права. Они образуют три группы таких источников.

Первая группа — Конституция РФ, конституции республик в составе России, уставы других субъектов Российской Федерации. В Конституции РФ содержатся правовые нормы, имеющие правоохранительную (полицейскую) направленность. Это — ст. 13, 88, 56, 57, 114 (п. «д» и «е»), 132 (ч. 2). Названные нормы Конституции РФ являются прежде всего нормами конституционного права и одновременно нормами, на основе которых разрабатываются полицейские нормативные акты.

Источниками полицейского права является Основной Закон города Москвы — Устав города Москвы, отдельные нормы которого (ст. 63 и 64) регламентируют деятельность милиции и налоговой полиции на территории столицы. Так, ст.63 Устава города Москвы гласит: «Охрана общественного порядка и обеспечение личной безопасности граждан, охрана собственности во всех ее формах на территории Москвы осуществляются органами внутренних дел ...»2

Вторая группа источников полицейского права — это федеральные конституционные законы и федеральные обыч-

1  См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст.597.

2 Ведомости Московской Думы. 1995.  № 4.

77

>>> 78 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ные законы. Обычный (парламентский) закон является основным источником полицейского права в том смысле, что может приниматься по всем вопросам полицейской деятельности, за исключением тех полномочий, которые по Конституции РФ должны регулироваться конституционным законом либо отнесены к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Законодательство различает две разновидности (формы) обычного закона: текущие федеральные законы и кодексы. Основную часть источников полицейского права образуют текущие федеральные законы, содержащие исключительно нормы полицейского права и относящиеся к актам, которые М.Ориу называл «полицейскими законами»1. Назовем некоторые из них: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения», Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности»2 и др.

При анализе федеральных законов, как источников полицейского права, важной представляется характеристика Кодекса об административных правонарушениях РФ, принятый еще в СССР в 1984 г., а в новой редакции — в 2001 г.

Кодекс — законодательный акт, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений. Кодекс об административных правонарушениях РФ — единственный в своем роде кодекс, содержащий исключительно нормы полицейского права и представляющий собой классический пример источника полицейского права. В целом в данном кодексе объединены и систематизированы нормы права, регулирующие область применения административного принуждения к нарушителям правопорядка. Кодекс подразделяется на разделы, главы, статьи. Ему предпосланы Общие положения. Однако он односторонен, как по названию, так и по содержанию. В нем отсутствует определение административной ответственности, т.е. определяющего начала при применении административных наказаний. Не определено правовое положение гражданина в общественных ме-

1  См.: Ориу М. Основы публичного права. С.87.

2  См.ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.503; 1992. № 15. Ст.769; 1993. № 29. Ст. 1114; Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст.4873; № 15. Ст. 1269.

78

>>> 79 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

стах: его обязанности, права и ответственность. Основное место занимает система административно-правовых запретов. На нынешнем КоАП РФ сохранилось влияние польского Кодекса о правонарушениях 1973 г.1 и советского КоАП РСФСР 1984 г. Тем не менее, КоАП РФ, Закон РФ о милиции, Закон РФ о безопасности (необходима более совершенная редакция) являются стержневыми в системе источников полицейского права, образуют его опорную конструкцию, представляют собой «источники источников» полицейского права.

Третья группа источников полицейского права охватывает законы субъектов Российской Федерации. Это такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы полицейского права. Например, в Законе города Москвы от 26 февраля 2003 г. «Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства города» дается определение правонарушения в сфере благоустройства города, устанавливается ответственность юридических и физических лиц за подобные правонарушения: самовольный сброс или сжигание мусора, самовольную установку ограждений, повреждение устройств наружного освещения2 и т.д. Московской Думой были приняты в 90-х годах и другие «полицейские законы»: «О штрафных санкциях за нарушение законодательства в области охраны животных»3, «О пожарной безопасности»4 и т.д. Как источники полицейского права, законы субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей) точнее учитывают региональные особенности и вследствие этого могут быть эффективно регламентированы общественные отношения в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и общественного благоустройства.

Подзаконные акты. Вторую ступеньку в иерархической лестнице источников полицейского права занимают подзаконные (регламентарные) акты. Эти акты образуют четыре основные группы источников полицейского права.

Первая группа подзаконных источников полицейского права — это указы Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации. Президент РФ издает ука-

1 См.: Саулевич Э. Кодексы о правонарушениях в ПНР // Соц.законность. 1973. №7.С76—77.

См.: Ведомости Московской Думы. 1996. №4.

3  Там же. № 5.

4  Там же. № 4.

79

>>> 80 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

зы и распоряжения. Последние касаются частных вопросов. Нормативные Указы Президента РФ, содержащие нормы полицейского права и являющиеся источниками полицейского права, обязательны для исполнения на всей территории страны. К таким актам относится Указ Президента РФ от 19 июля 1996 г. «О федеральной службе охраны Российской Федерации» и Положение о федеральной службе охраны, утвержденное Указом Президента РФ от 2 августа 1996 г.1 Конституция РФ создала такую систему подзаконных источников права, при которой указы Президента РФ играют роль актов, обладающих в известной степени силой закона, что вытекает из положения, занимаемого Президентом РФ в системе органов государственной власти. Вместе с тем указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Среди указов Президента РФ как источников полицейского права особое место занимают указы, утверждающие положения о том или ином отраслевом органе исполнительной власти. Положение издается в целях уточнения закона и определения правового статуса отраслевого органа исполнительной власти — органа полиции. Таково, например, Положение о МВД России, утвержденное Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г.

Вторую группу подзаконных источников полицейского права образуют нормативные постановления Правительства РФ, издаваемые на основании Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента страны. Эти акты в наибольшей степени выражают роль полицейского права, так как их нормами конкретизируются нормы полицейского права высшей юридической силы, содержащиеся в законодательных актах и указах Президента РФ. Например, нормы Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»2 были детализированы в ряде подзаконных актов, изданных Правительством РФ: в Постановлении Правительства РФ от 15 февраля 1993 г. «О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»1, Правилах

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 26. Ст.3063; № 32. Ст.3901.

2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. №32. Ст. 1227.

80

>>> 81 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Правительством РФ 25 июня 1995 г.2, а также нормами других актов.

Наиболее типичной формой нормативных актов Правительства РФ, являющихся источниками полицейского права, являются Правила. Правила — это нормативный акт, регулирующий общественные отношения в какой-либо одной области обширной полицейской деятельности. Таким, к примеру, актом являются Правила дорожного движения Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства — Совета Министров РФ от 23 октября 1993 г.3

Роль нормативных постановлений Правительства РФ как источников полицейского права заключается в регулировании действий, связанных с предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, с проведением государственного ветеринарного надзора; установлении необходимых ограничений и запретов на въезд и выезд из страны, таможенных и валютных правил и т.д. Практически полномочиями по изданию нормативных актов, содержащих нормы полицейского права, наделены органы исполнительной власти всех субъектов РФ, но в случаях и пределах, определяемых их компетенцией.

Третья группа подзаконных источников полицейского права — ведомственные акты руководителей систем полицейских органов: МВД, ФСБ и др. Ведомственные акты как источники полицейского права регулируют в основном деятельность соответствующих ведомств или вопросы их внутренней организации, в том числе назначение на должности тех или иных лиц. Наиболее типичным ведомственным нормативным актом, выступающим в качестве источника полицейского права, является инструкция, утверждаемая приказом данного ведомства. К такого рода источникам полицейского права относится, например, Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жадоб граждан в органах Федеральной службы безопасности, утвержденная приказом ФСБ России от 14 августа

1   См.: Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993.   № 35. Ст.4847.

2  См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст.2939.

3   См.: Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993.   № 47. °т.4531.

81

>>> 82 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

2001 г.1 Специфика инструкции состоит в том, что она имеет целью разъяснение деталей, подробностей исполнения закона, указа Президента страны, постановления Правительства РФ или иного акта государства. Она принимается, следовательно, в дополнение и разъяснение уже принятого акта. Она так же, как и «Правила», регулирует общественные отношения в какой-либо одной области полицейской деятельности. В юридической литературе инструкцию нередко называют «внутренним нормативным приказом»2.

Другим типичным ведомственным нормативным актом является устав, который по своему удельному весу занимает важное место среди источников полицейского права. Устав — это свод правил, определяющий правовой статус деятельности в какой-либо определенной сфере общественных отношений. В полицейском праве одним из таких источников является Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации, утвержденный приказом МВД России от 18 января 1993 г.

Давая оценку ведомственному акту, содержащему нормы полицейского права, можно сказать, что без него закон в отдельных случаях не может быть приведен в действие. Хотя в настоящее время принимаются меры к сужению ведомственного нормотворчества, акты подобного рода в силу быстротечности управленческих и полицейских отношений будут постоянно сохранять свое значение.

Четвертую группу подзаконных источников полицейского права образуют локальные нормативные акты. Локальные нормативные акты — это акты, содержащие локальные нормы полицейского права, т.е. правила, которые устанавливают и действуют в рамках отдельных государственных предприятий, учреждений и организаций. Например, в коллективном договоре между директором государственного предприятия и трудовым коллективом в специальном разделе может быть предусмотрено создание общественных объединений, в том числе добровольной народной дружины. Одновременно приказом директора могут быть утверждены Правила по охране общественного порядка на территории предприятия и указано, что народ-

1   См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 2001. № 3.

2  См.: Венгерское административное право. М., 1990. С.276—277.

82

>>> 83 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

ные дружинники осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с органами внутренних дел и под их контролем.

Социальная ценность локального нормативного регулирования заключается в том, что оно регулирует общественные отношения: 1) только на территории конкретного предприятия или учреждения; 2) которые предварительно, в диспозитивном плане, урегулированы нормами полицейского права на более высоком уровне: федеральном или субъектов Федерации. Иначе говоря, локальные нормативные акты как источники полицейского права действуют не самостоятельно, а совместно с актами, содержащими нормы полицейского права, которые регулируют общественные отношения на федеральном уровне или на уровне субъекта Федерации1.

Источниками полицейского права могут быть такие локальные нормативные акты, как уставы предприятий и учреждений, коллективные договоры, нормативные приказы руководителей предприятий и учреждений.

Нормативные акты МВД России. Из всех органов полиции наиболее близкими к населению в плане охраны общественного порядка, обеспечения личной и общественной безопасности являются органы МВД России. С этой точки зрения нормативные акты органов МВД России, содержащие нормы полицейского права и определяющие нередко поведение граждан, деятельность учреждений и предприятий независимо от форм собственности, представляют собой важнейшие источники полицейского права. К такого рода источникам относятся: Уста г. патрульно-постовой службы, утвержденный приказом МВД Рос сии от 18 января 1993 г.2; Инструкция о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью, утвержденная приказом МВД России от 22 августа 1992 г.3; Временная инструкция по организации работы внештатных сотрудников милиции, утвержденная приказом МВД России от 20 ноября 1992 г.4; Инструкция

1  См.: Самигуллин В.К. Локальные нормы и их виды // Правоведение. 1976. № 2. С.38-39.

2  См.: Правовые основы деятельности МВД России. Сборник нормативных Документов. М., 1996. С.483.

3 См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1993. № 1.

4  Там же. № 3.

83

>>> 84 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 15 сентября 1997 г., и другие ведомственные акты данного министерства1.

Приказы, инструкции, уставы, наставления, положения, изданные МВД России, содержат в первую очередь нормы полицейского права, которые регламентируют деятельность аппаратов, служб и подразделений, входящих в систему МВД России. Таким, к примеру, является нормативный приказ МВД России от 2 декабря 1992 г. «О некоторых мерах по обеспечению исполнения органами внутренних дел законодательства о частной детективной и охранной деятельности»2. Вместе с тем органы МВД России издают акты, имеющие обязательный характер для граждан и организаций по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и общественного благоустройства, лицензионно-разрешительной и регистрационной деятельности. В системе таких актов МВД России, являющихся источниками полицейского права, значительное место занимают акты, нормы которых регулируют общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения и детализируют Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения». К ним следует отнести: приказ МВД России от 6 июля 1995 г. «О мерах по обеспечению безопасности и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения»3, Правила регистрации автотранспортных средств и прицепов к ним в ГИБДД МВД России, утвержденные приказом МВД России от 27 января 2003 г.4, а также многие другие ведомственные акты МВД России.

Несмотря на ведомственный характер актов МВД России, они имеют важное значение как источники полицейского права. Им отводится приоритетное значение по сравнению с актами других правоохранительных органов по решению вопросов охраны общественного порядка, обеспечения общественной и

1  См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 22.

2 См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1993. №2.

3 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1995. № 28.

4 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 18.

84

>>> 85 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

личной безопасности, обеспечения общественного благоустройства. Постановления и инструкции МВД России поданным вопросам обязательны для всех министерств и ведомств независи-мо от их организационно-правовой формы.

Административные договоры. Источниками полицейского права может быть административный договор, который является своеобразным административным актом. Административный договор как источник полицейского права может быть определен как взаимное соглашение двух или более сторон, содержащее нормы полицейского права и совершаемое с целью обмена определенными услугами полицейского характера1. Например, это — соглашение органов внутренних дел и частного детективного и охранного агентства по поводу обеспечения общественной безопасности на определенной территории города. Это — соглашение между органами внутренних дел соседних субъектов Российской Федерации о борьбе с организованной преступностью на территориях обоих субъектов Федерации.

Такие крупные ученые-административисты Западной Европы и России, как Г.Жез, ПЛабанд, Г.Еллинек, Ж.Ведель, А.И.Ели-стратов, В.Л.Кобалевский признавали административный договор средством правового регулирования и источником возникновения административно-правовых отношений.

Административный договор как источник полицейского права выступает в качестве формы, связанной с административным актом. В этом смысле административный договор предшествует административному акту2. Например, в органах внутренних дел России используется Примерный контракт о службе в органах внутренних дел, утвержденный приказом МВД России от 19 июля 1999 г.3

Муниципальные акты. Источником полицейского права может быть нормативный акт местного самоуправления. Это — официальный письменный акт, принятый органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собствен-

1  См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С.83—88.

2 См.: Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в Деятельности органов внутренних дел: Дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. М., 1997. С.98.

3 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.1999. №37.

85

>>> 86 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

ных полномочий и устанавливающий общеобязательные (полицейские) правила по вопросам, связанным с охраной общественного порядка, обеспечением общественной безопасности и общественного благоустройства на территории данного муниципального образования'.

В системе нормативных актов местного самоуправления центральное место занимают уставы муниципальных образований. По смыслу Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставы муниципальных образований представляют собой кодификационные и, что самое главное, комплексные акты. Комплексный характер устава определяется вопросами, составляющими его содержание, в том числе вопросами, связанными с охраной общественного порядка, обеспечением общественной и личной безопасности, обеспечением благоустройства. Например, в Уставе местного самоуправления Одинцовского района (районного сообщества) Московской области, принятого решением собрания представителей района 10 марта 1995 г., имеется разд. 7 «Общественное поведение, обеспечение законности и правопорядка», в котором (ст.66) говорится о том, что Собрание представителей района по своей инициативе или инициативе администрации района устанавливает нормы общественного поведения, санитарного содержания территорий и производственных площадей. Данная статья также предусматривает, что администрации района, сельских и поселковых округов организуют работу добровольных народных дружин.

По отношению к другим актам органов и должностных лиц местного самоуправления уставы занимают преимущественное положение, обладают высшей юридической силой. Так, в положениях о старостах в поселках и сельских округах Одинцовского района Московской области, утвержденных решением Собрания представителей района, имеются нормы полицейского права, которые предоставляют старостам право «заслушивать объяснения лиц, допустивших нарушения общественного порядка, в необходимых случаях направлять материалы в соответствующие компетентные органы для привлечения нарушителей к административной или иной ответственности»2.

1  См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С.24—30.

2  ГладышевА.Г. Правовые основы местного самоуправления. М, 1996. С. 189, 223.

86

>>> 87 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

Международные акты. Источниками полицейского права для Российской Федерации могут быть международные акты, содержащие нормы полицейского права. Статья 15 Конституции РФ гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью ее правовой системы». При этом нормы международного права имеют преимущественное применение перед внутрироссийскими нормами. В случае их противоречия применяются первые.

В настоящее время в практике международного общения выработаны в основном две формы актов, которые выступают источниками международного полицейского права: международный договор, акт международных конференций и совещаний. В этих актах часто содержатся нормы полицейского права, регулирующие вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения, охраны общественного порядка во время международных спортивных соревнований и разного рода фестивалей, борьбы с наркотиками и т.д. К таким актам, в первую очередь, следует отнести Всеобщую декларацию прав и свобод человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. Нормы Декларации обязывают каждое государство не нарушать права и свободы своих граждан и охранять их от противоправных посягательств1. К числу международных актов как источников полицейского права относятся также: Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов от 14 сентября 1963 г.; Декларация о полиции, принятая Парламентской Ассамблеей Совета Европы 8 мая 1979 г.; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый 17 декабря 1979 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН; Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, Футбольных матчей от 19 августа 1985 г., подписанная государствами — членами Совета Европы2, и другие акты.

1 См.: Мелков Г.М. Права человека. Сборник международных документов. М., 1998.

2 См.: Международное публичное право. Сборник документов. Т.2. М., 1996. С.44, 97; Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / Сост. Т.И. Москалькова и др. С.77—81.

87

>>> 88 >>>

Часть I.  Догма полицейского права

В системе международных источников полицейского права особое место занимает Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г., в значительной мере направленный на наиболее полную защиту человека от произвола должностных лиц по поддержанию правопорядка в том или ином государстве. В Кодексе, в частности, говорится: «Должностные лица по поддержанию правопорядка постоянно выполняют возложенные на них законом обязанности, защищая всех лиц от противоправных актов в соответствии с высокой степенью ответственности, требуемой их профессией» (ст.1). При этом термин «должностные лица по поддержанию правопорядка» включает всех назначаемых или избираемых должностных лиц, связанных с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей, а также военные власти и силы государственной безопасности, если они выполняют полицейские полномочия (ст.2). Применение силы должно носить исключительный характер, а применение огнестрельного оружия считается крайней мерой (ст.З)1.

Значение международных актов как источников полицейского права будет в перспективе возрастать, и можно высказать предположение, что данный тип источников полицейского права имеет большое будущее.

Резюмируя изложенное, можно сказать, что полицейское право с точки зрения своих источников будет развиваться в двух направлениях. Первое направление: это — постепенная трансформация КоАП РФ в генеральный источник полицейского права — в Полицейский кодекс РФ. С подобным источником полицейского права необходимо будет знакомить детей в том возрасте, когда они начинают ходить, понимать взрослых и знать элементарные правила дорожного движения. Второе направление: это — дальнейшее усиление роли законов в регулировании общественных отношений в сфере полицейской деятельности. Нелишне вспомнить, что в 90-х годах XX в. в этом отношении было много сделано. На смену подзаконным актам, нормы которых составляли основную часть советского «полицейского

88

См.: Мелков Г.М. Указ. соч.

>>> 89 >>>

Глава 3. Нормы полицейского права

права», пришли федеральные законы и законы субъектов Федерации: о милиции, чрезвычайном положении, безопасности, санитарно-эпидемиологическом благополучии, внутренних войсках, оперативно-розыскной деятельности и др. Качество этих законов должно повышаться, пробелы в правовом регулировании должны устраняться путем внесения изменений и дополнений в законы или путем принятия новых законодательных актов.